경쟁정책에 대한 새로운 시각
◇ (개요) OECD는 12.7.~8. 제16차 글로벌 경쟁포럼(Global Forum on Competition)를 개최하고, 경쟁과 민주주의, 경쟁법에 대한 사법적 시각, 교육․의료 등 공공서비스 분야에서의 경쟁 등에 대해 논의
◇ (주요내용)
ㅇ (경쟁과 민주주의) 경쟁정책과 민주주의는 경제력‧정치적 권력의 독점을 방지하려는 것이라는 점에서 공통점이 있으나, 민주주의는 경쟁 외에 다른 정치적 가치도 고려해야 한다는 점에서 갈등관계도 존재 가능 ㅇ (경쟁법에 대한 사법적 시각) 법원은 조문과 증거를 바탕으로 경쟁법
위반여부를 판결하는바 경제분석 증거를 법원이 이해할 수 있게 제시할 필요가 있는 반면 법원도 교육 등 전문성 제고 필요 ㅇ (공공서비스 분야의 경쟁) 교육, 의료 등 공공서비스는 기회균등,
외부효과, 정보비대칭 등의 이유로 정부의 개입정도가 크나 이 분야도 효율성 향상을 위해서는 서비스 제공자간 경쟁촉진방안 모색 필요 - 소비자에게 서비스 공급자에 대한 선택권을 부여하고 서비스
공급자에게는 소비자당 일정금액의 보조금을 지급하는 방식은 일정한 요건 하에 원가절감, 혁신, 소비자요구 대응을 위한 유인증진 가능
◇ (시사점)
ㅇ (경쟁과 민주주의) 오늘날 경쟁법은 경제이론과 사법제도를 바탕으로 정밀하게 운영되고 있으나 이면에는 민주적 가치도 내포하고 있는바 우리나라 여건에 맞는 정책과 제도를 지속적으로 모색할 필요 ㅇ (경쟁법에 대한 사법적 관점) 경쟁법 위반에 대한 소송과 사법적 판단의
중요성이 증가하는 상황에서 경쟁당국의 신뢰확보를 위해서는 조사역량 강화와 함께 법원이 수용할 수 있는 형태의 경제분석 제시노력 필요 ㅇ (공공서비스 분야의 경쟁) 교육, 의료 등 공공서비스도 국민이 원하는
서비스를 보다 효율적으로 제공하기 위해 경쟁을 통한 유인제고 필요
1. 경쟁과 민주주의 가. 논의배경
□ 경쟁정책은 시장집중과 카르텔을 방지하고 경제적 권력을 분산시킴 으로써 민주주의를 지지한다는 점에서 양자는 양의 상호관계 보유 ㅇ 경쟁에 의해 경제·정치적 의사결정 과정의 경제적 권력은 소수
권력자들이 아닌 다수의 시장참여자들에게 광범위하게 공유됨 ㅇ 민주주의는 강력한 법치, 제도에 대한 존중, 상당한 다수의 유권자
등의 다양한 요소를 바탕으로 발전
□ 이에 경쟁법 발전에 따라 민주주의와의 관계가 달라지는지, 민주주의가 갖춰지지 않은 국가도 시장과 경쟁이 활성화될 수 있는지 등 논의 나. 전문가 발표내용
□ Eleanor M. Fox (뉴욕대학교 법학교수)
ㅇ 시장은 민주주의와 경제적 효율성에 봉사하는 두 가지 기능을 갖고 있는바 민주적 사회는 시장이 두 가지 역할을 모두 수행해야 함 ㅇ 제2차 세계대전, 베를린 장벽 붕괴(1989) 등 세계사의 전환점 이후
미국, EU, 동유럽 등에서 민주주의와 시장의 공생관계가 입증 ㅇ 한편, 개발도상국들은 금융위기 후 빈부격차 등을 고려한 지속가능한
성장을 고민하게 되었는데 민주적 경쟁없이 효율적 경제성장은 어려움
□ Ian S. Forrester (EU 일반법원[General Court] 판사)
ㅇ 미국의 반독점법은 1890년 중소기업들을 거대 산업동맹으로부터 보호 하기 위해 도입된 이후 자유경제원칙을 집행하는 강력한 수단으로 진화 - 정치권력 독점을 용인할 수 없듯이 경제권력 독점도 용인해선 안 된다는 이념
ㅇ EU는 경쟁법이 당초 국가간 거래에서 정치적 목적이 계약상 장애물이 되지 않도록 함으로서 시장통합을 촉진시키는 수단으로 사용됨 - 로마조약(Treaty of Rome)은 1956년 카르텔, 국가·민족·종교에
따른 가격차별 등의 문제를 해결하는 등 광범위한 목표로 작성 ㅇ 셔먼의원이나 로마조약 입안자들은 경쟁법이 현재같이 진화할 것
이라고 예상하지 못했을 것이나 100여개 국가들이 경쟁법을 도입 - 가령, 이탈리아는 근대화 과정의 중요한 일부로 1990년대 경쟁당국이
설립됐고, 인도는 불완전한 규제에 대한 대응으로 경쟁법을 활용
□ Lars P. Feld (독일 Freiburg 대학 교수, 독일 경제자문위원)
ㅇ 경쟁과 민주주의의 공생관계는 정치적 자유와 시장간의 관계에 대한 논의와 관련되는데 양자간의 관계는 여전히 명확하지 않은 측면 ㅇ 경쟁은 견제와 균형을 통해 민주주의를 지지하며 경쟁과 민주주의
모두 권력을 제한하는 경향이 있기 때문에 양자는 공생적인 측면 ㅇ 그러나, 민주적 결정은 다른 정치적 목적도 고려해야 하는바 시장
경쟁과 갈등관계도 존재 가능
* 보조금 지급, 국가 챔피언(National Champion) 기업에 대한 기업결합 심사 등
ㅇ 따라서 경쟁정책은 민주주의에 의해 확립된 법치주의 원칙에 따라 독립된 경쟁당국이 수행하는 것이 바람직함
2. 경쟁법에 대한 사법적 관점 가. 논의배경
□ 경쟁법 집행은 다양한 경제학적 증거와 관련된 복잡한 소송으로 연결되는바 경쟁법 사건에 대한 사법적 시각 논의 필요
□ 미국, EU, 한국, 캐나다, 남아공, 칠레 등 세계 각국의 판사들과 법위반 입증, 일반법원과 특별법원, 경쟁당국과 법원간의 관계 등의 주제 논의
나. 경쟁법 위반의 입증 및 경제적 증거
□ 법원도 위법성 판단시 경쟁당국의 자원제약 등을 고려하기도 하나 결국 법문규정, 헌법원칙, 시장상황 판단이 중요
□ 다만, 경제분석에 대해서는 경쟁당국이 완전히 잘못된 결정을 내리지 않은 한 대체로 그 결정을 인정하는 측면도 존재
ㅇ 정량적 증거가 우선적으로 고려되며, 정성적 증거는 주관적일 수 있기 때문에 객관적이고 합리적(objectively reasonable)이여야 함
ㅇ 법원에 경제분석 증거를 제출함에 있어서 다음과 같은 원칙 소개 ① 첫째, 경제분석은 완전히 통합되어 있어야 하고(fully integrated),
자료 등이 관련성이 없어서는 안됨
② 둘째, (재판부가) 완벽히 이해될 수 있도록 작성되어야 함
③ 셋째, 경제모형은 적절하고, 충분한 근거와 실증적 뒷받침이 있어야 함 ㅇ 경제분석에 대한 판단과 관련하여 중간난이도의 경쟁법 사건 처리시
일정한 훈련을 받은 판사가 더 좋은 결과를 보여준다는 연구결과도 소개 다. 일반법원과 특별법원
□ 경제이론을 증거와 함께 분석해야 하는 경쟁법 사건의 특성상 특별 법원이 일반법원보다 더 필요한 측면
ㅇ 판사에게 경제학자 정도의 지식은 아니나 해당 경제이론을 적절히 해석하기 위한 능력과 교육은 필요
ㅇ 특별법원 설치가 어렵다면 일반법원 내 전담재판부 구성도 고려 가능
□ 다만, 항소심은 헌법, 절차법 등 더 넓은 관점을 봐야 할 필요도 있으므로 특별법원 보완을 위해 일반법 경험이 있는 판사도 필요 ㅇ 경쟁법 사건이 많지 않은 경우 특별법원 설치가 용이하지 않은 측면
3. 공공서비스 분야의 경쟁
□ (개요) 교육, 의료 등 공공분야에서의 경쟁제고 필요성과 대응방안 제시 ㅇ 교육, 의료 등 공공분야는 GDP 및 정부지출에 많은 비중을 차지고
있으나 경쟁이 제한되어 효율적으로 운영되지 못하는 경우 존재 ㅇ 따라서 공공분야의 서비스와 관련한 공공정책의 목표를 효과적이고
효율적으로 달성하기 위해서는 경쟁촉진방안 마련 필요
□ (정부보조) 교육․의료 분야 등은 정부보조의 규모가 큰 바 그 지급 방법은 경쟁에 영향을 미침
ㅇ 정부의 보조금 지급방식은 크게 원가보상방식과 고정금액 지급방식이 있는데, 전자는 서비스 공급자에게 효율성 증진 유인을 제공하지 못함 ㅇ 한편 후자는 서비스 공급자에게 원가절감과 소비자 선택을 받기
유인을 증진시키는 반면 비용이 많이 소요되는 고객에게는 서비스를 제공하지 않는 등의 문제(Cream-skimming) 발생 가능성 존재
- 이를 해결하기 위해 서비스 공급자에게 고객차별행위를 금지시킬 수도 있으나 다른 은밀한 방법을 통해 고객을 차별할 가능성 존재 - 고객을 서비스 제공비용에 영향을 미치는 요소에 따라 일정 그룹으로
나눠 보조금을 달리하는 방안도 있으나 이 역시 문제를 완전히 해결하지 못할 가능성
ㅇ 정부보조의 또 다른 문제로 서비스 과다 공급 가능성 존재
- 공급자는 더 많은 이익을 얻기 위해 가능한 많이 서비스를 공급 하려 하고, 소비자는 정부보조로 인해 자신의 부담비용이 서비스 제공비용보다 작아지므로 서비스를 과다하게 이용할 가능성
ㅇ 또한, 경우에 따라 기회의 균등이라는 정부정책과 충돌될 가능성 존재 - 서비스 공급이 제한되거나 품질에 차이가 있는 경우 일부 소비자가
자신이 원하는 서비스를 얻기 위해 추가비용을 지불하는 경우 공공서비스가 개인의 부에 좌우되고 기회균등을 훼손할 가능성
□ (교육) 경쟁제고를 위해 정부개입의 근거, 경쟁가능성, 대응방안 등 제시 ㅇ (정부개입의 근거) 크게 3가지 근거 존재
① (외부효과) 교육은 생산에 긍정적인 외부효과 발생 가능
② (자본시장의 불완전성) 이론적으로는 교육을 위한 대출이 가능하나 도덕적 해이, 정보비대칭으로 인해 교육대출이 부족할 수 있음 ③ (기회균등) 교육기회 불평등으로 인한 사회이동성 부족은 인적자본의
잠재력을 충분히 활용하지 못함으로써 경제적 혜택 상실 가능 ㅇ (경쟁가능성) 대도시 지역은 교육기관간 경쟁이 가능할 수 있으나
소규모 지역이나 특성화된 교육의 경우 경쟁이 제한될 수 있음 - 또한 정부가 직접 교육서비스를 제공하는 경우 특히 저성과 학교의
퇴출이 제한된 상황에서 시장여건에 대응하려는 유인이 부족할 수 있음 - 경우에 따라서 부모들이 정보부족 등으로 인해 좋은 학교를 선택
하는 것이 어려울 수도 있으므로 객관적인 평가시스템도 필요 ㅇ (경쟁촉진 방안) 소비자에게 학교선택권을 갖게 하고 정부가 학교에
학생수 당 일정금액을 보조금으로 지급할 경우 학교 간에 생산성 제고, 혁신, 고객요구에 대한 대응 등의 관점에서 유인 제고 가능 - 다만, 선호도가 높은 학교에 입학하기 위해 개인이 추가비용을
부담(topping-up)하는 것은 교육기회 평등 측면에서 제한할 필요 ‧ 그러나, 이런 행위의 금지는 기여금 등 다른 형태로 피할 수 있고,
대기명단, 추첨 등도 불공정한 결과를 가져올 수 있으므로 일정 기간전 사전신청 등을 조건으로 학교의 입학거절 금지방안 필요 - 또한, 학교들이 여러 지표를 통해 비용이 많이 소요되는 학생을
선별하여 입학을 거절할 수도 있으므로 학생들을 그룹별로 분류 하여 보조금을 달리 지급하는 방안도 고려 필요
□ (의료) 경쟁제고를 위해 정부개입의 근거, 경쟁가능성, 대응방안 등 제시 ㅇ (정부개입의 근거) 크게 시장실패와 기회균등 측면으로 분류 가능 ① (시장실패) 전염병 등의 외부효과, 의료진․환자간 정보비대칭 존재 - 또한, 보험시장은 단기적 보험서비스는 제공하나 장기적으로
모든 가능한 경우를 대비한 보험서비스 제공은 불가능하고 설사 가능하더라도 계약기간 중 한 보험회사에 종속되는 문제 발생 ② (기회균등) 의료서비스에 대한 접근권은 기회평등 측면에서 매우 중요 ㅇ (경쟁가능성) 도시는 경쟁은 가능한데 효과적 경쟁을 위해서는 진출입이
자유로워야 하고, 지방, 특수․응급서비스 등은 경쟁이 제한될 가능성 ㅇ (경쟁촉진 방안) 복수 보험시스템과 단일 보험시스템으로 구분 필요 ① (복수 보험체계) 경쟁은 가능하나 고비용고객 서비스 거절 방지 필요 - 보험사의 고객차별 금지는 집행이 어려운바 보험사간에 소요비용이
다른 고객들에 대한 비용차이를 정산하게 하거나 정부가 고객을 소요비용에 따라 일정 그룹으로 나누어 보조금을 달리 지급할 필요 - 다만, 이 경우에도 서비스 비용의 차이를 가져오는 요인을 사전에
모두 확인하기 어렵다는 문제가 있고, 원가보상 체계로 갈 경우 의료서비스 제공자에게 경쟁유인을 제공하지 않는다는 문제 존재 ② (단일 보험체계) 많은 국가들은 단일 의료보험체계를 갖고 있는데
유인 제고를 위해서는 원가보상보다 단위당 고정금액 보조방식이 적절 - 다만, 환자를 소요비용별로 분류하여 보조금을 달리 지급할 경우
환자분류를 담당하는 의료인이 더 많은 보조금을 받기 위해 환자 들을 고비용군으로 분류할 우려도 있으므로 정밀한 점검 필요 - 또한, 공급자들이 의료서비스를 과다하게 공급할 가능성이 있는바
진료행위별이 아닌 환자수에 따라 보조금을 지급하는 방식 고려 필
