박근혜정부 복지정책의 비용 추정 및 경제적 효과 분석 - 요약 -
2013.08.30 조경엽ㆍ유진성
한국경제연구원
I. 서론
□ 본 연구에서는 대통령직인수위원회에서 제시한 복지정책을 대상으로 향 후 5년 동안의 복지정책에 소요되는 추가 비용을 추정
－ 대통령인수위원회에서 제시된 대부분의 정책이 매우 간략하고 개괄적 으로 제시되어 있어 비용추정 시 몇 가지 가정을 적용.
∙ 추진 일정이 구체화되지 않은 경우 단계적으로 시행한다고 가정
∙ 부담주체가 불분명한 부분은 간접비용으로 나누어 제시
－ 추정결과를 간략히 언급하면 간접비용을 제외한 직접비용은 향후 5년 간 약 104조원에 달할 것으로 전망되며, 간접비용을 포함하면 157조원 을 기록할 것으로 전망
□ 본 연구는 완전 동태적 성장모형을 이용하여 세부 복지정책을 소득분배 와 효율성 측면에서 평가하고 정책의 우선순위를 함께 제시
－ 동태적 성장모형을 이용하여 재정의 직간접적인 소득재분배효과와 국 민경제에 미치는 효과를 동시에 분석하고 정책적 우선순위를 제시
－ 세부 항목별 복지지출이 소득계층별 귀착을 분석하기 위해서는 한국복 지패널을 이용하고 있으나 이는 설문조사에 기초한 데이터이기 때문에 실제 소득계층별 수혜수준과는 괴리가 발생할 수 있음.
－ 하지만 이러한 한계점에도 불구하고 복지정책을 세분화하고 소득재분 배와 국민경제에 미치는 효과를 동시에 분석하고 있다는 점에서 기존 연구와 차별화
II. 박근혜정부의 복지정책 비용 추정
□ 기본적으로 본 연구에서 추계하는 비용은 대통령직인수위원회에서 제시 한 복지공약으로 해당 복지공약이 시행되는 경우 추가적으로 발생하는
복지비용임
－ 대통령직인수위원회 정책과제의 내용을 충실히 반영하기 위해 노력하 였으나 실제적으로는 어려운 점이 있어 비용 추정 시 다음과 같은 몇 가지 가정을 적용
∙ 복지정책의 시행년도를 명시적으로 언급하지 않는 경우나 단계적으 로 시행하겠다는 언급만 있을 경우에는 각 년도 별로 해당 복지정 책의 시행이 단계적으로 진행되어 2017년에 완료되는 것으로 가정
∙ 대통령직인수위원회 복지과제의 내용이 모호하지만 관련 복지정책의 내용이 2012년 총선 및 대선의 복지공약에서 제시된 경우에는 관련 총선 혹은 대선에서 제시된 복지공약이 실현되는 것을 가정
∙ 통계 및 자료의 사용은 2012년에 가장 가까운 것을 이용하되 그렇지 못한 경우 이용이 가능한 가장 최신의 데이터를 사용
∙ 미래의 자연증가분을 가정하는 경우 통계청으로부터 이용이 가능한 경우 통계청의 해당 자료를 사용하고 그렇지 못한 경우는 과거 3개 년도 시계열 데이터로부터 평균 증가율을 산정한 후 각 년도 별로 평균 증가율만큼 증가하는 것으로 가정
□ 박근혜정부의 복지정책과제 비용추계는 2013년 2월에 발표된 대통령직인 수위원회 제안 박근혜정부 국정과제의 ‘국정목표 2 – 맞춤형 고용·복 지’에 제시된 복지정책을 대상
－ 맞춤형 고용·복지라고 명명된 두 번째 국정목표에는 생애주기별 맞춤 형 복지 제공, 자립을 지원하는 복지체계 구축, 서민생활 및 고용안정 지원, 저출산 극복과 여성 경제활동의 확대 등을 위한 복지정책이 제 시
－ 추진전략 주요 내용들의 세부 정책과제를 취합한 후 국가재정운용계획 의 복지부문 세부항목을 참조하여 복지과제를 재분류하고 각 분야의 복지비용을 추계(복지관련 교육항목은 따로 추가)
□ 대통령직인수위원회에서 발표한 복지정책 과제에 대한 추계결과를 요약 하면 <표 1>과 같음. 인수위원회의 주요 복지정책과제에 소요되는 비용
은 최소 5년간 104조원에 달할 것으로 예상되며 간접비용까지 더하면 157조원을 기록할 것으로 전망
－ 대선과정에서 새누리당이 발표한 복지공약 소요비용은 134.5조원에 달 하지만 대선 복지관련 공약과 관련하여 새누리당에서 발표한 비용은 5 년간 약 73조 6,000억 원 정도인 것으로 판단
∙ 대선시 발표자료의 편안한 삶 28조, 일자리 관련 복지 2조, 교육관련 복지 14조, 여성·가족·보육 23조, 농어촌 4조, 주택 3,720억, 장애인 9,000억 등을 포함1)
∙ 발표자료의 총선관련 복지 부분까지 포함하면 총 93조 7,000천억 원 으로 추정됨.
－ 본 연구의 추정치는 새누리당이 대선공약에서 발표한 복지 관련 소요 비용 74조원보다 직접비용 고려시 약 30조원, 간접비용 고려시 약 83 조원이 더 많은 수치
－ 새누리당에서 발표한 대선 복지공약의 비용과 직접적으로 비교하는 것 은 무리가 있으나,
∙ 전반적으로 인수위원회의 복지정책과제가 그동안의 여론과 재원조달 의 문제점을 인식하면서 대선 복지 공약과 달라진 부분이 있다는 점,
∙ 그리고 본 연구에서는 데이터 이용의 한계와 인수위 복지정책 내용 의 모호성으로 인하여 가정을 이용하여 추정시 새누리당이 제시한 비용과 차이가 있을 수 있다는 점 등을 유의할 필요가 있음.
1) 언론에서 흔히 복지공약 비용으로 언급되는 135조원은 새누리당 전체 대선공약의 소요비용이지 복지 와 관련된 공약의 비용은 아니라는 점을 주의할 필요가 있다.
<표 1> 복지 분야별 소요비용(개괄)
2013 2014 2015 2016 2017 연평균
➤총합계(1+2) 127,917 180,448 229,683 247,134 253,540 207,744 [간접비용포함] 210,906 279,190 338,796 364,001 375,768 313,732 1.사회복지분야합계 125,966 177,136 224,654 240,447 245,832 202,807 [간접비용포함] 202,504 261,997 311,730 326,150 332,010 286,878
1-1.기초생활보장 2,893 5,846 14,732 14,929 15,100 10,700
[간접비용포함] 2,964 5,917 14,803 15,001 15,172 10,771
1-2.취약계층지원 13,411 13,454 14,462 15,217 10,849 13,479 [간접비용포함] 14,078 14,223 15,927 17,126 13,232 14,917
1-3.공적연금 - 24,556 49,737 50,170 50,523 34,997
1-4.보육⦁가정⦁여성 23,748 38,119 44,108 50,320 52,527 41,765 [간접비용포함] 26,367 42,849 48,838 55,050 57,257 46,072
1-5.노인⦁청소년 1,836 4,325 6,479 9,598 11,553 6,758
1-6.노동 1,492 2,879 3,145 3,414 3,676 2,921
[간접비용포함] 2,169 5,589 7,209 7,478 7,740 6,037
1-7.주택 54,412 50,262 49,332 49,332 49,332 50,534 [간접비용포함] 113,172 109,022 108,092 108,092 108,092 109,294 1-8.교육 18,935 29,398 33,334 37,470 41,606 32,149 [간접비용포함] 22,696 43,321 47,257 51,393 55,529 44,039
1-9.사회복지일반 9,241 8,297 9,326 9,996 10,666 9,505
[간접비용포함] 19,223 12,195 13,388 12,241 12,911 13,992
2.보건분야 1,951 3,312 5,029 6,687 7,708 4,937
[간접비용 포함] 8,402 17,194 27,066 37,851 43,758 26,854
2-1.보건의료 661 535 622 455 498 554
2-2.건강보험 1,290 2,776 4,407 6,233 7,210 4,383
[간접비용 포함] 7,741 16,658 26,445 37,396 43,260 26,300
III. 박근혜정부의 복지정책 평가
□ 본 연구는 조경엽(2008)의 모형을 최근의 자료로 업데이트하여 복지항목 별 평가에 사용
－ 본 모형은 Ramsey 성장모형에 기초하고 있으며, 정부지출과 소득계층 이 세분화되어 반영
－ 공공부문은 공공행정, 교육, 연구개발, 보건, 사회복지, 환경위생, 문화
ㆍ오락, SOC, 공공주택건설로 구분되며 민간부문도 농림수산업 등 6개
산업으로 구성. 정부가 제공하는 재화와 민간소비재화의 경쟁관계를 반영하기 위해 소비재화도 음식료, 주거 및 광열료, 보건의료, 교육 등 6개 재화로 세분화
－ 또한 재정지출의 소득재분배효과를 분석하기 위해 소득계층도 소득수 준에 따라 10분위로 구분
－ 본 모형은 분야별 재정지출이 가계계층별 소득에 미치는 직접적인 효 과와 시장의 경제활동에 영향을 미쳐 가계의 소득에 영향을 미치는 간 접효과까지를 반영하여 소득재분배 효과를 분석할 수 있는 장점
－ 정부의 재정지출에 대한 재원조달은 소비세를 통해 조달한다고 가정하 고 소비세는 한계편익과 비용에 따라 모형 내에서 결정
－ 복지정책 시행 후 지니계수 및 10분위 배분율 변화를 비교하는 기준균 형은 가처분소득과 기존의 해당 분야지출(복지, 주택, 교육, 보건 등 정 책항목에 따라 다를 수 있음)을 합하여 산출한 지니계수와 10분위 배 분율 값을 상정하여 분석
－ 복지정책 항목의 재정소요액은 실제 대상자의 혜택에 중점을 두어 간 접비용을 포함한 비용을 기준으로 산정
□ 기초생활보장
－ 근로장려세제를 확대하는데 향후 5년간 연평균 1,218억원이 소요될 전 망. 재산소득환산제 개선에 따른 소요비용은 연평균 1,867억원이 소요 될 전망
－ ‘맞춤형 개별급여체계’의 경우 주거비, 교육비와 달리 생계비 지원 대 상이 축소되나 전체적으로는 연평균 7,687억원이 소요될 것으로 전망
－ 현 정부의 기초생활보장제도로 발생하는 추가재원이 소득계층별로 배 분된 이후 모형으로부터 도출된 새로운 균형에서의 지니계수는 0.2966 으로 기준균형 대비 연평균 1.07% 하락하고, 10분위 배분율은 1.34%
증가
－ 현 정부의 기초생활보장 정책이 시행되면 고용은 향후 5년간 연평균 0.12% 감소하고 GDP는 0.18% 감소할 전망. 장기적으로는 고용과 GDP 감소효과가 커질 전망
∙ 더욱 중요한 것은 기초생활보장의 수혜대상이 많은 저소득층일수록 고용 감소효과가 크게 나타나고 있다는 점
∙ 이는 소득이 증가하면 여가에 대한 수요가 증가하고 노동공급을 줄 이는 소득효과가 발생하기 때문이며, 또한 GDP 감소로 노동수요가 감소하게 되는데 이때 상대적으로 생산성이 낮은 저소득층을 중심 으로 고용이 줄기 때문
∙ 기초생활보장제도의 분배기준의 역진성이 상당히 높음에도 불구하고 근로소득감소가 소득재분배 개선효과를 크게 상쇄할 전망
□ 취약계층지원
－ 중증장애인 보호를 위한 추가 재원은 향후 5년간 연평균 1,350억이 소 요될 전망이며, 장애인 이동권 증진과 장애인 교육지원에 따른 비용은 각각 4,214억원과 1,368억원이 소요될 전망
－ 다문화 가족을 위한 지원의 추가재원은 상대적으로 많지 않으며 차상 위계층 확대에 따른 소요재원이 클 것으로 전망. 차상위계층지원을 위
한 총 추가재원은 간접비용을 포함하여 연평균 2,119억원을 기록할 전 망
－ 취약계층지원확대에 따른 새로운 지니계수는 0.3013으로 기준균형 대 비 연평균 0.77% 하락하고, 10분위 배분율은 0.98% 증가하여 소득재분 배가 개선될 전망
－ 현 정부의 계획대로 취약계층에 대한 지원이 확대되면 고용은 향후 5 년간 연평균 0.14% 감소하고 GDP는 연평균 0.18% 감소할 전망이며 이러한 추세는 장기적으로 확대될 전망
∙ 기초생활보장제도의 경우와 같이 저소득층일수록 고용 감소효과가 크게 나타남.
□ 기초연금
－ 기초연금의 급여는 현행 국민연금 가입자 최근 3년간 월 평균소득(A 값)의 5%(9만 4,600원)에서 10%(20만원)로 인상하기로 하였는데 이러한 제도변경에 따른 추가소요재원은 연평균 3조 2,828억원에 달하는 것으 로 추정
－ 장애인연금의 기초연금화에 따른 기초급여 2배 인상으로 연평균 2,169 억원이 필요할 것으로 전망
－ 이밖에도 노인일자리 사업에 대한 추가재원이 연평균 6,745억원에 달 하지만 본 연구에서는 기초연금에 국한하여 평가
－ 현 정부가 기초연금을 추진하게 되면 지니계수는 연평균 2.58% 감소하 고, 10분위 배분율을 3.44% 상승하는 것으로 나타나고 있어 소득재분 배가 개선될 전망
－ 기초연금도입으로 고용은 향후 5년간 연평균 0.50% 감소하고 GDP는
0.62% 감소할 전망이며, 감소추세는 시간이 지날수록 지속적으로 강화
될 전망
∙ 기초연금이 상대적으로 많이 배분되는 계층의 고용감소가 크게 나타
나 소득 1분위 계층의 고용이 가장 크게 감소하는 것으로 나타남.
□ 여성ㆍ보육, 가정정책
－ 연평균 추가소요 비용은 어린이집 확충에 1,020억원, 근로자 자녀양육 지원에 508억원, 돌봄서비스 지원에 1,727억원 등을 기록할 것으로 전 망
－ 아빠의 달에 따른 비용은 정부의 직접적인 추가비용으로 발생하지 않 지만 연간 3,800억원의 간접비용이 발생할 전망이며 무상보육의 경우 연평균 2조 8,910억원 가량이 소요될 것으로 전망
－ 무상보육으로 지니계수는 0.3134에서 0.3079로 연평균 0.35% 감소하며, 10분위배분율은 59.31에서 60.46으로 0.39% 증가할 전망
－ 무상보육으로 인한 고용감소효과는 혜택을 가장 많이 받는 소득 6분위 계층에서 가장 크게 나타나고 그 다음으로 5분위, 4분위에서 감소효과 가 큰 것으로 나타남.
∙ 고용은 연평균 0.51% 감소하고 GDP는 연평균 0.48% 감소할 것으로 전망
□ 주택정책
－ 철도, 공공유휴 부지 등을 활용한 행복주택 건설 등 렌트푸어를 해결 하는데 소요되는 재원은 연평균 2조 6,244억원에 달하는 것으로 추정 되며, 임대주택을 확대하고 주거비 부담완화를 목적으로 추진되는 보 편적 주거복지의 소요비용은 연평균 8조 3,050억원에 달할 전망(간접비 용포함)
－ 현 정부의 주택정책이 시행되면 지니계수가 0.2937로 감소하여 기준균 형 대비 연평균 0.72% 낮아지며, 10분위 배분율은 64.17로 0.88% 증가 할 전망
－ 주택정책은 다른 정책과 달리 고용과 GDP를 증가시키는 것으로 분석
∙ 현 정부의 주택정책은 주택건설의 투자증가로 이어지고 고용이 증가 하고 GDP가 증가하는 경기활성화 효과가 향후 5년간은 크게 나타 날 전망
∙ 그러나 5년 이후부터는 재원조달에 따른 세금증가 효과와 구축효과 가 커지면서 고용과 GDP가 급속히 감소하는 것으로 나타남.
∙ 고용은 연평균 0.30% 증가시키고 GDP는 연평균 2.13% 증가할 것으 로 추정
□ 교육정책
－ 현 정부의 복지관련 교육정책은 크게 고교무상교육과 반값 등록금으로 구분
－ 고교무상교육이 2017년까지 단계적으로 추진된다고 가정하면 연평균 추가비용은 1조 2,408억원에 달할 전망이며 현 정부의 반값 등록금 실 현에 소요되는 재원도 연 평균 2조 7,701억원(든든학자금 대출자격 전 면확대 포함, 간접비용 포함)에 달할 전망
－ 고교무상교육의 소득재분효과는 매우 낮을 것으로 전망되며, 고용과 GDP도 감소시킬 것으로 전망
∙ 지니계수는 기준균형 0.3094에서 0.3091로 연평균 0.02% 낮아지고, 10분위 배분율은 60.22에서 60.30%로 0.02% 높아질 전망
∙ 고용은 향후 5년 동안 연 평균 0.27% 감소하고 GDP는 연평균
0.34% 감소하는 것으로 분석
∙ 고용 및 GDP 감소추세는 장기적으로 더욱 확대될 전망
－ 고교무상교육과 마찬가지로 반값 등록금의 소득재분효과도 매우 낮은 것으로 평가되며 향후 5년 동안 고용 및 GDP 감소효과는 고교무상교 육보다 더 클 것으로 분석됨
∙ 지니계수는 기준균형 0.3094에서 0.3086으로 연평균 0.05% 낮아질 전망
∙ 고용은 향후 5년간 연평균 0.44% 감소할 것으로 전망되며, GDP는
연평균 0.53% 감소할 것으로 예상
□ 보건정책
－ 대통령직인수위원회 정책과제에서 제시된 바와 같이 일단 비급여를 제 외하고 4대중증질환의 보장성을 확대하는 경우 소요되는 추가비용은 연평균 1조 4,742억원으로 추정
－ 치매환자 등을 포함하여 전반적으로 장기요양보험을 확대할 경우 소요 되는 추가재원도 연평균 1조 964억원에 달할 전망
－ 현 정부의 4대 중증질환 정책의 지니계수 개선효과는 0.06%로 낮게 추 정되며 고용과 GDP를 각각 연평균 0.31%, 연평균 0.43% 감소시킬 것 으로 전망
∙ 수혜혜택이 많은 계층을 중심으로 고용감소가 크게 나타나는 것으로 분석
－ 노인장기요양보험의 적용 확대로 인한 소득재분배 효과는 0.06%에 그 칠 것으로 전망되며, 고용은 연평균 0.21% 감소하고 GDP도 연평균
0.33% 감소할 것으로 전망
IV. 결론
□ 본 연구는 박근혜정부의 복지정책비용을 세부항목별로 추정하고 소득재 분배 측면과 고용 및 GDP 측면에서 정책우선순위를 제시
－ 박근혜정부의 복지정책에 필요한 추가 비용은 간접비용을 제외하면 향 후 5년간 104조원에 달하고, 간접비용을 포함하면 157조원에 달할 전 망
∙ 이는 새누리당이 대선공약에서 제시한 대선 복지관련 소요재원 74조 원에 비해 30조원~83조원(간접비용 포함) 큰 규모
－ 현 정부의 주요 복지정책이 모두 실행될 경우 <그림 1>에서 보듯이 지니계수가 연평균 5.68% 감소
∙ 따라서 지니계수 0.3156를 가정하는 경우 일 년에 0.2977까지 하락할 것으로 분석
－ 그러나 현 정부의 복지정책은 고용과 GDP에는 부정적인 효과를 미칠 것으로 평가
∙ <그림 2>와 <그림 3>에서 보듯이 고용에 대한 누적효과는 연평균 –2.19%에 달하고 GDP에 대한 누적효과는 연평균 –0.95%에 이를 것으로 전망
－ 박근혜정부의 복지정책은 소득재분배에 기여하는 효과는 큰 반면에 고 용과 경제성장은 둔화시키는 방향으로 작용할 전망
∙ 복지투자가 일자리 창출과 창조의 경제로 이어지는 선순환 구조를 정착시키겠다는 박근혜정부의 의지에도 불구하고 경제규모가 축소 되는 가운데 소득불평등도가 개선되는 전형적인 하향평준화의 길로 갈 가능성이 높아 보임.
□ 성장과 분배를 조화할 수 있는 합리적인 복지수준을 설정해야 위해서는 박근혜정부의 세부 복지항목에 대한 철저한 평가를 통해 우선순의를 설 정하고 시의성을 따져 완급을 조정하는 노력이 요구
－ 1,000억원 단위당 주요 복지정책의 경제적 효과 분석을 살펴보면(표 2) 기초생활보장이 소요비용 대비 소득재분배효과가 가장 클 것으로 평가 되고 있으며, 다음은 취약계층지원, 기초연금 순으로 높을 것으로 나 타남.
∙ 반면 반값등록금, 무상교육, 4대 중증질환, 노인장기요양보험 정책은 비용대비 소득재분배 효과가 낮은 것으로 평가
－ 주택정책은 고용과 GDP을 증가시킬 전망이며 주택건설을 제외하면 복지정책은 모두 고용과 GDP를 감소시키는 방향으로 작용하는 것으 로 분석
∙ 기초생활보장이 단위당 고용감소효과가 가장 적고 다음으로는 취약 계층지원의 고용감소효과가 적을 것으로 전망
∙ 노인장기요양보험, 4대 중증질환, 고교무상교육, 반값등록금 등은 상 대적으로 고용감소효과가 큰 것으로 분석
∙ GDP 증가 측면에서도 기초생활보장이 비용대비 GDP 감소효과가 가장 작은 것으로 추정되고 있으며, 다음은 취약계층 순으로 나타 남.
∙ 노인장기요양보험, 4대 중증질환, 고교무상교육, 반값등록금 등은 GDP에서도 단위당 감소효과가 상대적으로 큰 것으로 추정됨.
□ 이러한 결과가 주는 정책적 함의는 다음과 같음.
－ 정부정책의 목표가 GDP와 고용증대에 있다면 주택지원과 같이 GDP 와 고용에 긍정적인 효과를 가져오는 지출을 확대하는 대신 기타 복지 지출은 축소할 필요
－ 소득재분배에 중점을 둔다면 저소득층의 수혜비중이 높은 기초생활보 장 및 취약계층 지원 정책을 강화하되 GDP와 고용에 부정적인 영향 을 미치는 기타 복지정책은 축소함으로써 GDP 및 고용감소효과를 최 소화하는 방향으로 추진할 필요
－ 소득재분배에 크게 기여하지 못하면서 고용과 성장에 대한 부정적인 효과가 큰 반값 등록금, 고교무상교육, 4대 중증질환, 노인장기요양보 험 정책은 규모와 속도조절이 요구
<그림 1> 지니계수에 대한 누적효과
<그림 2> 고용에 대한 누적효과(%)
<그림 3> GDP에 대한 누적효과(%)
소득재분배 고용증대 경제성장
순
위 정책
단위당 지니계수
변화 순
위 정책 단위당
고용 순
위 정책 단위당
GDP
1 기초생활보장 -0.0723 1 주택 0.0020 1 주택 0.0193
2 취약계층지원 -0.0601 2 기초생활보장 -0.0057 2 기초생활보장 -0.0084 3 기초연금 -0.0537 3 취약계층지원 -0.0067 3 취약계층지원 -0.0086 4 무상보육 -0.0105 4 기초연금 -0.0071 4 기초연금 -0.0086 5 주택 -0.0079 5 무상보육 -0.0101 5 무상보육 -0.0095 6 노인장기요양
보험 -0.0029 6 반값등록금 -0.0133 6 4대 중증질환 -0.0120 7 4대 중증질환 -0.0024 7 고교무상교육 -0.0143 7 노인장기요양보
험 -0.0125 8 반값등록금 -0.0019 8 4대
중증질환 -0.0189 8 반값등록금 -0.0132 9 고교무상교육 -0.0006 9 노인장기요양
보험 -0.0192 9 고교무상교육 -0.0140