01 안정적 대북정책 추진을 위한 남북관계의 제도화 연구
1-남북관계발전법을 중심으로-
연구: 류지성(한국법제연구원 미래법제연구실 통일법제연구팀 부연구위원) 요약: 정연주(한국법제연구원 미래법제연구실 통일법제연구팀 연구원)
「남북관계발전법」은 대북정책에 있어서 안정성과 지속성을 담보하기 위하여 남북관계 및 남북합의서에 대한 절차법적 내용을 담고 있어서 최근의 남북관계를 감안할 때 매우 중요성을 가진다. 그러나 이 법률은 선언적이고 추상적인 내용을 상당히 담고 있으며 동시에 통일정책을 추진하기 위한 내부적 준비까지 법정화하기에는 미흡한 점이 있다. 특히, 「남북관계발전법」은 남북합의서의 국회동의, 남북간의 합의를 국내법화하는 과정을 상호 약속하는 정치적 영역의 문제를 반영하는 등의 복잡다단한 내용 들을 깊이 규정해야 하는 과제를 갖는다.
Ⅰ.
서론
Ⅱ.
입법배경
현재 남북한 간의 기본적인 관계 및 제도화문제와 직접적으로 관련이 되는 법률은
「남북관계발전에 관한 법률」(이하 「남북관계발전법」)이다.
본 법률 은 대북 정책에 있어서 안정성과 지속 성을 담보하기 위하 여 남북 관계 및 남북합의서에 대한 절차법적 내용을 담고 있어서 최근의 남북관계를 감안할 때 매우 중요성을 가진다. 그러나 이 법률은 선언적이고 추상적인 내용을 상당히 담고 있으며 동시에 통일정책을 추진하기 위한 내부적 준비까지 법정화하기에는 미흡한 점이 있다.
특히 과거 대북정책은 남북관계의 특수성과 통치행위를 이유로 본 법률이 무력화되는 상황까지 있었기에 대북정책의 제도화라는 부분을 더욱 공고히 하는 방향으로 본 법률을 개정하는 논의를 하여야 한다.
1. 제정경과
「남북 관계발전법」 은 2000년 첫 남북 정상회담 이후 남북 간 화해·협력 분 위기가 본격화하면서 빠르게 변화하는 현실을 법과 제도적으로 뒷받침해야 한다는 필요성에 의해 제안되었다.
이 법률의 제정이유를 보면, 남북관계가 급속하게 발전됨에 따라 대북정책의 법적 기초를 마련하여야 할 필요성이 증대하고, 특히 남북 간 합의서(이하, ‘남북합의서’)에 법적 실효성을 부여함으로써 남북관계의 안정성과 일관성을 확보하는 것이 중요한 과제가 되고 있어, 남한과 북한 간의 기본적인 관계, 국가의 책무, 남북회담대표의 임명 및 남북합의서의 체결·비준 등에 관한 사항을 규정함으로써 대북 정책이 법률적 기반과 국민적 합의 하에 투명하게 추진되도록 하고자 하는 것이었다.
2004년 8월 3일 임채정 의원 등 125인 공동으로 남북관계발전기본법안이 발의되었고, 같은해 11월 3일 정문헌 의원 등 18인 공동으로 남북관계기본법안이 발의되었다. 그러나 국회심의과정에서 이 두 법안을 모두 폐기되고 2005년 12월 7일 「남북관계발전법」안이 대안으로 발의됨에 따라서 익일 12월 8일에 이 법안이 의결되었다. 이후 2005년 12월 29일에 관보에 공포됨으로써 「남북관계발전에 관한 법률」이 제정되었으며 부칙에 따라 공포 후 6개월이 경과한 날로부터 시행되었다.
2. 법제정의 의미
「남북 관계발전법」 외에도 남북 관계를 규 율하고 있는 법률에는 「남북교류협력에 관한 법률」(이하 「남북교류협력법」), 「남북 이산가족 생사확인 및 교류 촉진에 관한 법률」,
「남북협력기금법」 등이 있으나 남북관계에 관한 기본법적 성격을 가진다고는 할 수 없었다.
본 법률은 남북관계를 포괄적으로 규율한 최초의 법률이자 남북 간 평화공존을 상징하는 법률로서의 의미가 있다고 하겠다.
특히 본 법률은 남북관계를 국가 대 국가의 관계가 아니라 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 '특수관계'이며 남북 거래를 '민족 내부 거래'로 규정(제3조 제1항과 제2항)하여 남북 간 거래의 법적 성격을 규정하였다. 「국가보안법」은 대북관계에 있어서의 안보적 측면을 규정하고, 「남북교류협력에 관한 법률」이 남북간 교류협력에 관한 원칙과 절차를 정한데 비하여, 「남북관계발전법」은 남북 간 교류 및 협력에 관한 방향과 대원칙에 나아가 남북관계를 포괄적으로 규율하게 됐다는 의미가 있다고 하겠다.
1.
본 연구는 2017년에 통일부의 의뢰로 연구한 연구용역 보고서 (“남북합의와 대북정책 지속성 강화를 위한 법령 개정 방안”)를 바탕으로 작성된 것임을 밝히며, 2018년도의 중점수시과제 [남북관계 법제화 연구]의 제1편에서 심화·구체화되어 연구되고 있다.
Ⅲ.
「남북관계발전법」에 대한 평가
이 법률은 1991년 남북기본합의서 전문2 에 나온 내용을 국내법에서 처음 인용한 것으로 헌법에 위반하지 않으면서도 남북관계의 현실을 반영한 법령이다. 따라서 국가보안법 시대에서 「남북관계발전법」의 시대로의 진입의 계기를 법제도화한 것으로 평가할 수 있다.
2.
남북한 관계를 “쌍방 사이의 관계가 나라와 나라 사이의 관계가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특수관계”라고 명시.
한편 남북기본합의서는 제1조(상대방에 대한 체제인정과 존중), 제2조(상대방 내부문제 불간섭) 등의 규정을 통해 남북한이 상대방을 사실상 국가로서의 실체를 인정하는 합의를 하고 있음
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SPECIAL ISSUE 01
이 법의 제정으로 대북정책의 법치구현, 투명성 제고, 국민적 공감대 형성에 기여할 수 있는 계기가 마련된 부분이 있다.
북한에 대해 정치적 실체성을 인정하되, 헌법상 국가간의 관계로 볼 수 없고, 현실적으로 내국관계로도 보기 어려운 점을 감안해 발전적·동태적 개념으로 규정하였다.
이 법률을 통하여 대북정책과 통일정책의 추진을 정치적 행위에서 법치로의 전환이 되는 일단의 계기가 마련되었다. 즉, 대북정책 및 통일정책 추진을 '통치행위'에서 '법에 입각한 대북정책'으로 전환한 것인데, 구체적으로는 남북회담 대표 및 대북특별사절의 임명, 남북합의서의 체결·비준 등 그간 '통치행위' 차원에서 이뤄져 오던 대북정책 관련 절차를 법적으로 규율하는 차원으로 이끈 것이다.3
Ⅳ.
「남북관계발전법」의 법체계 및
주요내용의 분석
3.
독일의 경우는 동서독의 교류가 활발해짐에 따라 발생한 민·형사상의 문제를 지역 간의 법이론(지역 간의 사법이론, 지역 간의 형법이론)과 국제법적 규범(국제사법, 국제형법)을 동시에 고려하였다. 즉, 지역 간 법질서의 차이가 심하고 상호간 법적 신뢰의 정도가 미약한 경우에는 국제법적 규범을 유추적용하기 보다는 다른 지역의 법률에 대한 신뢰를 기초로 이를 국내의 지역 법률로써 인정하고 이를 최대한 승인하려고 하였다.
1. 법체계
본 법률은 제4장 총23개 조문으로 구성되어 있는데, 제1장은 총칙, 제2장은 남북관계 발전과 정부의 책무에 관한 사항, 제3장은 남북회담대표 등의 임명이나 공무원 파견 등에 관한 사항, 제4장은 남북합의서 체결의 절차 및 효력범위에 관한 사항, 부칙(시행일, 경과조치)을 규정하고 있다.
장 조 조문제목 주요내용
제1장 [총칙]
제1조 법률의 목적 남북한의 기본관계
제2조 기본원칙 자주·평화·민주의 원칙에 입각, 국민적합의를 바탕으로 한 투명과 신뢰의 원칙
제3조 남한과 북한의 관계 특수관계, 민족내부의 거래
제4조 정의 남북회담대표, 대북특별사절, 남북합의서
제5조 다른 법률과의 관계 남북회담대표, 대북특별사절, 파견공무원에 관한 규정의 우선 적용
제2장
[남북관계 발전과 정부의 책무]
제6조 한반도 평화증진 평화증진 노력의무
제7조 남북경제공동체 구현 남북간 경제적 이익증진을 위한 노력 제8조 민족동질성 회복 민족동질성회복 노력
제9조 인도적문제 해결 인권개선, 이산가족 문제 해결에 대한 노력 제10조 북한에 대한 지원 북한에 대한 인도주의와 동포애 제11조 국제사회에서의 협력증진 국제사회에서 남북공동의 이익 증진 노력 제12조 재정상의 책무 정부의 책무 이행을 위한 재원확보 노력
제13조 남북관계발전기본계획의 수립
남북관계발전에관한기본계획수립의 절차, 내용 규정, 통일부장관의 시행계획수립의무, 국회보고의무
제14조 남북관계발전위원회
남북관계발전위원회의 목적, 구성, 위원회의 구성·운영 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로의 위임
제3장
[남북회담대표 등]
제15조 남북회담대표의 임명 등
남북회담대표, 대북특별사절의 임명절차규정, 남북회담대표 및 대북특별사절의 임명 등에 관한 사항은 대통령령으로의 위임 제16조 공무원의 파견 공무원의 북한파견에 대한 근거법 마련
장 조 조문제목 주요내용
제17조 정부를 대표하는 행위금지
정부를 대표하는 행위로서 1. 북한과 교섭 또는 회담하는 행위 2. 북한의 주요의식에 참석하는 행위 3. 북환에 정부의 입장과 인식을 전달하는 행위 4. 남북합의서에 서명 또는 가서명 하는 행위 의 금지를 규정
제18조 지휘감독 등 남북회담대표 및 파견공무원에 대한 통일부장관의 지휘·감독권
제19조
공무원이 아닌 남북회담대표 등에 대한 예우
공무원이 아닌 자에 대한 예우 및 수당지급 근거를 마련
제20조 벌칙 적용에 있어서의 공무원 의제
공무원이 아닌 자가 남북회담대표 또는 대북특별사절로 임명되어 이법에 따른 직무를 수행하는 경우에는 공무원으로 의제
제4장
[남북합의서 체결]
제21조 남북합의서의 체결·비준 대통령의 남북합의서 체결·비준권과 국무회의 심의절차, 국회의 동의권에 대한 규정 등
제22조 남북합의서의 공포
제21조의 규정에 따라 국회의 동의 또는 국무회의의 심의를 거친 남북합의서는
“법령등의 공포에 관한 법률”에 따라 대통령이 공포
제23조 남북합의서의 효력범위 등
남북합의서는 남북한 사이에 한하여 적용, 대통령의 남북합의서 효력의 정치근거, 국회의 동의를 얻는 남북합의서에 대한 효력정지는 국회의 동의를 얻도록 규정
부칙 경과조치
이 법 시행 전에 국회의 동의를 받아 체결·비준한 남북합의서는 이 법에 의한 남북합의서로 본다.
2. 주요 쟁점과 개선방향 (1) 남북관계에 관한 기본원칙
먼저 본 법률이 남북관계에 관한 기본적인 법률로서 기능하기 위해서는 우리의 통일에 관한 기본원칙에 헌법을 반영할 필요가 있다. 현행법 제2조 제1항의 남북관계의 발전에 관한 기본 원칙 가운데 “자주”, “평화”, “민주”는 우리의 통일방안에 근거를 둔 것으로 보이나 이 원칙들은 1989년에 마련된 ‘민족공동체 통일 방안’에 입각한 것으로 이미 30여년이 지난 것이다. 따라서 통일의 원칙과 방법을 규정한 헌법 제4조 등 통일 관련 조항의 정신과 내용을 충분히 반영하도록 ‘자유민주적 기본질서’를 규정할 필요가 있다.
(2) 민족내부거래규정
「남북관계발전법」은 남한과 북한의 관계를 “국가 간의 관계가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특수 관계”로 정의(제3조 제1항)하고 있는데, 이는 1991년에 체결된 남북기본합의서의 영향을 받은 것으로 보인다. 이에 따라 남북한 특수 관계에 따라 남북한 간의 거래도 일반적인 외국과의 거래가 아닌 ‘민족내부교류’로 규정(남북기본합의서 제15조 및 「남북관계발전법」 제3조 제2항)하게 된 것이다. 그러나 이 조항은 「남북교류협력에 관한 법률」 제12조와 완전히 중복적으로 규정하고 있으며 제3조 자체가 남북한 간의 관계에 관한 조항이라는 점 등을 감안할 때 거래에 관한 기본적인 규정은 남북교류협력법에 담는 것이 타당하다고 생각된다.
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(3) 전문인력 양성조항
통일을 준비하기 위해서는 정부 각 부처가 통일의 시기, 통일의 유형에 따른 정책적인 대안들을 마련해 두어야 하고, 이를 위해서는 정부 각 부처의 공무원들이 북한 실태에 대한 전반적인 이해를 바탕으로 각 부처 업무에 필요한 전문적인 지식을 갖추고 있어야 한다.
통일대비 전문인력은 비단, 공무원의 전문성 배양만으로는 대비하기 부족한 측면이 예상되므로 정치, 법제, 사회, 문화, 경제 등 사회 전 영역에 걸쳐 양성하고 지원하기 위한 노력이 투입되어야 한다. 남북문제에 대한 전문적 지식과 통일준비를 국가적 과제로 인식하여 통일행정인력 양성을 국가공무원인재개발원에서 실시하는 방안도 고려할 필요가 있으나 근본적으로는 국가가 전반적으로 사회의 모든 관련 분야에 대한 폭 넓은 지원책을 강구하여 통일전문인력에 대한 저변을 확대하고 통일에 대한 인식을 공유·확산하도록 하는 방향의 입법이 필요하다.
(4) 기본계획
법률 제13조는 기본계획의 수립을 규 정하고 있다. 기본계획은 남북 관계 발전의 기본방향, 한반도 평화증진에 관한 사항, 남한과 북한 간 교류·협력에 관한 사항, 그 밖에 남북 관계발전에 필요한 사항을 포함 하도록 하고 있다. 또한 기본계획 및 시행계획에 대해서는 통일부장관의 국회보고를 의무화하고 있는데 금년 9월부터는 기본계획의 수립은 정기국회 개회 전까지로 기본계획의 주요사항을 변경하는 경우에는 변경 후 30일 이내에 국회에 보고하도록 하고 있다. 그러나 연도별 시행계획을 수립한 후 이를 다시 기본계획 및 시행계획에 반영하도록 하는 근거규정이 없으며, 기본계획 및 시행계획의 수립을 위한 실태조사 규정을 두고 있지 않아 기본계획 및 시행계획의 내실화 제고를 위하여 해당 내용을 추가할 필요가 있다는 지적4 이 있다. 그리고 현행의 기본계획은 5년을 단위로 하여 대통령의 임기와 맞추어져 있어 새로운 정권의 출범에 따라 매우 유동적인 면이 있어 정책의 일관성을 유지하기 어렵다는 것은 문제점이다. 기본계획의 수립 단위를 연장하는 방향의 개선이 필요하다고 생각된다.
(5) 지방자치단체의 역할
지방자치단체의 역할에 대해서는 최근 개헌의 방향성이 지방분권에 있다는 점과 독일의 예에서도 알 수 있듯이 통일대비 지자체의 역할은 매우 중요하다. 가령 북한이탈주민지원사업에 있어서도 지방자치단체는 일정의 역할을 하고 있으며 통일 이후 지자체에서 북한출신 주민의 사회적 통합을 위한 실질적 역할이 필요하다. 그러나 현행 「남북관계발전법」 제2장에서 남북관계발전을 ‘정부’의 책무라고만 규정하고 있으며 동법 제8조 제2항에서 “정부는 지방자치단체 및 민간단체 등의 교류협력을 확대ㆍ발전시켜 남한과 북한 간 상호이해를 도모하고 민족의 전통문화 창달을 위한 시책을 수립ㆍ시행한다”라고 규정하고 있을 뿐이다.
이 법률에서 지방자치단체는 남북관계발전을 위한 사업의 주체에서 배제되어 있어서 제도적 기반이 없는 지자체의 교류협력 사업은 탄력을 받을 수 없다. 비단 지자체의 문제는
「남북관계발전법」에서만 있는 것은 아니다. 왜냐면 실제로 대북교류협력사업을 규율하는 법제인 「남북교류협력법」에는 지자체에 관한 규정이 하나도 없을 뿐만 아니라 협력사업자에 대한 정의에서마저 법인에 지방자치단체가 포함되는지 여부에 대한 논란이 아직 남아 있다.
따라서 남북관계에 관한 기본적 법률인 「남북관계발전법」에서 정부의 책무에 지자체의 책무와 함께 제10조(북한에 대한 지원) 등에서도 인도적 교류협력사업의 주체에 지자체를 전반적으로 담아나가야 한다. 기실, 현재가지 지자체의 대북사업은 남북관계가 활성화 되었던 시기에 주로 인도적 지원 사업이 대부분이었다.
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4.
남북관계 발전에 관한 법률 일부개정법률안(설훈의원 대표발의), 발의일자 : 2017.9.14. (의안번호 9393)
1. 「남북관계발전법」상 남북합의서 체결에 관한 내용
동법률은 제21조 제1항에서 남북합의서의 체결·비준 주체가 대통령임을 명시하고 있고, 제21조 제2항에서 대통령은 남북합의서를 비준하기에 앞서 국무회의의 심의를 거치도록 규정하고 있다. 또한 제21조 제3항에서는 국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 주는 합의 또는 입법사항에 관한 합의는 국회의 동의를 얻도록 규정하였으며, 제22조에서 국회의 동의를 얻는 남북합의서는 「법령 등 공포에 관한 법률」에 따라 대통령이 공포하도록 하여 조약을 국내법화 하는 과정과 거의 동일하게 정하고 있다.
2. 남북합의서의 법적 성격
남북합의서의 법적 성격에 있어서 가장 핵심적인 쟁점은 국내법적 효력을 인정할 수 있는지의 여부로서 우선 헌법 제6조 제1항에서 말하는 ‘조약’에 해당되는지의 여부이다.
조약을 단순히 국가 간에만 체결하는 것은 아니기에 북한과의 합의도 조약으로 본다면 규범력은 국회동의절차 등 을 거쳐서 발생될 것이다. 그러나 헌법재판소 및 대법원은 남북합 의서의 법적성격을 부인하 여 신사 협정으 로 판 단 하 였고 일각 에 서는 북 한 의 법적지위에 관한 이중적 성격에서 반국가성을 빌어 조약으로 볼 수 없다는 주장을 한다.
이러한 우리사회의 분열과 대립이라는 현상에서 헌법상으로는 남북합의서의 법적 성격을 명확하게 도출해내지 못하는 상황에 있다. 또한 남북합의서를 우리만 법제화한다면 북한이 법제화하지 않는 이상 정치적으로 불리한 상황에 처해질 수 있다는 점도 염려되고 있어 남북합의서의 규범화는 매우 복잡한 문제를 노정하고 있다.
다만, 헌재와 대법원의 판례는 「남북관계발전법」이 제정되기 이전에 나온 것으로 남북합의서의 체결에 관한 규정이 있는 현재 다시 법적 성격이 판단의 도마에 오른다면 어떠한 결론이 도출될지는 두고 볼 대목이라고 생각된다.
2006년 「남북관계발전법」이 시행되기 이전에는 13건의 합의서가 국회의 동의를 받았으나 동법률의 시행 이후에는 단 한 건의 합의서도 국회동의를 받지 않고, 2007년 이후 10건의 합의서가 「남북관계발전법」에 따라 국무회의를 거쳐 대통령에 의해 공포된 바 있다.
이를 두고 대통령령으로서의 효력을 기도한 것이라고 하지만 과연 법리적으로 성립할 수 있는 논리인지는 의문이다.
그리고 남북합의는 “남한과 북한 사이에 한하여 적용된다” 제23조 제1항의 의미는 그렇다면 합의사항에 대하여 국내적으로는 효력이 없다는 말인지 매우 의문이다.
이러한 문제점에 기하여 「남북관계발전법」은 남북합의서의 국회동의, 남북 간의 합의를 국내법화하는 과정을 상호 약속하는 정치적 영역의 문제를 반영하는 등의 복잡다단한 내용 들을 깊이 규정해야 하는 과제를 갖는다.
Ⅴ.
남북합의서
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