유난히도 춥고 길게 느껴지는 올해 겨울을 더욱 암울하게 했던 일들 중 하나가 가축전 염병의 발생과 확산일 것이다. 2010년 11월 말경에 경상북도 안동에서 처음 발생한 구제 역이 경기도에 이어 전국으로 확산되어 2월 중순인 현재에도 아직 종식의 기미를 보이지 않고, 조류독감도 2010년 12월 말에 충남 천안시에서 처음으로 확인된 이후 올해 1월 11 일에 전남 영암군에서 발생이 확인되면서 가축들을 자식처럼 길러온 농민들은 물론 모든 국민들에게 엄청난 손실과 충격을 주고 있다. 2011년 2월 2일 현재 구제역 발생지역은 전 국 최대 축산단지인 충남 홍성을 포함해서 전국 8개 시·도, 66개 시·군이다. 소의 경우 는 3천 562농가 14만 8천 19마리, 돼지의 경우는 1천 508농가 286만 4천 984마리, 염소 의 경우는 186농가 4천 746마리, 사슴의 경우는 131농가 2천 756마리 등 총 5천 387농 가 302만 505마리를 살처분한 것으로 집계되었다. 조류독감은 2010년 2월 2일까지 모 두 81건의 의심신고가 들어와 이 가운데 40건은 양성으로, 39건은 음성으로 확인되었으 며, 2011년 1월 29일 전북 고창에서 신고된 의심사례 1건에 대해 검사 중이다. 조류독감 은 2011년 2월 2일 현재 5개 시·도, 16개 시·군에서 발생하여 살처분 규모는 243농가 541만 1천 483마리로 집계되었다.
구제역(Foot and Mouth Disease)은 소, 돼지, 양, 염소 등과 같이 발굽이 둘로 갈라진 동물에서 발생하는 바이러스성 급성 가축전염병으로 일단 감염되면 급격한 체온상승, 식
가축전염병 예방과 확산방지를 위한 행정작용과 손실보상
지난해 말부터 발생·확산된 가축전염병으로 수많은 가축들이 살처분되었으며, 이로 인해 축산농가의 손실은 물론이고 국민들까지 충격에 빠졌다. 이에 대한 피해를 줄이기 위해서 어떠한 행정작용과 손실보상이 필요한지 점검해본다.
정 하 명 경북대학교 법학전문대학원 교수
욕부진, 수포발생 등의 증상을 보이다가 폐사로 이어진다고 한다. 세계동물보건기구 (Office International Epizooties)에서 지정 리스트 A급으로 분류한 15종 질병 중 첫째 가는 악성 가축전염병으로 우리나라에서도 제1종 가축전염병으로 지정되어 있고, 조류독 감도 제1종 가축전염병으로 지정되어 있다.1)
구제역은 치명적이어서 이에 감염된 가축은 현재의 의학수준에서는 치료 자체가 불가 능하고 새끼돼지는 50% 이상의 폐사를 보이고 살아남는 경우에도 사료효율성 감소 등 생산성이 크게 낮아져 농가에 커다란 경제적 손실이 불가피하게 나타나고 있는 것이 현 실이다. 구제역은 전파속도가 매우 빨라 확산방지를 위해서는 초기에 구제역에 걸렸거나 걸렸다고 의심되는 가축을 신속히 매몰 처리하는 것이 가장 효과적인 조치로 알려져 있 다. 우리나라 방역당국은 구제역 감염이 확인된 농가의 가축은 물론 반경 500m 이내 지 역에서 기르고 있는 가축에 대해 예방적 차원에서 살처분하고 있다. 고위험성으로 인하 여 농식품부는 조류독감 발생농가에 대해 매몰을 실시하고 반경 10km 내의 오리농가 등 에 대해 검사를 실시하고 있다.
외국사례도 살펴보면 2001년 2월 20일 영국에서 구제역이 발생했을 때 우리나라의 경 우와 비슷하게 초기대응에 실패해 광범위하게 확산되어 총 2,030건이 발생해 소·돼지
·양 650만 마리를 매몰·소각한 사례가 있고, 2010년 4월 9일 일본에서는 구제역이 발 생했을 때 초기 확진판정 미흡으로 광범위하게 확산되어 3개월 간 292건이 발생해 소·
돼지 28만 8천여 마리를 매몰하고 소각한 사례도 있다.
살처분은 가축을 강제로 죽여서 매몰하거나 소각하는 행위를 말하는 것으로 법적인 성 격은 「가축전염병예방법」 제20조에서 규정하고 있는 살처분 명령에 근거한 사실행위라 고 할 것이다. 살처분 명령권자는 기초지방자치단체에 해당하는 시장·군수·구청장이 다. 살처분을 할 수 있는 경우는 가축전염병에 걸렸거나 걸렸다고 믿을 만한 역학조사·
정밀검사 결과나 임상증상이 있어 이미 전염병의 감염이 확실시되는 경우와 가축전염병 이 퍼지거나 퍼질 것으로 우려되는 지역에 있는 가축을 대상으로 하는 경우로 구분할 수 있다. 즉, 제1종 가축전염병에 이미 감염된 가축에 대한 살처분과 감염의 우려가 있는 가 축에 대한 전염병의 확산을 방지하기 위한 예방적 살처분으로 구분하고 있는 것이다. 규 정형식으로 보면 이미 감염된 가축에 대한 살처분은 “명하여야 한다”라고 규정되어 있어 기속행위에 속한다고 한다면, 예방적 살처분은 “명할 수 있다”라고 규정되어 있어 재량행 위에 속한다고 할 것이다. 기초자치단체장의 살처분 명령의 대상은 해당 가축의 소유자 이지만 가축의 소유자가 살처분 명령을 이행하지 아니하는 경우, 가축의 소유자를 알지
＋ 살처분 등의 법적 성격
1)가축전염병예방법 제2조 제2항에서 가축전염병을 제1종 가축전염병(우역·
우폐역·구제역·가성우 역·...고병원성 조류인플 류엔자).
못하거나 소유자가 있는 곳을 알지 못하여 살처분 명령을 할 수 없는 경우, 가축전염병이 퍼지는 것을 막기 위하여 긴급히 살처분하여야 하는 경우로서 농림수산식품부령으로 정 하는 경우에는 가축방역관이 지체 없이 해당 감염되었거나 감염될 우려가 있는 가축을 살처분하게 하여야 한다.2)대부분의 가축소유자들이 살처분 명령의 대상자로 살처분을 하여야 하는 의무자로 규정되어 있지만 살처분 명령을 이행하지 않는 경우가 많아서 가 축방역관이 살처분을 실시하는 경우가 많다. 그리고 살처분의 방법은 마취제나 독약이 든 주사제를 투약해서 매몰 처리한다. 살처분은 살아있는 생명을 강제로 죽이는 것이고 특정 가축전염병에 감염되었거나 감염의 의심이 있는 경우에는 성장한 가축은 물론 갓 태어난 가축도 대상에 포함되는 것으로, 정신적 고통이 엄청나고 짧은 기간 안에 엄청난 숫자의 가축들을 대상으로 하는 것으로 시행자들은 극도의 육체적 피로에도 노출되는 것 으로 알려져 있다.
살처분 명령은 가축전염병에 감염될 우려가 있는 지역의 가축 소유자에 대한 침익적 행 정행위의 성격을 가지는 것이지만 해당 가축의 소유자가 살처분 명령을 이행하지 않은 경우에는 가축방역관이 지체 없이 살처분을 실시하는 법적 구조로 되어 있다. 이러한 법 적 구조는 악성 가축전염병의 예방은 물론 확산의 방지를 위해서 무엇보다 신속하고 철 저한 살처분이 이루어지도록 해야 한다는 공익목적을 달성하기 위해서 불가피하게 취하 고 있다고 보이기는 하지만, 해당 가축의 소유자 입장에서 보면 살처분 명령에 대한 행정 소송을 통한 권리구제의 가능성은 사실상 봉쇄되어 있는 측면이 있다. 아직까지 기초자 치단체장의 살처분 명령에 대한 행정소송이 제기되었다는 사례는 찾아볼 수 없고 「행정 절차법」에 따른 사전적 참여절차가 보장되어 있지도 않다.
구제역, 조류독감 등과 같은 가축전염병이 발생하여 살처분 명령을 받은 해당 가축의 소유자가 현실적으로 채택할 수 있는 권리구제방법은 「가축전염예방법」에서 규정하고 있 는 보상금을 받는 것이고 위법행위를 전제로 하는 「국가배상법」을 통한 손해배상청구는 어렵다고 할 것이다.
「가축전염병예방법」 제48조는 국가나 지방자치단체는 제20조 제1항 및 제2항 본문에 따라 살처분한 가축, 제15조 제1항에 따른 검사, 주사, 주사·면역표시, 약물목욕, 면역요 법, 투약으로 인하여 죽거나 부상당한 가축 또는 사산되거나 유산된 가축의 태아, 제23조 제1항 및 제3항에 따라 소각하거나 매몰한 물건에 대해서는 가축이나 그 밖의 물건의 소 유자와 제11조 제1항에 따라 병명이 불분명한 질병으로 죽은 가축이나 가축전염병에 걸 렸다고 믿을 만한 임상증상이 있는 가축을 신고한 자 중에서 병성감정 실시결과 가축전 염병으로 확인되어 이동이 제한된 자 또는 제27조에 따라 사용정지 또는 사용제한의 명
＋ 보상금 등의 법적 성격
2)가축전염병예방법(법률 10427호 2011. 1. 24. 개 정) 제20조
령을 받은 도축장의 소유자에게 대통령이 정하는 바에 따라 보상금을 지급하여야 한다고 규정하고 있다. 「가축전염병예방법 시행령」3)에 의하면 살처분을 한 경우에는 살처분 당 시의 살처분한 가축평가액의 전액을 보상금으로 국가나 지방자치단체가 살처분한 가축 의 소유자에게 지급하여야 한다.
살처분 명령에 의한 살처분은 해당 가축소유자의 재산인 가축을 강제로 죽이는 것으로 가축전염병의 예방과 확산방지라고 하는 공익을 실현하기 위해서 재산권을 박탈하는 공 용수용에 해당한다고 할 것이다. 우리 헌법은 제23조 제3항에서 “공공필요에 의한 재산 권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여 야 한다”라고 규정하여 재산권의 수용은 반드시 공공필요가 있는 경우에만 법률에 근거 하여 이루어지고 수용에 대한 보상 역시 법률에 의해서 이루어지되 ‘정당한 보상’이어야 함을 천명하고 있다. 이것은 사유재산권 보장의 기본원칙으로 우리 헌법상 공공필요에 의한 재산권의 수용 등에 따른 특별한 손실에 대하여 보상을 하는 것은 당연한 귀결이라 할 수 있을 것이다.4)한편, 이러한 헌법조항은 공용수용은 반드시 공공필요가 있는 경우 에만 인정된다는 것을 명확히 한 규정으로 공공필요가 공용수용의 정당화 사유라고 할 수 있다.5)공공필요는 불확정 개념이지만 공익이라는 개념과 비례의 원칙을 포함하는 개 념으로 파악되며 공공필요의 판단은 수용으로 인하여 달성하는 공익과 수용으로 인하여 침해되는 사익 및 공익을 비교·형량하여 침해되는 이익이 지나치게 크지 않는 한 수용 은 정당화된다.6)“가축의 전염성 질병이 발생하거나 퍼지는 것을 막음으로써 축산업의 발 전과 공중위생의 향상에 이바지함을 목적”7)으로 하는 것은 공용수용을 정당화할 수 있는 공공필요에 해당한다 할 것이다.
‘정당한 보상’의 의미에 대해서는 여러 견해들이 있기는 하지만 헌법재판소는 “손실보 상의 원인이 되는 재산권의 침해가 기존의 법질서 안에서 개인의 재산권에 대한 개별적 인 침해인 경우에는 그 손실보상은 원칙적으로 재산의 객관적인 가치를 완전하게 보상하 는 것이어야 한다는 완전보상을 뜻하는 것으로 보상금액뿐만 아니라 보상의 시기나 방법 등에 있어서도 어떠한 제한을 두어서는 아니 된다는 것을 의미한다”라고 하여 완전보상 설에 따르고 있다.8)살처분의 경우 살처분 당시의 살처분한 가축평가액의 전액이 헌법상 보장하고 있는 정당보상에 해당하는 것인가 하는 문제가 있다. 손실보상액의 차등지급도 규정하고 있는데 「가축전염병예방법」 에서 규정하고 있는 각종 의무를 불이행하여 가축 전염병을 발생하게 하였거나 다른 지역으로 퍼지게 하였다고 판단하는 경우에는 보상금 을 감액하여 지급할 수 있다고 규정하고 있다.9)
3)대통령령 제22561호, 2010.12.29, 일부개정 4)김동희, 행정법요론
(2010, 박영사) 427면 5)대법원 2005.11.10. 선고
2003두7507 판결 6)박균성, 행정법 강의
(2010, 박영사), 580면 7)가축전염병예방법 제1조 8)헌법재판소 1990. 6. 25.
89헌마107
9)가축전염병예방법 제48 조 ③
국가 또는 지방자치단체는 살처분 명령을 이행한 가축의 소유자에게 예산의 범위에서 생계안정을 위한 비용을 지원할 수 있다.10)생계안정비용 지원대상은 가축전염병이 퍼지 거나 퍼질 것으로 우려되는 지역 안에 있는 농가와 역학조사 등에 따라 살처분 조치된 농 가도 지원되지만 가축전염병 발생농가와 가축의 소유자가 농업인이 아닌 경우에는 생계 안정비용 지원대상에서 제외된다.11)
생계안정비용의 기준은 「통계법」 제3조 제3호에 따른 통계작성기관이 조사·발표하는 농가경제조사 통계의 전국 평균가계비의 6월분을 그 상한액으로 하고, 살처분 가축의 종 류별·두수별 지원액, 그 밖에 생계안정비용의 지원에 관하여 필요한 사항은 농림수산식 품부장관이 정하여 고시하며, 비용의 10분의 7 이상은 국가가 지원하고 그 나머지는 지방 자치단체가 지원한다.12)
국가 또는 지방자치단체는 살처분 명령을 이행한 가축의 소유자 등과 그 동거가족 및 가축의 소유자 등에게 고용된 사람과 그 동거가족, 가축을 살처분한 가축방역관, 가축방 역사 및 관계 공무원, 가축사체를 소각하거나 매몰한 가축의 소유자 등과 그 동거가족, 가축의 소유자 등에게 고용된 사람과 그 동거가족, 가축방역관, 가축방역사 및 관계 공무 원, 그 밖에 자원봉사자 등 대통령령으로 정하는 사람 등에 대해서 심리적·정신적 치료 를 제공하기 위한 전담의료기관 등을 지정할 수 있다.13)
구체적인 보상가는 ‘살처분 가축 등에 대한 보상금 등 지급요령’에 의해 각 시·군 평 가반에서 보상금이 결정된다. 새끼돼지의 경우는 30㎏ 기준으로 기준자돈 거래시세를 조 사하여 적정액이 지급되며 모돈과 임신모돈은 후보돈 거래시세를 감안해 보상액을 평가 한다. 모돈의 경우는 후보돈 가격+종부 시까지 비용이, 임신모돈은 모돈 가격+임신 중 인 태아가격(10두 기준)이 보상액이 된다. 비육돈의 경우는 살처분 전일 5일 평균 시세를 적용하여 지급하고 웅돈·종돈은 구입증빙에 따라 실거래가로 지급한다. 가축은 물론 오 염이 의심되어 소독 또는 매몰한 배합사료 등도 보상대상이다. 발생농장의 경우 오염물 건에 대한 보상은 평가반에서 제시한 금액의 2/5만 지급된다.
보상금 지급절차는 평가반에서 보상금 평가서를 발급하면 살처분 가축의 소유자가 관 할 시·군에 보상금을 신청하고 신청서를 시·도에 전달하여 보상금을 지급한다.
예방접종과정에서 유·사산, 부상 또는 폐사가 발생할 경우에는 유·사산 태아 또는 해 당 가축에 대하여 시가의 80%를 보상하고, 예방접종 후 유·사산 혹은 폐사가 발생한 경 우에는 가축방역관이 연관성에 대한 조사를 실시한 후 예방접종에 의한 사고라고 판단되 면 시가의 80%를 보상한다.
10)가축전염병예방법 제 49조
11)가축전염병예방법 시행 령(대통령령 제22561 호,) 제12조① 12)가축전염병예방법 시
행령(대통령령 제 22561호,) 제12조②,③ 13)가축전염병예방법 제
49조의 2
현행 「가축전염병예방법」에 의한 살처분, 예방접종의 법적 성격과 보상금결정방식에 대해 살펴보았다. 교통의 발전, 빈번한 인구의 이동, 계절적 요인, 지구온난화를 비롯한 기후변화 등 여러 요인들에 의하여 가축전염병이 일단 발생하여 초기 방역에 실패하게 되면 확산될 가능성은 언제나 있다 할 것이다. 지난해 11월 말에 처음 경상북도 안동에서 구제역이 발생해서 확산된 예에서도 알 수 있듯이 농민들의 적극적인 협조와 관계 당국 의 신속하고 정확한 대처가 이루어지지 않는 경우에는 또 다른 가축전염병 확산사태가 언제든지 일어날 수 있는 상황이라 할 것이다. 이러한 현실 속에서 가축전염병 감염예방 과 확산방지를 위해서는 가축을 직접 생산·관리하는 농민들의 적극적인 협조가 무엇보 다 필요하다 할 것이다. 이러한 가축소유자의 적극적 협조는 가축전염병 감염예방과 확 산방지정책에 대한 정확한 이해와 정부정책에 대한 적극적 협조가 농민 자신들의 이익에 도 부합한다는 확신이 있는 경우에만 가능할 것이다. 따라서 살처분 시에 시가를 상회하 는 충분한 보상금의 지급은 오히려 신속한 가축전염병의 발생신고로 이어져 확산을 방지 할 수 있는 가장 확실한 방법이 될 것이다. 이와 함께 「가축전염병예방법」에서 규정하고 있는 여러 의무들을 가축소유자들이 불이행하거나 게을리 하여 가축전염병의 발생이나 그 확산을 초래하는 경우에는 보상금 지급대상에서 제외하고 과태료 등 불이익처분을 부과할 수 있도록 하여야 할 것이다. 예방접종과정에서 유·사산, 부상 또는 폐사가 발 생할 경우에도 유·사산 태아 또는 해당 가축의 시가의 80%를 보상할 것이 아니라 시가 의 100%를 보상하는 것이 헌법상 ‘정당한 보상’에 보다 근접한 해석일 것이다. 국가의 방역·검역·검사의 잘못으로 가축전염병이 확산된 경우라면 국가나 지방자치단체에서 보상금을 지급할 의무는 없겠지만 정부정책에 적극적 협조차원에서 방역과 확산방지에 힘쓴 농가들에 대해 소요비용 등에 해당하는 보조금 지급방안을 강구해볼 필요가 있다 고 하겠다.
최근에 불거진 문제 중에 하나가 살처분 매몰지의 허술한 관리로 인한 2차 환경오염의 우려라고 할 것이다. 보다 신속한 살처분에 치중한 나머지 가축사체의 매몰처리에 대한 허점들이 노출되어 이에 적절한 매몰지 선정과 관리방안이 마련되어야 한다는 목소리가 높다. 매몰지의 선정과 관리에 관해 보다 명확한 매뉴얼을 제시함은 물론 2차 오염에 대 한 철저한 방지책을 강구하여야 할 것이다. 효과적인 가축전염병의 예방과 확산방지를 위해서는 살처분, 백신접종 등 다양한 가축전염병 감염 및 확산방지정책의 선택에서 가 축소유자 등의 의견청취 기회의 보장과 개별 가축에 합당한 보상금 산정체계의 구축, 보 상금 결정에 대한 행정소송 등 권리구제가 가능한 보상체계의 구축 등 여러 가지 문제가 앞으로 해결되어야 할 것이다.
