영국의 그린벨트 운영과 시사점

제477호 2021 July

영국의 그린벨트 운영과 시사점 ¹⁾

박준 서울시립대학교 국제도시과학대학원 교수 ([email protected])

도입 역사

영국 그린벨트의 역사는 1593년 엘리자베스 1세 당시 런던의 과도한 성장을 방지하고 자 런던(London)과 웨스트민스터(Westminster) 시가지 인근의 각 성문으로부터 3마일 (약 5km) 이내 구역에 건물의 신축 및 기존 주택의 다세대 공동거주를 금지한 데서 시작 됐다고 볼 수 있다.²⁾ 이와 유사한 개념은 1898년 에버니저 하워드(Ebenezer Howard) 의 ‘Garden Cities of Tomorrow’에 ‘this principle of always preserving a belt of country round our cities’으로 소개되기도 했다. 그린벨트가 도시계획 차원에서 논의된 것은 런던대도시권계획위원회(the Greater London Regional Planning Committee)의 수석 계획가였던 레이먼드 언윈(Raymond Unwin)이 1929년 폭 2㎞ 내외의 환상형 녹 지대 그린거들(green girdle)을 제안한 것에서 시작했다고 볼 수 있으며, 이는 런던 대도 시권의 확산 방지와 휴양녹지 제공이라는 목적을 가지고 있었다(Peter Hall 1973).³⁾ 이 후 1938년 그린벨트법(the Green Belt Act) 제정으로 그린벨트 구역에 해당하는 지방정 부가 해당 토지를 구매하여 유지하도록 했다. 현재 그린벨트 구역은 제2차 세계대전 전 후 재건준비 차원에서 1943년 패트릭 애버크롬비(Patrick Abercrombie)가 ‘대런던계획 (Greater London Plan)’을 통해 제시하고, 1947년 토지개발권 국유화와 이를 통한 그린 벨트 구역 토지에 대해서 보상 없는 확보를 가능하게 했던 강력한 도시농촌계획법(Town and Country Planning Act) 제정을 통해 대부분 확정되었다(Peter Hall 1973).

2012년에 제정된 영국 국토계획 ‘National Planning Policy Framework(이하 NPPF)’

79항에는 그린벨트의 궁극적 지정 목적을 ‘토지를 영구히 개발하지 않고 오픈 스페이스 로 남겨둠으로써 모도시의 확장을 막는 것으로 규정’하고 있으며, 세부적인 지정 목적은

영국의 그린벨트 (Green Belt) 개요

1) 이 글은 김중은 외(2017) ‘광역적 도시공간구조를 고려한 개발제한구역 중장기 관리방안 연구’의 5장 ‘외국의 개발제한구 역 유사제도 운영실태 및 시사점’을 수정 보완한 것임.

2) http://londongreenbeltcouncil.org.uk/history-of-the-london-green-belt/ (2021년 5월 10일 검색).

3) http://londongreenbeltcouncil.org.uk/history-of-the-green-belt/ (2021년 5월 10일 검색).

대규모 시가지의 무분별한 확장 통제, 인접도시 간 연담화 방지, 전원지대 보호, 역사적 도시의 경관 및 특성 보전, 도시 내부 토지의 재개발 장려를 통한 도시재생 지원으로 규 정하고 있다(DCLG 2012).

그린벨트 현황과 변화

2019년 기준 영국 그린벨트의 총면 적은 1만 6158㎢로 전체 토지면적 의 12.4% 수준이다. 그린벨트 지정 의 주요 목적이 도시성장관리이므 로 그린벨트의 면적은 대도시 주변 일수록 크다. 영국 그린벨트는 런 던, 맨체스터, 리버풀, 버밍엄, 리 즈, 셰필드 등 대도시 주변과 바스, 브리스톨, 본머스, 노팅엄, 스톡온 트렌트, 뉴캐슬, 옥스퍼드, 케임브 리지, 요크 등 중소도시 주변에 분 포해 있으며, 이들 중 대도시 권역 의 4대 그린벨트가 전체 그린벨트 면적의 76.3%를 차지한다(<그림 1, 2> 참조).

<그림 1> 영국 그린벨트 현황(2020년 3월 말 현재)

자료: MHCLG 2020b.

<그림 2> 영국 그린벨트 현황

자료: MHCLG 2020a, Table 4; MHCLG 2020b.

Proportion of land designated as Green Belt, by Region

제477호 2021 July

제일 큰 규모의 그린벨트는 런던을 둘러싸고 있는 그린벨트로, 면적이 5091㎢에 달하 며 이는 그레이터 런던(Greater London) 면적 1569㎢의 3.24배 수준이다. 다음으로는 리버풀과 맨체스터 등의 도시권을 둘러싼 2493㎢ 규모의 머지사이드 그레이터 맨체스터 (Merseyside and Greater Manchester) 그린벨트, 리즈와 셰필드 등의 도시권을 둘러 싼 2475㎢ 규모의 사우스 · 웨스트 요크셔(South and West Yorkshire) 그린벨트, 버밍 엄을 둘러싼 2271㎢ 규모의 그린벨트가 있다. 행정구역별로 그린벨트의 비중을 살펴보면 그레이터 런던의 경우 전체 면적의 약 22% 이상이며, 버밍엄이 포함된 웨스트 미들랜즈 (West Midlands)도 비중이 20%가 넘는다(<그림 2> 참조).

그린벨트 변동 통계가 지방정부별로 처음으로 작성되기 시작한 1997년 당시 영 국 그린벨트의 총면적은 1만 6523㎢로, 전체 토지면적의 약 12.7%에 해당하는 면적 이었다. 지난 20년 동안 전국적으로 약 2.2%가량 지정면적이 감소한 것인데, 이러 한 감소추세는 당분간 지속될 것으로 예상된다(DCLG 2015; DCLG 2016; MHCLG 2020a).

최근 영국 전역의 그린벨트 면적이 감소하는 원인은 증가하는 주택수요 등에 대응 하여 각 지방정부에서 로컬 플랜(Local Plan)⁴⁾ 검토를 통해 그린벨트를 해제하여, 주 택단지나 첨단산업단지를 조성하고 노후화된 주거지 및 공공시설을 정비하고 있기 때문이다.

그린벨트 내에서 허용 가능한 행위

2012년에 수립된 영국 국토계획인 NPPF 9장에 그린벨트와 관련된 내용이 상세히 규정 되어 있다(DCLG 2012). NPPF 91항에서는 최근 이슈가 되고 있는 재생에너지 시설조차 그린벨트 내에서는 부적절한 건설로 규정하고 있을 정도로 그린벨트를 엄격하게 보호하 고 있다(DCLG 2012; Smith 2016). NPPF 89항에서는 그린벨트 내에서 제한적으로 가 능한 허용행위로 ① 농업 및 산림업용 건물의 건축, ② 그린벨트의 개방성을 유지할 수 있는 아웃도어 스포츠, 레크리에이션, 묘지 시설의 공급, ③ 기존 건물의 적정 수준 확장,

④ 기존 건물의 재건축, ⑤ 지역 커뮤니티의 소요를 반영한 제한적인 기존 취락의 내부개 발과 저렴주택의 공급, ⑥ 개발의 영향이 기존보다 크지 않은 조건에서의 기개발지 재개 발 등이 규정되어 있다. 최근 이 중 ⑤조항과 관련하여 개발제한구역 활용에 관한 논란이 일고 있다.

그린벨트 구역 조정

4) 우리나라의 도시·군관리계획과 유사한 위계와 성격으로 Council, District, Borough 등 한국의 시군구에 해당하는 지방 정부 차원의 관리계획.

그린벨트의 변경기준

그린벨트 지정 및 해제 등 변경은 반드시 로컬 플랜 변경을 통해서만 가능하며 이것도 ‘예 외적인 경우(exceptional circumstances)’에만 허용되는데, NPPF 82항에서는 이러한

‘예외적인 경우’를 ‘주요 도시 확장 및 신도시 건설로 인한 대규모 개발을 계획할 경우’라 고 한정하고 있다(DCLG 2012; Smith 2016).

로컬 플랜에서는 해당 지역에 포함된 그린벨트 변경의 추진이 가능하지만 NPPF 등 상 위 규정⁵⁾과의 정합성이 필요하며, 지방계획당국(local planning authority)은 그린벨트 해제가 필요할 경우 지역 내 다른 구역을 지정하여 그린벨트 총량을 최대한 유지하는 방 향으로 변경하도록 권장하고 있다(RTPI 2015).

로컬 플랜의 하위계획인 네이버후드 플랜(Neighbourhood Plan)을 통해서는 그린 벨트를 조정할 수 없으며, 로컬 플랜에서는 개발수요가 발생하면 도시지역 기개발지 (brown field)를 최우선적으로 활용하도록 하고 있다. 다만 불가피한 경우에 한해 그린 벨트 내 부지의 활용을 허용하되, 그린벨트 내에서도 취락지인 기개발지에서의 개발을 우선적으로 고려해야 하며 그린벨트 내 미개발지(green field) 개발은 최후에 고려할 대상으로 규정되어 있다.

2017년 초 커뮤니티지방정부부(Department for Communities and Local Government: DCLG, 이하 DCLG)⁶⁾는 「주택정책백서(Housing White Paper: Fixing our broken housing market)」를 통해 기존 NPPF에서 다소 모호하게 규정되었던 그 린벨트 변경의 허용 조건을 다음과 같이 보다 구체화할 것을 제안함으로써 중앙정부에 서 그린벨트를 완화하려는 것이 아니냐는 논란을 촉발한 바 있다(Hancock 2017).

DCLG 주택정책백서의 그린벨트 변경 허용 조건은 ① 지방정부는 그린벨트 변경을 원 할 경우 해당 지역의 개발수요를 충족시킬 수 있는 다른 합리적인 대안들에 대해서 충분 히 검토해야 함, ② 그린벨트가 해제되는 경우 지방정부는 이로 인한 영향이 최소화될 수 있도록 해당 지역에 남아있는 그린벨트의 질을 향상하거나 접근성을 개선해야 함, ③ 지 방정부가 (로컬 플랜 변경을 위한 사전작업 중 하나로서) 그린벨트 조정을 할 경우 그린 벨트 내 기개발지(취락지 등) 및 교통중심지의 이용을 우선적으로 검토해야 함, ④ 로컬 플랜에서 그린벨트 조정의 필요성이 입증될 경우 상세한 구역변경은 해당 구역의 네이버 후드 플랜을 통해 결정할 수 있음 등이다.

5) 국가 차원에서는 NPPF가 남아 있으나, 지역 차원의 regional plan은 현재 런던플랜(The London Plan)과 지역연합 (Combined Local Authorities)에서 수립하는 지역연합 기본계획만 남아 있음.

6) 현재는 주택커뮤니티지방정부부(Ministry of Housing, Communities and Local Government: MHCLG)로 바뀜.

제477호 2021 July

그린벨트 조정 절차

기본적으로 그린벨트를 조정할 수 있는 로컬 플랜의 변경은 지방정부의 책임하에 진 행되나, 주택커뮤니티지방정부부(Ministry of Housing, Communities and Local Government: MHCLG, 이하 MHCLG) 등 중앙정부가 주택공급계획을 새롭게 설정할 경우 로컬 플랜은 상위계획과의 정합성 원칙에 따라 이에 맞게 변경할 수 있다. 이때 로 컬 플랜에 그린벨트 조정 내용이 포함될 경우 담당 장관은 이를 받아들임으로써 암묵 적으로 그린벨트 조정을 허용하는데, 그럼에도 불구하고 실질적인 그린벨트 조정에 대 한 결정은 지방정부의 몫으로 남게 된다.⁷⁾ 예컨대 MHCLG의 주택수요 예측과 이에 따 른 주택공급 관련 정책이 수립되면 각 지방정부는 자체적으로 「전략적 주택시장 분석 (Strategic Housing Market Assessment)」 보고서를 작성하고 이에 따른 주택공급계획 을 로컬 플랜에 반영해야 한다.⁸⁾ 그러나 각 지방정부는 그린벨트와 같은 여러 가지 제약 요소와 토지가용 여부 등을 종합적으로 판단하여 자율적으로 결정할 수 있다.⁹⁾

그린벨트 구역조정 내용을 포함할 수 있는 로컬 플랜 변경의 세부 절차는 지방정부별 로 조금씩 다르지만 핵심적인 공통사항은 관련 자료수집, 주요 쟁점사항 및 대안 로컬 플 랜에 대한 컨설팅, 제출, 검토, 채택이며, 이와 같은 절차를 진행하는 데 약 3년 내외의 시간이 소요된다.

한편, 로컬 플랜을 통한 그린벨트 조정에 이의가 있을 경우 주민을 포함한 이해당사자 는 로컬 플랜 변경과정에서 다른 객관적 증거 제시를 통해 의사를 개진할 수 있으며, 최 종안에 대해서도 이의가 있으면 중앙도시계획기구인 Planning Inspectorate를 통해 결 정에 대한 도시계획 분쟁 제소를 할 수 있다. 도시계획 관련 분쟁의 어떤 당사자도 제소 를 통해 Planning Inspectorate의 개입을 요청할 수 있다.

그린벨트 조정 주체 및 운영

그린벨트 조정은 로컬 플랜을 통해서 결정되므로 그린벨트 조정의 주체 역시 로컬 플랜 변경의 주체와 동일하다고 볼 수 있다. 중앙정부는 전반적인 개발수요와 주택수요 예측 을 통해 간접적으로 그린벨트 조정을 유도하지만, 실질적인 그린벨트 변경의 주체는 로 컬 플랜 변경에 참여하는 컨설팅위원회라고 할 수 있다. 지방정부별로 조금씩 차이가 있 을 수 있으나 로컬 플랜 변경을 위한 컨설팅위원회에는 보통 해당 지방정부 도시계획 담

7) https://www.theguardian.com/politics/2017/jan/15/homes-planned-for-green-belt-have-risen-to-360000-in- england (2021년 5월 10일 검색).

8) https://www.gov.uk/guidance/housing-and-economic-land-availability-assessment (2021년 5월 10일 검색).

9) https://www.gov.uk/guidance/housing-and-economic-land-availability-assessment (2021년 5월 10일 검색).

당 공무원, 관련 전문가, 주민단체, 이익단체, 개발업체, 인근 지방정부 도시계획 담당 공 무원 등 다양한 이해관계자들이 포함된다.¹⁰⁾ 컨설팅뿐 아니라 최종보고서 작성에도 여러 이해당사자 그룹이 참여할 수 있으며 보고서 내용에 이의가 있을 경우, 로컬 플랜 과정을 통해 다른 증거 및 대안을 제시할 수 있다. 또한, 컨설팅 전 과정은 지방정부 내부 부서에 서 모니터링하며 주요 내용은 홈페이지 등을 통해 공개된다.¹¹⁾

영국 그린벨트 해제와 관련된 논의는 모두 주택공급을 위한 신규 주택공급부지를 찾 는 데서 시작되는데, 이를 위한 토지이용 변경 및 계획허가 관련 규제완화 주장도 나오 고 있다.¹²⁾ 2015년 영국 정부가 발표한 생애 최초 주택구매자를 위한 주택단지(starter homes) 개발의 그린벨트 기개발지 내 허용계획(Smith 2016)과 2017년에 발표한 주택정 책백서(DCLG 2017a)의 대도시권 주택부족문제 해소에 대응한 주택공급 확대계획에도 그린벨트가 연계되어 있다(DCLG 2017; Hancock 2017). 그린벨트를 보호하기 위한 활 동을 전개하고 있는 CPRE(Campaign to Protect Rural England)는 2017년 주택정책백 서(DCLG 2017)와 각 지방정부의 로컬 플랜상에 계획된 수치를 분석한 결과, 현재 그린 벨트 부지에 36만 호의 주택공급계획이 있다고 반발하고 있다.¹³⁾ 이렇게 CPRE를 필두로 한 환경단체들이 그린벨트 완화를 시사하는 정부를 강력하게 비판하고 정부가 이에 한발 물러선 듯한 자세를 취했지만, 각 지방정부가 공급해야 할 주택물량에 대한 압박과 그린 벨트의 활용을 둘러싼 논란은 그치지 않고 있다.

주택부족 문제로 촉발된 그린벨트 완화 논란은 크게 CPRE를 필두로 한 환경단체와 인 근 지역주민 진영, 주택수요에 대응하고자 하는 계획당국 및 주택건설업계 진영의 논쟁 으로 구분된다. 완화를 반대하는 측은 그린벨트 완화정책으로 인한 자연환경 훼손을 가 장 우려하고 있으며, 완화를 찬성하는 측에서는 그린벨트 완화 면적이 전체에 비해 크지 않고 향후 연간 25만 호에 이르는 주택부족량을 공급하려면 그린벨트의 활용은 필수적이 라는 입장이다.¹⁴⁾ 영국 도시 · 농촌계획협회(TCPA) 대표인 Hugh Ellis는 원래 그린벨트 정책은 모도시 확장 억제와 모도시 확장 수요를 신도시 건설로 해결하는 정책과 연결되 어 있음을 강조하면서, 현재의 그린벨트 정책에는 이와 같은 신도시 건설정책과의 연계 없이 그린벨트 보전만을 강조하여 지금의 주택위기는 예견된 것이었다고 지적하고 있다.

10) 보다 자세한 내용은 ‘Epsom-Ewell Council. 2017. Epsom & Ewell Local Plan Programme. Epsom-Ewell Council.’ 참고.

11) 보다 자세한 내용은 ‘Epsom-Ewell Council. 2017. Epsom & Ewell Local Plan Programme. Epsom-Ewell Council.’ 참고.

12) 2013년 9월 9일자 The Conversation과의 인터뷰에서 LSE의 Paul Cheshire 교수는 그린벨트의 활용을 통해 전반적인 주택 문제 및 저렴주택 문제를 완화할 수 있다고 주장하였음(The Conversation 2013; Smith 2016).

13) https://www.cpre.org.uk/magazine/opinion/item/4512-housing-white-paper; https://www.theguardian.com/

politics/2017/jan/15/homes-planned-for-green-belt-have-risen-to-360000-in-england (모두 2021년 5월 10일 검색).

14) https://www.theguardian.com/politics/2017/jan/15/homes-planned-for-green-belt-have-risen-to-360000-in- england (2021년 5월 10일 검색).

최근 그린벨트

관련 쟁점

제477호 2021 July

현재의 그린벨트 보호정책을 에둘러 비판한 것이다.^{15), 16)}

Local Government Information Unit and the National Trust(2017)의 조사에 따 르면 향후 5년 이내에 그린벨트를 활용한 주택공급이 필요하다고 응답한 지방정부 당국 자들의 비율이 전체의 58%로 나타났으며, 이러한 움직임에 지방정부 정책 수반들도 점 점 더 그린벨트 완화 방향 쪽으로 기울고 있다.¹⁷⁾ Glenigan(2014)의 발표에 따르면 실 제로 최근 그린벨트 내에서 주택건설을 허용하는 사례가 급격하게 늘고 있다. 이 연구 에 따르면 2009~2010년에 그린벨트 내 허용주택 수가 연간 2258호 수준이었던 것이 2013~2014년에는 연간 5607호, 2014~2015년에는 연간 1만 1977호 수준으로 8년 만에 5배로 급격하게 늘어났다(Smith 2016; Glenigan 2014).

그린벨트 지정범위와 도시성장관리 효과

런던 주변의 그린벨트는 런던 중심으로부터 반경 20~65km 사이에 평균 25km 두께의 띠 형태로 둘러 있으며 면적은 약 5091㎢에 달한다. 그레이터 런던의 면적 1569㎢은 서

영국 그린벨트 운영의 시사점

15) https://www.theguardian.com/politics/2017/jan/15/homes-planned-for-green-belt-have-risen-to-360000-in- england (2021년 5월 10일 검색).

16) 실제로 NPPF 82항에서는 ‘주요 도시확장 및 신도시 건설로 인한 대규모 개발을 계획할 경우(when planning for larger scale development such as new settlements or major urban extensions)’에 그린벨트를 해제할 수 있도록 하 고 있음. 하지만 현재 National 또는 Regional 차원에서 대규모 신도시 개발논의를 주도하고 있지 않은 채 더 작은 단 위인 각 지방정부에 주택공급의 책임을 넘기는 상황에서, 지방정부가 그린벨트 조정과 관련하여 어려움을 겪고 있다고 볼 수 있음.

17) https://www.theguardian.com/politics/2017/jan/15/homes-planned-for-green-belt-have-risen-to-360000-in- england (2021년 5월 10일 검색).

<그림 3> 런던의 그린벨트와 통근권

자료: https://londongreenbeltcouncil.org.uk/maps/ (2021년 5월 10일 검색). 자료: Park 2011, 99.

런던 통근패턴 런던 그린벨트

울 면적 605㎢의 약 3배에 이르며, 런던 주변의 그린벨트는 모도시 런던 중심부에서는 45km, 많게는 65km 거리까지 충분한 거리로 둘러싸여 있다. 이처럼 런던 주변의 그린 벨트는 런던의 도시확장을 막고 도시 내부 개발을 촉진하는 역할을 하고 있다. 교외 그 린벨트 내 기차역 주변의 소도시에서 런던으로 통근하는 인구를 감안하면 실질적 런던의 통근권은 런던의 행정구역 범위보다 넓지만, 그럼에도 불구하고 대부분의 통근은 런던 내부에서 이루어지고 있다. 즉, 런던 주변의 그린벨트는 런던의 실질적 통근권 확장을 효 과적으로 막아냈다고 볼 수 있다.

반면, 서울 주변의 개발제한구역은 서울 중심 반경 15~25km 사이에 약 10km 두께의 띠 형태로 둘러 있으며 면적은 약 1570㎢ 수준이다. 런던보다 폭 및 반경이 작은데, 이는 당시 서울 인구 300만 명을 상정하여 지정된 것이다.

하지만 현재 서울인구는 1천만 명 수준이 되었고 1980년대 후반부터 건설된 1기 및 2기 신도시와 인근 택지 개발, 지하철 연장 등으로 서울의 실질적 통근권은 개발제한구역을 넘어서 서울 중심부에서 30~40km 범위까지 확장되었다. 그 결과 현재 개발제한구역 외 곽까지 포함하여 서울로 통근하는 실질적 서울의 통근권 내 인구는 2천만 명에 가깝다.

결국 현재의 개발제한구역이 서울 도시성장관리 기능을 상당 부분 잃었다고 판단할 수 있으며, 이는 당초 개발제한구역이 서울의 실질적 도시권역 확장을 막을 만큼 넓게 지정 되지 않았고 신도시가 충분한 고용기능 없이 모도시 서울에 가깝게 개발되었기 때문으로 볼 수 있다.

<그림 4> 수도권의 개발제한구역과 통근권

자료: 국토해양부, 서울특별시, 인천광역시, 경기도 2009의 그림 1. 자료: Park 2011, 127.

수도권 통근통행 패턴 수도권 개발제한구역

제477호 2021 July

모도시 확산 방지와 그린벨트 내 신도시 개발

영국 그린벨트는 모도시의 무분별한 확산을 방지함으로써 토지이용의 효율성을 높이고 주변 경관을 보호하는 목표를 가지고 있다. 현재의 그린벨트는 환경보전 측면이 주로 부 각되어 본래의 도시성장관리 기능에 대한 논의는 많지 않은 상황이다. 하지만 만약 모도 시의 인구수용 용량이 초과한다면 모도시 외곽인 그린벨트 내부에 압축된 고밀의 신도시 를 계획적으로 건설함으로써 모도시 용량을 적정 수준으로 유지하는 정책이 그린벨트 정 책의 큰 틀에 포함되어 있다.¹⁸⁾

NPPF 82항에서는 ‘주요 도시확장 및 신도시 건설로 인한 대규모 개발을 계획할 경우 (when planning for larger scale development such as new settlements or major urban extensions)’에 그린벨트를 해제할 수 있도록 하고 있지만, 현재 중앙정부 및 광역 정부 차원에서 대규모 신도시 개발논의를 주도하지 않은 채 더 작은 단위인 각 지방정부 에 주택공급의 책임을 넘기는 상황이다. 지방정부가 그린벨트 조정과 관련하여 어려움을 겪고 있는 근본적 이유 중 하나이다.

총량 변화 최소화의 유연한 접근 유도

런던의 만연한 주택부족 문제를 해소하기 위해 각 지방정부는 로컬 플랜 변경과정에서 그린벨트 내 기개발지를 고밀개발하고 그린벨트를 최소규모로 해제하는 방향으로 정책 을 추진할 가능성이 높다.¹⁹⁾ 즉 신규 주택공급 시 주변 기개발지와의 맥락을 해치지 않는 수준 한도 내에서 밀도가 올라갈 것이며, 이용도가 낮은 기개발지 내부의 공원이나 운동 장 등에 주택을 공급하되 해당 면적만큼 추가 그린벨트로 지정하거나, 기반시설 부담이 적은 기개발지 인접 그린벨트 일부를 해제하여 연속성 있게 주택을 공급하고 대신에 다 른 곳에서 그린벨트를 추가 지정하는 등의 전반적인 그린벨트 재조정 작업은 불가피할 것으로 보인다.

현재 주택부족 문제에 대응해서도 대부분의 지방정부²⁰⁾에서는 그린벨트 내 토지에 대 한 상세한 평가를 토대로 해제구역과 신규 편입구역을 조정하는 유연한 접근을 통해 총 량 변화를 최소화하는 방향으로 협상이 이루어질 것으로 전망된다. 한편, 신규 편입이 불 가능하여 해제구역이 늘어날 경우 나머지 그린벨트의 질 개선과 접근성 향상을 통해 그

18) NPPF 82항 및 The Guardian 2017년 1월 15일자 기사의 도시·농촌계획협회(Town and Country Planning Association:

TCPA) 대표 Hugh Ellis의 인터뷰 참고.

19) DCLG에서 작성한 주택정책백서가 2017년 초에 발표되어, 현재 그린벨트에 인접한 지방정부들은 로컬 플랜 리뷰 절차 에 들어갔으며 변경된 로컬 플랜이 채택되기까지 3년 내외의 기간이 소요될 전망임.

20) 반면, 버밍엄(Birmingham) 같이 2016~2017년 기간에 전체 그린벨트의 10%를 줄이는 과감한 조정을 한 지방정부도 있 음(DCLG 2017b).

영향을 최소화해야 한다는 권고가 있다(DCLG 2017a). 우리나라 개발제한구역 조정에서 도 총량 중심의 관리방식을 유지하되, 보존되는 지역의 접근성 향상 및 질 개선 등 시민 에게 보다 활용도를 높일 수 있도록 정비하자는 논의와 같은 맥락이다.

계획허가제 기반의 접근방식과 개발이익관리

영국의 그린벨트 해제 및 재조정은 중앙정부의 일괄적 구역재조정과 같은 방식으로 이 루어지지 않으며, 각 지방정부가 주도하는 로컬 플랜 변경을 통해서만 가능하다. 다양 한 이해관계자로 구성된 위원회에서 각 해제 및 재조정 구역에 대한 협상을 바탕으로 궁극적인 합의를 통해 그린벨트의 조정이 가능하다.

이는 기본적으로 계획허가제(planning permit)와 같이 사안별로 주변 맥락에 맞게 지역 차원에서 결정하는 전통과 맞닿아 있는 것이다. 이 경우 지역별 구성원의 합의에 따라 버밍엄처럼 과감한 그린벨트 조정이 이루어지는 지역도 가능한 반면,²¹⁾ 그린벨트 조정을 전혀 하는 않는 지역도 있을 수 있다. 대규모 신도시 건설과 같은 지방정부 차 원을 넘어서는 결정에 있어서의 문제점이 드러날 수 있으나, 현재 영국에서 추진 중인 지역연합(combined authorities)과 같은 지역 단위 정부조직의 등장은 이러한 지방 자치단체 중심의 사안별 접근에서 발생할 수 있는 문제를 완화할 수 있을 것으로 보 인다.

영국에서는 그린벨트의 조정 및 일부 해제가 결정되더라도 계획허가의 협상과정을 거 쳐 기본적으로 Community Infrastructure Levy(CIL)이라는 체계를 통해 개발이익 환 수가 이루어지는 구조이다. 우리나라에서도 개발제한구역을 해제하는 경우 사전협상제 적용 대상으로 포함시키는 등의 제도 조정을 통해 공공기여를 하도록 하거나 공공주택 비율 상향조정을 통해 개발이익을 환수하는 장치를 충분히 갖출 필요가 있다.

주민참여형 도시계획결정 시스템 운용

영국에서는 그린벨트 조정과 같이 주민의 이해관계에 영향을 미칠 수 있는 다양한 도시 계획 관련 결정 시, 사안별로 행정당국, 전문가, 이해당사자가 모두 참여하여 주요 쟁점 사항과 정책대안을 도출하고, 이것을 다시 지역주민들과 공유함으로써 합리적인 대안을 찾아간다. 그린벨트 조정이 포함된 로컬 플랜 변경 시에도 지방정부 도시계획 담당 공무 원뿐 아니라 환경보호단체 등과 같은 시민단체를 포함하여 전문가, 개발업자, 인근 지방

21) https://www.theguardian.com/politics/2017/jan/15/homes-planned-for-green-belt-have-risen-to-360000-in- england (2021년 5월 10일 검색).

제477호 2021 July

정부 도시계획 담당 공무원까지 함께 참여하여 결정하는 구조이다. 만약에 이러한 조정 에 실패할 경우 planning inspectorate에 도시계획분쟁을 제소하여 보다 객관적인 도시 계획 관련 행정심판을 받을 수 있다.

이렇게 다양한 이해관계자들이 참여하여 충분한 논의과정을 거치게 하는 계획시스 템 운용은 개발제한구역을 포함한 한국의 도시계획정책 결정방식에 시사하는 바가 크다.

DCLG. 2012. National Planning Policy Framework. London: DCLG.

_____. 2015. Local Planning Authority Green Belt: England 2014/15 Statistical Release. London: DCLG.

_____. 2016. Local Planning Authority Green Belt: England 2015/16 Statistical Release. London: DCLG.

_____. 2017a. Fixing our broken housing market. London: DCLG.

_____. 2017b. Local Planning Authority Green Belt: England 2016/17 Statistical Release. London: DCLG.

Epsom-Ewell Council. 2017a. Local Plan: our future in your hands. Epsom-Ewell: Epsom-Ewell Council.

_____. 2017b. Epsom & Ewell Local Plan Programme. Epsom-Ewell: Epsom-Ewell Council.

Glenigan. 2014. Green belt under development. London: Glenigan.

Grimwood G. G, Barton C. 2020. Green Belt. House of Commons Library Briefing Paper 00934. London: House of Commons.

Hancock. 2017. Comment on the green belt issues contained within the recent housing white paper. TEP.

Hall, P. 1973. The Containment of Urban England: The planning system: objectives, operations, impacts. London:

Allen and Unwin.

Mace A., F. Blanc, I. Gordon, K. Scalon. 2016. 21st metropolitan green belt. London: LSE.

MHCLG. 2020a. Local Authority Green Belt: England 2019/20. London: MHCLG.

_____. 2020b. Local Authority Green Belt Statistics: England Factsheet 2019/20. London: MHCLG.

OECD. 2017. OECD economic surveys UK. Paris: OECD.

RTPI. 2015. What is the Green Belt. Green Belt briefing. London: RTPI.

Smith L. 2016. Green Belt. House of Commons Library Briefing Paper 00934. London: House of Commons.

The Conversation. 2013. Green belt myth is the driving force behind the housing crisis. https://blogs.lse.ac.uk/

politicsandpolicy/greenbelt-myth-is-the-driving-force-behind-housing-crisis/ (2021년 5월 10일 검색).

The Guardian. 2017. English green belt set to get 360,000 new homes. https://www.theguardian.com/

politics/2017/jan/15/homes-planned-for-green-belt-have-risen-to-360000-in-england (2021년 5월 10일 검색).

Planning Policy Guidance on Housing and economic land availability assessment. https://www.gov.uk/guidance/

housing-and-economic-land-availability-assessment (2021년 5월 20일 검색).

참고문헌