에너지포커스 2020 봄호(제17권 제1호 통권75호)

온실가스 배출권거래제도, 시장 효율성과 감축투자의 실효성을 높이는 방향으로

4

에너지경제연구원 에너지전환정책연구본부장 심 성 희

온실가스 배출권거래제의 최근 동향과 시사점

6

(주)에코아이 탄소배출권사업본부 상무 하 상 선

책임연구원 박 현 신 주임연구원 백 송 이 주임연구원 이 은 비

제3차 계획기간 배출권거래제 운영의 기본방향과 제언

15

부경대학교 경제학부 조교수 이 지 웅

전환(발전)부문 온실가스 감축을 위한 배출권거래제의 역할과 과제

24

중부발전 신재생총괄부장 김 재 식

동 향

최근 유엔 기후변화 협상의 파리협정 논의 동향

- 파리협정의 투명성 체계와 시장 메커니즘을 중심으로

31

에너지경제연구원 선임연구위원 노 동 운

특허분석을 통한 세계 수소 연료전지 기술개발 동향과 시사점

61

대신특허사무소 변리사 김 영 호 에너지경제연구원 연구위원 김 재 경

권두칼럼

CONTENTS

이슈와 시선

주택 부문 신재생에너지 보급 동향과 설비 설치 가구의 특성

82

건물 분야의 탄소 시장 접근을 위한 블록체인 에너지 모니터링,

보고 및 검증 (MRV) 시스템 연구

100

에너지통계 인포그래픽

118

·연구원 행사

120

·교육과정 소개

124

·발간물 목록

126

전 지구적 기후변화에 대응하고 국가 온실가스 감축목표를 비용효과적으로 달성하기 위한 목적으로 도입된 온실가스 배출권거래제가 시행된 지 어느덧 5년이 지났다. 1차 계획기간(2015년~2017년)을 거쳐 2차 계획기간(2018년~2020년)의 마지막 연도에 접어든 우리나라 온실가스 배출권거래제도는 현재 국내외적으로 가장 주목받는 온실가스 감축 정책수단으로 자리매김하였다고 해도 과언이 아니다. 비록 다양한 시행착오를 거치긴 했지만 지난 5년여 간의 운영 과정을 통해 참여주체들이 배출권 할당, 배출권 거래, 배출량 측정 및 보고, 배출량 검·인증에 이르는 일련의 제도 운영 프로세스를 경험·체득하였고, 온실가스 배출에 대해 비용을 지불해야 한다는 사회적 인식을 심어주었다는 점에서 성공적이었던 것으로 평가받고 있다. 이러한 가시적인 성과에도 불구하고 현행 온실가스 배출권거래제도는 여전히 여러 측면에서 개선해야 할 과제를 안고 있는 것으로 보인다.

먼저 현재 국내 배출권 시장은 잉여배출권 이월제한이나 시장조성자 제도 등을 통해 시행 초기의 고질적인 수급 불균형에 따른 시장 비효율성이 일부 해소되긴 했지만, 여전히 매도자 우위의 시장이 지속되고 가격 상승 압박이 높은 상황이다. 특히 최근에는 제2차 계획기간 시작 초반 2만원 수준에서 형성되던 배출권 가격이 4만원 수준까지 치솟으며 참여업체들에게 큰 부담으로 작용하고 있다. 여기에는 제3차 계획기간의 감축목표 상향 및 유상할당 비중 확대에 따른 우려가 가격에 반영되었기 때문이기도 하지만, 사회적 관점에서 최적 잉여배출권 보유량을 초과해서 보유하고자 하는 경향도 영향을 준 것으로 보인다. 배출권거래제의 장점이 한계감축비용이 상대적으로 낮은 업체들이 할당량을 초과하여 감축한 실적을 배출권 가격에 비해 한계감축비용이 높은 업체들에게 매도함으로써 사회 전체적인 감축비용을 최소화하는데 있다는 점을 감안할 때 이러한 시장 비효율성을 줄일 수 있는 대안을 모색할 필요가 있다.

온실가스 배출권거래제도, 시장 효율성과 감축투자의 실효성을 높이는 방향으로

심 성 희 에너지경제연구원 에너지전환정책연구본부장

다음으로 참여업체들의 실효적인 온실가스 감축투자 유인을 제고하는 제도적 보완이 필요하다. 배출권거래제도 도입의 근본적인 목적은 온실가스 배출에 가격을 부과함으로써 참여업체들로 하여금 실효적인 감축투자를 견인하는데 있다. 그러나 지금까지 온실가스 배출권거래제도가 업체들의 감축투자를 견인하는데 충분히 기여했는지는 그리 분명치 않은 것 같다. 최근 에너지경제연구원의 연구(「온실가스 배출권거래제 제1차 계획기간의 성과 분석」)에 따르면 일부 업종의 경우 감축 성과가 유의하게 확인되지만 그렇치 못한 업종들도 다수 존재하는 것으로 나타났다.

물론 제2차 계획기간부터 벤치마크 할당을 확대하고 기존 감축실적이 확인되는 경우 인센티브를 부여하는 등 실질적인 감축투자를 견인하기 위한 제도 개선이 수반되었지만 이를 보다 강화할 수 있는 제도적 보완이 필요하다.

마지막으로 감축비용 부담을 크게 느끼는 참여주체들에 대한 실질적인 지원과 감축기술 개발에 대한 재정적 지원이 확대될 필요가 있다. 사실 최근의 높은 배출권 가격은 한편으로는 참여업체들이 생각하는 온실가스 배출량 감축에 소요되는 감축비용이 그만큼 높다는 반증이기도 하다. 따라서 비용부담이 큰 업체들에 대한 감축지원을 확대하고 감축의 경제적 효율을 높이는 기술혁신에 대한 지원을 강화할 필요가 있다. 배출권 유상경매를 통한 수입은 온실가스 배출권거래제도의 틀 속에서 이러한 지원방안들을 담아내는 좋은 재원이 될 것으로 판단된다. 다만 아직은 3%에 불과하지만 향후 점차 확대될 것으로 보이는 배출권 경매 수입의 구체적인 활용방안이 아직 마련되지 않은 상황이므로 이에 대한 심도있는 논의를 통해 효과적인 재원 활용 방안을 조속히 마련해야 할 것이다.

2019년 말에 발표된 제3차 배출권거래제 기본계획에는 실효적 감축 추진, 할당방식 개선, 시장기능 확대 및 국제 탄소시장 연계·협력이라는 4대 추진과제를 제시하면서 앞서 언급한 여러 가지 한계와 문제점들을 극복하기 위한 방향성을 제시하고 있다는 점에서 긍정적으로 평가된다. 문제는 이러한 방향성을 어떻게 구체화할 것인가에 달려 있다. 금년 상반기에는 제3차 계획기간에 대한 국가 배출권 할당계획이 수립될 예정이며 여기에 배출권 기본계획에 담긴 추진과제들이 보다 구체적으로 담길 것으로 예상된다.

이에 본 에너지포커스 2020년 봄호의 이슈와 시선은 온실가스 배출권거래제도의 현황을 짚어보고 전체 온실가스 배출량의 대부분을 차지하는 산업·발전부문을 중심으로 배출권거래제도의 영향과 이들 부문의 감축을 견인하기 위한 정책적 제언에 대해 전문가들의 의견을 들어보았다. 여기서의 논의가 우리나라 온실가스 배출권거래제도의 시장 효율성을 높이고 실효적인 온실가스 감축투자를 이끌어내는데 도움이 되었으면 한다.

온실가스 배출권거래제의 최근 동향과 시사점 1)

(주)에코아이 탄소배출권사업본부 하상선 상무 [email protected]

박현신 책임연구원 [email protected]

백송이 주임연구원 [email protected]

이은비 주임연구원 [email protected]

1) 본고는 에코아이에서 발행한 카본아이 Market Analysis 보고서(2020.02.28)의 주요 내용을 요약한 것임.

1. 서론

배출권거래제 시행 6년차를 맞이한 가운데 배출권 가격은 배출권시장 개장 이래로 꾸준한 상승세가 지속되고 있다. 배출권 가격이 상승하는 근본적인 원인은 배출권 유동성 부족에서 찾아볼 수 있다.

배출권거래제는 국가 온실가스 감축목표 달성을 위 해 할 당 대 상 업 체 별 로 배 출 한 도 를 부 여 하 고 , 할당대상업체는 매년 강화된 감축의무를 달성해야 한다. 국내 할당대상업체는 약 600여 곳으로 배출권 부족업체뿐만 아니라 배출권 여유업체들도 향후 배출권 부족을 우려하면서 배출권 거래가 제한적인

상황이 이어지고 있다.

제 1 차 계 획 기 간 ( 2 0 1 5 ~ 2 0 1 7 ) 의 경 우 매 년 배출권 순잉여량이 발생했으나, 제2차 계획기간 1차 이행연도(2018)에는 배출권이 부족한 시장으로 전환되었다. 제2차 계획기간(2018~2020)에는 할당량 축소, 유상할당 경매 시행 등으로 인해 직전 계획기간 대비 할당대상업체들의 배출권 구매 부담이 보다 확대되고 있다.

본고에서는 배출권 거래 동향과 수급 현황을 통해 할당대상업체들이 직면한 상황을 이해하고, 배출권시장 유동성 확대를 위한 정부의 정책으로서 시장조성자 제도, 이월제한조치, 시장안정화조치

예비분에 대해 살펴본 후에 향후 정책 이슈 및 전망을 검토해보고자 한다.

2. 배출권거래제 시장동향 및 제도분석

2015년 1월 배출권시장이 개장한 이래로 배출권 가격은 꾸준한 상승세가 이어지고 있다. 배출권 가격은 2015년 1월 8,640원으로 거래를 시작한 가운데 2019년 12월 4만원을 돌파하면서 5년여

만에 5배 가까이 상승한 것으로 나타났다. 제1차 계획 기간(2015~2017)이 종료되고 제2차 계획 기간(2018~2020)으로 접어들면서 배출권 가격은 보 다 가 파 른 상 승 세 를 보 이 고 있 는 데 배 출 권 가격이 2만원에서 3만원을 돌파하기까지는 무려 3년이라는 시간이 소요된 반면, 3만원에서 4만원을 돌파하기까지는 불과 4개월이 채 걸리지 않았다.

배출권 가격이 지속적으로 상승하는 근본적인 원인은 배출권 유동성 부족에서 찾아볼 수 있다.

배 출 권 여 유 업 체 는 배 출 권 을 판 매 해 서 수 익 을 내기보다는 보유하려는 심리가 강하고, 배출권 부족업체는 배출권을 사고 싶어도 구매가 어려워

불안심리가 확대되면서 결국 매도/매수 간 거래 불균형으로 이어지고 있다.

2020년 2월 기준 배출권 누적 거래량은 1억 2,986만톤으로 장내거래 비중은 37.3%, 장외거래

비중은 55.6%, 경매 비중은 7.1% 수준으로 나타났다.

장내거래 중 경쟁매매는 다수의 업체들이 실시간으로 거래에 참여하는 방식으로 전체 거래량의 12.8%를 차지했으며, 장내거래 중 협의매매와 장외거래는

- 100,000 200,000 300,000 400,000 500,000 600,000 700,000 800,000 900,000 1,000,000

- 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000 35,000 40,000 45,000

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 1011 12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2

2015 2016 2017 2018 2019 2020

KAU 거래량 KAU 종가

(원) (톤)

8,640

21,000

26,500

30,000

40,900 39,000

주1: 할당배출권(KAU15~KAU19) 연결그래프(2015.01.12~2020.02.28 기준)

주2: 시장안정조치 예비분 공급량(1차(2016.06) 273,933만톤, 2차(2018.06) 4,664,500톤) 미포함 자료: KRX 한국거래소

[그림 1] 할당배출권 가격 및 거래량 추이

(단위: 톤) (단위: 원)

업체 간 사전 협의를 통한 일대일 거래 방식으로 전체 거래량의 80.1%를 차지하는 것으로 나타났다. 대규모 배출업체들이 선호하는 장내 협의매매 및 장외거래 방식을 통해 거래가 집중되면서 대다수 중·소규모 부족업체들은 장내 경쟁매매를 통한 배출권 구매에 어려움을 겪고 있다. 지난 2년 간(2018~2019) 장내 경쟁매매 매수주문량 대비 매도주문량 비중²⁾은 43.5%

수준에 그쳤으며, 매수주문량 중 거래가 체결된

비율은 15.4%에 불과한 것으로 나타났다.

과 거 할 당 배 출 권 ( K A U 1 5 ~ K A U 1 8 ) 의 월 별 장내거래 비중을 살펴보면, 당해연도 배출실적에 대한 명세서 제출이 이루어지는 차년도 3월 이후로 거래가 점차 확대되는 모습을 확인할 수 있다. 해당 기간 동안 전체 거래량의 63.2%가 집중된 가운데 경쟁매매 거래량의 68.2%, 협의매매 거래량의 60.5%가 거래되었다.

2) 매수/매도주문량은 KRX 호가제출시스템에서 장마감 이후 화면에 표시된 매수잔량과 매도잔량을 수집하여 에코아이에서 가공한 데이터임.

3) 코로나19 확산에 따라 명세서 제출, 배출량 인증, 배출권 제출 등 배출권 거래제 운영 일정이 1개월씩 순연되었음(환경부, 2020.03.06).

구분 장내거래

장외거래 경매 합계

경쟁매매 협의매매 합계

KAU 14,006,528 28,389,833 42,396,361 52,807,082 9,249,500 104,452,943 KCU 816,490 2,311,270 3,127,760 296,149 - 3,423,909 KOC 1,742,456 1,118,627 2,861,083 19,126,358 - 21,987,441 합계 16,565,474 31,819,730 48,385,204 72,229,589 9,249,500 129,864,293

주: 2015.01.12~2020.02.28 기준 자료: KRX 한국거래소

<표 1> 배출권별 거래량 종합

(단위: 톤)

2 0 1 9 년 도 할 당 배 출 권 ( K A U 1 9 ) 은 2 0 1 9 년 7월부터 시장조성자 물량 공급과 함께 장내 거래가 본격화되었다. 시장조성자는 배출권시장의 유동성 확대 및 거래체결률 강화를 목적으로 매월 할당배출권 20만톤 가량을 시장에 공급해 왔으나, 2020년 2월 기준 KAU19 장내 경쟁매매 거래량의 약 80%가

시장조성자 물량으로 확인되면서 배출권 여유업체들의 매도를 이끌어내기에는 역부족인 것으로 나타났다.

2019년도 배출권 제출이 2020년 7월로 예정³⁾된 가운데 2019년도 명세서 제출이 이루어지는 2020년 4월 이후로 이월제한조치에 따른 배출권 여유업체들의 물량 공급이 본격화될 전망이다.

나. 배출권 수급 현황

제2차 계획기간 제1차 이행연도(2018) 배출권 공 급 량 은 5 억 9 , 4 8 9 만 톤 , 인 증 배 출 량 은 6 억 150만톤으로 약 661만톤의 배출권이 부족한 것으로 나타났으나, 제1차 계획기간(2015~2017)으로부터

3 , 7 0 1 만 톤 이 이 월 되 면 서 누 적 잉 여 량 은 총 3,040만톤으로 나타났다. 환경공단에서 공개한 2019년도 배출권 예상 과부족 분석⁴⁾에 따르면, 2 0 2 0 년 1 월 기 준 배 출 권 여 유 업 체 3 5 1 개 는 4,235만톤이 남고, 배출권 부족업체 253개는 2 , 4 5 4 만 톤 이 부 족 함 에 따 라 시 장 전 체 적 으 로

4) 환경공단, 제2차 배출권거래제 시장정보 포럼, 2020.01.16 주1: 2015.01.12~2019.09.30 기준

주2: 시장안정조치 예비분 공급량(1차(2016.06) 273,933만톤, 2차(2018.06) 4,664,500톤) 미포함 자료: KRX 한국거래소

[그림 2] 할당배출권(KAU15~KAU18) 월별 장내거래량 비중

0 100 200 300 400 500 600 700 800 900

1월 2월 3월 4월 5월 6월 7월 8월 9월 10월 11월 12월 1월 2월 3월 4월 5월 6월 7월 8월 9월

당해연도 차년도

KAU15 KAU16 KAU17 KAU18 0.1% 0.1% 0.2% 1.0%

4.3%

0.9% 1.7%2.6% 3.8%

1.7%

5.1% 5.3% 4.6% 5.51%

9.3%

12.7%

10.6%

22.1%

4.1% 3.0%

1.4%

주: 2020.01 기준 자료: 환경공단(2020.1.6)

구분 배출권 여유업체 배출권 부족업체 시장 전체

업체 수 (개) 351 253 604

물량 (만톤) 4,235 △2,454 1,781

<표 2> 2019년도 배출권 예상 과부족 현황

(단위: 만톤)

1,781만톤의 여유가 있는 것으로 추정된다.

과거 이행연도별 배출권 공급량과 인증배출량을 바탕으로 한 순과부족을 살펴보면, 제1차 계획 기 간 ( 2 0 1 5 ~ 2 0 1 7 ) 에 는 매 년 순 잉 여 량 이 2 배 가까이 증가하였으나, 제2차 계획기간 제1차 이행 연도(2018)에는 순부족량이 661만톤으로 나타나면서 배출권이 부족한 시장으로 전환된 것으로 나타났다.

제 2 차 계 획 기 간 ( 2 0 1 8 ~ 2 0 2 0 ) 의 경 우 부 문 별 감축목표 강화와 함께 유상할당 3% 시행, 외부사업 감축실적(KOC) 발행량 축소 등 직전 계획기간 대비 배출권 공급이 원활하지 못한 상황이다. 이러한 가운데 제2차 계획기간 제1차 이행연도(2018)에

순부족량이 발생한 것은 할당대상업체로 하여금 제1차 계획기간(2015~2017)으로부터 이월된 3,701만톤에 대한 의존도를 높이는 결과로 이어지고 있다.

다. 관련 제도현황 1) 시장조성자제도

제 2 차 계 획 기 간 ( 2 0 1 8 ~ 2 0 2 0 ) 부 터 새 롭 게 도입된 시장조성자제도는 2019년 6월 10일부터 시행되었으며, IBK 기업은행과 KDB 산업은행 두 곳이 시장조성자로 지정되었다. 시장조성자는 2차

계획기간(2018~2020) 동안 총 500만톤의 예비분 공급을 통해 배출권 시장의 유동성을 확대하고, 매수/매도호가 간 격차를 축소시켜 가격 변동성 완화 및 거래체결률을 확대하는 역할을 수행한다. 시장조성자는 매월 초 정부로부터 일정량의 할당배출권을 대여받은 후 매일 20분 이상, 최소 3천톤 이상 양방향 호가를

동시에 제시하고, 호가 간 격차를 1천원 이내로 유지 해야 한다.

시 장 조 성 자 예 비 분 은 매 월 2 0 만 톤 이 내 의 범위에서 2019년 6월 한달 간 2018년도 할당 배출권(KAU18)이 공급되었고, 2019년 7월부터 2019년도 할당배출권(KAU19) 공급이 이어지고

54,795

56,402

59,393 59,489

54,264

55,440

57,189 60,150

53,000 55,000 57,000 59,000 61,000

2015 2016 2017 2018

공급량 인증배출량 (만톤 )

531

962

2,204

-1,000 △661 -500

0 500 1,000 1,500 2,000 2,500 (만톤 )

2015 2016 2017 2018 54,795

56,402

59,393 59,489

54,264

55,440

57,189 60,150

53,000 55,000 57,000 59,000 61,000

2015 2016 2017 2018

공급량 인증배출량 (만톤 )

531

962

2,204

-1,000 △661 -500

0 500 1,000 1,500 2,000 2,500 (만톤 )

2015 2016 2017 2018 자료: 배출권등록부(ETRS)

[그림 3] 이행연도별 배출권 공급량-인증배출량 [그림 4] 이행연도별 배출권 순과부족

있다. 시장조성자는 2019년 6월부로 2018년도 할당배출권(KAU18) 공급을 종료하고 2019년도 할당배출권(KAU19)을 공급하는 상황에서 2019년 9월 말 이의신청업체들의 2018년도 배출권 정산을 앞두고 소규모 거래량을 동반한 일시적인 가격 급등을 경험하였다. 당시 시장조성자가 이의신청업체의 배출권 정산 시점까지 해당연도 할당배출권을 공급 했다면 시장의 불안심리를 잠재우고 가격 변동폭을 완화하는데 상당히 기여했을 것으로 보인다.

또한 2019년 10월부터는 2019년도 할당배출권 (KAU19) 거래가 본격화된 가운데 한동안 시장조성자 물량 공급의 영향으로 배출권 가격이 과열되는 양상이 나타났다. 배출권거래제 운영일정 상 배출실적이 집계되기 전까지는 거래 정체기에 해당되기 때문에 이 시기에 시장조성자 예비분의 공급은 배출권이 부족한 시장에서 가격 상승을 부추기는 요인으로 작용할 가능성이 있으므로 공급 시점에 대해 신중한 검토가 이루어져야 할 것이다.

2) 이월제한조치

이월제한조치는 2019년 6월 「제2차 계획기간 국가 배출권 할당계획」의 변경에 따라 새롭게 신설되었다.

당시 제1차 계획기간(2015~2017)으로부터 이월된 물량은 3,701만톤에 이르렀으나, 할당대상업체 간 배출권 거래가 충분히 이루어지지 않아 배출권 수급 불균형이 지속되는 상황이었다. 또한 배출권 차입이나 장외거래 등을 통해 배출권 부족물량이 다음연도로 이 전 되 는 상 황 이 우 려 됨 에 따 라 배 출 권 시 장 에

최소한의 유동성을 확보하기 위하여 계획기간 내 이행연도 간 배출권 이월을 일부 제한하는 조치가 마련되었다.

제2차 계획기간(2018~2020) 이행연도별 이월 승인 기준을 살펴보면, 이행연도별로 이월 승인 기준이 강화되는 가운데 할당대상업체의 해당 이행연도 배출권 순매도량(매도량-매수량)을 기준으로 이월 가능 물량이 결정된다. 이 밖에도 기준연도 연평균 배출량을 기준으로 12.5만톤 이상인 업체로 지정된 경우 또는 2.5만톤 이상인 사업장의 업체로 지정된 경우에 대하여 각각 이월 가능 물량이 책정됨에 따라 순매도량 기준과 기준연도 연평균 배출량 기준 중 큰 값의 범위 내에서 이월을 승인할 수 있다.

환경공단⁵⁾에 따르면, 2020년 1월 기준으로 배출권 여유물량 4,235만톤 중 이월 가능한 물량은 2,494 만톤으로 이월제한을 통해 시장에 공급가능한 물량은 1,741만톤이며, 최대 차입량은 1,934만톤 수준으로 추정된다. 이에 따라 배출권 부족물량 2,454만톤 중 약 70%는 이월제한물량 1,741만톤으로 해소가능하고, 나머지 30%인 731만톤 가량은 차입이 필요할 전망이다.

3) 시장안정화조치 예비분

배출권거래법 제23조 및 동법 시행령 제30조에 따르면, 시장안정화조치는 배출권 가격 상승에 따른 가격 및 거래량 기준, 배출권 가격 하락에 따른 가격 기준, 배출권 수급 불균형 기준 중 한 가지를 충족할 경우 시행할 수 있다. 첫 번째 기준은 배출권 가격이 [그림 4] 이행연도별 배출권 순과부족

5) 환경공단, 제2차 배출권거래제 시장정보 포럼, 2020.01.16

구분 시장안정화조치 시행 기준 가격 기준

배출권 가격이 급등할 경우

①-1. 가격 상승 시 가격 기준

6개월 연속 배출권 가격 ≥ (직전 2개 연도 평균가격) × 3 73,061원 이상

①-2. 가격 상승 시 가격 + 거래량 기준

최근 1개월 평균가격 ≥ (직전 2개 연도 평균가격) × 2 and 최근 1개월 평균 거래량

≥ (직전 2개 연도 같은 월평균 거래량 중 많은 양) × 2

※ 가격 조건과 함께 [표 5]의 거래량 조건 모두 충족 필요

48,707원 이상

배출권 가격이 급락할 경우

② 가격 하락 시 가격 기준

최근 1개월 평균 가격 ＜ (직전 2개년 평균가격) × 0.6 14,612원 이하

배출권 수급에 문제가 발생한

경우

③ 수급 기준 (2017.03.27 개정)

할 당 대 상 업 체 가 보 유 하 고 있 는 배 출 권 을 매 매 하 지 아 니 하 는 사 유 등 으 로 배출권 거래시장에서 거래되는 배출권의 공급이 수요보다 현저하게 부족하여 할당대상업체 간 배출권 거래가 어려운 경우

-

<표 4> 2차 이행연도(2019) 시장안정화조치 시행 기준

주: 2017년~2018년(직전 2개 연도)에 대하여 가격 기준을 산정함.

자료: 배출권거래법 제23조 및 동법 시행령 제30조 자료: 환경부, 제2차 계획기간 국가할당계획, 2019.06

구분 1안 2안

1차 이행연도 (2018)

1차 이행연도 배출권 순매도량 * 3배

※ 단, 1차 이행연도에 한하여

①계획 확정 이전의 매수량은 이월가능,

②순매도량 계산 시 계획 확정 이전의 매수량은 산정에서 제외

기준연도 연평균 배출량이 12.5만톤 이상인 업체로 지정된 경우 7.5만톤, 2.5만톤 이상인

사업장의 업체로 지정된 경우 1.5만톤

2차 이행연도

(2019) 2차 이행연도 배출권 순매도량 * 2배

기준연도 연평균 배출량이 12.5만톤 이상인 업체로 지정된 경우 5만톤, 2.5만톤 이상인

사업장의 업체로 지정된 경우 1만톤

3차 이행연도

(2020) 2차 계획기간 연평균 배출권 순매도량

기준연도 연평균 배출량이 12.5만톤 이상인 업체로 지정된 경우 2.5만톤, 2.5만톤 이상인

사업장의 업체로 지정된 경우 5천톤

<표 3> 이행연도별 이월 승인기준 (1안과 2안 중 큰 값의 범위에서 이월 승인)

급등할 경우로, 배출권 가격이 6개월 연속으로 직전 2개 연도의 평균 가격보다 3배 이상 높게 형성되거나, 최근 1개월의 평균 거래량이 직전 2개 연도의 같은 월 평균 거래량 중 많은 경우보다 2배 이상 증가하고, 최근 1개월의 배출권 평균 가격이 직전 2개 연도의 배출권 평균 가격보다 2배 이상 높은 경우에 적용된다.

두 번째 기준은 배출권 가격이 급락할 경우로, 최근 1개월의 배출권 평균 가격이 직전 2개 연도의 배출권 평균 가격보다 60% 이상 낮은 경우에 적용된다.

마지막 수급 불균형 기준은 할당대상업체가 보유하고 있는 배출권을 매매하지 아니하는 사유 등으로 배출권 거래시장에서 거래되는 배출권의 공급이 수요보다 현저하게 부족하여 할당대상업체 간 배출권 거래가 어려운 경우에 적용된다.

제2차 계획기간 제2차 이행연도(2019) 시장안정화 조치 예비분 공급은 상기 기준에 따라 KAU19 가격이 73,100원으로 상승하거나, 48,750원으로 상승함과 동시에 2020년도 월별 거래량이 <표 5>를 초과할 경우 시행이 결정된다. 다만, 가격 및 거래량 기준이

너무 높아서 충족하기 어려운 수준임을 감안해볼 때 수급 불균형 기준에 따라 시장안정화조치가 시행될 가능성이 높다.

과거 두 차례 실시된 시장안정화조치 예비분 공급에 비추어볼 때 시장안정화조치 예비분 공급 시기 및 물량은 인증배출량 및 추가할당량 통보 이후에 배출권 여유업체의 여유물량과 부족업체의 부족물량을 최종적으로 고려하여 결정할 수 있다. 시장안정화조치 예비분의 경우 국가 온실가스 감축목표 달성을 위한 배출허용총량(CAP) 밖에서 책정된 물량이기 때문에 정부에서 반드시 필요하다고 판단하는 경우에 한하여 공급 여부가 검토될 전망이다.

3. 시사점

2020년 7월에는 제3차 계획기간(2021~2025) 배출권거래제 운영을 위한 종합적인 기준을 담은 「제3차 계획기간 국가 배출권 할당계획」이 수립될 예정이다.

배출권 할당계획 수립에 앞서 「제3차 배출권거래제

주: 2017년~2018년(직전 2개 연도)에 대하여 월별 거래량을 산정함.

구분 월별 거래량(톤) 구분 월별 거래량(톤)

1월 2,240,429 7월 2,920,036

2월 2,985,096 8월 2,397,566

3월 2,255,220 9월 1,688,144

4월 3,478,171 10월 355,602

5월 4,406,130 11월 1,082,073

6월 8,411,209 12월 783,163

<표 5> 배출권 가격 급등 시 2020년도 월별 거래량 조건

기본계획(2019.12)」에서는 2030년 국가 온실가스 감축목표 달성을 배출권거래제 운영의 최우선 원칙으로 설정함에 따라 제3차 계획기간(2021~2025)에는

「2030 온실가스 감축 로드맵」의 연도별 목표배출량을 바탕으로 배출허용총량이 엄격하게 설정될 전망이다.

2030 로드맵의 국가 온실가스 감축 경로에 따르면, 제 3 차 계 획 기 간 ( 2 0 2 1 ~ 2 0 2 5 ) 의 배 출 전 망 은 662백만톤 수준으로 제2차 계획기간(2018~2020) 691만톤 대비 4% 이상 감축이 요구되고 있다.

제3차 계획기간(2021~2025)에는 배출허용총량 감소와 더불어 배출권 유상할당 비율이 10%까지 증가함에 따라 할당대상업체들의 감축 부담은 보다 확대될 전망이다. 「제3차 계획기간 국가 배출권 할당계획」 수립을 앞두고 배출권 무상할당 기준 개선, 내부 감축 활동 촉진을 위한 할당 단위 변경 등 합리적 할당을 위한 논의가 진행 중인 가운데 할당대상업체 외 제3자 참여 및 파생상품 도입 등 다양한 변화를 바탕으로 배출권거래제의 활성화 및 국가 온실가스 감축목표의 효과적인 달성이 이루어지기를 기대해 본다.

참고문헌

<국내 문헌>

에코아이, 카본아이 Market Analysis 2020-제1호, 2020.02.28

환경부, 제 2 차 계 획 기 간 국 가 배 출 권 할 당 계 획 변경(안) 공청회, 2019.05.21

환경부, 제2차 계획기간 국가 배출권 할당계획(변경), 2019.06.07

환경부, 온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률, 2018.10.16 일부개정

<웹사이트>

KRX 홈페이지, http://marketdata.krx.co.kr/

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제3차 계획기간 배출권거래제 운영의 기본방향과 제언

이지웅 부경대학교 경제학부 조교수 [email protected]

1) 이준구·조명환(2015), pp.194-200 참조.

2) Goulder and Schein(2013) 참조.

1. 들어가며

온실가스를 줄이기 위한 정부의 정책 수단은 크게 시장기반 방식(market based approach)과 직접통제 방식(command and control)으로 나뉜다.¹⁾ 시장기반 방식의 대표적인 예로는 탄소세(carbon tax)와 배출권 거래제(emissions trading scheme)가 있으며, 직접통제 방식 예로는 우리나라에서 2010년부터 시행 중인 ‘온실가스·에너지목표관리제’가 있다.

대다수의 경제학자들은 경제적 유인을 통하여 감축 을 달성한다는 점에서 탄소세 혹은 배출권거래제와 같은 시장기반 방식을 선호한다. 다만, 탄소세와 배출권거래제 중 어느 것이 보다 우월한 정책인지에 대한 학계의 일치된 의견은 없지만,²⁾ 현실에서는 배출권거래제를 EU와 미 캘리포니아 등 선진국에서 채택한 이후 여러 국가에서 시행·추진 중이다.

우리나라는 선도적으로 국가단위의 배출권거래제를 아시아 최초로 2015년 1월 시작하였으며, 시범기인 제1차 계획기간(’15~’17)를 거쳐 현재 제2차 계획 기간(’18~’20)의 마지막 연도에 와있다. 『제1차 배출권거래제 기본계획(기획재정부, 2014)』에서는 제2차 계획기간부터 본격적인 온실가스의 효과적 감축을 달성하겠다는 목표를 세웠으나, 실제로는 배출권거래제 대상업체의 배출량은 여전히 증가하고 있는 추세이다. 시작 후 5년이 지난 지금 배출권 거래제를 평가하면, 제도 안착이라는 측면에서 어느 정도 성과를 거둔 것이 분명하지만 실제 국가 온실 가스 감축을 달성했는지에 대해서는 긍정적으로 보기는 어렵다. 하지만 내년에 신기후체제가 출범하게 되며 2030년 국가 감축목표를 달성하기 위해서는 배출권거래제를 통하여 반드시 상당한 온실가스 감축을 이루어내야 하는 상황이다.

이러한 상황에서 2019년 12월 발표된 『제3차 배출권거래제 기본계획(이하, 제3차 기본계획)』은 향후 10년간의 배출권거래제 운영의 큰 그림을 보여준다는 점에서 매우 중요하다. 『배출권거래제 기본계획』은 10년을 단위로 5년마다 수립하는 배출권거래제에 관한 중장기 종합계획으로서, 배출권 할당허용총량을 담는 할당계획의 가이드라인의 역할을 수행한다. 그리고

『제3차 기본계획』은 그 대상기간을 제3차(`21~`25) 및 제4차 계획기간(`25~`30)을 대상으로 하고 있다.

이에, 본고는 『제3차 기본계획』이 제시하는 배출권 거래제 운영 방향을 개관하고, 제3차 계획기간을 중심으로 몇 가지 지점에 대해 제언하는데 목적이 있다. 본고의 구성은 다음과 같다. 2절에서는 『제3차 기본계획 』상에 나타난 배출권거래제 운영의 기본현황을 살펴본다. 3절에서는 배출권시장의 가장 큰 문제점으로 지적받고 있는 낮은 유동성 문제를 극복하기 위한

방안으로 고려되는 선물거래 도입을 비판적으로 평가하고, 유동성 확대를 위한 방안을 제시한다.

2. 제3차 배출권거래제 기본계획의 주요 내용과 평가

가. 제도운영 기본방향

『제3차 기본계획』은 2030년 국가 온실가스 감축 달성에 기여하는 것을 배출권거래제의 목표로서 명시하였고 이를 구현하기 위하여 ▲실효적 감축 추진, ▲할당방식 개선, ▲시장기능 확대, ▲국제 탄소시장 연계·협력이라는 4개의 중점추진전략을 설정하였다(<표 1> 참조).

이를 『제2차 기본계획(2017)』과 비교하면, 목표는

자료: 제3차 배출권거래제 기본계획(2019)

목표 2030년 국가 온실가스 감축목표 달성에 기여

중점 추진전략

•실효적 감축 추진 •할당방식 개선

•시장기능 확대 •국제 탄소시장 연계·협력

주요 추진 과제

① 실효적 감축 추진 ② 할당방식 개선

▶로드맵에 따른 배출허용총량 설정 강화

▶산업계 온실가스 감축사업 지원 확대

▶무상할당 업종 기준 개선 및 유상할당 비율 확대

▶배출효율이 높은 기업에게 인센티브 부여하는 BM 할당방식 확대

▶내부 감축활동 촉진을 위한 할당단위 개편

③ 시장기능 확대 ④ 국제 탄소시장 연계·협력

▶정보의 비대칭성 해소를 위한 정보공개 강화

▶시장조성자 제도 확대

▶시장 내 파생상품(선물거래 등) 도입

▶국제 탄소시장 활성화에 대비한 국제 협력체계 구축

▶파리협정체제에서 국제협력 체계 적극 활용

<표 1> 배출권거래제 목표 및 과제

감축목표 달성으로서 동일하고, 추진 과제는 ▲저탄소 산업혁신 및 친환경 투자 촉진, ▲비용 효과적이고 유연한 온실가스 감축, ▲국가 감축목표 달성 및 국제탄소시장 선도 지원으로서 명칭은 약간 상이하지만 사실상 내용은 동일하다. 다만, 배출권 할당과 관련된 세부 방향에서 주목할 만한 차이점이 있는데, 『제2차 기본계획』에서는 ‘2030 국가 감축목표를 반영한 2차 할당계획 수립’이라는 상대적으로 중립적인 표현을 쓴 반면, 『제3차 기본계획』에서는 ‘로드맵에 따른 배출허용총량 설정 강화’로 명시하였다는 점이다. 이는 향후 배출권 할당량관리가 과거보다 보다 강화되는 방향으로 전개될 것을 시사한다.

그리고 「배출권거래제법」 제3조에 배출권거래제 운영의 기본원칙이 명시되어 있는데, 각 원칙을 구현 하기 위한 정책방향을 비교하면 <표 2>와 같다.

각 운영원칙의 정책방향 상 차이점을 살펴보면 다음과 같다.

원칙1 : 『제2차 기본계획』 상에 있었던 ‘BAU 추정’이

『제3차 기본계획』에서는 제외되었다. 이는 향후 BAU가 배출권 총량 결정의 기준이 되지 않을 수 있음을 의미한다.

원칙2 : 『 제2차 기본계획』에서는 국제경쟁력이 우선적 가치임을 명시한 반면, 『제3차 기본 계획』에서는 온실가스 감축과 국제경쟁력이 동시에 중요하다고 밝히고 있다. 이는 상당한 변화로서 국제적 변화에 보다 부합하는 것으로 판단된다.

원칙3 : 『 제3차 기본계획』에서는 감축 측면에서의 유연성보다는, 배출권 시장의 고도화를 강조하고 있다. 이는 거래제 본연의 기능을 발전시켜야 하는 단계에 왔음을 확인하는 것이다.

원칙4 : 『 제2차 기본계획』이 포함되어 있었던 ‘공평성’은 해당 원칙이 배출권 거래에 관한 것이었으므로 사실상 밀접한 관련이 없었다. 『제3차 기본계획』에서는 이를 제외하고 시장 참여자 간 정보불균형 완화를 추가하였는데, 이는 상당수의 참여업체가 배출권 거래를 위한 별도 인력을 둘 여력이 없는 현실을 적절히 반영한 것으로 판단된다.

원칙5 : 『제2차 기본계획』에서는 우리나라 시장과 해외 시장과의 관계를 고려한 반면, 『제3차 기본계획』에서는 바람직한 해외 사례를 우리나라 시장에 도입하겠다고 밝히고 있다. 이러한 변화는 해당 원칙에 보다 충실한 것으로 판단된다.

나. 제3차 계획기간 배출권거래제 운영방안

『제3차 기본계획』은 제3차 계획기간(`21~25) 배출권거래제 운영방안을 「배출권 할당 체계 정비」,

「시장기능 활성화」, 「감축기술 정보의 공유」, 「배출권 유연성 기제 내실화」의 네 가지 측면에서 정리하고 있다. 이중 「배출권 할당 체계 정비」와 「배출권 유연성 기제 내실화」는 배출권 공급에 관한 것이며, 「감축기술 정보의 공유」는 시장 외의 주제이고, 「시장기능 활성화」는 시장 제도에 관한 것이다.

1) 배출권 할당과 상쇄배출권

「배출권 할당 체계 정비」와 관련하여 주목할 사항은 우선 할당·할당취소의 배출권 산정단위를 ‘시설’에서

‘사업장’으로 변경함으로써 업체에게 보다 유연하게 온실가스를 감축할 수 있는 재량을 부여했다는

운영원칙

정책방향

제2차 기본계획 제3차 기본계획

원칙1 기후변화 관련 조약 준수 및 국제협상 고려

감축목표 달성 국가 온실가스 감축목표 달성을 통해 글로벌 기후문제 해결에 기여

BAU 추정 BAU 산정시 투명성과 책임성 원칙 유지 국제협상과의 조화 파리협정에 따른 신기후체제의 새로운 국제협상 논의와 조화될 수 있도록 제도 운용

감축목표 달성 파리협정체계 下 국가결정기여로 제시한

「2030년 국가 온실가스 감축목표」달성을 배출권거래제 운영의 최우선 원칙으로 설정

국제협상 결과 반영 파리협정의 보고체계, 국외감축실적 활용 방법, 의욕 상향 등에 관한 국제협상 결과를 반영하여 제도 운영

국제적 감축노력에 동참 기후변화 완화를 위한 국제 사회의 노력에 기여

원칙2 경제부문의 국제경쟁력에 미치는 영향 고려

경제성장과 고용 배출권거래제가 경제성장과 고용에 미치는 부정적 영향을 최소화

국제경쟁력 유지 무역·탄소집약도 등을 고려한 지원대책 마련하여 민감업종의 국제경쟁력이 유지될 수 있도록 운용

국제경쟁력 고려 온실가스 배출책임과 국제경쟁력이 종합적으로 고려되도록 무상할당 제도 등 개선·운영 국내 산업 지원 국내 기업의 감축활동을 지원하여 온실가스 감축을 가속하면서 동시에 국제경쟁력 유지에 기여 감축기술 수출 지원 국내 감축기술을 국외감축에도 활용하여 국내 감축기술 개발을 촉진하고 전 지구적 감축에도 이바지

원칙3 국가 감축목표의 효과적 달성을 위한 시장 기능 활용

인프라 구축 배출권 시장 활성화를 위해 진입장벽을 낮추고, 정확한 MRV를 산출할 수 있는 인프라 구축 유·무상 할당원칙 시장기능 활용을 위해 시행령이 정한 수준으로 유상할당을 한다는 원칙 유지

감 축 수 단 의 보 장 배 출 권 의 이 월 , 차 입 , 상 쇄 등 기업들에게 유연성있는 감축수단을 다양하게 보장

시장여건 개선 할당업체 이외의 제3자 등 시장참여자를 확대하여 배출권 시장의 안정성을 확보하고 배출권 거래여건을 개선

시장기능 강화 장내 파생상품을 도입, 미래 배출권에 대한 가격발견기능을 강화하여 감축투자계획 수립·이행 지원 금융지원 연계 감축기술 및 감축투자 정보 등을 공개하여 감축기술 개발을 촉진하고 금융상품 출시·지원 여건 조성

원칙4

시장 원칙에 따른 공정하고 투명한 배출권 거래

공평성 온실가스 감축 부담이 배출권거래제 적용 부문과 비적용 부문간에 공평하게 분배될 수 있도록 제도 설계 시장왜곡 최소화 배출권거래제로 인해 대·중소기업간, 수입·국내 업자간, 기존·신규진입 기업간 경제적 왜곡이 일어나지 않도록 운영

시장개입 최소화 할당, 시장안정화 조치 등 정부개입 수단을 명확히 하고, 시장 자율 및 정부개입 최소화 원칙 견지 정보불균형 완화 배출권 거래시장의 정보 공유 및 공개를 확대하여 시장참여자 간 정보 비대칭 해소

원칙5 국제수준에 부합하는 배출권거래제 운영

해외상쇄 장기적으로 배출권거래제 국제 연계를 통한 해외 상쇄 등 활성화로 유연성 제고 및 감축비용 절감 도모 적용제외 최소화 제도가 형해화되지 않도록 배출권거래제 적용이 제외되는 부문·업종 등을 규정하는 특례조항을 최소화

국제기준 반영 파리협정의 후속 조치로 논의되어 규 정 되 는 새 로 운 국 제 탄 소 시 장 메 커 니 즘 등 국제규정·기준을 반영

유상할당 확대 해외 배출권거래제 운영사례를 참조하여 유상할당 비율을 상향

BM 할당 확대 배출권 할당의 실질적 형평성 제고를 위해 EU 등에서 정착된 배출효율 기준의 BM 할당방식을 최대한 확대 적용

<표 2> 배출권거래제 운영원칙 정책방향 비교

자료: 1) 제2차 배출권거래제 기본계획(2017), 2) 제3차 배출권거래제 기본계획(2019)

점이다. 그리고 부문·업종 등 할당량 배분단위를 업체별 배출 특성 및 국내 산업구조 등을 고려하여 개편할 계획을 밝히고 있다. 그 외에도 배출권 유상할당 비중 10% 이상 및 BM 할당 적용 60% 이상은 제3차 배출권 할당계획에서 상당한 변화가 있을 것임을 시사하고 있다.

「배출권 유연성 기제 내실화」에서는 파리협정 체제에서 우리나라의 감축실적으로 인정되는 해외 감축실적은 2021년부터 상쇄배출권으로 전환을 허용하지만, 국내 외부사업 감축실적의 상쇄배출권 전환은 국가 감축목표 달성에 미치는 영향을 평가하여 제4차 계획기간부터 제한 여부 등을 검토·결정하겠다는 계획이다. 이는 국내보다는 해외에서의 감축사업을 유도하겠다는 것인데, 이 방향이 바람직한 것인지에 대해서는 보다 면밀한 검토가 필요한 것으로 판단된다.

2) 감축기술 확산

「감축기술 정보 공유」를 위한 방안은 (1) 검증기관의 책임과 능력을 강화, (2) 감축기술 보고서 발간이다.

방안(1)은 지금까지 업체의 요구에 따라 배출량 검증이 정직하지 못한 방식으로 이루어진 사례가 있었기에 이를 시정하겠다는 것으로 그 자체로는 적절하다. 그런데, 이는 감축기술과는 관련이 없으며, 검증업체의 도덕성에 관한 문제에 가깝다는 점에서 분류가 적절하지 않는 것으로 판단된다.

또한 방안(2)는 주요 업종별 감축기술을 조사, 검증된 기술을 보고서로 발표하겠다는 것인데, 이러한

조사에 업체가 자발적으로 협력할지, 그리고 보고서 발표가 가능할지 의문이며, 경제적 유인에 결합된 보다 구체적인 계획이 뒷받침 되어야 할 것으로 보인다.

3) 시장 유동성 확대

「시장기능 활성화」에서는 금융기관과 개인까지 시 장 참 여 를 허 용 하 고 , 장 내 선 물 거 래 제 도 를 도입하겠다는 방안을 제시하고 있다. 이는 시장참여자 숫자를 늘리고 파생상품을 허용함으로써 배출권 시장 초기부터 계속 지적되었던 낮은 유동성 문제를 개선하겠다는 것이다. 시장참여자 숫자를 늘리는 것은 유동성 증가에 어느 정도 도움이 될 것으로 보이나, 선물거래 제도 도입이 의도한 결과를 거둘 수 있을지는 불분명하다. 이에 대해서는 다음 절에서 보다 자세히 다룬다.

3. 배출권시장 유동성 확대를 위한 제언

EU ETS의 경우 장외거래는 미미하며, 장내거래 비중은 2011년 거래량 기준 선물(futures) 88%, 옵션(option) 10%, 현물(spot) 2%이다.³⁾ 제3차 기본계획에서도 EU ETS를 벤치마킹하여 우리나라 배출권거래제도 장내 선물거래 제도를 도입하여

3) 제3차 배출권거래제 기본계획(2019). p.16 참조

‘배출권의 가격발견 기능 제고 및 시장의 예측가능성 확대로 배출권 거래 활성화’를 도모할 계획이라고 밝히고 있다.

하지만, 선물시장 도입이 의도한 결과를 거둘 수 있을 것인지는 불분명하다. Jarrow and Chatterjea(2019)는 선물시장이 성공하기 위해서는 그 대상이 되는 기초자산(underlying asset) 시장이 다음의 세 가지 조건을 충족시켜야 함을 강조하고 있다: (1) 표준화(standardization), (2) 높은 가격 변동성(volatile prices), (3) 완전경쟁시장(competitive market).

우리나라 배출권 시장이 이 세 가지 조건을 만족하는지 하나씩 검토해보자.

첫 번째 조건인 표준화는 기초자산이 표준화된 단위로 거래가 될 수 있어야 한다는 것이다. 그런데 배출권은 정의 상 온실가스 1톤이라는 객관적 단위로

발행되므로 배출권 시장에서 표준화 조건은 문제가 되지 않는다.

두 번째 조건은 우리나라 배출권 가격의 변동성이 높은지에 관한 문제이다. [그림 1]에서 보는 것처럼, 배출권 가격은 꾸준한 상승 추세와 함께 정산기간인 매년 6월전에 배출권 가격이 급등하는 정기적 패턴을 보여주고 있다. 향후 배출권 가격 자체의 수준(level)은 높더라도 변동성 자체는 그렇게 높지 않다는 점을 시사한다. 또한 『제3차 기본계획』에서도 2차 계획기간에는 ‘안정된 가격 변동률을 유지’

하였다고 평가하고 있다. 따라서 높은 가격 변동성 이라는 두 번째 조건이 만족된다고 단언하기는 어렵다.

세 번째 조건은 우리나라 배출권 시장이 완전 경쟁적인가 하는 문제이다. 물론 교과서 상의 완전경쟁 조건을 만족시키는 시장은 사실상 존재하지 않으며,

[ 그림 1] 배출권 가격과 거래량 추이

자료: 제3차 에너지기본계획(2019), p.6 32,000

27,000

22,000

17,000

12,000

7,000

1,400 1,200 1,000 800 400 200

’15.1 ’15.6 ’16.1 ’16.6 ’17.1 ’17.6 ’18.1 ’18.6 ’19.1 ’19.6 0

원 만톤

21,000

실제 시장이 완전경쟁 시장에 얼마나 가까운지 평가하는 것이 유의미할 것이다. 완전경쟁 시장의 조건은 몇 가지가 있는데, 그 중 가장 중요한 조건은 어떤 경제주체도 시장 지배력(market power)을 행사할 수 없다는 것이다. 그러나 심성희· 이지웅(2015)은 업체별 온실가스 배출량을 기준으로 시장집중도를 검토한 결과 시장지배력 행사의 가능성이 높은 것으로 진단한 바 있다.⁴⁾ 따라서 완전 경쟁 시장 조건도 만족한다고 평가하기는 어렵다.

결론적으로, 우리나라 배출권시장은 선물시장이 성공하기 위한 조건을 만족시키지 않으며, EUㅤETS와 구조적으로 다르기 때문에 선물시장의 도입이 의도한 결과를 가져오지는 못할 것으로 예상된다.

나. 배출권 예비분 확대

본고는 배출권 총량을 초과하더라도 배출권시장의 유동성 확대를 위한 예비분을 대폭 확대할 것을 제안 한다. 물론 『제3차 기본계획』에서도 ‘제3자의 배출권 보유물량에 따라 시장유동성 예비분을 공급 또는 회수하여 배출권의 적정 거래에 필요한 시장유동성 확보’하겠다는 방향을 간략히 언급하였으나, 예비분 수 량 은 지 난 할 당 계 획 과 비 슷 하 게 배 출 총 량 의 극히 일부에 제한될 것으로 보인다. 제2차 배출권 할당계획의 경우, 유동성 확보 및 안정화를 위하여 1,900만톤을 별도로 할당하였는데, 이는 전체 배출권 17억 7,713만톤의 1% 수준에 불과하여 유동성 확대에

도움이 되지 않는 수준이었다.

EU ETS가 채택한 시장 안정화 예비분 정책(Market Stability Reserve, MSR)⁵⁾은 배출권 유통량이 4억톤 이하로 떨어지면 예비분에서 1억톤을 추가로 시장에 공급하는데, 이는 연간 배출총량이 18억톤 수준임을 고려하면 상당한 수준이다. 또한 캘리포니아 배출권시장이 채택하고 있는 배출권 가격 억제 예비분(Allowance Price Containment Reserve, APCR) 제도는 시장의 유동성이 고갈되더라도 사전에 고지된 높은 가격을 지불하면 주정부가 보유하고 있는 배출권을 구매할 수 있도록 해주고 있다.⁶⁾ 즉, 주정부가 일종의 ‘최종대부자(lender of last resort)’의 역할을 해주고 있는 것이다.

노벨경제학상 수상자 폴 크루그만(Paul Krugman)은 다음의 ‘캐피톨힐 아이돌봄 (babysitting) 조합’

(Sweeney and Sweeney, 1977) 의 예를 통해, 시장을 제대로 작동하게 하는 것이 의외로 간단할 수 있음을 강조하고 있다(크루그만, 2009).

현재 배출권 시장은 모든 시장참여자가 배출권을 최대한 축적하려고 한다는 점에서 모든 부부가 쿠폰을 확보하고자 했던 ‘캐피톨힐 아이돌봄 조합’의 상황과 일치한다. 또한

‘캐피톨힐 아이돌봄 조합’이 처음 시행됐지만, 효과적이지 못했던 방식인 외출 의무화 제도는 사실상 정부가 이전에 택했던 배출권 시장의 이월제한과 같은 제도이다.

크루그만이 인용한 위 사례가 시사하는 것처럼, 배출권 공급을 인위적으로 대폭 확대시키는 단순한 방식이 배출권 시장의 활성화를 가져올 수 있는 가장 효과적인 방식일 수 있음을 시사한다.

4) 해당 연구는 2014년 6월 기준 업체별 온실가스 배출량 분포를 사용하였는데, 포스코와 발전사 등 상위 10개 업체가 차지하는 비중 등 기본적인 배출 구조는 변하지 않았다.

5) https://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform_en

6) https://ww3.arb.ca.gov/cc/capandtrade/reservesale/reservesale.htm

물론 유동성 유지만을 위한 예비분 확보는 배출 총량의 일시적 증가를 수반한다는 점에서 약점은 있는 것은 사실이다. 하지만, ‘불경기’에 빠진 배출권시장의 작동을 복원하고, 나아가 배출권 거래제의 성공적인 안착을 도모하기 위하여 잠정적으로 추진할 필요가 있다. 특히 기후변화 대응 관련 최상위 계획인 「제3차 녹색성장 5개년(`19~`23) 계획(2019.5.21.)」에서도

‘온실가스 감축 의무 실효적 이행’을 추진하며, 이를 구현하기 위한 정책 중 하나로서 ‘배출권 거래제 보완 및 시장 활성화를 통한 비용효과적 감축 유도’를 명 시 하 고 있 다 . 유 동 성 유 지 를 위 한 유 의 미 한 수준의 예비분의 상시 보유는 ‘배출권거래제 보완 및 시장활성화’와 함께, 배출권거래제의 장기적인 성공을 담보할 수 있는 실효적 방안일 것으로 판단된다.

◯ 1970년대 美워싱턴 국회의사당에는 150쌍의 젊은 부부가 참여하여 서로의 아이들을 돌봐주는 ‘캐피톨힐 아이돌봄 조합’이 있었음

◯ 쿠폰 한 장으로 한 시간 동안 다른 부부에게 자신의 아이를 맡길 수 있었으며, 쿠폰을 얻기 위해서는 다른 아이를 돌봐주어야 하는 시스템으로 운영

◯ 합리적인 시스템이기는 하지만, 잘 작동되기 위해서는 상당량의 쿠폰이 상시 유통되어야 한다는 점이 드러남

◯ 당장 외출 계획이 없는 부부는 나중을 위해 최대한 쿠폰을 모아두었고, 아이를 맡긴 부부들의 쿠폰은 그만큼 줄어듬

◯ 시간이 지나면서 모든 부부가 쿠폰을 확보하고자 다른 부부의 아이를 돌보고 싶어 했고, 결국에는 모두가 외출을 하지 못하는 상황에 빠지게 됨

◯ 이러한 ‘아이돌봄 시장’의 ‘불경기’는 시장 자체의 문제가 아니라, 모든 사람이 쿠폰을 모으고자 했기 때문임

◯ 조합이 이 상황을 타개하기 위하여 택한 첫 번째 방식은 각 부부에게 매달 적어도 두 번 이상은 외출하도록 강제하는 것이었음

◯ 하지만 효과가 크지 않았고, 결국에는 부부 모두 경제학자였던 스위니 부부 의견에 따라 쿠폰의 공급을 확대하는 방식을 택했는데, 그 결과는 놀라웠음

◯ 쿠폰 보유량이 증가함에 따라 부부들의 외출 횟수는 증가하였고, 이로 인해 다른 부부의 아이를 돌볼 기회도 많아졌으며, 이는 다시 조합원의 외출 빈도 증가와 아이돌봄 기회의 확대로 이어짐

◯ 조합원의 보육 기술 향상도 아니고, 조합의 근본적 개혁도 아닌, 단지 쿠폰 공급량 증대로 문제가 해결된 것임

<캐피톨힐 아이돌봄 조합 사례>

참고문헌

<국내 문헌>

기획재정부, 제1차 배출권거래제 기본계획, 2014 기획재정부, 제2차 배출권거래제 기본계획, 2017 기획재정 부·환경부, 제3차 배출권거래제 기본계획,

2019

심성희· 이지웅, “우리나라 배출권거래제의 시장 왜곡 요인과 정책적 함의,” 에너지경제연구 제14권 제2호, 2015, pp.177-211

이준구·조명환, 재정학, 제5판, 문우사, 2016 폴 크루그 먼, 불황의 경제학, 안진환 역, 세종서적,

2009

<외국 문헌>

Goulder, L. H., and A. Schein, Carbon Taxes vs. Cap and Trade: A Critical Review, NBER Working Papers 19338, 2013, https://ideas.repec.org/p/nbr/nberwo /19338.html

Jarrow, R., and A. Chatterjea, "An Introduction to Derivative Securities, Financial Markets, and Risk Management," World Scientific Books, 2019

O’Hara, M., Presidential Address: Liquidity and Price Discovery. Journal of Finance, 58, 2003, 1335-1354.

Sweene y, J., and S. R., James, Monetary Theory and the Great Capitol Hill Baby Sitting Co-op Crisis: Comment, Journal of Money, Credit and Banking, 9, 1977, 86- 89.

<웹사이트>

EU ET S MSR, https://ec.europa.eu/clima/

policies/ets/reform_en

캘리포 니아 APCR, https://ww3.arb.ca.gov/cc/

capandtrade/reservesale/reservesale.htm

전환(발전)부문 온실가스 감축을 위한 배출권거래제의 역할과 과제

김재식 중부발전 신재생총괄부장 [email protected]

1) BAU(Business As Usual) : 온실가스 배출전망치

2) RPS(Renewable energy Portfolio Standard, 신재생에너지 공급의무화 제도) : 발전사에게 발전량의 일정량을 신재생에너지로 공급을 의무화한 제도

1. 서론

2 0 1 5 년 말 우 리 에 게 익 숙 하 고 오 랫 동 안 전 세계 기후체계를 이끌어 왔던 도쿄체제의 종식을 알리고 모든 국가에게 자발적 감축의무를 부과하는 파리협정이 채택되었다. 그간 우리나라는 2010년 저탄소녹색성장법, 2012년 배출권거래법 제정 이 후 2 0 1 5 년 배 출 권 거 래 제 를 전 격 도 입 한 지 5년이 경과하였다. 내년에는 파리체제의 공식적인 출범과 동시에 국내에서는 배출권거래제 제3기 (2021～2025년)를 맞이하게 된다. 우리나라는 지난 10년 동안 국가 온실가스 배출전망치(BAU¹⁾), 감축목표 및 수단 등이 수차례 수정되는 우여곡절을 겪으면서도 배출권거래제를 지속적으로 시행하여 왔 다 . 비 용 효 과 적 이 며 , 유 연 한 감 축 수 단 으 로 평가받는 배출권거래제가 제1, 2기를 거치는 동안 국가감축목표 달성을 위해 어떠한 역할을 했으며,

감축수단과는 어떤 연계성을 갖는지, 실질적인 기여가 있었는지, 어떤 보완이 필요한지를 살펴볼 필요가 있다. 또한, 배출권시장과 함께 전력시장, RPS²⁾ 시장 모두 참여하고 있는 발전부문은 각 시장 사이에 어떤 연관 관계가 있으며, 시너지 효과를 위해서는 무엇이 필요한지를 고민해야 할 때가 되었다.

2. 국가 온실가스 감축계획과 전환(발전) 부문 감축수단 고찰

가. 국가 및 전환(발전)부문 온실가스 감축계획 1) 2020년 국가 온실가스 감축을 위한 로드맵(2014. 1월)

2014년 1월에 발표된 「국가 온실가스 감축목표 달성을 위한 로드맵」은 국가차원에서 BAU 776백만톤

대비 30%(233백만톤) 감축을, 전환부문에서 2020년 BAU 243.2백만톤 대비 26.7%(64.9백만톤) 감축을 목표로 하고 있다. 이를 바탕으로 제1계획기간 할당계획이 발표되었고 배출권거래제 참여업체에게 할당량이 부여되었다.

할당대상업체들은 로드맵 발표 이후 제1계획기간 할당계획에 반영된 ’11년 BAU가 낮게 설정되었으므로 제2차 에너지기본계획에 반영된 ’13년 BAU가 사용해 줄 것을 정부에 요구하였다. 이는 2014년 1월에 발표된 국가계획인 「국가 온실가스 감축목표 달성을 위한 로드맵」과 「제2차 에너지기본계획」이 서로 다른 BAU를 가지고 있었던 것이 큰 이유였다. 보름 간격으로 발표된 두 가지 국가계획이 BAU를 크게

달리 전망하고 있다는 사실은 혼란을 가져왔으며, 이를 근거로 할당대상업체들이 ’13년 BAU 사용을 주장한 것은 당연한 것이었다.

2) 2030년 국가 온실가스 감축을 위한 로드맵(2016. 12월)

2016년 12월에 발표된 「2030년 국가 온실가스 감축을 위한 로드맵」은 2030년 BAU 851백만톤 대비 37%(국내 25%, 해외 11.3%)인 315백만톤 감축 목표를 설정하였으며, 이를 바탕으로 제2계획기간 할당이 이루어졌다. 전환부문은 2030년 BAU 333백만톤 대비 19.4%(64.5백만톤)를 감축하는 목표가 제시되었다. 로드맵을 좀 더 살펴보면 제1계획

구분(백만톤) ’10 ’11 ’12 ’15 ’16 ’17 ’20

’11년 BAU 209 210 212 218 222 227 243

’13년 BAU 236 244 248 249 275 279 295

<표 2> ’11년 BAU(2014년 온실가스 감축 로드맵)과 ’13년 BAU(제2차 에너지기본계획)

감축수단 감축량(백만톤) 비 고

전원 Mix 개선 46.0(72%) 원전확대

신재생에너지 확대 7.5(11%) RPS

스마트그리드 9.6(14%) 수요관리

CCS 상용화 1.9(3%) 기술개발

소계 64.9(100%)

<표 1> 전환(발전)부문 감축수단별 온실가스 감축 목표

자료: 「국가온실가스 감축목표 달성을 위한 로드맵」

3) CCS(Carbon Capture & Storage, 이산화탄소 포집 및 저장) : 연료 연소 후 배출되는 이산화탄소를 직접 포집하여 해상/육상 지중에 저장하는 기술 4) CCUS(Carbon Capture, Utilization and Storage, 이산화탄소 포집, 재이용 및 저장) : 연료 연소 후 배출되는 이산화탄소를 포집하여 재이용하거나

다양한 물질로 고정화하는 기술

기간 할당 근거인 2014년 로드맵의 ’11년 BAU를 포기하고 할당대상업체들이 주장한 ’13년 BAU로 변경되었음을 알 수 있다. 감축의무가 있는 기업들의 입장에서는 상향된 BAU를 반기는 분위기였으나 파리협정에 적극적인 참여를 촉구하는 환경단체는 이러한 완화된 감축목표에 대해 반대입장을 표명하였다.

다음으로 전환부문의 감축수단을 살펴보면 신재생에너지 확대·석탄발전 계획 취소·노후 석탄발전 폐지 등 저탄소 전원믹스 강화, 수요관리, 신규화력설비 효율 강화, 효율개선, 미활용에너지 활용 등으로 총 64.5백만톤을 감축하고 추가적으로 에너지신산업으로 28.2백만톤을 감축하겠다는 목표를 제시하였다.

3) 2030년 국가 온실가스 감축을 위한 로드맵 수정안 (2018. 7월)

2018년 7월에 발표된 로드맵 수정안은 BAU 851백만톤과 목표배출량 536백만톤은 그대로 유지하되 각종 국가 계획과의 정합성을 확보하기 위한 조정이 있었으며, 국외감축을 96백만톤에서 38.3백만톤으로 하향하는 등 다소 변화가 있었다.

전환부문은 BAU 333백만톤은 그대로 유지되었으나 감축목표는 42.2%(140.5백만톤)로 크게 조정되었고 석탄축소, 상한제약 도입 등 미세먼지 감축정책이 추가적으로 반영되었다. CCS³⁾ 대신 CCUS⁴⁾에 의한 감축량을 10.3백만톤으로 제시한 것도 눈에 띈다.

나. 전환(발전)부문 온실가스 감축수단에 대한 평가 1) ’14년 로드맵에서의 감축수단

전원 Mix 개선은 국가 에너지정책 사항으로 실행이 된다면 가장 확실한 감축수단이다. 대표적으로 원전확대 또는 석탄화력과 가스화력 Switching, 재생에너지 확대 등이 이에 해당한다. CCS는 온실 가스의 대부분을 차지하는 이산화탄소를 직접 제거할 수 있어 감축의 효과가 우수한 기술이다. 10㎿급 이산화탄소 포집설비는 운영중에 있으며, 150㎿급 설계 역시 완료되어 사실상 이산화탄소 포집기술은 이미 확보되었다고 볼 수 있다. 다만, 저장 공간 확보와 수송에 대한 구체적 대안이 없어 기술적용이 어려운 것이 현실이다. 스마트그리드는 수요관리를 통해 발전량을 낮춰 온실가스 배출량을 감소시키는 효과가 있으나 CO2 배출계수가 높은 기저발전인 석탄발전기에 미치는 영향은 미미하다. 경우에 따라 수요가 많은 주간에는 CO2 배출계수가 낮은 가스발전기를 정지시키고 수요가 적은 야간에는 CO2

배출계수가 높은 석탄발전기를 가동시키는 결과를 초래하여 온실가스를 오히려 증가시킬 수도 있다.

마지막으로 재생에너지는 발전부문에서 정책적 판단으로 시행할 수 있는 몇 안 되는 감축수단이면서 실제적인 감축수단이다.

2) ’16년 로드맵에서의 감축수단

RPS 제도와 미세먼지 감축정책에 따른 재생 에너지 비중확대, 석탄발전계획 취소 및 노후 석탄 화력 폐지는 감축효과가 충분히 나타날 것으로 판단된다. 그리고 추가적으로 신규건설 예정인 석탄 및 LNG발전의 효율향상을 감축수단으로 제시하였는데 LNG발전의 효율향상은 온실가스 감축에 어느 정도 기여할 것으로 보이나 석탄발전의 효율향상은 온실가스 감축에 기여할 수가 없다. 현 전력시장에서는 첨두부하인 LNG발전은 최신고효율 설비가 저효율 설비를 대체할 수 있으나 기저부하 영역에 있는 석탄발전은 저효율 석탄발전을 대체하는 것이 아니라 첨두부하에 있는 LNG발전을 대체하므로 오히려 온실가스를 증가시키는 역효과를 가져 올 우려가 있다.

3) ’18년 수정로드맵에서의 감축수단

석탄발전설비 추가 폐지 및 상한제약 도입 등 미세먼지 감축 정책이 추가되었으며, ’16년 로드맵에서 제시한 CCS에서 한발 더 나아가 CCUS 기술을 활용해 10.3백만톤 감축목표를 수립함으로써 이산화탄소 재이용기술을 감축기술로 제시하였다. 한국중부발전 보령화력에서 운영중인 10㎿급 이산화탄소 포집설비는 압축·액화설비를 추가 설치였고, 여기서 포집된 농업용 및 공업용 CO2는 시장에서 판매되고 있어 재이용에 대한 가능성을 보여주고 있다. 그러나 우리나라 고순도용 CO2 시장은 연간 70만톤 규모에 불과할 뿐만 아니라, 높은 CO2 포집, 압축