해 외 출 장 보 고 서
2013년 기후변화 당사국총회 (COP19/CMP9) 및 관련회의
2013. 12.
기후변화연구실
연구위원 이호무
요 약
○ 금번 당사국총회는 post-2020 기후체제에 관한 ADP 협상을 2015년까지 타결하기 위한 구체적인 로드맵을 다음과 같이 확정함.
- 각 당사국이 국내적으로 결정한 감축안(intended nationally determined contribution)을 만들기 위하여 준비를 하도록 요청
- Post-2020 온실가스 감축목표 제시 시기를 '2015년 당사국총회 훨씬 전, 특히 준비가 되어 있는 국가들의 경우 2015년 1/4분기까지'로 명기 - 2014년 첫 협상회의(3월)부터 최종 합의 결과의 실질적 내용에 관한 본
격적 협상을 사실 상 시작한다는 내용 포함
○ '손실 및 피해' 대응을 위한 바르샤바 메커니즘 설립, 개도국 산림 전용 방지 지원 등에 관한 바르샤바 REDD+ 패키지 채택 등의 성과도 거두었으 나 재정 부문의 진전은 여전히 미흡한 상태로 회의가 종료됨.
- '손실과 피해'는 기후변화에 따른 극한기후현상 및 해수면 상승 등 서 서히 발생하는 피해(slow-onset event)를 포괄하는 폭넓은 개념으로서 상기 메커니즘은 개도국의 이에 대한 대응을 돕는 것이 주목적
- '평가방법론', '운영조직 설립', '재정지원 방안' 등 총 7개 결정문으 로 구성된 바르샤바 REDD+ 패키지를 통해 2005년부터 시작된 개도국의 산림전용 및 산림황폐화 방지를 통한 온실가스 감축 협상 일단락
I. 출장개요
□ 출장자
소 속 직 급 성 명
에너지경제연구원 원장 손양훈
녹색성장연구본부 기후변화연구실 실장 노동운
〃 선임연구위원 오진규
〃 연구위원 이호무
〃 부연구위원 이지웅
□ 출장목적
○ 2013년 기후변화협약(COP19) 및 교토의정서 당사국총회(CMP9) 참석 - 부속기구 회의: 제39차 부속기구회의(SBI, SBSTA)
- 1개 특별작업반 회의: ADP(2차)
○ 기후변화협상 관련 현지 자문
- EIG 협상 그룹 내부 및 주요국/협상그룹과의 비공식협의 참석
○ 부대행사 및 관련 비공식회의 참석
- 기후변화 정책, 협상 전망 등에 대한 행사 및 회의에 참석하여 동향 파악
□ 출장일정
일 자 일 정 비 고
11.9. 인천 → 바르샤바 기후변화연구실 4인 11.10. EIG 사전 협의
11.11-16. 1주차 회의
11.18-23. 2주차 회의 손양훈 원장 합류 11.23-24. 바르샤바 → 인천
※ EIG(Environmental Intergrity Group): 우리나라가 속한 협상그룹
II. 주요 내용
□ 제19차 기후변화협약 당사국총회(COP)
○ 차기 당사국총회(COP20)는 2014년 12월 1~12일에 페루 리마에서 개최하기 로 함.
- ADP 이슈에 관한 장관급회의를 2014년 부속기구회의(6월)와 당사국총회 기 간에 각각 개최하는 것으로 결정
가. ADP: Post-2020 기후체제
○ 예정대로 2015년에 협상을 타결하기 위한 일정에 대한 구체적인 논의가 이 루어져, "준비가 된 당사국"은 2015년 1/4분기 중에 2020년 이후 감축목표 /행동(contribution)을 제출하도록 요청함.
- 당초 감축의무(commitment)라는 표현이 사용되었으나 법적 구속력 있는 용 어의 사용과 선진국과 동등한 표현을 사용하는 데에 주요 개도국이 반발함 에 따라 '기여(contribution)'이라는 모호한 표현으로 변경
- 2020년 감축목표/행동이 각국이 자발적으로 정하는 것(nationally determined)이라는 데에 당사국이 자연스럽게 합의함으로써 미국, 중국 등 주요국의 참여를 위한 중요한 기반 마련
○ 각국이 제출한 2020년 이후 감축목표/행동에 대하여 국제적으로 협의할 것 인지는 금번 당사국총회 결정문에 명시되지 않음.
- 다만, 결정문 내에서 2015년 당사국 총회 '훨씬 전(well in advance)'에 제출할 2020년 이후 감축목표/행동이 확정된 것이 아닌 당사국의 '의도하 는 바(intended nationally determined contribution)'라고 정리함으로써 향후 국제적 협의가 협상에서 거론될 것임을 시사
- 관련하여 아프리카그룹 등 기후변화취약국은 각국이 제출한 감축목표를 2℃ 목표 달성에 대한 적정성, 역사적 책임 등의 기준을 두고 평가해야 한 다는 주장을 강하게 피력
○ 2020년 이후 감축목표/행동에 대한 이해 증진을 위하여 함께 제출하여야 할 정보를 2014년 말까지 확정하기로 함.
- 감축목표 수치, 목표의 형태, 목표연도와 같은 기본 사항은 물론 기준연도 (해당 시), 온실가스, 경제 부문(sector)의 포함 범위, 목표 설정에 활용 된 구체적인 방법론 및 가정 등도 포괄할 가능성
- 감축목표의 형태에 대하여 선진국들은 다양한 가정을 내포하고 있어 투명 성 확보가 어렵다는 이유로 BAU 목표에 대한 거부감을 지속적으로 표출
○ 2014년 첫 회의부터 협상문안의 구성 요소에 대한 논의를 본격적으로 시작 하겠다고 밝힘으로써 사실 상 내년부터 문안 협상에 돌입할 전망임.
- 2014년에는 3월 중순(ADP 임시회의)을 시작으로 6월(부속기구회의), 10월 (ADP 임시회의), 12월(당사국총회) 등 총 4회의 ADP 협상회의 예정
- 2014년 9월 반기문 UN사무총장이 주재할 기후변화 정상회의가 성공적으로 마무리된다면 ADP 협상 진전에 필요한 정치적 동력을 확보할 전망
- ADP 공동의장은 이번 회의에서 구성 요소에 대한 논의 결과를 공식문서로 남기기 위하여 노력하였으나 아직 충분히 공감대가 형성되지 않아 향후 협 상을 예단할 수 있다는 이유로 적지 않은 당사국이 반대
나. ADP: Pre-2020 감축의욕 제고
○ 작년 도하에서 마무리된 post-2012 협상(AWG-LCA, AWG-KP)의 결정 사항을 조속히 이행하도록 당사국들에게 촉구함.
- 조속한 교토의정서 개정안 비준, 2020년 감축목표/행동을 내지 않은 당사 국에 대한 제출과 함께 선진국의 감축목표의 상향 조정, 선진국의 개도국 지원 확대, 개도국의 기존 감축행동 이행 등을 촉구
- 선진국 및 일부 개도국의 주장에 따라 선진국, 개도국 모두에게 "촉구"라 는 표현을 사용
○ 감축 잠재량이 있는 분야(특히 적응, 지속가능발전 차원의 부대편익이 있 는 경우)에 대한 기술문서 업데이트, 전문가회의 개최 등을 내년에 추진하 고 도시, 지자체의 경험과 우수사례 공유도 촉진하기로 함.
- 선진국이 미·중 정상회담, G20 공동선언 맥락에 따라 HFC 감축을 몬트리 올의정서 중심으로 추진한다는 문안 삽입을 시도하였으나 인도 등 일부 개 도국의 강력한 반발로 실패
○ 상기 pre-2020 감축의욕 제고 노력에 대한 정보를 UNFCCC 사이트에 명시성 높게 제공하도록 사무국에 요청함.
다. 기후재원 및 녹색기후기금
○ 녹색기후기금(GCF) 가이드라인, 장기재원 워크프로그램을 포함한 기후재원 전반에 대한 논의가 이루어진 결과 2014년부터 2020년까지 2년마다 기후재 원에 관한 각료급 대화를 갖는 선에서 합의가 이루어짐.
- 2016년까지 700억불 조성 등 기후재원 조성을 위한 구체적 로드맵과 실천 방안을 적극 요구하는 개도국과 이에 소극적인 선진국 간 이견 노정
- 우리나라는 GCF의 조기 운영과 기후재정 논의의 진전을 위하여 기후재원담 당 고위급이 참여, 정치적 논의를 할 수 있는 working group 구성을 제안 하는 등 적극적으로 참여
○ 결정문을 통해 GCF 이사회에게 재원 조성을 위한 필수조건 마련을 조속히 마무리토록 촉구하고, 선진국에게는 차기 당사국총회 이전까지 GCF의 초기 재원조성 프로세스를 준비할 수 있도록 조속하고 야심찬 기여를 촉구함.
○ 총회 기간 중 개최된 장관급대화에서 선진국은 민간투자의 중요성 및 효과 적인 기후재원 활용을 위한 환경조성을, 개도국은 공공재원의 중요성, GCF 의 조속한 운영, 감축과 적응 분야의 균형있는 지원 등을 강조함.
라. 손실 및 피해(Loss and Damage)
○ 금번 당사국총회의 성과 중 하나로 꼽히는, 기후변화로 인한 손실과 피해 에 관한 바르샤바 메커니즘의 설립에 합의함.
- '손실과 피해'는 기후변화의 부정적 영향으로 인해 발생하는 자연재해와 같은 극한기후현상 및 해수면 상승 등의 서서히 발생하는 피해(slow-onset event)를 포괄하는 폭넓은 개념
- 바르샤바 메커니즘은 기후변화취약국의 손실과 피해 대응을 위한 위험관리 에 관한 지식·정보공유, 관련기구와 조직, 이해관계자 간 연계를 통한 시 너지 효과 제고, 행동 및 지원 강화 등의 역할을 수행할 예정
○ 개도국은 손실과 피해가 기존 적응 의제와는 별도로 다루어져야 함을 강력
히 주장하였으나 선진국의 완강한 반대로 기존의 칸쿤 적응 프레임워크 하 에 두되 2016년에 이 사안을 검토하는 것으로 타협함.
- 특히, 선진국은 개도국이 주장하는 손실과 피해에 대한 '보상 (compensation)' 개념은 용인할 수 없다는 점을 분명히 천명
마. 산림 분야 합의: 바르샤바 REDD+ 패키지
○ '평가방법론', '운영조직 설립', '재정지원 방안' 등 총 7개 결정문으로 구성된 '바르샤바 REDD+ 패키지(Warsaw REDD+ package)'를 도출하는 성과 를 거둠.
- 2005년부터 시작된 개도국의 산림전용 및 산림황폐화 방지를 통한 온실가 스 감축(REDD+) 협상이 이번에 일단락됨
※ REDD+(Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation plus conservation) : 개도국의 산림전용·황폐화 방지 및 지속가능한 산 림경영을 통하여 세계 온실가스 배출의 약 25%를 차지하는 것으로 추 정되는 산림전용에 의한 배출을 억제하기 위한 협상
- 주요 선진국은 REDD+ 관련 개도국 지원에 지속적으로 긍정적인 입장을 취 하여 왔으며 실제 지원도 활발히 추진 중
○ 이해관계자들에게 기후변화협약 및 국제사회가 REDD+를 주요 온실가스 배 출 감축 수단으로 인정하고 지원할 것이라는 신뢰를 준 것으로 평가됨.
- 선진국 정부와 민간자본의 개도국 산림관리 활동에 대한 투자 촉진, post-2020 기후체제에서의 REDD+ 감축행동 지속적인 추진 등을 기대
□ 제9차 교토의정서 당사국총회(CMP)
○ 작년 당사국총회에서 2013년부터 8년간의 2차 공약기간 개시를 골자로 하 는 교토의정서 개정안 처리 이후 후속 조치에 관한 논의들이 진행됨.
- 교토의정서 개정안을 비준한 국가가 아직 4개국에 불과한 데에 대하여 다 수의 국가들이 실망을 표하였으나 EU, 중국, 노르웨이 등 주요국은 비준 절차가 시작되었거나 내년 말까지 비준을 완료한다는 내용을 통보
- 개정안에 의한 2차 공약기간의 배출량 산정에 있어 불확실성이 존재하는 카자흐스탄의 최종 할당량 결정 문제는 내년 6월 SBSTA에서 계속 협의
○ 탄소시장 침체로 인하여 CDM 등 교토메커니즘이 제대로 작동하고 있지 않 은 문제도 거론되었으나 선진국의 감축의욕 상향이라는 근본적 처방 없이 는 톤당 1유로까지 떨어진 크레딧 가격 회복이 어렵다는 사실만 확인함.
- 크레딧 거래금액의 일부를 적립하여 운영하는 적응기금(Adaptation Fund) 의 경우 가격 폭락으로 기금이 고갈 상태에 처하여 개도국이 유감을 표하 는 가운데, 7개 유럽국가들이 7,250만불을 긴급 수혈
□ 제2차 더반플랫폼 협상회의(ADP)
○ 총회 1주차에는 post-2020 체제의 구성요소와 pre-2020 의욕향상에 대한 원탁회의를 개최하고, 2주차에는 COP 결정문에 대한 협상을 진행한 바, 후 자의 결과물은 앞서 당사국총회 결과 요약에 포함됨.
- 1주차 주제로 제시된 신기후체제 요소: 감축, 적응, 재원, 기술개발·이 전, 행동·지원의 투명성, 능력형성(이상 2011년 더반 결정문에 명기)
○ 이하에서는 온실가스 감축과 직접 연관된 주제에 대한 원탁회의 결과물을 요약함.
가. 2020년 이후 체제: 감축
○ 2020년 이후의 온실가스 감축목표 설정 및 감축노력의 배분과 관련하여 선 진국과 개도국은 대체로 기존의 주장을 반복함.
- 개도국은 선진국의 역사적 책임, 선진국의 지원 강화 필요성 등에서는 통 일된 논조를 보였으나 2020년 이후 체제의 효과성에 대하여는 선진국의 의 무를 우선시하는 강경 개도국과 개도국의 의미있는 참여를 요구하는 기후 변화취약국 간에 견해차 표출
- 선진국은 모든 당사국에 적용 가능한 체제에의 폭넓은 참여, 감축의무의 정량화, 합의된 규칙에 기반한 감축목표 설정을 강조하며 최종 합의에서 협약의 원칙만을 간접적으로 언급하는 수준만 수용 가능하다고 발언
○ 국가들은 2020년 이후 체제에서의 각 당사국이 자신의 감축목표를 스스로 정할 것이라는 점을 직접 언급하거나 암묵적으로 전제하고 발언함.
- 목표 제출 이후의 국제적 협의 과정에서 단일한 개념적 잣대를 통해 각국
의 감축목표를 엄격히 평가하려는 아프리카 그룹 등 기후변화취약국의 발 언에 대하여 선진국과 중국, 인도 등 다배출개도국 모두 회의적인 반응
나. 2020년 이후 체제: 투명성
○ 2020년 이후 체제에서 투명성 확보가 중요한 요소이며 칸쿤(2010년) 이후 합의된 체제에 기반해야 한다는 점에 공감대가 형성되어 있음을 확인함.
- 칸쿤, 더반 총회에서 개도국의 투명성 강화를 위주로 감축노력의 투명성 제고 방안이 합의된 바, 모든 당사국은 원칙적으로 2년마다 자국의 배출통 계, 감축노력 등에 관한 보고서를 내기로 결정
- 선진국은 보고서 제출에 관하여 개도국이 필요로 하는 지원을 제공하는 데 에 적극적인 입장
○ 선진국 및 일부 개도국은 2020년 이후의 감축목표에 있어 실제 노력 수준 을 명확히 이해하기 위하여 감축목표에 관련된 각종 정보의 공개를 통한 사전적 명확성(ex ante clarity)을 강조함.
- 선진국은 BAU 감축목표의 투명성에 대한 의구심을 바탕으로 철저한 사전정 보 공개를 요구
○ 개도국은 선진국의 개도국 지원에 대하여도 투명성이 중요하다고 주장하고 있으며 선진국도 이에 기본적으로 동의함.
다. 2020년 이전 의욕 강화: 향후 작업 방향
○ 2020년 이전의 성공적 감축 노력은 2℃ 장기 목표 달성을 위한 선결조건인 동시에, 2020년 이후 새로운 기후체제의 성공적 합의와 개시와 불가분의 관계에 있다는 점에는 당사국들의 인식이 일치함.
- 그러나 구체적 의욕 강화에 있어 강경 개도국은 2020년 이전의 감축이 기 본적으로 선진국 몫임을 주장하는 반면, 선진국은 국제적 협력, 도시 및 지자체 차원의 행동 등 보완적 조치와 함께 개도국의 참여를 강조
- 대체로 이미 제시된 감축 대안들을 확인하는데 그치고 실질적인 촉진방법 에 대해서는 구체적 아이디어가 제안되지 못하는 한계를 노출
○ 브라질은 2020년 이전의 조기감축 행동을 평가하여, 2020년 이후 감축 부
담을 경감해 주는 구체적인 아이디어를 제시함.
- 방법론적으로는 시행하기에 무리인 부분이 많으나 2020년 이전에 큰 폭의 감축노력을 약속한 우리나라로서는 동참 가능한 주장
□ 제39차 부속기구 회의(SBI, SBSTA)
○ 국가 온실가스 감축목표와 직결된 의제의 논의 결과는 다음과 같음.
- 국가보고 및 배출량 측정·보고·검증(MRV)와 관련된 의제 제외
가. 브라질 제안
○ 브라질은 총회 전 국가 의견을 통해 각국의 누적 배출량이 아닌 실제 기온 상승에 대한 기여분을 근거로 역사적 책임을 결정하자는 취지로 IPCC에 내 년 6월 협상회의까지 이에 관한 방법론을 개발하도록 요청할 것을 제안함.
- 브라질은 1998년도에도 기온 상승에 대한 책임을 산정하는 방법론을 제안 한 바 있으며 SBSTA는 동 제안에 대한 검토를 2008년에 완결
○ 온실가스가 대기 중에 존재하는 동안 지속적으로 온실효과를 야기하므로 누적효과로 인해 상대적으로 오래 전부터 온실가스를 배출한 선진국에는 단순 누적 배출량보다 불리한 제안임.
- 선진국은 현재와 미래 배출도 중요하고 역사적 책임이 정치 논리로 풀어야 할 이슈이며 과거 배출량 추정(특히 토지이용 분야)의 불확실성으로 인해 이러한 접근방식에 동의할 수 없다는 점을 천명
- 개도국은 브라질 제안은 G77+중국의 제안으로 끌어올리며 선진국을 압박
○ 선진국의 반대로 인하여 동 제안은 SBSTA의 정식 의제로 채택되지 못하였 으나 개도국은 앞으로도 향후 기온 상승 기여를 역사적 책임의 척도로 삼 으려는 시도를 계속할 것으로 보임.
나. 선진국 감축목표 명확화
○ 작년 당사국총회 결정에 따라 2013-14에 걸쳐 진행되는 본 작업프로그램에 서는 산림 부문의 배출량 산정에 대한 기술적 토론과 함께 내년에 이루어 질 활동을 위주로 문안 협상을 진행함.
- 내년도 작업 분야 토론에서 선진국 감축노력의 상응성을 강조하는 개도국 과 SBI의 개도국 NAMA의 이해 심화 의제와 연계를 시도하는 선진국 사이에 의견 불일치 지속
※ 상응성: 교토의정서 하에서 감축의무를 이행하지 않는 선진국에도 교토 선진국과 상응하는(comparable) 감축노력을 요구하는 개념으로 발리행 동계획에 명기
- 최종적으로 작년 당사국총회에서 합의된 사항 그대로 내년에도 작업을 이 어가기로 함에 따라 동 의제에서의 활동 강화를 통해 개도국 감축행동의 투명성 강화를 시도한 선진국이 불만
○ 현재 동 의제에서 진행되고 있는 작업은 국가 수준의 감축목표에 대한 정 보 제공과 방법론 명확하에 관한 것으로 post-2020 감축목표의 정보 제출 을 다루게 될 2014년 ADP 협상과도 관련이 깊음.
다. 개도국 감축행동(NAMA)의 다양성 이해 심화
○ 작년 당사국총회 결정에 따라 2013-14에 걸쳐 진행되는 본 작업프로그램에 서는 NAMA 현황에 대한 워크샵, 기술적 토론을 한 후 내년에 이루어질 활 동을 위주로 문안 협상을 진행함.
- 선진국이 추가적인 NAMA 정보의 필요성을 주장하였으나 결국 작년 합의대 로 NAMA의 감축효과에 관한 정보, NAMA 지원 필요성, 선진국 지원과 개도 국 NAMA의 연계 정도 등 3개 사항에 대한 작업만을 지속하기로 결정
- 다배출 개도국들은 작년에 비하여는 유연한 입장을 보였으나 구조화된 방 식으로 추가 정보를 제출하자는 선진국 주장이 개도국 NAMA의 유연성을 무 시하고 국가 간 실적 비교로 이어질 것이라는 주장을 지속
○ 동 의제의 논의와 무관하게 우발적이나마 현재의 선진국-개도국 구분을 약 화하려는 시도가 있었음.
- 감축의무국에 속한 터키는 국제적 지원 확보를 위하여 자신들에게도 NAMA 개념을 적용해 줄 것을 요청하고 호주는 NAMA에 대한 지원 주체를 선진국 에서 '선진국 및 지원 가능한 위치에 있는 나라'로 확대할 것을 주장
III. 출장결과
○ ADP 협상에서 준비된 국가는 2015년 1/4분기까지 post-2020 감축목표 제 출, 2014년 초부터 사실 상 문안협상 돌입 등 구체적인 일정에 합의됨에 따라 이에 대한 국내적 대비가 필요함.
- 목표 제출에 관한 일정 명확화는 회의 전부터 미국이 주장했던 바로서 2015년 말 ADP 협상 완결 시 주요국 post-2020 감축목표 첨부를 시사 - 감축목표와 관련하여 제출해야 할 정보는 내년에 논의 예정이나 목표의 형
태, 기대 수준 등에 대한 협의나 참고자료 등은 현재 없는 상황
- 주요 개도국은 감축노력의 성격, 형태, 수준 모두에서의 차별화를 주장하 며 선진국과 공히 '의무(commitments)'라는 표현을 쓰는 데에 강하게 반발 한 바, 우리나라는 이와 다른 차원의 차별화 논거를 개발할 필요
○ 선진국의 2020년 1천억불 재원조성 목표 달성 의지에 대한 의구심이 본격 화되면서 선진국-개도국 간 신뢰의 위기가 고조됨.
- GCF 조기 운영, 격년으로 재원 관련 고위급대화 개최 등에 대한 원칙적 합 의는 있었으나 실제 지원 제공 약속은 2010-12년 기간을 크게 밑돔
IV. 주요 입수자료
○ 각종 협상문서
