가스프롬 반경쟁행위에 대한 EU의 조사 동향
가스정책연구실 서정규 선임연구위원([email protected]), 해외정보분석실 임지영([email protected])
▶ 2011년부터 시작된 가스프롬의 반경쟁 행위에 대한 유럽위원회의 조사 결과를 담 은 이의통보서(statement of objections)가 2015년 4월 22일 가스프롬에 송부됨.
▶ 유럽위원회는 가스프롬이 중앙 및 동유럽 국가들을 대상으로 수입된 가스의 재수 출을 방해하고, 부당하게 높은 가격을 책정하고 있을 뿐만 아니라 비슷한 공급비 용 조건임에도 불구하고 가격을 차별화하고 있으며, 마지막으로 가스거래와 무관 한 공급 기반시설 에 대한 투자 참여조건으로 가스 공급을 허용하려 하는 등의 반경쟁적 행위를 한 것으로 잠정 결론을 내림.
▶ 가스프롬은 12주 내에 피의사항에 대해 해명을 해야 하며, 구두의 청문회를 요청 할 수도 있음. 이후 유럽위원회는 가스프롬의 경쟁법 위반 여부를 결정해야 함.
▶ 목적지 제한조항의 폐지와 공급 기반시설 투자와 연계한 가스공급문제는 상당한 진전이 있는 것으로 추정됨. 반면 파급효과가 클 것으로 예상되는 가격결정문제는 해결이 불투명한 상황임.
1. 머리말
ㅇ 유럽위원회는 2011년 9월부터 시작된 중앙 및 동유럽 가스시장을 대상으로 한 러시아 국영가스회사 가스프롬의 반경쟁적 행위에 대한 조사 결과를 담은 이 의통보서(statement of objections)를 해당회사에 송부함.
- 이의통보서는 반경쟁 행위의 여부에 대해 조사한 결과에 따라 해당사업자가 경쟁법을 위반하고 있다는 잠정적인 결론에 도달하게 되면, 해당사업자의 반 경쟁 행위와 관련한 피의사항, 피의를 받는 이유, 피의를 제기한 근거가 되는 것들을 기술한 보고서임.
※ EU위원회 규칙 99/63의 2조 1항은 해당 사업자의 방어권을 위해 피의사항 (objections)의 통보를 의무화하고 있음. 이는 우리나라 공정거래위원회의 절차 규칙 및 실무상의 심사보고서와 유사함.
- 2011년 9월 가스프롬과 계약관계를 맺고 있는 EU 회원국의 주요 에너지기
업에 대한 불시 방문 조사와 이듬해 9월에 가스프롬의 반경쟁 행위에 대한 정식 조사를 착수한 이후, 유럽위원회는 그간에 준비해 오던 이의통보서를 4 월 22일 가스프롬에 송부함에 따라 EU와 가스프롬 간의 오랫동안 해결되지 않은 반경쟁 관련 문제에 대한 논의가 막바지에 도달함.
ㅇ 이의통보서 송부가 우크라이나사태로 인한 EU와 러시아 간에 정치적 긴장관 계 지속, 유럽 가스시장 침체, 국제 가스시장의 수급여건 개선 전망, 유가 하락
“유럽위원회는, 2011년 9월부터 시작된 중앙 및 동유럽 가스시장을 대상으로 한 러시아 국영가스회사 가스프롬의 반경쟁적 행위에 대한 조사의 결과를 담은 이의통보서를 해당회사에 송부함”
등 에너지 수급 상황이 변화하는 미묘한 시점에 이루어진 점이 있지만, 가스시 장 내 공정 경쟁을 보장하기 위해 시장 지배적 사업자인 가스프롬의 지위 남용 에 대한 조사가 정당한 법적 행위라는 점을 유럽위원회는 강조하고 있으며 정 치적인 해석을 경계함.
- 유럽위원회는 이탈리아의 ENI, 프랑스의 GDF, 독일의 E.ON, RWE 등 대형 가스도매사업자뿐만 아니라 역외 공급사업자들에 대해서도 경쟁법 위반여부 를 조사한 관례가 있으며, 가스프롬에 대해서만 별도로 경쟁법 위반 여부를 검토하는 것은 아니라는 점도 지적함.
- 그러나 러시아는 상업적인 협상의 결과인 가격을 포함한 계약의 내용에 영향 을 미치려는 정치적인 의도가 있는 것으로 유럽위원회의 조사행위를 의심함.
- 경제 및 정치적인 측면에서 가스가 가지는 전략적인 중요성을 감안할 때, 가 스프롬에 대한 조사를 정당한 규제행위라기 보다는 유럽에서의 러시아 입지 를 약화시키기 위한 하나의 시도로 러시아측이 해석할 여지가 있음.
ㅇ 본고는 유럽위원회가 가스프롬에 대한 조사를 착수하게 된 배경과 경위, 이의 통보서를 통해 해명을 요구하는 주요 사항과 의미, 러시아 정부와 가스프롬의 반응, 향후 예상되는 전개방향을 정리함.
2. 반경쟁 조사의 경위와 배경
□ 가스프롬 반경쟁 행위에 조사 시작
ㅇ 2011년 9월, 유럽위원회 소속 조사관들이 가스프롬과 계약관계를 가진 10개 EU 회원국의 주요 가스회사 사무실을 예고 없이 방문하여 조사함1).
- 대상회사는 독일 3개 회사(E.ON, RWE, Gazprom Germania), 오스트리아 2 개 회사(OMV, Econgas), 폴란드 2개 회사(PGNiG, TSO Gaz-System), 체코 2개 회사(RWE Transgas, Vemex), 슬로바키아의 SPP, 헝가리의 E.ON Magyarorzag, 라트비아의 Latvijas Gaze, 리투아니아의 Lietvos Dujos, 에스 토니아의 Eesti Gaas, 불가리아 3개 회사(Bulgargas, Bulgartransgas, Overgas) 등임.
- 유럽위원회는 이들 조사대상 회사들이 EU의 반경쟁 규정을 위반하고 있거 나 그러한 행위와 관련된 정보를 가지고 있을 것으로 판단함.
※ Gazprom Germania(베를린 소재)와 Vemex(프라하 소재)는 가스프롬의 유럽 현지법인임.
ㅇ 유럽위원회는 이들 회사들의 상류부문 가스공급계약이 경쟁을 저해하는 것이
1) 불시 조사는 반경쟁 행위가 의심될 경우에 취해지는 예비적인 단계임.
MEMO/11/641(2011.9), “Antitrust: Commission confirms unannounced inspections in
“가스가 가지는 전략적인 중요성을 감안할 때,
가스프롬에 대한 조사를 정당한 규제행위라기 보다는 유럽에서의 러시아 입지를 약화시키기 위한 하나의 시도로 러시아측이 해석할 여지가 있음”
아닌지에 주목함. 특히, 시장 분할, 수송망 접근과 공급원 다변화에 대한 장벽 설정, 부당가격책정 등과 같은 차별적 행위에 초점을 맞추어 조사를 행함. 이 들 행위는 EU 기능조약(Treaty on the Functioning of the European Union, TFEU) 101조(경쟁제한)와 102조(지배적 지위의 남용)에 저촉되는 것들임.
※ TFEU 101조 1항은 EU 공동체시장의 경쟁을 방해, 제한, 왜곡하려는 목적을 가 진 사업자 간의 협정과 공동행위를 금지함. 사업자의 시장점유율이 일정 수준 을 넘어서면 101조 3항(면제조항)이 적용되지 않음. 102조는 시장지배적 사업자 의 남용행위를 금지하는 규정으로, 직·간접적으로 가격을 포함한 불공정한 거래 조건의 적용, 생산, 판매, 기술 등의 제한으로 소비자에 피해를 주는 행위, 동 등한 조건의 거래주체에 대한 차별적 조건 적용, 계약 내용과 관련이 없는 부 수적인 의무조건 포함 등의 행위에 적용됨. 위반한 것이 판명되면, 위반행위의 중지명령과 함께 직전연도 수입금의 10%까지 벌과금을 부과할 수 있음.
ㅇ 당시 조사는 EU가 추진하는 역내 가스시장 단일화를 위한 Third Energy Package(「세계에너지현안인사이트」 제14-3호(2014.8.18일자) 참조) 내용을 자 국 법령에 반영하지 않은 18개 회원국에 대해 법적인 조치를 취하려는 시점에 이루어짐. 따라서 이 조치는 외견상 에너지가 적정가격 수준에서 안정적으로 공급되는 경쟁 지향의 유럽 단일 가스시장을 실현하기 위한 하나의 과정으로 이해될 수 있음.
- 당시에 유럽위원회는 1990년대 초부터 추진해 온 시장지향적인 EU 가스시 장 구축 정책의 일환으로 2004년과 2007년에 EU회원국이 된 중앙 및 동부 유럽 회원국들의 가스시장 내에 존재하는 반경쟁적 관행에 대한 조사를 목적 으로 한다고 밝히고 있음.
※ 리투아니아는 가스프롬의 차별적인 가격관행에 대해 유럽위원회에 공식적으로 문제를 제기함.
- 서유럽 회원국의 가스시장에 대해서는 이미 두 차례(2007년과 2010년)에 걸 쳐 경쟁상황 조사가 이루어졌다고 밝힘. 이 조사를 통해 시장 내 다수의 반 경쟁적인 관행을 파악하고, EDF, GDF Suez, E,ON, RWE 등의 주요 에너 지기업들의 반경쟁적 관행에 대해 EU 경쟁법 위반으로 조치를 취함.
ㅇ 2012년 9월 초, 유럽위원회는 중앙 및 동유럽 EU 회원국 가스시장에서 가스 프롬이 반경쟁적인 행위를 하고 있는 지 여부에 대한 조사를 공식화함.
- 유럽위원회는 3가지의 반경쟁적 행위, 즉 시장 분할 목적의 EU 회원국 간 자유로운 가스거래 방해, 가스공급 다변화 제한, 석유제품가격 연동의 불공 정한 가스가격 적용 등과 같은 반경쟁적인 행위에 대해 주목함2).
□ 가스프롬에 대한 이의통보서 준비 과정
ㅇ 2013년 10월에 EU 경쟁위원회는 그간의 반경쟁 행위에 대한 조사 결과에 의
거하여 가스프롬에 송부할 이의통보서를 준비하고 있다고 밝힘.
2) EU 보도자료(2012.9), “Antitrust: Commission opens proceedings against Gazprom”
“이 조치는 외견상 에너지가 적정가격 수준에서
안정적으로 공급되는 경쟁 지향의 유럽 단일 가스시장을 실현하기 위한 하나의 과정으로 이해될 수 있음”
ㅇ EU 경쟁위원회가 이의통보서 준비를 밝힌 이후, EU, 러시아 정부, 가스프롬은 몇 차례에 회의를 가짐. 그리고 2013년 12월 중순, 가스프롬은 사태를 원만히 해결할 목적으로 일련의 해결방안을 EU 담당관에 전달함.
- 목적지 제한 조항과 가스프롬 소유의 파이프라인에 대한 제삼자 접근에 대한 협상은 어느 정도 진척이 있었으나, 가격결정문제에 대해서는 상호 간에 원 만한 협의가 이루어지지 않아 이의통보서 문안 작성이 계속됨.
ㅇ EU 경쟁위원회는 2014년 초 우크라이나 문제로 인한 EU와 러시아 간의 관계 악화가 가스프롬 반경쟁 행위 조사의 정치적 해석으로 이어져서는 안 된다는 점을 분명히 하고, 이의통보서 작성은 차질이 없이 진행될 것이라고 밝힘.
ㅇ 2014년 중순에 제정된 ‘EU의 경쟁법 위반 손해배상청구소송에 관한 지침 (Directive on Antitrust Damages Actions)’은 가스프롬의 반경쟁 행위 조사에 또 다른 변수로 등장함.
- 이 지침이 유럽이사회를 통과함에 따라 경쟁법 위반에 따른 피해자가 쉽게 보상을 청구할 수 있게 됨.
- 회원국들은 2년 내에 자국 법에 이를 반영해야 함. 높아진 사적 보상청구 가 능성은 EU 경쟁법의 실효성을 강화하는데 기여할 것으로 예상되며, 가스프 롬을 압박하는 새로운 변수로 평가됨.
□ 가스프롬에 이의통보서 송부
ㅇ 2015년 4월 22일, 유럽위원회는 가스프롬에 대해 이의통보서를 송부함. 이의 통보서에 따르면, 가스프롬은 3가지 측면에서 EU 경쟁법을 위반한 것으로 의 심을 받고 있음.
- 첫째, 수입된 가스의 재수출을 방해하여 국가 간 가스거래를 어렵게 함.
- 둘째, 가스프롬이 석유제품가격 연동 가스가격 결정방식을 활용해 부당한 가 격을 부과한 것으로 추정됨. 또한 비슷한 공급비용에도 불구하고 특정국가에 부당하게 높은 가격을 부과함.
- 셋째, 가스프롬은 가스 거래와 무관한 공급시설과 관련된 특정한 조건을 전 제로 구매자(특정국의 도매사업자)에게 가스를 공급하는 지배적 사업자 지위 를 남용함.
ㅇ 가스프롬은 이의통보서를 받은 이후 12주 내에 답변서를 제출해야 함. 가스프 롬은 청문회를 요청할 수 있으며, 청문회에서 유럽위원회와 회원국 경쟁당국 대표들은 가스프롬의 의견을 듣게 됨. 이후, 유럽위원회는 가스프롬의 EU 경 쟁법 위반 여부를 최종결정하게 됨.
“2015년 4월 22일, 유럽위원회는 가스프롬에 대해 이의통보서를 송부하였으며, 이의통보서에 따르면 가스프롬은 3가지 측면에서 EU 경쟁법을 위반한 것으로 의심을 받고 있음”
□ 반경쟁 행위에 대한 조사 배경
ㅇ 가스프롬의 반경쟁적 행위에 대한 검토의 배경을 알기 위해서는 유럽 가스시 장에서 러시아산 가스가 차지하는 입지, 러시아 정부가 가스자원을 활용해 추 구하는 경제적인 혹은 정치적인 목표에 대해 살펴보는 것이 필요함.
ㅇ 러시아(가스프롬)는 지불능력을 보유한 서유럽지역으로 가스수출의 약
80%(2014년)을 공급하고 있음. 러시아의 상품수출에서 천연가스 수출이 차지
하는 비중은 약 14%임. 따라서 러시아는 가능한 한 비싼 가격으로 많은 양의 가스를 수출하려는 경제적 유인을 가짐.
- 가스수출을 통해 수익을 극대화하기 위해 러시아 정부는 가스프롬의 대유럽 파이프라인 천연가스 수출에 대해 독점을 인정하고 있음.
- 독점사업자인 가스프롬은 수입국간의 차별을 통해 수입을 극대화함. 즉, 대 체 공급원이 없는 지역(중앙 및 동부유럽)에 대해서는 높은 가격을 부과하고, 대체공급원이 존재하는 서유럽에는 낮은 가격을 적용하여 시장점유율을 확 대하는 전략을 구사함.
ㅇ 또한 가스거래의 수익극대화 전략을 추진하기 위해 가스프롬은 경쟁적인 시장 으로부터 저렴한 가스의 유입이나 거래를 막을 필요가 있으며, 중류 혹은 하류 부문의 공급시설을 확보하거나 자사 소유 설비의 제삼자 접근을 거부할 유인 을 가질 수 있음.
- 가스프롬은 벨라루스를 통하는 야말-유럽, 발틱에서 독일로 연결되는 Nord Stream, South Stream(2104년 12월 터키를 경유하는 파이프라인으로 변경) 등을 통해 우크라이나 경유라인에 대한 의존도를 줄이고 있음. 수입국의 배 관에 대한 지배력을 확보하여 경쟁가스의 유입을 저지하려고 시도함(폴란드 사례).
- 한편으로 전통적인 수출경로인 벨라루스와 우크라이나를 거치는 수출 파이 프라인에 대해서는 소유권 매입 혹은 수송계약과 판매계약의 분리를 통해 통 제권을 강화와 함께 가스 판매 수익을 높이고 있음.
ㅇ 1969년부터 시작된 러시아의 대 EU 가스공급은 1990년대에는 연간 100Bcm, 2000년대 중반에는 160Bcm로 늘어남. 최근 수요가 감소했지만, 2013년 EU 회원국들의 러시아산 가스 수입량은 130.7Bcm으로 가스수입량의 약 32%, 소 비량의 30%를 차지하고 있어 EU의 가스 공급안보에 중요함. 이에 따라 일부 에서는 서유럽의 주요 도매사업자들이 안정적인 가스공급을 매개로 가스프롬 의 이원화 전략을 용인하는 것으로 추정하기도 함.
- 이러한 관점에서 일부 전문가들은 가스프롬에 대한 조사를 법적으로 정당한 행위일 뿐만 아니라 러시아의 지역 차별화 전략과 그에 따른 편익을 얻는 행 위를 시정하기 위한 조치로 해석함.
“독점사업자인 가스프롬은 대체 공급원이 없는 지역(중앙 및 동부유럽)에 대해서는 높은 가격을 부과하고, 대체공급원이 존재하는 서유럽에는 낮은 가격을 적용함”
ㅇ 한편 2008년∼2010년 유럽 경제침체에 따른 가스수요 감소, 미국산 가스 생산 의 증가에 따라 중동지역의 잉여 LNG 물량이 유럽으로 유입되어 장기계약가 격과 현물가격의 괴리가 발생하게 되었으며, 이에 따라 장기계약을 통해 가스 를 조달하던 서유럽 대형 도매사업자와 발전사업자들이 재정적인 어려움에 직 면하게 됨에 따라 가스프롬의 계약관행과 관련해 심각한 이슈들이 부각됨.
- 석유제품가격 연동의 가스가격결정방식의 정당성, 장기계약에 근거해 수입하 는 가스의 재수출 가능성, 계약에 포함된 목적지 제한 조항 등의 문제가 새 롭게 부각됨. 그리고 상업적인 비밀이었던 천연가스 수입가격이 EU회원국들 간에 큰 차이를 보이고 있다는 점도 문제가 됨.
ㅇ 일부 주요국의 대형 도매사업자들과 발전사업자들은 개별적인 협상을 통해 가 격할인이 이루어짐. 그리고 일부회사는 계약구조의 근본적인 변화를 위해 중재 기관에 제소하기도 함. 이러한 거래시장의 둘러싼 환경의 변화도 가스프롬의 반경쟁적 행위를 조사하도록 하는데 기여한 것으로 보임.
3. EU경쟁위원회의 이의통보서의 주요 내용
□ 국가 간의 자유로운 가스교역 방해
ㅇ 유럽위원회는 가스프롬의 가스매매계약에 포함된 목적지(도착지) 제한 조항이 EU 역내에서 가스의 자유로운 흐름을 방해하고 있다고 추정함.
- 해당 조항은 재수출을 금지하거나 특정한 지점에서만 구매한 가스를 사용하 도록 규정함. 또한 가스 재수출을 위해서는 가스프롬의 허가를 받도록 하거 나 가스를 공급하는 지점을 변경하고자 할 때에 특별한 조건 하에서 거부할 수 있다는 규정을 포함시키고 있음.
- 유럽위원회는 가스프롬이 중앙 및 동유럽의 8개 EU 회원국(불가리아, 체코, 에스토니아, 헝가리, 라트비아, 리투아니아, 폴란드, 슬로바키아)에 대해 차별 적인 가격을 부과할 목적으로 도착지 제한 조항을 적용하고 있다고 잠정 판 단함.
ㅇ 중앙 및 동부유럽 EU 회원국 간에 가스 도매가격에 차이가 있어 회원국 간에 차익거래가 가능하나 도착지 제한 조항은 차익거래를 제한함. 그 결과로 국경 을 따라 분리된 시장이 형성되고 일부 국가는 높은 비용을 지불하면서 가스를 구입하고 있음.
ㅇ 유럽위원회는 이미 과거에 여러 차례 목적지 제한조항 및 그와 유사한 시장분 할을 시도하는 조치에 대해 반경쟁적인 행위로 규정한 바 있음.
- 2004년 GDF와 EnI, ENEL 간에 체결된 계약에 포함된 목적지 제한 조항을 없애도록 명령함.
“유럽위원회는 가스프롬의 가스매매계약에 포함된
목적지(도착지) 제한 조항이 EU 역내에서 가스의 자유로운 흐름을 방해하고 있다고 추정함”
- 2009년에는 MEGAL 파이프라인을 통해 수입한 가스를 특정국가에서만 판 매하도록 규정했다는 이유로 유럽위원회는 EDF와 E.ON에 벌과금을 부과함.
※ 러시아산 가스를 체코에서 독일과 오스트리아를 거쳐 프랑스로 공급하기 위해 건설된 연장 1,115㎞의 파이프라인(송출용량은 22Bcm/년)임.
□ 불공정한 가격결정
ㅇ 유럽위원회는 특정한 국가의 러시아산 수입가스의 가격 수준이 불공정한지 여 부 혹은 불공정한 정도, 특히, 가스프롬의 특정한 가격공식이 불공정을 유발하 는 것인지를 조사하였다고 밝힘.
- 가스프롬은 석유제품가격에 연동하여 수출가스의 가격을 결정하고 있음. 유 럽위원회는 석유제품가격이나 다른 제품가격에 연동하여 가스가격을 결정하 는 것은 그 자체를 불법으로 간주하지 않음.
- 유럽위원회는 회원국별로 가스시장의 경쟁 환경이 다르고, 에너지믹스에서 가스의 입지가 다르기 때문에 가스가격이 국가별로 차이가 있을 수 있다는 점을 인정함.
국가 수입/총공급 가스/1차에너지 수입가격
리투아니아 100% 31% 480
그리스 66% 13% 469
슬로바키아 107% 26% 438
폴란드 57% 14% 429
에스토니아 100% 8% 420
라트비아 100% 27% 420
헝가리 83% 34% 418
프랑스 18% 15% 404
오스트리아 62% 21% 402
체코 63% 15% 400
네덜란드 5% 43% 400
이탈리아 34% 35% 399
슬로베니아 72% 10% 396
불가리아 97% 14% 394
루마니아 15% 32% 387
핀란드 100% 8% 367
독일 46% 23% 366
자료 : Eurogas 2014. Loskot-Strachota(2014)
< 국가별 러시아산 가스 수입가격(2013년) >
(단위 : US$/1,000㎥)
ㅇ 그러나 유럽위원회는 가스프롬의 비용, 국가 혹은 지역 시장별 가격의 차이와 같은 다양한 지표를 활용하여 가격을 상호 비교한 결과, 가스프롬이 채택하고
“유럽위원회는 가스프롬이 채택하고 있는 석유제품가격에 연동하는 가스가격 결정방식이 가스프롬에게 지나치게 유리하다고 잠정 결론을 내림”
있는 석유제품가격에 연동하는 가스가격 결정방식이 가스프롬에게 지나치게 유리하다고 잠정 결론을 내림.
- 특히, 불가리아, 에스토니아, 라트비아, 리투아니아, 폴란드 등 중앙 및 동유 럽 5개국에 대해 불공정한 가격을 적용하고 있다는 잠정 결론을 내림.
ㅇ 유럽위원회는 국가별로 차별적인 석유제품가격 연동공식을 적용하여 수출가격 을 차별화하는 것은 문제이며, 이 방식이 가스프롬에 지나치게 유리하다는 점 을 지적하고 있음.
- 리투아니아 Lietuvo Dujos와 가스프롬 간의 가격분쟁에서 제기된 바와 같이 독일이나 영국과 리투아니아 간에는 차별적인 공식이 적용됨. 즉, 낮은 수송 비용에도 불구하고 2012 2014년 중에 리투아니아가 독일이나 영국 등에 비해 지나치게 높은 가격을 지불함.
※ 수출가격은 원재료(가스)와 수송비용으로 구성됨. 따라서 석유제품가격에 연동 하여 수출가격을 결정한다면, 원재료(가스)비용은 동일해야 하며, 수송비용은 원가에 근거하여 차별화되는 것이 적정함. 따라서 동일한 석유제품가격 수준에 서는 수송비용이 낮은 국가에 적용되는 수출가격이 낮아야 함.
ㅇ Lietuvo Dujos의 낮은 협상력(소량 수입과 높은 러시아 의존도)이 높은 가격과 관련될 수 있음. 유럽위원회의 관점에서 볼 때, 가스프롬이 서유럽지역에서는 시장점유율을 높이기 위해 낮은 가격을 적용하고 리투아니아에 대해서는 높은 가격을 요구하는 것은 독점적 지위를 남용하는 것임.
- 유럽위원회는 대체 공급원이 부족한 다른 4개 EU 회원국에 대해서도 가스 프롬이 유사한 독점적 지위를 남용한 것으로 잠정 결론을 내림.
□ 가스 공급 기반시설 투자 참여와 관련된 사항
ㅇ 유럽위원회는 가스프롬이 불가리아와 폴란드의 도매사업자(수입사업자)에게 특정한 공급 기반시설과 관련된 사업에 참여하는 것을 가스공급의 전제조건으 로 한 것은 시장지배적 사업자의 지위를 남용한 것이라고 잠정 결론을 내림.
- 막대한 비용과 불확실한 경제상황에도 불구하고, 가스프롬이 추진하는 대규 모 공급 기반시설 건설사업(South Stream 파이프라인 프로젝트)에 불가리아 의 도매사업자가 참여하는 조건으로 가스공급계약을 체결하고자 함.
- 야말-서유럽 파이프라인에 속하는 폴란드 영내의 통과 배관 투자에 대해 가 스프롬의 통제를 유지하는 조건으로 가스공급계약을 체결하고자 함. 이 파이 프라인은 가스프롬 이외의 가스공급사업자가 폴란드로 가스를 공급할 수 있 는 유일한 파이프라인임.
ㅇ 유럽위원회는 가스공급조건과 관련이 없는 요구조항을 들어 가스계약 체결을 추진했다는 점을 들어 가스프롬이 불가리아와 폴란드 가스시장에서 지배적인 공급사업자의 지위를 남용한 것으로 잠정결론을 내림.
“유럽위원회는 가스프롬이 불가리아와 폴란드의 도매사업자에게 특정한 공급 기반시설과 관련된 사업에 참여하는 것을 가스공급의 전제조건으로 한 것은 시장지배적 사업자의 지위를 남용한 것이라고 잠정 결론을 내림”
4. 러시아의 반응
□ 러시아 정부 및 가스프롬의 초기 반응
ㅇ 2012년 9월 가스프롬에 반경쟁 조사를 시작한지 1주일 후, 러시아 푸틴대통령
은 러시아 기업의 이익과 정보를 보호할 목적으로 하는 법령(“On Meassure to protect the Interests of the Russian Federatin in the Course of Foreign Trade Operations Performed by Russian Legal Entities”)을 공표함.
- 이 법령은 가스프롬과 같은 전략적인 기업이 외국의 정부, 회사, 규제당국에 그들의 운영에 관한 정보를 공개하거나 자산을 매각할 때, 그리고 그들과의 계약을 변경하고자 할 때에는 연방정부의 승인을 받도록 규정함.
- 당시 이 법령의 공표로 가스프롬과의 상업적 분쟁이 러시아와 브뤼셀 간의 외교적인 문제로 비화될 수 있다는 우려가 있었음.
ㅇ 그러나 유럽위원회가 불시 조사를 통해 관련 정보를 확보한 상황이었으며, 가 스프롬과 계약을 체결한 기업들을 통해 관련정보를 확보하는 것이 가능하기 때문에 러시아의 조치는 실제적인 의미는 없는 것으로 전문가들은 평가함.
ㅇ 4월 22일 유럽위원회가 송부한 이의통보서에 대해서는 “사업을 수행하는 모든
국가들의 법과 규제를 엄격히 준수하고 있으며, 가스가격을 결정하는 방식도 다른 생산국가나 수출사업자들이 채택하고 있다”는 점을 들어 이의통보서의 내용은 “근거가 없는” 것이라고 가스프롬은 주장함.
- 러시아 정부는 대통령 행정부 공보수석 Dmitry Peskov를 통해 가스프롬의 대주주로서 러시아 정부와 유럽위원회 간 정부차원의 합의를 통해 반경쟁 조 사에 대한 ‘상호 받아들일 수 있는 해결책’이 도출될 수 있기를 기대한다고 밝힘.
ㅇ 합의 도출을 통한 문제해결은 부정적인 결과에 따른 위험과 반경쟁 피해 구제 지침에 근거한 사적인 소송으로 인한 보상 문제를 피할 수 있음. 그러나 유럽 위원회가 강력한 금전적 벌과금을 부과하지 않는 대가로 가스프롬의 경쟁법 준수를 요구할 가능성이 높아 협상의 여지는 좁은 편임.
□ 러시아 측의 대응 논리와 한계
ㅇ 가스프롬은 가스수입자의 대체 가스 공급원 접근 가능성에 근거하여 차별적인 가격을 적용하는 것은 시장경제논리에서 벗어나는 것이 아니라는 점을 들어 가격 차별화의 타당성을 주장함.
- EU 회원국별로 평균적인 가스수입가격이 다름. 따라서 이윤을 극대화하기 위해 자국 내 도매가스가격이 낮은 국가에는 할인된 가격으로 공급하여 시장 점유율을 높이고, 도매 가격이 높은 국가에 대해서는 높은 수출가격을 부과하
“가스프롬은 가스수입자의 대체 가스 공급원 접근 가능성에 근거하여 차별적인 가격을 적용하는 것은 시장경제논리에서 벗어나는 것이 아니라는 점을 들어 가격 차별화의 타당성을 주장함”
는 것은 시장논리와 부합하며 문제될 것이 없다는 것이 가스프롬의 주장임.
ㅇ 유럽위원회가 지적하는 문제는 가격차별화 그 자체보다는 목적지 제한을 통한 시장의 분리에 더 무게를 두고 있음.
- 가스프롬이 가격차별화를 위해서는 목적지 제한 조항을 계약에 포함시켜야 함. 즉, 가스의 재수출을 방지하고 수입가스의 가격을 낮출 수 있는 능력을 가진 도매사업자가 협상력이 부족하여 높은 가격을 부담하고 있는 인접국으 로 수입가스를 재판매하여 차익을 취하는 것을 허용하지 않아야 가격차별화 가 소기의 목적을 달성할 수 있음. 따라서 가격차별화의 타당성을 주장하기 위해서는 수입가스의 재수출을 제한하는 것이 타당한 것이어야 함.
- EU는 국별 가스시장을 단일시장으로 변화시키려는 정책을 추진 중이며, 이
를 위해 배관 상호연계와 국가 간 자유로운 교역을 단일시장 형성을 위한 주 요한 수단으로 장려하고 있음. 가격차별화 목적으로 시장을 분리하기 위해 목적지 제한 조항을 활용하는 것은 EU가 추진하는 단일시장 개념과는 배치 되는 것임.
ㅇ 또한 가스프롬은 2002년에 이미 미래의 가스 계약에는 목적지 제한 조항을 포 함하지 않기로 유럽위원회와 합의한 바 있음.
- 2003년 10월에 체결한 ENI과의 계약에는 목적지 조항이 포함되지 않았음.
그리고 OMV(오스트리아), E.ON과의 계약에서도 제외됨. 그 외, Statoil, 나 이지리아 LNG, 알제리 등도 장기계약에서 목적지 조항을 제외함.
ㅇ 마지막으로 파이라인에 대한 통제를 조건으로 한 가스가격을 할인해 주는 것 은 명백히 문제가 되며, 이 문제는 Turkish Stream에 대한 제안으로 가스프롬 의 파이프라인 건설계획이 변화함에 따라 해소될 가능성이 높음.
5. 향후 전개
ㅇ 목적지 제한 조항의 경우와는 달리 가격차별화에 대한 문제는 아직까지 법적 인 검토와 해결대안이 모색되지 않은 사안으로 평가되고 있음.
- 유럽위원회는 가스프롬이 적용하는 특정한 가격공식이 가격의 불공정성에 유발하는 것으로 언급하고, 유가에 연동하는 특정한 가격공식이 가스프롬에 유리하게 적용되고 있다고 잠정적인 결론을 내리고 있음. 특히, 중앙 및 동유 럽 5개국에 불공정한 가격이 적용된다고 지적함.
- 앞의 리투아니아 사례에서 알 수 있는 바와 같이 석유제품가격 연동방식 자 체가 문제가 아니라 유사한 조건(계약 시점의 수급상황, 수송비용 등)에서 유 사한 공식이 적용되지 않는 것이 문제라고 유럽위원회는 보고 있음.
ㅇ 그러나 차별적 가격적용 문제는 법적 검토의 선례가 없으며, 이에 대한 최종결 정은 하나의 중요한 전례가 될 것으로 예상되며, 판단의 결과가 가지는 파급효
“유럽위원회가 지적하는 문제는 가격차별화 그 자체보다는 목적지 제한을 통한 시장의 분리에 더 무게를 두고 있음”
과가 상당할 것으로 예상됨.
- 일본에너지법연구소(2015)의 보고서에 따르면, 향후 LNG 가격 재협상, 거래 당사자간 분쟁 해소를 위한 계약의 해석 등에 상당한 영향을 미칠 수 있는 것으로 예상됨.
ㅇ 시장경제 논리에 따라 가스프롬이 목적지 제한조항을 포기하게 되면 회원국 간의 거래가 가능하게 되어 차별적인 가격적용과 관련된 문제가 시장논리에 따라 상당히 완화될 수도 있음.
ㅇ 가스프롬은 7월 중순까지 유럽위원회의 이의통보서에 대응해야 함. 그리고 경 쟁법을 위반한 것으로 들어나게 되면 상당 기간이 소요되는 법정 싸움을 치러 야 할 것으로 예상됨.
ㅇ 법적 제재가 취해지거나 벌칙이 부과되기 전에 원만하게 사태가 수습되더라도 가스프롬이 지금까지의 가스거래 관행을 바꾸어야 한다는 점에서 유럽위원회 의 가스프롬에 대한 조사와 이후의 후속 조치에 따른 결과는 유럽가스시장에 상당히 큰 영향을 미칠 것임.
- 장기적으로 볼 때, 새로운 거래환경에 적응해야 한다는 점이 있기는 하지만 방대한 가스자원, 공급 기반시설을 보유한 가스프롬의 지배적인 사업자 지위 는 변함이 없을 것으로 예상됨.
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“가스프롬이 지금까지의 가스거래 관행을 바꾸어야 한다는 점에서
유럽위원회의 가스프롬에 대한 조사와 이후의 후속 조치에 따른 결과는 유럽가스시장에 상당히 큰 영향을 미칠 것임”
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