(1)환경규제의 자율적 접근. 환경규제의 자율적 접근. 김금 수 (호서대학교 경제통상학부 조교수). Ⅰ. 서 론 Ⅱ. 자율규제의 이론 Ⅲ. 외국의 환경규제개혁사례와 정책적 함의 Ⅳ. 국내 자율환경관리제에 대한 평가 Ⅴ. 결론 및 정책제언. 83. (2) Ⅰ. 서 론. 시장경제체제에서 환경문제는 정부가 개입해야 할 대표적 영역이다. 따라서 환경규 제를 논함에 있어 논의의 초점은 규제의 존폐보다는 합리적인 규제체계의 고안 및 이 행에 있다. 사실 ‘합리적’인 규제체계의 고안 및 이행의 문제는 규제일반에 관련되는 것으로서 이를 소홀히 한다면 규제본래의 목적과 맞지 않는 결과가 초래하게 된다. 다 시 말하면 규제를 통해 시장실패를 교정하려다가 오히려 사회적인 관점에서 비효율적 인 결과를 낳는 이른바 정부실패가 이루어질 수 있다는 것이다. 정부가 환경규제를 고안함에 있어 고려해야 할 비용항목은 오염피해비용, 오염저감 비용 및 단속비용 등이다. 각각의 비용항목은 물론 귀중한 자원의 소모를 반영하는 것 으로서 총비용을 기준하지 않고 특정 비용항목에 의존하여 환경규제의 수단, 강도, 이 행방법 등이 선택된다면 사회적 비효율이 결과될 수 있다. 예를 들면 오염세 혹은 배출 권거래제 등을 의미하는 이른바 ‘경제적 유인수단’은 명령통제형의 규제수단보다 일정 한 환경성과를 적은 (저감)비용으로 달성하게 해준다. 그러나 전자는 규제저항이 상대 적으로 커서 오염비용 및 단속비용이 저감비용의 절약분을 상쇄하고도 남을 정도로 막대할지 모른다. 이것은 명령통제형의 규제수단이 비용효과적이지 않음에도 불구하 고 널리 사용되는 것에 대한 하나의 설명이 될 수 있다. 본고에서 논의하려고 하는 자 율관리제는 일정한 환경성과를 훼손함이 없이 단속비용을 절감시켜 주는 것으로 평가 되고 있다. 김대중행정부 출범이후 각 부문의 규제에 대한 검토와 개혁이 진행되었으며 환경규 제도 예외는 아니었다. 1998년 6월 이후 진행된 제1차 규제개혁을 통하여 검토대상이. (3) 환경규제의 자율적 접근. 85. 된 643개 개별사무 가운데 378개 사무가 폐지 또는 개선됨으로써 58.8%의 규제정비율 을 기록하였다. 그러나 “1998년 규제정비의 성과는 단기간에 50% 이상의 규제사무를 철폐했다는 측면에서 매우 큰 의미를 가짐에도 불구하고 규제사무에 대하여 대증적인 처방을 내리는 데 그친 감이 없지 않으며 규제의 대안 등을 보다 폭 넓게 검토하여 정책설계의 차원에서 재구성할 필요가 있다”는 점이 지적되었다(곽대종, 1999). 최근 비슷한 맥락에서 환경규제에 대한 새로운 접근이 강조되고 있다(정회성 외, 1998; 문현주 외, 1999). 규제자와 피규제자간의 대치상황을 상정하고 있는 것이 전통 적인 규제방식이라고 한다면 자율환경관리제라 일컬어지는 새로운 접근방법은 양자 간의 다양한 협상, 협력의 관계를 상정하고 있다. 협상의 대상은 규제자의 규제수단, 선택된 수단의 적용강도, 이행방식 등 매우 다양하다. 그러나 문제는 양자간의 협력상 황이 어떻게 조성될 수 있는가이다. 단기적 관점에서는 협력이 불가능한 상황도 장기 적인 관점에서는 협력이 조성될 수 있다. 이 경우 물론 협력을 담보하는 것은 비협조적 행위에 대한 적절한 처벌 및 유인전략이다. 본고의 목적은 첫째, 자율관리가 어떻게 가능한지를 보여주는 기존의 이론들과 선진사례들을 소개하며 둘째, 이를 바탕으로 현 재 우리나라에서 시행중인 자율환경관리제의 몇 예를 평가하고 일반적인 정책함의를 얻는 데 있다. Ⅱ장에서는 자율규제와 관련된 기존의 이론들을 검토하며 Ⅲ장에서는 자율규제에 초점을 맞추어 선진외국에서 진행된 환경규제개혁의 사례들을 검토한다. 이를 바탕으로 Ⅳ장에서는 현재 우리나라에서 시행중인 자율환경관리제의 몇 예를 들 어 평가해 보고 마지막으로 Ⅴ장에서는 지금까지의 논의를 간략히 요약한 다음 우리나 라 환경규제개혁에 관한 일반적 정책제언을 하고 맺는다.. Ⅱ. 자율규제의 이론 1. 자율환경관리제와 자율규제 환경부(1999)는 자율환경관리제를 “기업과 정부간에 협력과 파트너쉽 형성을 바탕 으로 기업의 자율성과 창의성을 최대한 활용하여 보다 효율적으로 환경보전 목적을. (4) 86. 연구논단. 달성하기 위한 다양한 노력과 수단”이라고 정의한 후 구체적으로 “자발적 협약 즉 정 부나 공공기관이 기업과 협의하여 환경개선 목표를 정하고 협약이나 약정을 체결하여 그 이행을 담보하는 방식이 가장 일반화된 자율환경관리제의 유형”이라고 설명하고 있다. 이 외에도 오염자인 배출기업이 환경헌장 등을 통한 일방적 선언 내지 공약을 하는 것을 생각할 수 있으며 반대로 규제자가 환경개선프로그램을 작성하여 피규제자 의 참여를 유도하는 형식이 있을 수 있다. 이때 피규제자는 프로그램의 참여여부를 자 발적으로 결정하게 된다(문현주 외, 1999). 환경오염을 둘러싼 직접적인 당사자는 오염원과 피해자이다. 오염의 범위와 당사자 수가 적은 경우 당사자간 직접협상에 의해 문제가 해결될 수도 있겠으나, 오염의 범위 가 광범위하고 당사자수가 매우 많은 대부분의 경우 정부는 피해자의 대리인으로서 환경문제를 해결코자 한다.1) 따라서 일정한 환경개선목표의 달성을 둘러싸고 각각의 당사자와 관련된 피해비용, 저감비용 및 규제비용이 발생한다. 규제자(정부)는 피해비 용, 저감비용 및 규제비용을 합한 총비용의 최소화를 위해 노력하는2) 반면 피규제자는 오직 저감비용의 최소화에 관심이 있다. 이때 규제의 종류와 수준을 정함에 있어서 규 제자와 피규제자간에는 일종의 협상이 있을 수가 있다. 즉 피규제자의 저감비용 절약 과 규제자의 규제비용 절약을 위해서 환경기준치(즉 피해비용의 규모)를 적절히 조절 할 수도 있다는 것이다(Amacher and Malik, 1996). 그러한 협상은 곧 저감비용과 피해 비용 사이에 일정한 교환이 일어남을 의미한다. 피해비용, 저감비용 및 규제비용이 모 두 귀중한 자원의 소모를 반영하는 것이므로 교환후의 총비용이 오히려 하락했다면 이러한 협상은 사회적 관점에서는 효율적인 것이라고 볼 수 있다. 바로 이것을 근거로 해서 규제자는 협상을 진행하려 할 것이므로 양자간에는 언제나 위와 같은 협상의 여 지가 존재하는 것이다. 한편 자율규제는 환경부(1999)가 규정한 자율환경관리의 개념보다 포괄적인 것이라 고 할 수 있다. 자율규제는 전통적인 명령통제형의 규제에서부터 최근에 제시되고 있 1) 직접적 당사자의 수가 많은 경우라 할지라도 예를 들면 민간환경단체를 중심으로 오염피해자의 이 해를 보호하는 것을 생각할 수도 있다. 이 경우 오염원, 정부, 민간단체의 3자간의 협상과 협력을 생각할 수 있다. 최근 활성화되고 있는 지방의 제21의 실천은 그 좋은 예라고 할 수 있다. 2) 규제자의 행위를 어떻게 파악하느냐에 따라 비용항목에 부여되는 비중의 배분이 달라진다. 가령 관 료주의적 규제자를 상정한다면 규제비용에 많은 비중을 할애하는 것으로 파악할 수 있다.. (5) 환경규제의 자율적 접근. 87. 는 자율환경관리제까지 정해진 규칙(규제의 내용)을 실제로 이행시키는 새로운 방식 을 의미한다. 자율규제는 문자 그대로 피규제자로 하여금 스스로를 규제케 한다는 것 으로서, 규제라는 어휘가 갖는 타율의 의미와 대비된다. 규제자가 규제의 이행을 피규 제자의 자율에 맡긴다는 것은 양자간에 일정한 신뢰 내지 협력관계가 구축되었음을 의미한다. 이런 의미에서 자율규제는 환경규제의 법적 강제environmental enforcement의 새로운 방식이라고 할 수 있다. 한편 자율규제는 최근 제시되고 있는 자율환경관리제 의 핵심적인 내용이 될 수밖에 없다. 왜냐하면 논의되는 자율환경관리제가 구체적으로 어떤 내용을 담고 있든지 그것은 기본적으로 규제자와 피규제자의 신뢰관계를 바탕으 로 하기 때문이다. 자율규제하에서는 규제자가 일일이 피규제자의 규칙준수를 단속하지 않는다. 규제 내용의 준수를 피규제자에게 상당부분 위임한다. 말하자면 규제자와 피규제자간에 일 정한 협력상황이 조성되는 것인데 어떻게 이런 협력상황이 조성될 수 있을까? 일단 조성된 협력상황에서는 대치상황에서 필요했던 감시, 적발 및 처벌의 과정이 필요하지 않게 된다. 최소한 그 빈도와 강도가 줄어들므로써 이행과정에서 소비되는 이른바 단 속비용enforcement cost를 절감할 수 있다. 결국 규제비용과 피해비용간의 교환을 통해서 이긴 하지만 자율규제를 통해서 사회적 순편익이 증가한다는 것인데, 궁극적인 문제는 이 모든 것을 가능하게 하는 규제자와 피규제자간의 협력이 어떻게 조성되느냐는 것이 다.. 2. 협력의 메카니즘 환경규제의 이행과 관련하여 발생할 수 있는 상황은 피규제자와 규제자에 대한 행 태적 가정에 따라 여러 가지로 상정할 수 있다.3) 환경규제관련 초기의 저술들은 피규 제자의 철저한 법준수를 암묵적으로 전제하고 있다. 피규제자의 규칙(규제내용)위반 3) 예를 들어 Russel et. al(1986)은 다음의 4가지 기준에 의하여 상황을 분류하였다. 첫째, 피규제자는 그들에게 이익이 된다면 이를 얼마든지 위반할 것인가? 둘째, 피규제자는 규제대상이 되는 오염물질 의 배출량을 정확히 통제할 수 있는가? 셋째, 규제자는 피규제자의 규칙준수를 감시할 것인가? 넷째, 규제자가 감시한다면 피규제자의 행위를 정확히 감시할 수 있는가? 이상의 기준에 의해 우리는 모 두 16가지의 행태적 가정을 상정할 수 있을 것이다.. (6) 88. 연구논단. 가능성을 처음으로 모형화한 것은 Harford(1978)이다. 이는 Becker(1968)류의 소위 ‘범 죄경제학’에 기반한 것이다. 즉 이들 모형은 피규제자의 위반활동을 감안하여 사회적 순편익을 극대화할 수 있는 감시확율과 처벌량을 구하였으며, 결국 단속비용이 소요되 는 감시활동을 되도록 적게 하며 적발된 위반에 대해서는 가장 엄하게 처벌할 것을 주문하였다. 이들 모형은 기본적으로 규제자와 피규제자간의 적대적 대치상황을 상정 하고 있으며 이들간의 협력을 일체 고려치 않고 있다. 이들 모형의 단점은 규제자와 피규제자간의 ‘관계의 길이’를 지나치게 짧게 파악하고 있는 것이다. 현실적으로 관찰 되는 양자간의 관계는 지속적이며 사실 이러한 지속적 관계를 통해서만 협력상황이 도출될 수 있기 때문이다. 다음에서는 규제자와 피규제자간의 지속적 관계를 상정하고 이들간의 협력이 어떻게 조성될 수 있는가를 설명하고 있는 세 연구를 소개한다.. (1) Scholz의 연구 협 조. 대 치. 준 수. r, R. s, T. 위 반. t, S. p, P. Scholz(1984)는 피규제기업이 자신에게 이익이 된다면 기준치를 얼마든지 위반할 수 있다는 행태적 가정을 전제로 하고 있다. 그는 기본적으로 규제자와 피규제기업간 의 관계를 다음 그림과 같은 “수인囚人의 딜레마”게임으로 묘사하고 있다. 여기서 행으로 표시한 ‘준수’와 ‘위반’은 피규제기업이 택할 수 있는 전략으로서, 각 각 규제가 요구하는 내용을 성실히 수행할 것인가 아니면 위반해서라도 보다 큰 사적 이익을 추구할 것인가를 나타내고 있다. 한편 열로써 표시한 ‘협조’와 ‘대치’는 규제자 가 택할 수 있는 전략으로서 각각 피규제기업의 규제준수를 신뢰할 것인가 아니면 의 심하여 보다 잦은 감시를 할 것인가를 나타낸다. 각 경기자에게 돌아가는 보수는 문자, p(P), r(R), s(S), t(T)로 표시하였으며, 각각 대결-처벌, 협조-보상, 경직된 준수와 협 조, 유혹을 나타낸다. Scholz(1984)는 (협조, 준수)의 조합보다는 (대치, 위반)의 조합이 모두에게 우월한 선택이 됨을 설명하고 있다. 즉 피규제기업의 입장에서 규제자가 자. (7) 환경규제의 자율적 접근. 89. 기에 대해 어떤 태도를 갖든지 ‘위반’전략을 택하는 것이 유리하다. 비록 규제자가 잦은 감시를 하는 전략을 가지고 있음을 알 때에도 ‘위반’전략을 택하는 것이 오히려 이익이 되는 이유는 저감비용과 더불어 규제자의 잦은 방문에 따른 조업중단 등의 비용이 발 생하기 때문이다. 한편 규제자의 입장에서도 피규제자가 어떤 태도를 가지고 규제에 대처하든지 ‘대치’전략을 택하는 것이 유리하다. 비록 피규제기업이 규제준수의 태도 를 가지고 있다하더라도 규제자가 ‘대치’전략을 택하는 것이 유리한 이유는 환경개선 의 이익이 단속비용을 상회하여 매우 크기 때문이다. 이 상황은 “수인의 딜레마”게임 의 상황이다. 즉 (협조, 준수)의 조합이 모두에게 우월한 보수를 가져다줌에도 불구하 고 (대치, 위반)의 조합이 우선전략dominant strategy이 된다. 그러나 게임이 무한히 반복되며, 모든 경기자가 미래의 이익을 현재의 이익과 “충분 히” 동일하게 인식한다면, (협조, 준수)의 조합이 균형행동으로 선택될 수 있다. 이때 (협조, 준수)의 조합을 균형행동으로 선택하게 하는 적절한 처벌전략을 고안하는 것이 중요한데, Scholz(1984)는 Tit-For-Tat의 처벌전략을 예로 설명하고 있다. 이것을 규 제자의 입장에서 설명하면 전단계의 게임에서 규제를 성실히 준수한 기업은 협조적 태도로 규제하되 전단계에서 규제를 위반한 기업은 잦은 감시를 통한 대치적 태도로 규제해야 함을 의미한다. 이것은 또 전단계에서 위반했을지라도 현단계에서 준수의 노력을 보인 기업은 다음 단계의 게임에서는 다시 협조적 태도로 규제해야함을 의미한 다. Tit-For-Tat에 근거한 규제자의 균형전략을 부연 설명하면, 피규제기업을 관리함 에 있어 일율적 규제보다는 과거의 기록에 기초해 차별규제해야 함을 의미하며 규제준 수에 불성실했던 기업도 개선의 노력을 보인다면 협조적 태도로 대해야 함을 의미한 다. Tit-For-Tat의 전략하에 관찰되는 “협력”상황은 이타주의보다 이기주의적인 동기 에서 출발한 것임을 알 수 있다.. (2) Russell et. al의 연구 Russell et. al(1986)은 피규제기업이 규제자가 정해놓은 규칙(기준치 혹은 조세)을 어쨌든 준수하고자 한다는 행태적 가정을 전제로 하고 있다. 다만 배출기업조차도 통 제할 수 없는 확율적 오염배출의 부분이 있기 때문에 규칙위반의 경우가 관찰될 수는 있다고 본다. 한편 규제자도 위반사실을 목격하면 이를 즉각 처벌하는 것이 아니라 위. (8) 90. 연구논단. 반사실을 일단 통보해 주며 위반을 통보받은 기업은 자발적으로 자신의 위반행위를 수정하여 규칙을 다시 준수하고자 노력한다고 가정하고 있다. 그러나 피규제기업이 ‘고의가 아닌 규칙위반의 가능성’을 이용해 의도적으로 환경개선에 태만할 수 있는 가 능성이 있을 수 있으며, 또 규제자는 이 사실을 알고 있어 이를 감안해 규제전략을 택 한다고 가정하였다. 저자들은 위와 같은 가정하의 모형에서 예견할 수 있는 기업행동 의 패턴이 실제의 그것을 매우 충실하게 묘사하고 있다고 주장함으로써 자신들이 세운 행태적 가정들이 현실적으로 유효함을 간접주장하고 있다. 그러나 이들의 행태적 가정이 내세우고 있는 것처럼 피규제기업의 자발적 준수와 규제자의 우호적 태도와 같은 이른바 ‘협력’상황이 어떻게 해서 조성되었을까 하는 의 문은 계속 남는다. 이를 의식하여 저자들은 규제자와 피규제기업간의 ‘협력’상황이 조 성될 수 있는 이유로서 다음의 몇 가지들을 열거하고 있다. 즉 기업은 규칙을 준수하지 않았을 때 생각할 수 있는 여러 가지 처벌을 두려워한다는 것이다. 규제자로부터의 직 접적인 처벌 외에도, 자사제품에 대한 소비자들의 불매분위기 확산, 민간환경운동단체 로부터의 감시와 이로 인한 규제자로부터의 강화된 규제압력 등을 열거하고 있다. 혹 은 반대로 환경친화적인 이미지로부터 얻을 수 있는 보상인센티브를 생각할 수 있다고 하였다. 요약하면 Russell et. al(1986)이 비록 “규제자는 피규제기업에 대해 우호적 태 도를 가지며 피규제기업은 자발적으로 규칙을 준수하려고 노력한다”는 행태적 가정을 전제로 출발하고 있지만 사실은 Scholz(1984)와 동일한 맥락위에 있다고 할 수 있다. 즉 양자간의 ‘협력’상황은 이타주의적인 것이라기보다는 이기주의적 균형행동으로서 이해할 수 있다는 것이다.. (3) Harrington의 연구 Harrington(1988)은 미 환경규제의 이행에 관한 여러 실증연구들로부터 다음의 몇 가지 사항들이 공통적으로 보고되었음을 지적하고 있다. 첫째, 대부분의 오염원피규제 기업에 대한 감시,. 감독의 빈도가 매우 낮았다. 둘째, 비록 위반사항이 적발되었다 하더. 라도 벌금 및 기타의 처벌이 즉각 계산되고 부과되지는 않았다. 셋째, 위와 같은 사실 에도 불구하고 오염원피규제기업들은 대부분의 시간, 규제를 준수하고 있는 것으로 생각 되었다. 이 같은 관찰은 명백히 정태적 모형이 예견하는 바와 일치하지 않는 것이다.. (9) 환경규제의 자율적 접근. 91. 예를 들어 적발은 적게 하는데 오염원들은 오히려 자발적으로 이를 준수하는 행위는 정태적 모형의 예측과 가장 두드러진 차이라고 할 수 있다. Harrington(1988)은 위의 실증연구들로부터의 보고에 합치되는 행위패턴을 예견할 수 있는 이른바 ‘차별규제’모 형을 제시하였다. 이 모형의 가장 두드러진 특징은 첫째, 피규제기업을 몇 개의 그룹으로 구분하여 차별적으로 규제한다는 것이며 둘째, 각 기업은 전단계의 실적에 근거하여 다른 그룹 으로 이동할 수 있는 가능성이 있다는 것이다. 구체적으로 피규제기업은 ‘우호적 협력’ 관계의 기업들과 ‘대치적 감시’대상 기업들의 두 그룹으로 구분되는데 규제자의 최적 행동은 우호적 협력그룹에 속한 기업의 위반에 대해서는 벌금을 부과하지 않는 대신 대치적 감시대상그룹으로 새로 분류해 넣는 것이다. 또 대치적 감시대상그룹에 속한 기업의 위반행위에 대해서는 할 수 있는 최고의 벌금을 부과하는 대신 준수기업에 대 해서는 다시 우호적 협력그룹으로 분류해 넣는 것이다. 피규제기업은 물론 장기적 관 계의 전망하에서 자기의 비용의 흐름을 가장 적게 하는 정책을 택하게 될 것인데 사실 각각의 준수비용의 크기에 의해서 상이한 정책을 택하게 된다. 이런 형태의 규제하에 서는 정태적 모형의 결과와 비교하여 동일한 규모의 단속예산을 들이고도 피규제기업 으로부터 훨씬 큰 준수율을 확보할 수 있게 된다. Harrington(1988)은 Scholz(1984)와 비교하여 보다 구체화된 모형을 제시하고 있으나 기본적으로 동일한 형태의 모형이라 고 할 수 있다. Harrington(1988)은 현실에서 실제로 관찰되는 현상과 합치되는 행위패 턴을 기대할 수 있는 모형을 제시함으로써 모형의 전제로 제시한 행태적 가정들이 현 실적으로 유효한 것임을 보이고 있다고 할 수 있다. 이상의 논의를 간략히 요약하면, 자율규제는 규제자와 피규제기업간의 동학적 게임 의 균형으로서 이해할 수 있다는 것이다. 단기적으로 보면 양자간에 협력관계가 조성 되는 것이 어려울지라도 장기적 관점에서는 가능하다. 협력조성의 기본적인 동력은 협력관계가 훼손되는 것에 대한 두려움이다. 규제자와 피규제기업은 모두 협력관계를 유지하는 것이 각자의 이해와 합치되기 때문에 이의 조성에 노력하게 된다. 말하자면 양자간의 협력은 각 주체의 이기주의적 균형이 됨을 알 수 있다. 이런 의미에서 양자간 의 협력은 자기강제적self-enforcing인 속성을 가지고 있다. 협력상황이 자기강제적이기 위해서는 살펴본 바 처럼 적절한 처벌전략이 있어야 한다. 이는 대체로 위반행위에 대. (10) 92. 연구논단. 해 즉각적인 처벌보다는 이를 관용하되 계속되는 위반에 대해서는 강한 처벌을 부과해 야 하며 이를 반영하는 관계가 어느 정도 지속되어야 한다는 내용으로 요약할 수 있다. 한편, 자율환경관리제도가 규제자와 피규제자간의 아직은 법제화되지 않은 다양한 협 약을 포함하는 것이라고 한다면 그 이행을 효과적으로 담보하기 위해서 일정부분 법제 화된 규제에 근거해야 할 것이다. 그래야만 협약위반에 대한 적절한 처벌을 부과할 수 있기 때문이다.4). Ⅲ. 외국의 환경규제개혁사례와 정책적 함의 OECD 사무국 환경분과의 한 조사(OECD, 1996)는 1996년 현재 대부분의 회원국에 서 환경규제개혁이 진행되고 있음을 보고하고 있다. 환경규제개혁이 이렇게 광범위하 게 진행되고 있는 것은 환경규제 자체의 필요성은 인정하지만 규제가 과연 비용효과적 으로 진행되고 있는가 혹은 규제가 과연 바라는 바의 최대한의 성과를 내고 있는가에 대해 대부분의 회원국들이 부정적인 결론을 얻었기 때문인 것으로 위의 보고는 판단하 고 있다. OECD(1997)는 1990년대 회원국에서 진행된 각종 환경규제개혁의 내용들을 규제수 단별로 요약보고하고 있다. 첫째, 이른바 명령-통제형의 규제분야에서는 다음과 같은 개혁이 진행되었음을 소개하고 있다 : (ⅰ) 불필요한 조항의 폐지, 통합, 단순화가 진행 됨, (ⅱ) 불필요한 서식, 절차를 간소화함, (ⅲ) 환경기준치 달성을 위한 수단에 유연성 을 허용함, (ⅳ) 허가절차를 통합함, (ⅴ) 환경영향평가를 의무화함으로써 개발자의 환 경계획의무를 강화함, (ⅵ) 자문 및 시민참여 등의 절차에 부여한 허용시간의 상․하한 을 설정함, (ⅶ) 규제내용의 개선, 기획 등에 개발자와 규제주체간에 대화의 기회를 넓 힘, (ⅷ) 규제준수 인센티브의 제고를 위해 벌금량 및 재정보조를 증가시킴. 둘째, 오염세, 오염권 등을 의미하는 경제적 유인을 통한 환경규제는 1980년대 중반 이후 회원국들의 사용이 크게 증가한 것으로 조사되었다. 경제적 유인제도가 명령통제 4) Segerson and Miceli(1998)은 명령통제형의 규제와 연계된 자율협약의 분석에서 경우에 따라서는 자율협약이 전통적인 규제보다 우월한 환경성과를 낼 수 있음을 보이고 있다.. (11) 환경규제의 자율적 접근. 93. 형의 규제제도에 비해 비용효과적인 것은 이론적으로 이미 잘 정립되어 있다. 그러나 실제로 우월한 성과를 내고 있는지에 대해서는 아직 확실한 대답이 제시되지 못하고 있는 것으로 평가되고 있다. 이론적으로 잘 정립된 경제적 유인제도의 비용효과성 cost-effectiveness이. 실제로는 제대로 실현되지 못 할 수도 있는 몇 가지 이유로서 위 보. 고서는 다음을 제시하고 있다 : (ⅰ) 이론적 모형에서 제시되고 있는 명령통제형의 규 제가 지나치게 엄격하게 설정되었을 수 있음, (ⅱ) 각종 세율이 환경목표를 달성하기에 는 지나치게 낮게 설정되었을 수 있음, (ⅲ) 규제의 입안, 시행, 감독, 준수 등의 비용에 서는 명령통제형의 규제가 오히려 우월할 수 있음, (ⅳ) 모든 명령통제형의 규제가 저 감기술을 경직적으로 요구하는 것은 아님, (ⅴ) 일부 명령통제형의 규제는 저감기술을 개발할 유인을 제공함, (ⅵ) 재정적 인센티브가 충분히 제공되지 않는다면 경제적 유인 제도도 저감기술의 개선을 유도해내는 것은 아님. 셋째, 최근에 도입되었거나 도입중에 있는 것으로서 환경계획 및 환경영향평가, 자 발적 협약, 환경정보의 자발적 공개 및 환경경영인증제도를 소개하고 있다. 이들은 대 체로 환경관리 혹은 환경개선을 위해 당사자가 자발적으로 협력체계를 구축한다는 내 용을 가지고 있다. 이들 이른바 자율적 환경관리제도는 많은 경우 명령통제형의 규제 와 함께 혹은 명령통제형의 규제체계안에서 운영되고 있는 것으로 조사되었다. 이는 당사자간에 자발적으로 조성된 협력관계가 명령통제형의 규제라는 힘에 의해 뒷받침 되고 있는 것으로 이해할 수 있다. 혹은 명령통제형의 규제에 일정한 유연성을 제공하 기 위해 위의 협력체계가 도입되고 있는 것으로 이해할 수도 있다. 그러나 자율환경관 리제도의 여러 가지 이점이 지적되고 있음에도 불구하고 아직 그 효과적인 이행가능성 에 대해서는 적지 않은 우려가 있는 것으로 보고되었다. 또 제도시행의 역사가 아직 일천하기 때문에 이 제도의 유효성에 대한 실증적 평가가 내려지기 어렵다는 점도 아 룰러 지적되고 있다. 참고로 광의의 자율환경관리제도에 대한 다분히 주관적인 한 평가를 소개하고자 한 다. Storey(1996)는 이산화탄소 배출저감을 위한 에너지소비관련 자발적 행동에 대해 다음과 같은 평가를 내리고 있다 : (ⅰ) 기후변화협약관련 목표는 민간부문의 자발적 행동과 협조와 같은 혁신적 접근없이는 달성될 수 없다고 많은 관료들은 느끼고 있음, (ⅱ) 자발적 행동계획은 규제방식보다 에너지 및 환경목표를 훨씬 빠르게 달성할 수. (12) 94. 연구논단. 있다고 많은 관료들은 믿고 있음, (ⅲ) 에너지 및 환경정책의 달성을 위해 규제당국과 피규제자의 ‘대치’보다는 ‘상호작용’의 접근방식이 보다 많은 긍정적 성과를 만들어낼 수 있다는 믿음이 광범위하게 퍼져 있음, (ⅳ) 공식적으로 평가되지는 않았지만 자발적 계획이 규제계획보다 훨씬 적은 비용으로 이행될 수 있다고 많은 관료들은 느끼고 있 음, (ⅴ) 문제는 자발적 계획의 유효성을 담보해내기 위해 제재의 위협이 필요한가인데 현단계에서 충분한 증거는 없지만 계획의 유효성은 단순히 제재punishment의 함수라기 보다는 상호보완적으로 사용되는 정책배합의 함수임. 또 자발적 계획은 결코 단독으로 사용되어서는 안된다고 많은 관료들이 느끼고 있음. 마지막으로, 미국과 네덜란드에서 제시된 환경규제개혁의 청사진을 소개하기로 한 다. 먼저 미국의 경우, 1995년 클린턴 행정부는 “환경규제의 재고안再考案”이라는 보고 서를 통해 다음과 같은 규제비젼을 제시한 바 있다 : (ⅰ) 불필요한 각종 서식의 철폐, (ⅱ) 피규제기업으로 하여금 규제준수를 용이하게 하도록 함. 예를 들면 중소기업에게 저감장치를 설치할 수 있는 재정을 보조 혹은 알선함, (ⅲ) 보다 나은 환경성과의 달성 을 위해 규제체계에 혁신과 유연성을 제공함, (ⅳ) 환경성과목표에 맞춰 규제를 고안 함. 이는 목표달성을 위한 수단의 선택에 있어 피규제자에게 최대한의 유연성을 제공 한다는 의미임, (ⅴ) 규제자가 가지고 있는 정보를 일반에게 공개함으로써 공동체 전체 의 참여와 협조를 이끌어내도록 함, (ⅵ) 피규제자가 이해하기 쉽도록 규제를 법제화 함, (ⅶ) 환경정의를 추구함, (ⅷ) 피규제기업의 자율규제를 장려함, (ⅸ) 행정구역 대신 생태권에 기반한 규제제도의 고안. 한편 네덜란드의 한 행정당국(MHPPE, 1995)은 환경규제체계가 다음과 같은 4단계 의 과정을 거쳐 발전하는 것으로 보고, 자신들은 1995년 현재 제2단계에 머물러있다고 평가함으로써 환경규제개혁의 장기목표를 설정하고 있음을 보여주고 있다. 제1단계 : 피규제기업의 행위는 부적절한 준수, 낮은 환경인식, 환경개선을 하나의 경제적 부담 으로 인식함 등으로 특성화됨. 규제자(정부)는 전통적인 명령통제형의 규제와 감시 및 벌금부과 등에 많이 의존함. 제2단계 : 피규제기업은 규제준수를 기업의 1차적인 환경 목표로 설정하고 있으나, 아직도 규제준수를 기업의 경제적 부담으로 인식함. 규제자 (정부)는 아직 허가와 감시에 많이 의존하고 있으나 규제내용을 유연하게 하여 기업의 규제준수가 용이하도록 규제를 고안하기위해 노력함. 제3단계 : 피규제기업은 자신의. (13) 환경규제의 자율적 접근. 95. 심화된 환경인식과 환경목표를 달성하기 위한 노력을 기업조직에 반영함. 규제자(정 부)는 기업이 제공한 정보와 소규모의 무작위추출검사에 의존하여 피규제기업을 기본 적으로 신뢰하며 규제목표를 제시할 뿐 구체적인 달성수단에 대한 규제는 유연한 태도 를 취함. 제4단계 : 규제자와 피규제기업간의 관계가 상호신뢰의 바탕위에 있음. 피규 제기업은 환경개선을 기업의 우선적인 목표로 설정하며 자율규제함. 또 끊임없이 제품 및 생산공정을 환경친화적인 것으로 개선하려고 노력함. 규제자(정부)는 각 기업의 환 경경영체계에 맞게 규제의 형태를 유연하게 적용함. 이상 살펴본 바와 같이 대부분의 국가에서 기존규제체계의 경직성과 그것에서 비롯 되는 각종 행정비용, 단속비용의 낭비와 미흡한 환경성과가 광범위하게 지적되었다. 이에 대한 대안으로는 상황에 맞는 유연한 규제체계와 궁극적으로는 규제자와 피규제 기업간의 신뢰관계를 바탕으로 하는 자율규제의 형태가 비젼으로 제시되었다. 전절에 서 살펴본 바와 같이 자율규제는 일정한 환경성과를 달성하면서도 규제과정에서 발생 되는 각종 행정비용, 단속비용 등을 절감시겨주기 때문에 이상적인 규제형태 혹은 문 제해결방식으로 많은 국가는 판단하고 있는 것 같다. 그러나 신뢰관계의 구축, 혹은 협력분위기의 조성은 적절한 처벌이라는 힘이 뒷받침되어야 가능한 것이다. 또 적절한 처벌이라는 것이 단순한 제재를 의미한다기보다 피규제기업의 행위에 영향을 미치는 모든 요소를 감안한 종합적 처벌-인센티브체계를 고안해야 함을 의미하는 것이다.. Ⅳ. 국내의 자율환경관리제에 대한 평가 우리나라에서도 자율환경관리제가 몇몇 시행되고 있으나 아직은 일천한 실정이다. 환경친화기업지정제도와 환경경영인증제도를 의미하는 이른바 인증제도와 폐기물감 량화 및 재활용율 설정에 관한 협약이 대표적인 예이다. 이 외에도 사업자단체, 지역단 체가 주도하는 자율관리의 예가 있다.(정회성 외, 1998) 또 최근 각 지역별로 활성화되 고 있는 지방의 제21도 오염원, 잠재피해자, 정부의 3자가 맺는 자율환경관리제의 일종 이라고 할 수 있다. 환경친화기업지정제도와 환경경영인증제도는 각각 1995년의 “환경친화기업운영규. (14) 96. 연구논단. 정” 및 1996년의 “환경친화적 산업구조로의 전환촉진에 관한 법률”에 근거하여 실시 된 인증제도로서 기업이 자율적으로 이룩한 환경성과 및 환경경영체제를 공신력있는 정부가 이를 인증해주는 제도이다. 1999년 9월말 현재 105개 기업이 환경친화기업으로 지정되었으며 1999년 3월말 현재 316개 업체가 환경경영인증을 받은 것으로 보고되었 다. 인증제도는 기업이 자율적으로 환경개선목표를 설정하고 이를 스스로 달성하기 위해 노력한다는 점에서 자율환경관리제의 일종이라고 할 수 있다. 인증제하에서 피규 제자가 달성하고자 하는 환경개선목표는 규제자가 법률로써 강제하는 목표보다 높을 수 밖에 없다. 이런 의미에서 인증제는 암묵적으로 기존의 법률이 뒷받침하고 있는 것 이라고 볼 수 있다. 피규제자가 자발적으로 인증을 받으려는 인센티브는 두 가지다. 하나는, 인증을 받 음으로 말미암아 직접적으로 향수하게 되는 각종 행재정적 우대조치이다. 가령 환경친 화기업으로 지정되면 배출시설 설치허가의 신고대체, 정기지도점검의 원칙적 면제, 중 소기업의 경우, 융자의 우선지원을 받을 수 있다. 다른 하나는, 공신력있는 인증을 통해 서 인증을 받는 피규제자(기업)의 이미지가 제고된다는 점이다. 기업의 환경친화적 이 미지는 해당사 제품의 판매증가로 이어질 수 있다는 점에서 인증은 이윤증가와 직결될 수도 있다. 이와 같은 맥락에서 우리나라 인증제도의 개선방안을 지적하면 다음과 같 다. 첫째, 엄정한 심사로 인증의 공신력을 높힘으로 말미암아 참여유인을 제고해야 할 것이다. 같은 맥락에서 환경친화기업지정제도와 환경경영인증제도로 이원화되어 있는 인증업무가 적절히 통합되어야 할 것이다. 둘째, 이미 인증을 받은 기업의 약속위반 또는 인증에 반하는 행위에 대해서는 적절한 제재가 있어야 할 것이다. 여기서 적절한 제재라함은 이미 논의했던 “장기적 전망하의 차별화된 규제”를 의미한다. 즉 한번의 위반은 되도록 관용하되 계속되는 위반에 대해서는 가혹한 처벌이 있어야 할 것이다. 이것이 없다면 약속을 지키는 기업에 피해가 감으로 말미암아 결국 인증제도 자체의 참여유인을 낮추게 될 것이다. 폐기물과 관련한 자율환경관리제는 재활용목표율 설정제도, 사업장 폐기물 감량화 제도, 포장폐기물 감량화제도 등이 있다. 먼저 재활용목표율 설정제도는 1993년 “재활 용지정사업자의 재활용지침”에 근거해서 시행된 제도로서 구체적으로 종이제조업, 유 리용기제조업, 제철 및 제강업, 플라스틱제품제조업 등 재활용가능한 제품을 생산하는. (15) 환경규제의 자율적 접근. 97. 제조업자를 대상으로 이들의 재활용율을 높이기 위한 것이다. 이는 기본적으로 사업자 가 재활용율목표를 약속하고 이를 달성하고자 한다는 의미에서 자율환경관리제의 하 나라고 볼 수 있다. 재활용의 제고는 재활용을 담당하는 기업에게도 도움이 되는 것으 로서 유인합치적이라고 할 수 있다. 다음으로 사업장 폐기물 감량화제도는 1996년의 “사업장폐기물감량화지침”에 근거하는 제도로서 지정폐기물을 연간 200톤 이상 발생 시키는 14개업종의 사업장을 대상으로 하고 있다. 대상사업장은 공정분석, 감량요인분 석, 재활용가능성 등을 분석하고 감량화목표, 이행수단 등을 스스로 설정하고 이를 달 성해나가는 것으로서 자율환경관리제의 하나로 파악할 수 있다. 정부는 참여유인을 제공하기 위해 업체별 성과를 평가하여 환경친화기업지정시 가점을 부여하고, 필요한 경우 시설개선자금 등을 제공하고 있다. 그러나 폐기물 감량화 제도의 경우, 참여 혹은 불참을 결정할 수 있는 자유는 배제되어 있으므로 약속이행의 유인이 더욱 낮은 편이 다. 따라서 약속이행에 대한 보장이 없다면 제도자체의 유효성을 크게 훼손하게 될 것 이다. 이상과 같이 몇몇 시행되는 우리나라의 자율환경관리제를 자율규제의 관점에서 평 가한다면 참여유인이 낮거나 적절한 처벌 및 유인전략이 미흡한 것으로 보인다. 자율 환경관리제의 향후 확대도입의 기본방향은 재활용목표율설정제도처럼 유인합치적인 제도를 발굴하는 것이 필요한데, 이를 위해서 되도록 오염범위의 확인이 비교적 용이 한 산업별, 지역별 단위에 한정하여 우선 시행해보는 것이 바람직할 것이다.. Ⅴ. 결론 및 정책제언 전통적인 명령통제형의 규제에서부터 새로운 대안으로 제시되고 있는 자율환경관 리제도까지 규칙을 실제로 이행시키는 새로운 방식인 자율규제에 대해 살펴 보았다. 자율규제는 기본적으로 규제자와 피규제자간의 신뢰관계를 반영하는 것인데, 이러한 신뢰관계 혹은 협력분위기가 조성되기 위해서는 적절한 처벌 및 유인이라는 일종의 힘이 뒷받침되어야 한다. 신뢰관계를 구축해내는 ‘적절한 처벌 및 유인전략’은 장기적 전망과 차별화라는 두 가지 속성으로 특성화할 수 있다. 이를 규제자의 입장에서 설명. (16) 98. 연구논단. 한다면 피규제자의 현재의 행위 뿐만 아니라 과거의 실적을 바탕으로 규제대상그룹을 구분하여 그룹에 따라 처벌 및 유인을 차등화한다는 것이다. 이러한 사실이 규제자와 피규제자간에 공유지식이 될 때 양자간에 협력분위기가 조성될 수 있다. 그리고 그 힘 은 기본적으로 상호신뢰관계의 훼손에 대한 두려움이라고 할 수 있다. 환경규제의 새로운 대안으로 제시되고 있는 자율환경관리제도는 환경성과의 목표, 규제수단, 이행방법 등의 선택에 규제자와 피규제기업간의 다양한 협상을 허용하는 방 식이다. 협상을 통한 양자간의 협약 또는 협정은 많은 경우 구속적인 것이 아니므로 자율환경관리제가 성공하는 것의 관건은 결국 양자간의 자발적인 협력관계의 조성 혹 은 자율규제의 정착이라고 할 수 있다. 일단 구축된 신뢰관계는 일정한 환경성과를 훼 손함이 없이 행정비용, 단속비용 등을 절감시켜주므로 이미 살펴본 바와 같이 많은 국 가에서 자율환경관리제도를 이상적인 환경규제제도로 인식하고 환경규제개혁의 궁극 적 목표로서 제시하고 있다. 그러나 양자간의 신뢰관계 구축은 일정한 경험과 시간을 요할 것이므로 아직 이 제도를 시행한 역사는 일천한 실정이다. 지금까지의 논의가 갖는 우리나라 환경규제개혁에 대한 함의를 몇 가지로 요약하면 다음과 같다. 첫째, 서두에서 지적한 대로 규제철폐건수에 지나치게 집착하기보다는 환경규제의 구조적 전환을 이룩하도록 해야 할 것인 바, 그 중요한 내용중의 하나는 지금까지 논의한 규제자와 피규제자간의 신뢰관계구축이다. 신뢰관계 구축을 위해서 는 장기적 전망하의 차별화된 규제가 필요하다고 하였다. 또 이를 위해서는 피규제기 업에 대한 장기정보가 필요할 것인 바, 이들과 실제적으로 대면하고 있는 일선 환경공 무원의 기록과 정보를 잘 활용해야 할 것이다. 또한 이들에게 지나치게 경직적인 감시, 감독지침을 부여하지 말고 일정한 재량권을 부여할 수도 있을 것이다(Linder and McBride, 1984). 그러나 많은 재량권은 이들의 부패가능성을 또한 높일 수 있으므로 재량권의 적절한 범위를 정해야 할 것이다. 둘째, 전세계적으로 활발히 논의되고 있고 우리나라에서도 일부 시행되고 있는 자율환경관리제에 관한 문제다. 자율환경관리제 역시 자율규제가 중심내용을 이룰 수밖에 없고, 따라서 이의 성공을 위해서는 규제자 와 피규제자간의 자발적 협력관계가 필수적이다. 이런 맥락에서 성급한 규제메뉴의 도입보다는 우리의 문화와 토양에 맞는 규제체계를 실적을 보아가며 순차적으로 채택 하는 것이 필요할 것으로 생각된다. 이미 시행되고 있는 우리나라의 자율환경관리제의. (17) 환경규제의 자율적 접근. 99. 성공여부는 향후 자율환경관리제의 확대도입에 대해 중요한 신호를 줄 귀중한 실험이 다. 이미 시행되고 있는 자율환경관리제가 지속가능하기 위해서는 확고한 유인-처벌 전략의 고안이 필수적이다. 향후 확대도입의 기본방향은 오염범위의 확인이 비교적 용이한, 산업별, 지역별 단위로 시행해 나가되 명령통제형의 규제와 연계해서 시행하 는 것이 바람직할 것으로 생각된다. 또 “자발적 계획의 유효성은 단순한 제재의 함수라 기보다는 상호보완적으로 사용되는 정책배합의 함수”라는 Storey(1996)의 지적에 주 목하여 피규제기업의 행위에 영향을 미치는 모든 요소를 감안한 종합처벌-인센티브체 계의 고안이 필요하다. 마지막으로 추가적인 연구가 필요한 부분을 다음과 같이 정리하면서 논의를 마무리 한다. 첫째, 자율환경관리제의 효과적인 시행을 위해서 명령통제형의 규제와 연계하는 것이 좋겠다고 주문하였는데 이를 이론적 모형을 통하여 보다 엄밀하게 보이는 것이 필요하다. 둘째, 규제자와 피규제자간에 존재하는 정보의 비대칭성으로 말미암아 양자 간의 대치상황에서 피규제자가 누리게 되는 사적정보의 지대가 협력상황에서는 보다 큰 틀 속에서 자발적이고 긍정적으로 활용될 유인이 있어 사회적인 관점에서 보다 생 산적인 결과가 도출될 수 있다고 생각되는데, 이의 엄밀한 논의가 필요하다. 셋째, 자료 가 허락된다면 자율환경관리제가 과연 규제자와 피규제기업 모두에게 이익이 되었는 지를 실증적으로 검토해볼 수 있을 것이다.. 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