도시 공공서비스의 개혁과 규제의 틀
한국과 일본의 비교연구
- - *1)
Urban Services Reform and Regulatory Frameworks -A Comparative Study on Korea and Japan-
김 순 은 ( 서울대학교 행정대학원 교수 )
Abstract
Soon-Eun Kim The purpose of this study is to analyze various forms of urban public service reform and frameworks of regulations attached to the reform. Since the 1990s Korea as well as Japan succeeded in reforming delivery vehicles for urban public services, including executive agencies, competitive tendering, contracting out, designated manager and private finance initiative, etc. It was also found that different frameworks of regulations were coined not only in laws and by-laws in order to maintain public nature of urban public services even though their delivery systems were reformed.
This study shows that Japan has been more successful in reforming urban public services in terms of quantity and quality of reform. While Japan has adopted a variety of ways and means for producing urban public services such as executive agencies, public-private competitive tendering, contacting-out, designated manager and private finance initiative, Korea had not depended on public-private competitive tendering and designated manager. The number of executive agencies at the local level in Korea is only three whereas that of executive agencies at the local level in Japan is more than 100.
In addition, the breadth of regulation attached to means of reform measures in Japan is wider and deeper than that of Korea. In particular, regulation of information opening and democratic control are strongly emphasized in Japan in comparison with Korea.
주제어: 도시 공공서비스 공공서비스 개혁 민간위탁 민간협력 규제, , , ,
Key Words: Urban Public Service; Public Service Reform; Contracting-out;
Public-private Partnership; Regulation
이 연구는 서울대학교 신임교수 연구정착금으로 지원되는 연구비에 의하여 수행되었음
* .
서 론 I.
도시에 거주하는 시민들은 일상적인 생활에 있어서 다양한 공공 서비스를 필요로 한다 아침에 기상하면서부터 화장실에 갈 때는 하수도 서비스 세수와 샤워를 할 때. , 상수도 서비스 거주지로부터 대중교통 정류장까지 걸어갈 때 도로 서비스 직장까지, , 대중교통 이용 시 버스나 지하철 서비스 학생의 경우 교육 서비스 유아가 있는 경우, , 의 소아의료나 보육 서비스 가정이나 직장에서의 쓰레기 수거 및 처리 고령자의 경, , 우 고령자 복지 장애우를 위한 각종 서비스 자연환경의 보전 공중의 보건 지구 온, , , , 난화를 방지하는 삼림사업 우편 및 금융의 우정사업 등 수많은 서비스들은 일상생활, 에 없어서는 안 될 공공서비스이다.
새로운 사회의 도래는 새로운 분야의 공공 서비스를 요구하고 있다 특히 고령화. 사회의 진전으로 인한 돌봄 서비스 맞벌이 부부의 증가로 인한 보육서비스 자연재해, , 및 인재에 대한 안전서비스 등에 대한 수요가 급증하고 있다 그러나 이를 공급하기. 엔 중앙정부 및 지방정부의 재정이 어려운 국면에 처해 있다 특히 도시지역은 인구. 의 증가가 극심하여 도시정부가 시민들의 수요와 기대만큼 도시 공공 서비스를 제공, 하지 못하는 것이 일반적인 현상이다. 1980년대 이후 국가재정이 악화되고 그 영향이 도시에 미치자 도시정부는 중앙정부와 더불어 제공하는 공공 서비스에 대하여 다양한 개혁을 단행하였다.
도시 공공서비스의 개혁방식으로 민영화 민간위탁 시장의 실험, , (Market test) 등이 다양하게 도입되었다 (Savas, 1987; Kamerman & Kahn, 1989; Hodge, 2007; 內閣
김주애
, 2010; , 2012;
府 地方公共団体における民間委託 推進等の の する關 硏究會, 일반적으로 광의의 민영화가 공공 서비스의 공급을 다양화하는 규제개혁 자유
2007). ‧
화를 의미한다면 협의의 민영화는 민간위탁과 자산매각을 의미하는 등 민영화는 다, 양한 방식을 포함한다(山本, 2001; 김주애, 2012).
도시 공공서비스의 개혁이 다양한 방식으로 진행된 것은 국가에 따라 공공서비스와 관련하여 상이한 역사와 문화를 가졌기 때문이다 영국을 비롯한 유럽 국가들은 기본. 권 사상에 기초하여 20세기 초부터 공공기관이 공공서비스를 제공하기 시작하였다. 국가주의에 기초하여 발전을 모색한 일본도 공공조직이 공공서비스를 담당하였다 반. 면 자유시장주의에 기초한 미국은 주로 민간조직이 공공서비스를 담당하였다(Hodge,
강인성
2007; , 2008; Doherty & Horne, 2002).
년대 이후 시도된 다양한 방식의 개혁은 도시 공공서비스에 소요되는 재정적 1980
효율을 높이는 것이 주요 목표였다 사회복지국가의 건설에 따른 중앙정부 및 지방정. 부의 재정악화가 무엇보다도 중요한 원인이었다(宮川 山本‧ , 2008). 여기에 공공조직의
내부성(internalities), 조직 내적 요인에 의한 X-비효율성 파생적 외부효과 지대추, , 구 편익의 수혜자와 비용부담자의 분리 권력에 의한 분배의 불공정성 등에 기초한, , 정부의 실패도 재정의 효율성을 악화시키는 요인으로 작용하였다 김주애( , 2012).
도시 공공서비스의 다양한 개혁적 시도로 각 국가에서 단행된 도시 공공서비스의 개혁은 재정의 효율성을 제고하는 데에는 다소 기여를 하였다는 평가도 있지만
김주애 외 도시공공서비스가 지녀야 할 공공성
(Savas, 2000; , 2012; 杉田 2, 2002)
은 크게 훼손되었다는 비판도 제기되었다(DeLeon & Denhardt, 2000; 原野 외2, 이에 대하여 도시 공공서비스의 제공에는 효율성과 동시에 계속적으로 공공성 2002).
을 지녀야 한다는 규범적 주장이 제기되었다 도시 공공서비스는 시민들이 생활하는. 데 없어서는 아니 될 필요불가결의 공공성을 지니고 있기 때문이다 따라서 공공성을. 서비스의 주체와 관련하여 고려하기보다는 서비스의 성질에 기초하여 판단하고 각종 도시 공공서비스의 개혁에는 공공성을 유지하기 위한 규제적 시도가 부가되었다 도. 시 공공서비스의 개혁방식은 국가마다 다양하게 시도되었으나 개혁의 목적은 효율성 의 제고와 더불어 공공성을 지속적으로 유지시키는 것이었다고 할 수 있다 그럼에도. 우리나라에서는 도시 공공서비스 개혁의 다양성과 이에 따른 공공성 유지에 관한 학 문적 관심과 연구는 매우 미진하였다.
본 연구는 도시 공공 서비스의 개혁의 다양성과 이에 수반하여 도입된 규제의 제도 적 틀에 관하여 우리나라와 일본의 사례를 비교 분석하는 것이 목적이다 우리나라와‧ . 일본을 비교하는 것은 두 나라 모두 국가주의에 기초하여 발전을 모색하였을 뿐만 아 니라 공공기관이 공공서비스를 담당하였다는 공통점에도 불구하고 도시 공공서비스의 개혁방식과 공공성을 유지하기 위한 규제의 틀은 커다란 차이를 보이고 있기 때문이 다.
제 장에서 도시 공공서비스의 개혁에 관한 이론적 논의를 분석하였고 제 장에서는2 3 일본의 사례와 우리나라의 사례를 비교 분석할 연구의 틀을 제시하였다 제 장에서는‧ . 4 자료를 분석하였으며 제 장에서는 시사점을 제시하였다5 .
도시 공공서비스의 개혁에 관한 이론적 논의 II.
1. 도시 공공서비스 공급방식의 다양화에 관한 이론적 논의
년대 이후 다양한 이론들이 공공 서비스의 다양한 제공방식과 더불어 공공성
1980 ,
에 기초한 규제의 필요성을 제시하였다 전자의 연구들은 크게. 2가지로 분류하여 논
의할 수 있다 첫째의 논의는 효율성과 관련된다 이들 이론들은 정부의 비대화 재정. . ( 의 악화), 공공 서비스의 사유화(私有化), 공공 부문의 비효율 증권 금융시장의 활성, ‧ 화 등의 요인들이 복합적으로 공공 서비스 공급방식의 다양화에 영향을 미쳤다고 주 장한다(山本, 2001; 杉田, 2002). 여기에는 거래비용이론 경쟁시장이론 신공공관리, , 론이 포함된다.
거래비용이론은 공공 서비스를 제공하는 방식의 선택은 거래비용의 규모에 달려있 다는 주장이다(Williamson, 1975). 각각의 공공 서비스는 수요변화에 대한 불확실성 과 특수자산의 필요성 등이 상이하기 때문에 공공 서비스의 제공방식에 따라 거래비 용이 상이하게 나타난다 따라서 각각의 공공 서비스의 거래비용을 산출하여 그 중. 최소의 거래비용을 낳는 방식을 채택하게 된다(宮川 山本‧ , 2008). 시장의 거래비용이 높으면 공공기관 등을 통한 방안이 제시되며 공공기관을 통한 공공 서비스의 거래비 용이 높으면 시장을 통한 방식이 제안된다(Coase, 1937). 거래비용은 시장의 가격기 제를 통해 재화나 서비스를 구할 때 발생하는 비용으로 여기에는 정보비용 협상 및, 결정비용, 계약비용 및 집행 및 감시비용 등의 시간과 노동력이 포함된다(Coase, 정보비용은 공공 서비스의 거래와 관련된 정보를 수집하고 분석하는데 소요되 1937).
는 비용이며 협상 및 결정비용은 거래 당사자간의 협상과 의사의 결정에 소요되는, 비용이다 계약비용은 거래의 계약을 체결하는데 소요되는 비용이며 집행 및 감시비. 용은 계약의 내용을 집행하고 집행의 이행을 감시하는 소요되는 비용을 의미한다.
한편 경쟁시장이론은 공공 서비스가 생산되는 경쟁적 경제적 환경에 초점을 맞춘 다 공공 서비스의 수혜자가 자율적으로 공급자를 선택하는 경쟁적 기제가 마련된다. 면 경쟁시장이 공급자를 결정하게 된다고 설명하는 것이 경쟁시장이론이다 사회복지. 서비스의 바우처 제도가 여기에 적합한 사례이다 공공서비스의 소비자가 공급자를. 선정하고 대금은 정부가 지급하는 형식이다 경쟁시장이론은 경쟁적인 공급기제가 마. 련되지 않는 사례에는 적합하지 않다(Baumol et al., 1986). 그 외에는 정부가 독점 적으로 생산하고 제공하는 체제가 오히려 비효율을 낳는다고 판단하고 가능한 범위 내에서 시장화를 추구해야 한다고 주장한다.
신공공관리론은 1980년대 세계적으로 확산된 신자유주의의 이념 하에 발전된 정부 조직의 이론이다 신공공관리론은 전통적 관리론과 대비하여 붙여진 명칭으로 다양한. , 측면에서 전통적 관리론과 차이가 있다 전통적 관리론이 기존 조직을 하나의 통일된. 단위로 인식하고 상부로부터의 계층적 통제와 명령으로 조직을 관리한 반면 신공공관 리론은 기존 정부의 조직을 준정부조직으로 세분화하고 명확한 목표의식 하에 전문가 의 의한 현장관리를 강조한다 전자가 투입에 초점을 두면서 이미 확립된 관행과 절. , 차에 기초한 관리를 강조하는 반면 후자는 산출에 관심을 두면서 기업경영의 원리를
따른다 전통적 관리이론이 적절한 절차와 정치적 수급권. (entitlement)에 관심을 두고 있지만 신공공관리론은 적은 비용으로 효율을 극대화할 수 있는 자원의 활용에 초점 을 둔다(Araujo, 2001). 때문에 신공공관리론은 정부 규모와 기능의 축소 정부 내, 기업경영원리의 도입 서비스 수혜자와 근접한 곳에서의 의사결정을 위한 분권화 과, , 정보다 결과를 강조하는 탈관료화 정부가 제공하는 공공서비스의 민영화 등을 다룬, 다(Hays & Kearney, 1997).
두 번째의 논의가 공공서비스의 합목적성과 관련된 이론이다 상기 이론들이 경제. 학적 관점인 효율성을 강조하고 있다면 사회학 또는 정치학적 관점의 합목적성에 기 초하고 있는 것이 거버넌스 이론이다 거버넌스 이론은 사회문제를 해결하기 위한 공. 공 서비스의 공급주체를 정부에 한정하지 않고 시장 및 민간부문에까지 확대하는 다 양화를 주장한다 때로는 관민의 협동도 중요한 공공 서비스 제공의 주체가 된다 공. . 공서비스의 문제해결 성격 기회의 창출 제도의 대응 원리와 규범 등을 고려하여 서, , , 비스의 공급방식을 결정하여야 한다는 것이 거버넌스 이론의 핵심이다(Kooiman, 때문에 거버넌스의 관점에서는 공공 서비스의 효율성 민주성 형평성 효과
2003). , , ,
성 책임성 등이 동시에 요구된다, .
2. 도시 공공서비스의 규제에 관한 이론적 논의
도시 공공서비스의 제공이 다양한 방식에 의하여 이루어지더라도 공공서비스의 고 유 성격상 공공성은 유지되어야 한다 이 때 공공성을 확보하기 위한 것이 규제이며. 이의 필요성과 관련된 이론이 다양하게 발전되었다 대표적으로 대리인이론 제도적. , 계약론 공공가치관리론 및 신공공서비스론을 들 수 있다 대리인이론에 따르면 대리, . 인은 주인에 비하여 다양하고 풍부한 정보를 가지고 있을 뿐만 아니라 대리인의 선호 도 주인의 선호와 상이하다 즉 대리인의 행동이 반드시 주민의 의사와 일치하는 것. , 은 아니다 따라서 주인이 대리인의 행동을 감시하고 통제하는 과정이 필요하다 대리. . 인의 성과를 가시적으로 통제 내지는 평가하기 위하여 계약서 등에 대리인의 성과를 측정할 수 있는 지표 등을 구체적으로 명시할 필요가 있다 그럼에도 불구하고 대리. 인의 성과를 정확하게 측정하고 통제하는 것이 매우 어렵기 때문에 대리인의 일탈을 예방하는 장치가 요구된다(Pink, 2009).
제도적 계약론은 관계적 계약론의 더욱 발전된 형태이다 관계적 계약론. (Relational 은 이념에 기초한 계약이라기보다 현실적으로 존재하는 계약의 현 theory of contract)
상을 사회배경과의 관계 속에서 이해하는 이론이다 관계적 계약론은 무엇보다도 공. 통적 계약의 규범을 강조하고 있다 역할의 완전성 상호대가성 계획의 이행 합의의. , , ,
실현 유연성 계약적 견고성 원상회복이익 신뢰이익 이행이익 연결규범, , , ‧ ‧ ( ), 권력의 창조 와 억제 권력규범( ), 수단의 타당성 사회기반의 조화 등이 관계적 계약론이 강조하는, 규범이다(Macneil, 2000). 10개에 달하는 규범으로도 관계적 계약론이 포함하지 못하 는 영역을 다루기 위해 이론의 대안으로 제도적 계약론이 발전되었다, (內田, 2008).
제도적 계약론은 일반적인 관계적 계약과는 상이한 특질을 가진 복지보험 보육 학, , 교교육 기업연금 공공사업 등의 분야에 적용되어 공공의 이익 또는 공공성을 확보하, , 기 위하여 일본에서 발전된 이론이다 제도적 계약론은 계약체결 시 개별적인 교섭과. 합의가 금지되는 경우 재화나 서비스가 자격을 갖춘 모든 대상에게 평등하고 차별, 없이 제공되어야 하는 경우 대상자가 간접 또는 직접적인 방식을 통하여 계약의 내, 용과 운영에 대한 참여가 보장되어야 하는 경우 계약의 내용과 절차가 서비스의 대, 상자에게 설명이 요구되는 계약에 적용되는 이론으로 일반적으로 공공서비스의 수혜 자 권리를 보장하는데 주요 목적을 둔다(內田, 2008).
한편 전통적 공공관리론이 신공공관리론으로 대체된 이후 정부의 분절화 정책결정, 과 정책집행의 분리 이로 인한 책임성의 결여 일반관리자와 전문가 사이의 갈등 등, , 신공공관리론의 부작용이 발생하자 공공서비스에 대한 새로운 윤리의식이 필요하게 되었다 이에 부응하여 발전된 이론이 공공가치관리론. (public value management)과 신공공서비스론이다.
공공가치는 어떠한 조직이나 개인의 활동이 사회 또는 공공에 기여하는지를 판단하 는 준거로서 시민들의 정치적 사적 권리 이익 또는 특권 시민들의 사회 국가에 대, , , , 한 상호의무 정부와 정책의 관리적 원칙에 관한 규범적 합의이다, (Wikipedia, 2014).
따라서 공공가치는 서비스의 질 서비스의 성과, (outcome), 정부와 시민간의 관계에 대한 시민들의 합의된 견해라고 할 수 있다 즉 공공가치는 시민과 정부와의 관계와. , 밀접하게 관련되어 있다(Moore, 1995). 이러한 공공가치는 양질의 서비스와 서비스 에 대한 시민들의 만족 사회적 안전 가난퇴치 공중보건 등의 서비스의 성과에 따라, , , 형성된다.
공공가치관리론은 공공가치를 관리하여야 한다는 주장으로 공공개혁의 새로운 패러 다임이다 공공가치관리론의 대표적인 특징은 효율성 책임성 및 형평성 등 행정이념. , 을 동시에 고려하는 것으로 공공서비스의 개혁을 추동하는 기존의 규정이나 인센티브 에 의존하지 않는 새로운 형태의 요인을 강조한다 공공가치관리론은 전통적 관리이. 론이나 신공공관리론과 비교할 때 인문주의에 대해 보다 완전하고 광의의 비전을 지 니기 때문에 서비스와 관련한 시민과 정부와의 관계, 집합적 선호(collective 다수의 목표 다중 책임성 체제 등이 공공가치관리론의 핵심적 요소이 preferences), ,
다(O’Flynn, 2007). 공공가치관리론이 유의미한 것은 행정의 과정뿐만 아니라 성과
등 통합적인 관점에 입각하여 공공서비스를 평가하기 때문이다
(outcome) .
둘째 신공공서비스이론은, 1980년 행정개혁의 기초가 되었던 신공공관리론에 대한 반론으로 제기되었으며 주로 숙의민주주의와 공동체주의에 기초하여 발전하였다 신, . 공공관리론이 주로 주민을 고객으로 간주하고 관료들의 관리에 초점을 맞춘 반면 신 공공서비스이론은 민주주의 이론에 기초한 시민과 공동체의 역할을 중시한다 정부가. 수립한 정책은 공공조직과 사조직 및 민간부문 간의 연대를 통하여 집행된다 신공공. 서비스이론은 다면적 책임성을 강조하는데 공무원들은 공공서비스를 제공함에 있어서 법제도는 물론 공동체의 가치 정치적 규범 전문적 기준 및 시민의 이해에 주의를 기, , 울여야 한다 정부의 역할은 시민과 공동체와의 협상과 상이한 이해간 중개와 조정을. 통하여 공통의 가치를 도출하고 이를 토대로 시민에게 봉사하는 것이다(Denhardt &
신공공서비스론은 신공공관리론에 대한 반론이라는 점과 공익을 강 Denhardt, 2000).
조한다는 점에서 공공가치관리론과 내용 상 깊은 연관성을 지닌다.
도시 공공서비스의 제공방식을 결정할 때는 공공성의 확보라는 관점에서 3가지 사 항이 규범적 차원에서 고려되어야 한다. 3가지 사항은 대표(Representation), 권리 와 구제 를 의미한다 대표라 함은 공공 서비스의 목표를 설정함에 있 (right) (remedy) .
어서 주민의사가 반영되어야 한다는 것을 의미하며 권리는 공공 서비스가 주민의 이 해와 권리를 보장하는 차원에서 이루어져야 한다는 것이다 구제란 공공 서비스와 관. 련하여 주민들의 고충처리제도가 충실하게 마련되어야 한다는 것을 의미한다(Wright
이러한 제도는 법률 또는 조례에서 규제로 정립되어야 한다
& Ngan, 2004). .
연구 분석의 틀 III.
1. 도시 공공서비스의 공급주체에 관한 이론적 논의
도시 공공서비스의 개혁은 공급방식의 다양화를 통하여 추진되었다 다양한 방식의. 특징은 정부의 역할을 축소하고 민간부문의 역할을 강화하는 것이었다 예를 들어 영. 국의 경우 사회민주주의를 통해 실질적인 복지국가를 지향하였으나, 1980년대에 들어 재정적 압박을 받기 시작하였고 재정의 효율을 높이고자 다양한 방식으로 공공서비스 를 제공하기 시작하였다.
정부의 역할을 축소하는 관점에서는 조건준비형정부(enabling state)와 거버넌스라 는 개념이 제시되었고 민간부문의 확대라는 관점에서 민영화와 관민파트너십 이라는 개념이 등장하였다 정부의 역할을 축소하는 전 (public-private partnership) .
자의 개념은 민간영역을 확대하는 후자의 개념으로 이어졌다 즉 전자는 원인이고 후. 자는 결과라고 할 수 있다 이러한 관점에서 본다면 도시 공공서비스의 개혁은 정부. 의 역할이 축소됨에 따라 민간부문이 확대하면서 발생하는 공공서비스 제공방식의 다 양화 즉 공급주체의 다양성에서 확인할 수 있다, (Savas, 2000; 宮川 山本‧ , 2008).
공공서비스의 주체를 분류하는 방식은 매우 다양하다 공공서비스의 생산과 공급에. 맞추어 공공 공급형 공공 민간병행 공급형 공공 민간협력형 민간위탁형 민간공급형, ‧ , ‧ , , 으로 구분하는 유형 손희준 외( , 2008), 공공서비스의 제공자와 생산자를 공공과 민간 으로 나누어 4가지의 유형으로 분류할 수 있다(Sava, 2000). 이를 구분하면 <표 1>
과 같다.
구분 제공자
공공 민간
생산자
공공 정부서비스,
정부간 협정 정부판매
민간 민간위탁 프랜차이즈, , 보조금
자유시장 바우처, , 자원봉사 자급자족, 자료: Savas(2000: 66)
표
< 2> 공공서비스 전달방식의 유형
공공서비스의 개혁이라는 관점에서 개혁의 단계에 따라 4단계로 구분하기도 한다. 개혁의 제 단계로서 정부부서 책임운영기관 공기업 제 단계로서 관민공개입찰 민1 , , , 2 , 간위탁, 제 단계로서3 민자유치(Private Finance Initiative: PFI), 민관협력 제 단계로서 일부 또는 완전민영화로 구분하고 있다 (Public-private partnership), 4 . 이를 표로 정리하면 <표 2>와 같다(宮川 山本‧ , 2008).
단계 전달방식
제 단계1
정부부서 책임운영기관 공기업 제 단계2 관민공개입찰
민간위탁
제 단계3 민자유치(PFI)에 의한 관민협력(PPP) 제 단계4 일부 민영화
완전 민영화 표
< 3> 개혁적 관점의 공공서비스 전달방식
상기에서 표기한 관민협력이라는 용어에 대한 정의는 학자에 따라 상이하다 일본. 에서는 상기와 같이 관민협력을 민간위탁과 민자유치를 포함하는 개념으로 사용하지 만 영국에서는 민간위탁 민자유치 책임운영기관화 민영화를 포함하는 개념으로 사, , , 용한다(衫田, 2002). 본 연구에서는 관민협력은 민자유치와 민간위탁을 포함하는 개 념으로 사용하고 책임운영기관화와 민영화는 별도의 개념으로 사용하였다.
우리나라에서 도시 공공서비스의 개혁에 관한 연구는 주로 민간위탁에 관하여 이루 어졌다 민간위탁에 관한 연구는 크게 연구대상에 따라 민간위탁의 성과와 과정 및. 제도에 관한 연구로 대분할 수 있으며 강성철 외( 1, 2007; 강인성, 2008) 연구방법에 따라 비교분석과 사례분석으로 분류할 수 있다 황혜신( , 2005a, 2005b). 연구대상의 다양성에도 불구하고 민간위탁에 관한 우리나라의 대부분의 연구는 민간위탁의 성과, 그 중에서도 효율성과 효과성의 평가에 관한 것이었으며 이러한 경향은 도시 공공서 비스에 공통적으로 적용되었다 행정자치부( , 2008; 유금록, 2012).
2. 공공성 확보를 위한 규제에 관한 이론적 논의
민간위탁 등을 통한 도시 공공서비스의 개혁이 이루어지더라도 도시 공공서비스의 공공성은 유지되어야 한다는 주장도 설득력을 얻고 있다 민간위탁 등의 개혁이 이루. 어진 후에도 업무의 적법성과 타당성을 확보하여 공공 서비스를 안정적 지속적으로 제‧ 공해야 한다 도시 공공서비스의 공공성을 유지하기 위해 민간위탁 등의 방식으로 추. 진된 개혁과 더불어 다양한 규제가 논의되고 있다 이에 따라 도시 공공서비스를 담. 당하는 민영화된 기관은 공공조직의 특성과 민간조직의 특성을 동시에 지니게 된다 (Rein, 1989; Hodge, 2007; 出井, 2006).
국가들은 도시 공공서비스의 공공성을 유지하기 위하여 다양한 방식의 규제 OECD
틀을 도입하고 있다 그러나 도시 공공 서비스에 대한 일반화된 규제의 틀은 발견하. 기 어렵고 규제의 방식과 모형도 도시 공공서비스의 종류와 정부의 레벨에 따라 매우 다양하다(Hodge, 2007). 규제의 폭은 정부의 제도적 규제로부터 계약적 규제에까지 광대하며 규제의 방식도 복합적이다, .
도시 공공서비스의 제공에 관련된 규제는 크게 2가지 이론을 통하여 정당화된다. 첫째 제도적 계약론은 공공서비스의 성격에 따라 일정한 규제가 수반되어야 한다는, 점을 강조한다 제도적 계약론은 보통법에서 발전된 공의 직업. (Common callings)의 법리1)에 기반한 것으로 가스 전기 수도 전신전화 등의 공익적 공공서비스의 제공에, , ,
1) 숙박업이나 운송업의 경우 일반대중에게 부당하게 계약의 체결을 거부할 수 없다는 법리를 의미함.
있어서 차별금지 계약거부 금지 등의 일정한 규제를 정당화한다, (內田, 2008). 이에 관하여 독일에서는 기본권에 기초한 규제와 평등원칙의 규범 등이 논의되었다(原野 외2, 2002).
둘째의 논의는 공공가치관리론과 신공공서비스론으로 대표되며 규제의 정당화 주, 장은 1980년대 이후 추진된 도시 공공서비스의 개혁이 낳은 다양한 방식에 대한 부 작용으로부터 발전되었다 신공공관리론에 따른 도시 공공서비스의 개혁에 대한 부작. 용의 예로서 불완전한 계약(Kettl, 1993), 공공부문의 관리자와 민간기관의 유착
서비스 질의 저하 사회적 약자의 해고
(DeHoog, 1985), (Lavery, 1999), (Starr,
민주적 거버넌스의 저해 등이 예시되었으며 무엇
1987), (deLeon & Denhardt, 2000)
보다도 정부의 책임성 저하가 집중적으로 제기되었다(Starr, 1987; Kettl, 1993;
이들 논의에서는 서비스 관리감독의 비용 등 사회적 비 Milward, 1996; Moe, 1987).
용이 상승한다는 비판에도 불구하고 책임성의 확보를 위해 어느 정도의 정부의 규제 는 불가피하다고 주장한다 상기의 논의를 종합하면 도시 공공서비스의 제공에 따른. 규제는 보통법 법리에 의한 규제와 도시 공공서비스의 개혁이라는 관점에서 시장기, 능을 저해하는 요인이나 왜곡된 시장의 기능을 교정하는 규제가 주를 이룬다 이에. 더하여 미국 영국 일본에서는 도시 공공서비스의 민간사업자에 대한 규제의 경우 경, , 제학적 관점에만 머물지 않고 모든 수혜자에게 적절한 품질의 재화와 서비스를 평등 하게 보장하는 규제 등을 포함하였다 이는 공공부문에 적용되었던 공공윤리가 관민. 파트너십에 의한 제공에도 적용되어야 함을 보여준다(Aldridge & Stoker, 2002).
우리나라에서는 정부조직법과 지방자치법에서 공공서비스의 위임과 위탁을 규정하 고 있으며 민간위탁에 위한 포괄적인 규정은 행정자치부가 제정한 행정권한의 위임“ 및 위탁에 관한 규정 이라는 대통령령이다 물론 다양한 개별법에서도 위임과 위탁에” . 관한 개별규정을 갖고 있다 김주애( , 2012).
일본에서도 도시 공공서비스 개혁은 입법부의 주요한 정책적 과제였을 뿐만 아니라 행정부도 지속적으로 추진하였던 과제였다 이를 위하여. 2006년 경쟁의 도입에 의한“ 공공서비스 개혁에 관한 법률 이 제정된 이후 공공서비스의 개혁에 관하여 체계적인” 추진과 규제가 이루어졌다. 2009년에는 공공서비스 기본법 을 제정하여 공공서비스“ ” 가 국민생활에 없어서는 안될 기반임을 명백히 하고 이의 실현을 위한 기본이념과 각 정부의 책무를 제정하였다.
3. 연구분석의 틀
도시 공공서비스의 공급주체 비교의 틀 1)
본 연구는 1980년 이후 도시 공공서비스의 개혁이라는 흐름 속에서 나타난 제공방
식의 다양성을 비교하는 것이다 이런 관점에서 볼 때 도시 공공서비스의 다양화는. 다양하게 분류된다 계약이라는 관점에서 민간위탁계약형 제공계약창설형 제공주체. , , 의 민영화 내부시장형으로 구분하기도 하고, (內田, 2008) 앞 절에서 설명한 바와 개 혁의 단계별로 구분하기도 한다.
본 연구에서는 비교의 가능성을 높이기 위하여 앞 절에서 논의한 틀에 따라 개혁의 단계별 비교 즉 제 단계의 책임운영기관화 제 단계의 관민공개입찰과 민간위탁 제, 1 , 2 , 3 단계인 민자유치를 비교의 틀로 하였다 제 단계인 민영화는 지방정부의 레벨에서는. 4 민영화의 사례가 적기 때문에 본 연구에서 생략하였다 일본과 우리나라의 도시 공공. 서비스의 개혁의 특징과 현황을 3단계로 구분하여 비교 분석하였다‧ .
공공성 확보를 위한 규제 비교의 틀 2)
도시 공공서비스의 제공방식은 개혁에 의하여 다양해졌지만 공공서비스가 지니는 공공성에 기초하여 다양한 형태의 규제가 부과된다 국가와 시대에 따라 규제의 형식. 이 변화되어 다양한 조합이 가능하지만 본 연구에서는 우리나라와 일본의 법률과 조 례에서 규정하는 규제의 내용과 형식을 비교 분석하였다.‧
규제는 사회적 규제와 경제적 규제로 분류하는 장점도 존재하지만(Salamon, 2002) 이에 따른 구별과 차별성이 점차 모호해지고 있기 때문에 김태윤( , 2012) 본 연구에서 는 투입요소기준 규제 성과기준 규제 경제유인 규제 시장기반 규제의 분류를 최병, , , ( 선, 2009)를 활용하였다 투입요소기준 규제는 규제목표의 달성을 위해 반드시 갖추. “ 어야 할 요건이나 이행하여야 할 행동 등에 대한 기준 즉 투입요소기준 을 설정하고( ) , 피규제자가 이 기준에 부합되는 조치나 행동을 취하고 있는지를 확인 감시하는 방식으‧ 로 이루어지는 규제 최병선”( , 2009: 3)로서 가장 일반적인 형태이다 대표적인 예로. 서 건물의 시설기준 등을 들 수 있다 성과기준 규제는 피규제자가 도달해야 할 최소. “ 목표치(required outcome)를 설정하고 이 기준치에 도달 부합 하기 위한 수단과 방법( ) 은 전적으로 피규제자의 자율적인 선택에 맡기는 방식의 규제 최병선”( , 2009: 9)로서 자동차 배기가스의 기준을 들 수 있다.
경제유인 규제와 시장기반 규제는 규제의 기준을 설정하지 않고 피규제자의 자발적 인 행동을 유인하는 방식이다 전자는 피규제자의 행동에 따라 상이한 경제적 유인을. 부여함으로써 규제자가 의도하는 목표를 달성하고자 하는 방식으로 쓰레기 종량제가 대표적인 예이다 후자는 규제문제의 해결에 만족하지 않고 규제수단의 경제적 효율. “ 성을 증가시키고자 하는 한 차원 높은 고려의 산물 최병선”( , 2009: 16)로서 정보공개 제도가 대표적인 예이다 따라서 본 연구에서는 도시 공공서비스의 형태에 따라 규제. 의 유형이 어떻게 다른지 분석하였다.
연구 분석의 결과 IV.
1. 도시 공공서비스 개혁의 다양성
우리나라와 일본은 1980년대 이후 도시 공공서비스의 민영화와 민간위탁 등 공공 서비스의 개혁을 추진하였다 우리나라에서는. 1980년대 공기업의 민영화 민자유치, , 민간위탁이 주를 이루었다 김주애( , 2012). 민간위탁이 도입될 당시에는 건물보수 청, 소 등 기술적 서비스 위주였으나 1990년대부터는 사회복지사무 회계사무 연금사무, , , 정보 기술인프라 사무 등 정부의 주요 사무까지도 민간위탁의 대상이 되고 있다 강성( 철 외1, 2007). 일본에서도 1990년대 이후 행정 서비스의 효율화와 행정의 슬림화가 행정개혁의 주요 주제가 되어 고이즈미 아베 등의 자민당 정부는 물론 민주당 정부, 로까지 이어졌다 독립행정법인 관민공개입찰제도 시장화 테스트. , ( ), 민간위탁 지정관, 리자제도 민자유치, (Private Finance Initiative) 등의 방식을 통하여 행정 서비스의 개혁이 이어졌다(宮川 외1, 2008).
제 단계 독립행정법인화 책임운영기관화 의 특징과 현황
1) 1 ( )
일본에서는 공공서비스의 제 단계 개혁조치로 독립행정법인화 책임운영기관화 가1 ( ) 추진되었다(總務省, 2014a). 일본의 책임운영기관에 해당하는 것은 독립행정법인이었 는데 일본 독립행정법인통칙법에 따르면 이 책임운영기관은 국민생활 및 사회경제의, “ 안정 등 공공상의 견지로부터 실시하는 것이 필요한 사무와 사업으로서 중앙정부가, 직접적으로 실시할 필요가 없는 범위의 내에 그러나 민간이 주체가 되어 반드시 실, 시되지 않을 가능성이 있는 경우 또는 하나의 주체가 독점적으로 실시할 필요가 있는 경우 효율적 동시에 효과적으로 실행할 목적 법 제 조 으로 설립된 법인이다 중앙, ”( , 2 ) . 정부의 차원에서는 1999년 독립행정법인통칙법에 의하여 책임운영기관이 설립되기 시작하였다.
도시정부레벨에서는 2003년 지방독립행정법인법의 제정을 통하여 독립행정법인이 설립되었다 시험연구 대학의 설치와 관리 경비가 사업으로부터 충당할 수 있는 수. , , 도 공업용수도 궤도 자동차운송 철조 전기 가스 병원 등의 사업 사회복지사업사, , , , , , , , 업 법령에서 규정한 공공적인 시설의 설치와 관리 등을 대상으로 지방정부는 독립행, 정법인을 설치할 수 있었다 지방독립행정법인법( ).
일본에서 독립행정법인은 중앙정부는 물론 지방정부의 레벨에서도 활발히 실행된 개혁이었다. 2013년 10월 1일을 기준으로 중앙정부 차원에서 100개의 독립행정법인 이 설치되었다(總務省, 2014a). 한편 지방정부의 레벨에서는 2014년 4월 1일 기준
으로 총 119개의 지방독립행정법인이 설치되었다 지방대학. 65 ,개 공영기업 43 ,개 시 험연구기관 10 ,개 사회복지기관 1개가 지방독립행정법인으로 개혁되었다 매년 증가. 하는 추세이며 2013년 비하여 8개가 증가하였다 공영기업은 주로 병원이었다. (總務
, 2014b).
省
우리나라에서 일본의 독립행정법인에 해당하는 것이 책임운영기관이다 우리나라는. 년 책임운영기관의 설치 운영에 관한 법률 을 제정하고 이에 근거하여 조사연구
1999 “ ‧ ”
형 교육훈련형 문화형 의료형 시설관리형 등의 형태로 설치하였다 법 제 조, , , , ( 2 ). 우리 나라의 경우 중앙정부의 수준에서는 2013년 17개 부처에서 37개의 책임운영기관을 설치하였으며 안전행정부( , 2013) 지방정부의 수준에서는 개혁실적이 매우 저조한 편 이다. 2008년 서울특별시가 서울역사박문관 서울시립미술관 서울시교통방송을 책임, , 운영기관으로 개혁한 것이 전부이다 이경호 김정욱( ‧ , 2012).
제 단계 관민공개입찰과 민간위탁 2) 2
관민공개입찰 (1)
관민공개입찰은 일본에서는 시장화테스트(市場化テスト)라고 하는데 공공부문과 민 간부문 중 어느 주체가 보다 국민의 기대에 부응하는가를 국민이 판단하는 제도로서 년 경쟁의 도입에 의한 공공서비스 개혁에 관한 법률 이하 공공서비스 개혁법
2006 “ ( )”
에 의하여 도입되었다 공공서비스 질의 유지 향상과 경비삭감을 목표로 고이즈미 내. · 각이 채택한 도시 공공서비스 개혁 중의 하나로 공공서비스의 제공책임이 공공기관에 지속적으로 귀속된다는 점에서 제공의 책임이 민간부문에 이양되는 민영화와는 다르 다 민간에 낙찰된 이후 사고로 인한 배상책임은 정부가 담당하게 된다 지방정부의. . 관민공개입찰은 중앙정부가 강력하게 권장하는 제도이지만 강제규정은 아니다 따라. 서 지방정부 레벨의 관민공개입찰제도는 지방정부의 자율적 결정에 따라 정해진다.
그러나 일본에서는 찬 반론이 격렬했음에도 불구하고 중앙정부 뿐만 아니라 지방정부‧ 의 수준에서도 강력하게 추진되었다.
년 월 일을 기준으로 개 광역지방정부 개 기초지방정부에서 관민공개입
2009 4 1 8 , 6
찰제도를 도입하였고 2020년까지 예상목표의 50%에 도달할 것으로 예상하고 있다. 예상보다 관민경쟁제도의 도입실적이 낮은 이유는 대상업무의 확정이 늦어지는 것이 첫째의 이유이고 관민공개입찰을 담당할 전담부서의 설치가 미비한 것이 두 번째의 이유로 지적된다 관민공개입찰의 결과 수반되는 직원의 고용문제도 중요한 걸림돌이. 다(みずほ綜合硏究所, 2010).
관민공개입찰의 대상은 호적등본 납세증명서 외국인등록원표의 복사 주민표의 복, , , 사 호적부표의 복사 등 창구관련업무 지방세 국민건강보험료 공영주택의 체납대금, , , , ,
공립병원의 의료비 미수금 등 징수관련업무 수도시설 공업용 수도시설 하수도 관련, , , 시설의 공공시설물의 관리 총무성 소관의 지정통계조사 문부과학성 소관의 지정통계, , 조사 등이다(みずほ綜合硏究所, 2010). 관민공개입찰의 유형에는 지방정부가 참여하 지 않는 부전패형(不戰敗型), 관과 민이 경쟁하는 관민경쟁형(官民競爭型), 민간부문 이 위탁제안을 하는 제안아웃소싱형으로 구분되어 실시된다(榊原, 2006).
우리나라에는 관민이 동시에 공개입찰에 참여하는 관민공개입찰제도는 도입되지 않았다 반면 민간부문의 공개입찰은 다음 절에서 논의하는 민간위탁이 주를 이룬다. .
민간위탁 (2)
우리나라에서 주를 이루는 도시 공공서비스의 개혁은 민간위탁이다 우리나라에서. 민간위탁에 관한 연구가 본격적으로 이루어진 것은 2000년 이후이다 민간위탁의 과. 정 문제점 개선방안 집행에 관한 연구 박순애, , , ( , 2002; 박윤희 박천오‧ , 2011), 민간위 탁 계약유형에 관한 연구 김재훈( , 2005), 민간위탁 결정 및 도입에 관한 연구 이근( 주, 2009; 김주애, 2012), 효율성 만족도 서비스의 질 등 민간위탁 성과 및 평가에, , 관한 연구 황혜신( , 2005a; 강인성, 2010; 김주애, 2012), 지방정부의 민간위탁 실태 와 문제점 류숙원( , 2013) 등 다수의 연구가 잇따라 발표되었다.
특히 1997년 IMF 구제금융 이후 정부의 비효율을 청산하고 사회의 경쟁력을 높인 다는 관점에서 민간위탁에 대한 관심이 높아졌다 중앙정부의 레벨에서도. 2012년을 기준으로 18개 부처가 80개 기관에 법령에 기초한 민간위탁을 실시하고 있다 서재호( , 2012).
지방정부의 민간위탁은 2008년 행정안전부가 결정한 ｢지방조직 개편안 이 시발점｣ 이 되었다 새로이 도입된 지방정부의 총액인건비제도에 맞추어. 1만 명의 지방공무원 과 10%의 총액인건비를 감축한다는 목표가 지방조직개편안의 핵심사항이었다 지방. 정부는 이에 부응하기 위한 수단으로 민간위탁을 적극적으로 활용하기 시작하였다 류( 숙원, 2013). 지방정부는 2011년을 기준으로 전국에서 6,990건의 민간위탁 사업을 실시하였으며 특별 광역시에서‧ 11.8%인 823 ,건 도에서 4.3%인 304 ,건 시에서 37%인
건 군에서 인 건 자치구에서 인 건의 사업이 민간위탁
2,588 , 15.4% 1,077 , 31.4% 2,198
된 것으로 조사되었다(<표 3> 참조). 광역단위보다는 기초단위에서 민간위탁을 적극 적으로 활용하는 것으로 나타났다 광역단위에서는 특별 광역시가 도보다 민간위탁의. ‧ 활용도가 높다 배성기( , 2012).
년을 기준으로 각 지방정부에서 차지하는 민간위탁의 예산을 비교하면 점차로 2013
감소하고 있다. <표 4>를 보면 전국적으로 민간위탁이 전체예산에서 차지하는 비율 은 6%로 일정하지만 일반시를 제외하곤 시도본청 자치구와 군에서 민간위탁은 점차,
감소하는 것으로 나타났다.
구분 건수 비율( )
특별 광역시‧ 823(11.8%)
도 304(4.3%)
시 2,588(37%)
군 1,077(15.4%)
구 2,198(31.4%)
합계 6,990(100%)
자료 배성기: (2012: 40)에서 발췌 민간위탁 조례 및 계약관리방안, 표 지방정부의 민간위탁 현황 년 기준
< 3> (2011 )
광역지방정부 중에는 서울특별시가 가장 적극적으로 민간위탁을 실시하였다. 2012 년 기준으로 342건의 사무를 민간위탁으로 처리하였다 서울특별시( , 2012). 민간위탁 분야는 공공시설형이 186건으로 가장 상위를 차지하고 있으며 이어서 공공사무형이 건 수익창출형이 건 기타 유형이 건이었다 부록표 참조 계약기간은
115 , 35 , 6 (< 1> ).
통상 3년이 가장 다수를 차지하였으며 46%인 156건이 공개입찰을 통하여 계약하였 다(<부록표 1> 참조). 위탁업체는 사단법인 재단법인 주식회사 공사와 공단 등 매, , , 우 다양하다(<부록표 1> 참조).
우리나라의 민간위탁 중에서 공개입찰에 의한 것이 앞에서 논의한 일본의 부전패형 관민공개입찰과 동일하다 일본의 민간위탁은 지방정부마다 다양한 특색을 지녔다 그. .
단위 억원 ( : , %) 구분
2011 2012 2013
전체예산 민간위 탁예산
구성
비율 전체예산 민간위 탁예산
구성
비율 전체예산 민간위 탁예산
구성 비율 전국 1,085,386 68,627 6% 1,145,304 69,430 6% 1,205,509 66,736 6%
시도
본청 127,278 14,022 11% 135,204 13,866 10% 142,296 13,215 9%
시 363,000 26,533 7% 386,244 28,886 7% 413,562 28,298 7%
군 212,880 9545 4% 221,698 10,207 5% 232,807 9790 4%
자치구 180,499 18,524 10% 193,368 16,469 9% 199,726 15,431 8%
자료 한국민간위탁경영연구소: (2013), 2013 전국민간위탁 운영현황 분석 표 지방정부의 연도별 민간위탁 현황
< 4>
중 공통적인 특색은 민간위탁의 과정에서 주민과의 협동이 강화되었다는 점이다 실. 제로 지방정부가 민간위탁을 결정하기 이전에 주민이나 민간부문의 제안을 수렴하는 사례가 점차 증가하였다(地方公共団体における民間委託 推進等 關の の する硏究會, 2007).
일본 민간위탁의 상황을 2010년을 기준으로 분석하면 아래와 같다 주요 대상업무. 는 본청사의 청소 본청사의 야간경비 안내와 접수 전화교환 공용차 운전 학교급식, , , , , 조리 학교급식 운반 학교관리원 사무 상수도 검침 도로유지보수와 청소 정보처
( ), ( ), , , ,
리와 청내 정보시스템 유지 홈페이지 작성 및 운영 조사와 통계 총무관계 업무이다, , , . 년도에 비하여 년 민간위탁이 전체적으로 증가하였다 지방정부별로는 도도
2004 2010 .
부현과 정령지정도시가 시정촌이나 자치구보다 적극적이었다(<부록표 2> 참조). 이 점이 우리나라와 상이한 점이다 우리나라에서는 기초지방정부가 민간위탁을 더욱 적. 극적으로 추진하였다.
공공시설의 민간위탁과 유사한 제도가 일본의 지정관리자제도이다 엄격한 의미에. 서 지정관리자제도는 민간위탁은 아니며 행정처분에 해당한다 이에 대해서는 다음. 절에서 논의하였다.
지정관리자제도
(3) 2)
일본의 지방정부는 공공시설물을 위탁경영할 경우 공공단체에만 한정하였다 그러. 나 지정관리자제도는 공공시설물의 관리와 운영을 주식회사를 포함하여 영리기업 재, 단법인, NGO법인 시민단체법인 등의 단체에 위탁시키는 제도로서 행정처분에 해당, 한다(出井信夫, 2006). 지정관리자제도는 공공시설의 관리방식을 개선함으로써 공공 서비스 제공과 관련된 경비의 절감이라는 효율성 측면뿐만 아니라 공공 이익의 신장 이라는 공공성을 동시에 지향한다.
지정관리자제도가 도입된 이후 다양한 공공시설들이 지정관리자에 의하여 운영되었 다 첫째 레저 스포츠 시설이다 여기에는 경기장 야구장 체육관 테니스장 풀장 스. , ‧ . , , , , , 키장 골프장 해수욕장 국민숙사 및 숙박휴양시설 등이 포함되어 있다 둘째의 부류, , , . 는 산업진흥시설로서 산업정보제공시설 전시장 시설 견본시 시설 개방형 연구시설, , , 이다 셋째의 부류는 지방정부의 기반시설로서 주차장 대규모 공원 수도시설 하수도. , , , 종말처리장 케이블 텔레비전 시설 등이다 넷째 교육 및 학예시설로서 현 시민회관, . , ‧ , 문화회관 박물관 미술관 자연의 집 바다나 산의 집 등이 속한다 끝으로 사회복지, , , , . 시설로서 병원 특별양호노인홈 개호지원센터 복지 보건센터 등이 해당된다, , , ‧ .
지정관리자제도가 도입된 이후 각각의 지방정부는 적극적으로 지정관리자제도를 실 행하였다. 2012년 기준으로 전국에서 73,476개의 공공시설이 지정관리자에 의하여 2) 이 부분은 필자(2013)가 서울대학교 정책지식포럼에서 발표한 지방정부 공공서비스의 효“
율적 관리와 공공성 일본의 지정관리자제도를 중심으로 라는 논문을 요약 발췌한 부분임: ” ‧
운영 관리되었다‧ (<표 5> 참조). 지정관리자 중에서 민간비율은 33.2%를 차지하였다 표 참조
(< 6> ).
구분 시설의 수
도도부현 7,123
지정도시 7,641
시구정촌 58,712
합계 73,476
자료: 總務省(2012), 公 施設 指定管理者制度 導入狀況等 關の の の に する調査結果 표 지정관리자가 지정된 시설의 수
< 5>
구분 민간기업 수 비율( )
도도부현 2,305개 (32.3%)
지정도시 3,077개 (40.3%)
시구정촌 19,003 (32.4%)개
합계 24,384개 (33.2%)
자료: 總務省(2012), 公 施設 指定管理者制度 導入狀況等 關の の の に する調査結果 표 민간기업의 수 및 비율
< 6>
지정관리자도 공개경쟁에 의하여 이루어지는 비율이 점차 증가하였다. 2012년 공개 경쟁의 도입비율은 43.8%에 해당하였다(<표 7> 참조). 우리나라의 경우 지정관리자 제도는 도입되어 있지 않다.
구분 공모율
도도부현 63.8%
지정도시 63.3%
시구정촌 38.9%
합계 43.8%
자료: 總務省(2012), 公 施設 指定管理者制度 導入狀況等 關の の の に する調査結果 표 지정관리자의 공모율
< 7>
제 단계 민자유치 3) 3
일본에서 민자유치(Private Finance Initiative)는 1999년 9월 ｢민간자금 등의 활용 에 의한 공공시설 등의 정비 촉진에 관한 법률(PFI법 이 시행된 이후 꾸준히 증가하)｣
였다.
년 월 일 기준으로 지방정부의 사업은 건으로 총 건의 과반수를
2010 12 31 278 375
차지하였고 점차 확대되는 분위기이다 민자유치 사업은. 2020년까지 적어도 10조엔 규모 이상으로 확대될 것으로 예상된다. 2011년 조사에 따르면 광역지방정부의 수준 에서 71 ,건 시구정촌의 기초지방정부의 수준에서 291 ,건 조합의 수준에서 13건 총 건으로 년도에 비하여 건 증가하였다 표 참조 민자유치의 사업별 375 2010 97 (< 8> ).
분포를 보면 BTO(Build-Transfer-Operate)3)가 61%, BOT(Build-Operate- Transfer4)가 13.7%, DBO(Design-Build-Operate)5)가 9.9%이다(<표 9> 참조). 일 본의 경우 민자사업의 84.1%가 PFI법에 기초하며 사업의, 61.5%가 종합평가 일반경 쟁입찰, 38.5%가 공모형 제안서 수의계약 에 의하는 것으로 조사되었다( ) (總務省地域
- , 2011).
力創造グル プ地域振興室
사업주체 사업수 백분율(%)
도도부현 71 18.9
시구정촌 291 77.6
조합 등 13 3.5
합계 375 100
자료: 總務省地域力創造グル プ- 地域振興室(2011)
표 일본 지방정부의 민자유치 현황
< 8>
구분 BTO BOT DBO
백분율(%) 61.0 13.7 9.9
자료: 總務省地域力創造グル プ- 地域振興室(2011)
표 지방정부의 민자유치 방식
< 9>
3) 민간부문의 자금으로 공공시설을 완성한 후 소유권을 공공부문에 이전하고 민간부문은 운영권을 근거로 투자비를 회수하는 방식임 통상 수익의 확보가 용이한 사업에 적용됨. . 4) 민간부문의 자금으로 공공시설을 완성한 후 관리운영권을 가지면 계약 종료 후에 소유권을
양도하는 방식임.
5) 공공부문이 자금으로 민간부문이 설계 건설한 후 운영을 담당하는 방식임, .
우리나라의 민자유치는 1998년 ｢사회기반시설에 대한 민간투자법 의 제정 이후 지｣ 방정부가 민간투자사업에 대한 조례와 민간투자사업 심의위원회 조례를 제정하여 본 격적으로 추진하였다 정부별 민자유치 현황은. <표 10>과 같다 중앙정부의 레벨에. 서 총 147건의 민자유치가 이루어지고 있으며 광역지방정부의 레벨에서 87 ,건 기초 지방정부의 레벨에서 193 ,건 대학 및 교육청 등에서 206건이 실행되고 있다 민간투. 자의 형태는 BTL(Build-Transfer-Lease)6)가 BTO보다 압도적으로 많은 것으로 나 타나 지방정부의 재정적 부담이 커질 가능성이 매우 큰 것으로 보인다.
기관 구분 BTO BTL 총합계
중앙부처 62 85 147
광역지방정부 62 25 87
기초지방정부 85 108 193
기타 1 205 206
총합계 210 423 633
자료 기획재정부: (2013), 2012년도 민간투자사업 운영현황 및 추진실적 등에 관한 보고서 표 정부별 민간투자사업 현황
< 10>
2. 도시 공공서비스 규제의 내용과 유형
법률 및 조례의 일반적 규제 1)
신공공관리론에 기초한 도시 공공서비스의 개혁이 진행되는 가운데에서도 이에 대 한 비판이 적지 않았다 비판론은 공공서비스의 개혁이 반드시 개혁목표를 달성하는. 것은 아니라는 점과 효율성의 추구가 도시 공공서비스의 공공성을 해친다는 점에 초 점을 맞추고 있다 거래비용이론 경쟁시장이론 신공공관리론에 입각하여 불완전계약. , , 과 계약의 실패(Kettl, 1993; Dehoog, 1985), 형평성의 부족(deLeon & Denhardt,
공공서비스와 경쟁원리의 한계 외 외 외
2000), (原野 2, 2002; 三橋 2, 2006; 辻山 2, 법적미비 국민권익위원회 등의 문제점이 지속적으로 제기되었다
2010), ( , 2010) .
일본에서는 1990년대 이후 도시 공공서비스의 다양화가 이루어지는 가운데 신공공 관리론에 대한 비판을 토대로 좋은 사회를 만드는 공공 서비스를 고려한 연구회 가“ ” 발족되고 공공 서비스의 재생과 쇄신으로 불안사회로부터의 탈출 안심을 보장하는“ : 6) 민간부문의 자금으로 공공시설을 완성한 후 공공부문이 이를 임차하여 사용하고 임대료를
지불하는 방식임 통상 수익을 확보하기 어려운 사업에 적용함. .
효과적인 정부를 위하여 라는 보고서가 발간되었다” (良 社會い をつくる公共サ ビスを- 이 보고서를 기점으로 공공성의 확보를 위한 민간의 노력이 민 , 2006).
考える硏究會
주당정부의 출현과 자민당의 협조와 맞물려 2009년 ｢공공서비스기본법 의 제정으로｣ 이어졌다 공공서비스기본법의 영향으로 치바현 노다시. (野田市)에서는 최초로 공계약
조례가 제정되었다
(公契約) .
공공서비스기본법은 안전하고 양질의 공공서비스가 확실하게 효율적으로 적절하“ , , 게 제공되는 것 다양화하는 국민의 수요에 정확하게 대응하는 것 국민의 공공서비스, , 의 자주적 합리적 선택 공공서비스에 관한 정보의 제공 국민의견의 반영 등이 이루‧ , , 어지는 것 애로나 분쟁의 경우 신속 정확한 처리하는 것 을 기본이념으로 규정하고, ‧ ” 이에 따른 국가와 지방정부의 책무를 규정하였다 법 제 조 제 조 제 조( , 3 , 4 , 5 ). 특히 국 민에게 신속하게 정보를 제공할 의무와 공공서비스의 시책과정에 국민의 의견을 반영 할 의무를 규정하였다 법 제 조( 9 ).
이러한 기조 하에서 제정된 공계약조례는 지방정부와 건설 및 토목사업을 계약하는 경우 노동자의 최저임금을 제한하는 내용을 담고 있다 이 규제는 종전 신공공관리론. 에 기초한 도시 공공서비스의 개혁이 공무원의 고용조건을 악화시킨다는 비판을 수용 한 조치이다. 1억엔 이상의 모든 공사 및 제조의 계약, 1,000만엔 이상일 때는 시장 이 특별히 정하는 경우의 계약에 적용된다(野田市, 2009).
그런데 우리나라의 경우 공공서비스의 이념이나 기준에 관한 일반적인 규정으로서 의 법률이나 조례는 없다 다만 민간위탁에 관한 일반법인 정부조직법 지방자치법. , , 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정 대통령령 과 민간위탁에 관한 각 지방정부의( ) 조례와 규칙 등이 존재한다 이들은 주로 민간위탁에 초점을 맞추기 있기 때문에 아. 래 민간위탁의 절에서 논의하였다.
도시 공공서비스의 제공방식별 규제 2)
지방독립행정법인화의 규제 (1)
일본의 지방독립행정법인의 설립과 관련된 규제는 지방독립행정법인법에서 규정하 고 있고 지방정부가 제정하는 지방독립행정법인시행조례는 주로 지방독립행정법인 평 가위원회 이하 평가위원회 에 관한 사항을 규정하고 있다( ) .
지방독립행정법인법은 대상업무 설립절차 재산적 기초 목표에 의한 관리와 평가, , , , 재원조치 등에 관한 규제를 규정한다 대상업무는 시험연구 대학의 설치와 관리 수. , , 도 공업용수 등의 공영기업 사회복지사업의 경영을 예시하고 있다 설립절차는 지방, , . 의회의 의결을 거쳐 정관을 결정하고 이를 상위 지방정부의 장 또는 총무대신의 인가 를 받아야 하는 과정을 규정한다 지방독립행정법인의 재산출연은 지방정부에 한하며.
목표 계획 평가 업무운영이라는 업무사이클을 의무적으로 수행해야한다 지방정부의, , , . 장은 지방의회의 의결을 거쳐 중기목표를 설정하고 법인의 장은 중기계획 및 연도계 획을 작성하여 지방정부 장의 승인을 받아야 한다 평가위원회는 연도계획 및 중기목. 표의 사업실적을 평가하고 이를 법인 및 지방정부의 장에게 공지하고 공표한다 지방. 정부의 장은 연도의 평가결과 및 중기계획에 관계있는 보고서와 평가결과를 지방의회 에 보고하여야 한다.
한편 우리나라 지방정부의 책임운영기관 법적근거는 일본과 같이 독립적인 법률이 아니라 중앙정부의 책임운영기관의 설치 운영에 관한 법률 책임운영기관법 이다 해“ ‧ ( )” . 당 법률 제 조 지방자치단체의 책임운영기관 제도의 도입 에서는 교육부장관 안전6 “ ” “ , 행정부장관 및 지방자치단체의 장은 이 법의 취지에 따라 지방자치단체에 책임운영기 관에 관한 제도를 도입하도록 노력하여야 한다 고 규정하고 있다 세부 규제들은 이” . 법과 각 지방정부의 조례에서 필요에 따라 규정된다.
책임운영기관법에 따르면 대상사무는 사업적 집행적 성질의 사무로서 성과측정이, ‧ 가능하고 재정수입의 일부라도 확보할 수 있는 것으로 한정한다 관련기구로는 기관. 의 사업성과의 평가와 기타 운영에 관한 사항을 심의하기 위하여 책임운영기관운영심 의회를 설치하여야 한다 또한 심의회의 평가결과 책임운영기관의 존속여부 및 제도. , 의 개선을 심의 평가하기 위하여 운영위원회를 설치해야 한다 책임운영기관은 특별회‧ . 계에 의하여 운영된다 소속 직원의 신분은 공무원으로 유지하되 계약직 직원을 새롭. 게 임용할 수 있으며 기관장도 계약직으로 제한된다 책임운영기관의 공공성을 위한. 규제로는 위원회와 심의회는 책임운영기관의 평가결과를 공표하여야 한다는 규정을 두고 있다 법 제( 14조와 제45 ).조
서울특별시의 책임운영기관의 지정 및 운영에 관한 조례 에 따르면 책임운영기관“ ” 의 대상사무는 상위법과 대동소이하다 공공성을 확보하기 위하여 시장은 기관장에게. 사업목표를 부과하고 기관장은 사업운영계획을 시장으로부터 승인을 받도록 하고 있 다 또한 책임운영기관의 사업성과의 평가 책임운영기관의 존속여부 및 관련제도의. “ , 개선 등에 관한 중요사항을 심의 평가 하기 위하여 책임운영기관 운영위원회를 설치하‧ ” 도록 규제하고 있다 조례 제 조( 9 ). 책임운영기관의 평가결과는 공표하도록 하고 있다.
상기의 규제들을 분석해보면 일본의 책임운영기관의 설치와 운영이 보다 엄격한 규 제 하에서 이루어지고 있음을 알 수 있다 대표적으로 민주적 통제인 지방의회의 심. , 의와 정보공개의 대상이 우리나라보다 확대되어 있다 각종 보고 심의와 평가 허가. , , 등은 투입요소기준이며 정보공개의무는 시장기반 규제이다.
관민공개입찰의 규제 (2)
년 제정된 일본의 공공서비스 개혁법은 중앙정부의 관민공개입찰과 지방정부 2006
의 관민공개입찰을 함께 규정하고 있다 지방정부의 관민공개입찰은 임의적 규정이기. 때문에 공공서비스 개혁법에 의한 관민공개입찰과 지방정부의 조례에 의한 관민공개 입찰로 대분되어 규제의 내용이 상이하게 구성될 수 있다 전자의 규정에 따를 경우. 관민공개입찰을 투명 공정 중립적으로 진행하기 위해 지방정부의 조례로 합의제 기, , 관인 제 자 기관을 설치하여야 한다 제 자 기관은 실시요령의 심의와 입찰참가자의3 . 3 평가를 담당한다 예를 들어 민간사업자는 종업원에게 직무상 취득한 정보에 대한 보. 안의무를 통지해야 한다 또한 민간사업자도 공무원으로 간주하므로 뇌물죄 공무집행. , 방해죄 직무강요죄 등이 적용되며 보고의무를 진다 지방정부의 장은 민간사업자에게, . 공공서비스의 적정 공정한 실시에 필요하다고 판단하는 경우 사업의 진행에 대한 지, 시와 현장조사의 권한을 가진다 또는 지방정부의 장은 동일한 목적으로 필요한 조치. 를 지시할 수 있는 감독권을 갖는다.
지방정부가 정한 조례를 따를 경우 지방정부별로 다소 차이가 있다 이를 정리하면. 표 과 같다 정보공개와 제 자기관의 설치는 공통적으로 채택하고 있지만 그
< 11> . 3
외 사항에 대해서는 차별적임을 알 수 있다 정보공개제도는 양자 모두에 규정되어. 있음을 알 수 있다 이에 따라 관민공개입찰과 관련하여 지방정부는 보유하고 있는. 정보를 충실히 공개해야 한다 상기의 규제는 대부분 투입요소 규제에 해당하지만 정. 보공개제도는 시장기반 규제이다.
법의 특색 북해도 동경도 오사카부 와카야마현 아리타측구
관민공개입찰의 실시 x O X O O
정보공개 O O O O O
합의제 기관의 설치 O O O O O
종합평가 일반경쟁입찰의 실시 X O O O O
비밀유지 의무 공무원 간주규정, X X X X O
민간제안의 채택 O X O X O
자료: 自治總合硏究セタ-(2007: 15), 地方公共單體における市場化テスト 표 지방정부별 관민공개입찰과 조례의 특색
< 11>
민간위탁의 규제 (3)
일본의 시장화 테스트 가운데 2006년 공공서비스 개혁법에 의한 민간공개입찰이 우리나라의 민간위탁과 유사하다 이 경우 규제는 상기의 규제와 대동소이하다. .
우리나라의 경우 ｢행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정 에서 대상사무의 범위 수｣ , 탁기관의 선정 지휘와 감독 감사 등의 항목에서 각종 규제를 규정하고 있다 대상사, , . 무는 조사 검사 검정 관리업무 등 국민의 권리 의무와 관련이 없는 사무로서 공익성, , , ‧ 보다 효율성이 중시되는 사무에 한정하였다 대통령령 제( 11 ).조 행정기관은 사무처리 의 지연 불필요한 서류의 요구 처리기준의 불공정 수수료의 부당징수 등 문제점을, , , 종합적으로 검토하여 이를 방지할 보완조치를 강구하여야 한다 대통령령 제( 12 ).조
위탁기관은 포괄적으로 수탁기관을 지휘 감독할 수 있다 수탁기관에 대하여 필요한‧ . 지시와 조치의 명령 필요한 사항의 보고 위법 또는 부당한 경우의 취소와 정지 등의, , 행정조치를 취할 수 있다 매년. 1회의 감사도 실시하여야 한다 대통령령 제( 14 ,조 제
조 위탁기관의 이러한 권한은 수탁기관의 입장에서는 규제가 된다
16 ). .
수탁기관은 대통령령의 규정에 따라 제정된 지방정부의 조례로부터 구체적인 규제 를 받고 있다 우리나라의 지방정부별 조례의 내용은 대동소이하기 때문에 김주애. ( , 본 연구에서는 서울특별시 행정사무의 민간위탁에 관한 조례 를 중심으로 분
2012) ｢ ｣
석하였다.
서울특별시에서는 민간위탁운영평가위원회를 설치하여 사무의 선정 및 운영상황의 평가를 담당시키며 적격자 심의위원회는 사업계획서의 심사 및 현장확인을 담당한다.
수탁기관은 위탁사무의 수행에 필요한 인력 기구 장비 시설 및 기술수준 재정적인“ , , , , 부담능력 전문성 확보 및 사무처리 실적 을 갖추어야 한다 조례 제 조, ” ( 7 ). 수탁기관은 사무의 지연처리 불필요한 서류의 요구 불공정한 사무처리 부당 징수행위의 금지, , , , 관계법령 조례 및 위탁협약사항의 준수 시장의 명령이나 처분 등 지시사항의 이행, , , 위탁받은 시설을 증 개축하거나 추가로 시설을 신축하는 등의 경우 사전에 시장의 승· , 인을 요청하는 등의 규제를 받는다 조례 제( 15 ).조 시장의 승인을 요청 시 수탁기관은 수탁사무의 종류별로 처리부서 처리기간 처리과정 처리기준 구비서류 서식과 수수료 등· · · · · 을 구분하여 명시한 사무편람을 작성 비치하여야 한다 조례 제· ( 17 ).조 수탁기관은 이 외에도 서울시의 포괄적인 지도와 감독을 받으며 사무의 위법 또는 부당한 때에는 서 울시의 필요한 조치를 받아야 한다 조례 제( 16 ).조 입찰의 경우 서울특별시의 민간위 탁은 공개입찰이 원칙이다 조례 제 조( 8 ). 위와 같이 우리나라의 민간위탁 규제는 주로 투입요소 규제로 구성되어 있으며 일본과 같은 정보공개 의무는 규정되어 있지 않다.
지정관리자제도의 규제 (4)
일본 삿포로시 치바시 교토시의 지정관리자의 선정에 관한 조례를 중심으로 규제, , 내용을 분석하였다 공공서비스의 기준보장 이용자의 사용상 평등권 보장 규정 개인. , , 정보의 보호 규정 지정관리 중지 등의 규정 지정관리자의 평가 지방의회의 의결에, , ,
의한 지정에 관한 사항을 비교 분석하였다 그 결과 교토시와 삿포로시가 제정한 조례‧ . 의 내용은 유사하며 치바시의 조례는 이와 차이가 있는 것으로 나타났다.
교토시와 삿포로시는 공공시설의 관리기준 관리업무의 범위 및 구체적 내용과 사, 업계획서의 제출을 규정하여 공공 서비스의 기준을 보장하고 있다 치바시는 관리기. 준에 관한 사항을 지정관리자 선정평가위원회에 위임하고 있다.
지방자치법은 공공시설 이용에 있어 차별을 금지하는 내용을 담고 있으며 이에 따 라 지방정부의 조례도 이를 구체적으로 규정한 사례가 있다 교토시의 조례에 따르면. 공공시설 이용에 있어 차별 가능성이 없어야 할 것임을 명시하고 있다 삿포로시의. 조례도 시민의 평등한 사용을 전제한 지정관리자제도를 강조하고 있다 공공시설을. 사용함에 있어서 이용자의 평등권을 보장하는 내용은 지정관리자의 선정에도 중요한 기준이 되고 있다.
지정관리자가 일반 사용자를 관리하기 때문에 공공시설을 관리하는 과정에서 사용 자의 개인정보를 취득하게 된다 앞에서 분석한 바와 같이 거의 모든 지방정부에서. 개인정보의 보호에 관한 사항을 조례 또는 협정을 통해 규정하고 있다 교토시와 삿. 포로시도 지정관리자와의 협정 내용에 개인정보에 관한 사항을 명시하고 있다.
지방정부는 지정관리자가 공공의 시설을 운용하는 기간 동안 조례 또는 협정상의 사항을 위반할 때에는 공공시설의 관리에 대한 지정을 중지 또는 취소할 수 있다 주. 로 비용대비 효과가 없거나 지정관리자가 경영난을 겪는 경우 등이다 부정사건도 지. 정관리자 취소에 중요한 사유이다 치바시 교토시 및 삿포로시도 지정관리의 중지에. , 관한 사항을 조례에서 규정하고 있다.
공공시설의 지정관리에 따른 효과성 및 공공성을 확보하기 위해 지방정부는 지정관 리자 평가체제를 구축하고 있다 도도부현의. 99.9%, 지정도시의 96.7%가 도입하였 다 시구정촌은 아직. 66.1%에 머무는 것으로 조사되었다(總務省自治行政局行政經營
, 2012).
支援室
지정관리자제도가 도입되기 이전의 제도인 관리위탁제도의 수탁자는 조례에서 규정 하도록 되어 있었다 왜냐하면 관리위탁의 수탁자는 지방정부 농협 상공회 자치회. , , , 등 공공적 단체 지정부가, 50% 이상 출자 출연한 법인이었기 때문이었다 반면 지정･ . 관리자제도는 지정관리자의 범위를 확대하였기 때문에 공공성의 확보를 위하여 관리 자의 지정을 지방의회의 의결로 하였다 대부분의 규제가 투입요소 규제임을 알 수. 있다.
민자유치의 규제 (5)
일본의 민자유치는 1999년 PFI법이 제정된 이후 증가하고 있다. PFI법은 민자유치
의 공공성을 확보하기 위한 제도를 규정하고 있으며 지방정부레벨에서는 PFI사업과 관련된 지침 가이드라인 을 제시하고 있다 여기에는 프로세스에 관한 지침 리스크( ) . , 분담에 관한 지침, VFM(Value for Money)에 관한 지침 계약에 관한 지침 모니터닝, , 에 관한 지침 공공시설 운영권 및 공공시설운영사업에 관한 지침이 포함된다, .
민자유치의 공정성과 공공성을 확보하기 위하여 일본 PFI법은 PFI추진위원회를 구 성하고 이 위원회가 공공시설의 정비 등에 있어서 공공성 및 안전성의 확보와 지방정 부에의 적용되어야 할 기본방침을 결정할 것을 명시하고 있다 법 제 조 제( 4 , 21 ).조 아 울러 추진위원회는 PFI와 관련된 자료를 공표함으로써 투명성을 제고해야 한다.
지방정부의 관리자 통상 지방정부의 장 는 사업을 선정함에 있어서 객관적 평가와( ) 결과를 공표하고 이에 따라 결정되는 민간사업자의 공모 방법 객관적 평가기준 가격, , 및 국민에 제공되는 서비스의 질 기타 조건 등에 관해서도 공표하고 평가하여야 한, 다 법 제 조 제 조( 6 , 7 ). 지방정부는 민간사업자가 제출한 사업계획을 심의하고 지방의 회의 의결을 거쳐야 한다 법 제 조( 9 ).
지방정부 수준에서는 민자유치의 공공성 확보를 위하여 공모방식을 사용하는 것으 로 조사되었다 종합평가 일반경쟁입찰이든 공모형 제안형 수의계약 이든 공모를 원. ( ) 칙으로 하고 있다. 공모 과정에 관해서는 계획서 보고서의 제출 현지조사 회의 시, , , , 설관리자 이용자 등의 청문회를 통한 모니터링의 실시 선정사업자의 불이행 등의 경‧ , 우 처벌부과 등이 제도화되어 있다(總務省地域力創造グル プ- 地域振興室, 2011).
우리나라의 법도 민간투자사업심의위원회 이하 투자심의위원회 를 구성하여 사회기( ) 반시설에 대한 민간투자와 관련된 주요 정책 및 민간투자사업계획의 수립 및 변경에 관한 사항에 있어 사업의 공정성과 공공성을 제고할 것을 규정하고 있다 법 제 조( 5 ).
또한 우리나라의 민자사업은 국회의 사전의결을 받아야 한다 법 제 조의( 7 2).
이 때 주무관청의 권한과 의무는 여러 조항에 걸쳐 기술되어 있다 주무관청은 사. 업시행장의 경영활동을 저해하지 않는 범위 내에서 관련된 업무를 감독하거나 감독에 필요한 명령을 내릴 수 있다 법 제( 45 ).조 주무관청은 민간사업자가 부정한 방법으로 지정 승인 확인 등을 받은 경우 명령이나 처분을 위반한 경우 기타 부당행위를 한, , , , 경우에는 처분의 취소와 변경 사회기반시설공사의 중지 변경 시설물 또는 물건의 개, · , 축 변경 이전 제거 또는 원상회복을 명하거나 그 밖에 필요한 처분을 할 수 있다 법· · · ( 제46 ).조 주무관청은 사회기반시설의 상황 변경이나 효율적 운영 등 공공의 이익을 위하여 필요한 경우 사회기반시설공사를 원활히 추진하기 위하여 필요한 경우 전쟁, , , 천재지변 또는 그 밖에 이에 준하는 사태가 발생한 경우 공익을 위하여 투자심의위원 회의 심의를 거쳐 처분할 수 있다 법 제( 47 ).조 또한 주무관청은 감독에 필요하다고 인정하는 경우에는 사업시행자에게 사회기반시설의 관리ㆍ운영에 필요한 보고를 하게
