용도지역・지구 자료간 불부합 실태분석 및 개선방안에 관한 연구
A Study on Analyzing the inconsistencies on zoning data and Its Remedies
김 대 종 국토연구원 책임연구원 이 권 한 국토연구원 연구원 최 병 남 국토연구원 연구위원
I. 서론
II. 자료간 불부합 실태분석 1. 분석과정
2. 법제간 연관성 분석
3. 자료 현황과 데이터베이스 구축 4. 용도지역・지구 자료간 불부합 실태분석 5. 불부합 발생 원인과 문제점
III. 용도지역・지구 자료정비 방안 1. 정보기술의 활용
2. 자료정비지침 마련 3. 관련제도 정비
IV. 결론
목 차
목 차
I. 서론
우리나라에서는 국토의 효율적 이용과 보전을 목적으로 국토이용관리법 등 80여 개 법률을 근거 로 170여 개의 용도지역・지구를 지정하여 운영하 고 있다. 용도지역・지구제도는 토지이용계획을 실 행에 옮기기 위해 정부의 공적개입이 수반되는 법 적 수단 중 하나다. 즉, 지역에 따라 개인의 특정 토 지이용 및 개발행위를 유도하거나 규제함으로서 토 지이용계획의 의도를 구체적으로 반영하기 위한 법 적 구속력을 갖춘 규제수단인 것이다.1)이때 법적 구속력은 개인의 재산권제한 또는 행위제한과 직결 되기 때문에 용도지역・지구를 표현하는 도면 등의 각종 자료들은 매우 정확하고 투명한 방법으로 제 작되어야만 한다.
그러나 실제 용도지역・지구 자료들은 매우 주 관적이고 경험적인 기준에 의해 제작되고 있으며 이로 인해 의도하였던 토지이용계획과는 다른 모습 으로 용도지역・지구 경계선이 결정되는 경우가 많 다. 또한, 부처별・부서별 제도운영에 따른 용도지 역・지구 경계선 정확성의 한계 등으로 관련 용도 지역・지구 자료간에 서로 일치하지 않는 문제가 발생하고 있다. 용도지역・지구를 지정・결정할 때 사용하는 각종 도면의 축척과 형태, 표현방법, 제작 방법, 제작주체 등이 각각 달라 공통으로 공유해야 하는 경계선이 불일치하거나 용도지역・지구간에 논리적인 불부합이 발생하고 있는 것이다.
이로 인해 일반국민은 재산상의 손실을 입고 있 으며, 행정기관은 불필요한 행정비용을 낭비하거나 공공정보를 제공하는 주체로서 신뢰성이 떨어지고 있다(<표 1>). 본 연구에서는 GIS를 활용하여 용도 지역・지구 자료간의 불부합 실태를 분석하고, 분석 결과로 도출된 문제와 불부합 발생 원인을 토대로 용도지역・지구 자료정비 방안을 제시하고자 한다.
II. 자료간 불부합 실태분석
1. 분석과정
용도지역・지구 자료간 불부합 실태를 분석하기 위하여 우선, 용도지역・지구간의 상호 법제적인 연관관계를 분석하여 불부합의 개념과 불부합 여부 를 판단하기 위한 기준을 도출하였다. 그리고, 다양 한 용도지역・지구가 지정되어 있는 지역을 사례연 구 지역으로 선정하여 용도지역・지구 기초자료를 데이터베이스로 구축하였다. GIS를 활용하여 데이 터베이스로 구축된 용도지역・지구 자료를 중첩한 후 불부합 여부 판단기준에 따라 그 실태를 파악하 였다.
2. 법제간 연관성 분석
본 연구에서 용도지역・지구 자료 불부합이란 국토이용계획도, 농업진흥지역도, 산지이용구분도
1) 대한국토・도시계획학회. 1994. 토지이용계획론. (보성각) : 37(재정리)
<표 1> 용도지역 지구 불부합으로 인한 민원발생 사례
관련 용도지역・지구 세 부 내 용
지역명 전북
J군
준농림지역 농업진흥지역
준농림지역에 식당을 건축하고 준공허가까지 받았으나 뒤늦게 해당 토지가 농업진흥 지역이므로 식당이 위법건축물이라는 사실을 통보받음(자료 : 시사매거진 2580).
등 상호 법적인 연관관계가 있는 용도지역・지구 도면간의 불일치 및 대장-도면간 불일치 현상으로 정의한다.
예를 들면 국토이용계획도와 농업진흥지역도를
중첩시킨 결과 준농림지역과 농업진흥지역은 상호 중복지정이 될 수 없는 논리적인 관계가 있음에도 불구하고 중복지정이 되어 있는 현상을 불부합이라 고 할 수 있다. 이러한 개념을 도식화하여 표현하면
<표 2>와 같다.
이와 같은 용도지역・지구 자료간 불부합을 판 단할 수 있는 기준은 관련법령에서 찾아볼 수 있다.
국토이용계획과 다른 토지이용과의 관계에 대하여 국토이용관리법 제13조의2에서는‘이 법에 의하여 결정된 국토이용계획은 다른 법령에 의한 토지의 이용에 관한 계획의 기본이 된다’고 규정하고 있다.
동법 제13조의3 1항에는 국토이용계획과 유사한 토지이용에 관한 지역, 지구, 구획 등은 <표 3>과 같 은 국토이용계획의 용도지역 안에서 획정 또는 설 치해야 한다고 규정하고 있다.
한편, 개별법의 용도지역・지구 지정・고시로 의제 처리되어 별도의 변경절차 없이 자동 변경되 는 국토이용관리법상의 용도지역・지구에 대해서 는 법 제13조의3 2,4,5항에서 규정하고 있다. 항 만・어항구역 등이 지정된 경우 도시지역으로, 국
<표 2> 용도지역・지구 자료간 관계 및 불부합 예 관계유형
국토이용관리법상 도시지역 ⊃도시계획법상 도시계획구역
도시계획구역 =주거지역+상업지역+공업지역+
녹지지역+미지정지역 국토이용관리법상 농림, 준농림, 자연환경보전 도시계획법상
준도시지역 도시계획구역= 0
예 불부합
<그림 1> 자료 불부합 실태분석 과정 분석기준
법제간 연관성 분석
DB 구축 용도지역・지구 입력
중첩분석 자료간 불부합 분석
현장확인 불부합지역 현장확인
∩ 국토이용관리법상 농림, 준농림, 자연환경보전 준도시지역
<표 3> 국토이용관리법상 용도지역 안에서 지정해야 하는 용도지역・지구 국토이용관리법
용도지역・지구 도시계획구역*
농업진흥지역**
보전임지 관광지
체육시설입지구역(3만m2 이상) 농공단지
묘지집단화구역(10만m2 이상) 공원구역・공원보호구역 상수원보호구역(10km2 이상)
명승, 천연기념물, 문화재보호구역(30만m2 이상)
도시지역 준도시지역 준농림지역 농림지역 자연환경 보전지역
* 국토이용관리법 제13조의3 - 유사한 구획등의 지정에 관한 제한 2항 : 도시계획법상의 도시계획에 의하여 개발한 지역을 도 시지역으로 지정하기 위한 국토이용계획의 결정・고시는 도시계획법 제2조 제1항, 제2호 및 동법 제12조 제4항의 규정에 의 한 도시계획구역의 결정・고시로 본다.
* 농지법 제31조 - 농업진흥지역의 지정대상 : 농업진흥지역의 지정은 국토이용관리법 제6조의 규정에 의한 농림지역, 준농림지 역 및 자연환경보전지역과 도시계획법 제17조 제1항, 제4호의 규정에 의한 녹지지역을 그 대상으로 한다. 다만, 특별시의 녹 지지역은 제외한다.
*** 보전임지의 지정대상에 대해서는 산림법에서 구체적인 제한사항이 없으나 국토이용관리법상에서는 원칙적으로 농림, 자연환 경보전지역에서 지정하도록 규정되어 있다.
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<표 4> 주요 용도지역・지구 자료간 불부합 기준
도시지역 준도시지역 준농림지역 농림지역 자연환경보전지역
도시지역 준도시지역 준농림지역 농림지역 자연환경보전지역
도시지역 준도시지역 준농림지역 농림지역 자연환경보전지역
도시지역 준도시지역 준농림지역 농림지역 자연환경보전지역
부합 불부합 불부합 불부합 불부합 부합 / 불부합*
불부합 불부합 부합 부합 부합 부합 불부합
부합 부합 부합 부합 부합 불부합 불부합 개별법상의 용도지역・지구 국토이용관리법상의 용도지역・지구 부합 / 불부합
도시계획구역
농업진흥지역
보전임지
준보전임지
* 도시지역 중 녹지지역 지정가능
가산업단지・지방산업단지・택지개발예정지구・
전원개발사업구역 및 예정구역이 지정되면 도시지 역으로 자동 변경된다. 또한 농림지역 또는 자연환 경보전지역내 산림 중 보전임지로 지정・고시된 지 역 외의 지역으로 지정되면 준농림지역으로, 준농 림지역에서 농지법 제40조 규정에 의한 농업진흥지 역으로 지정・고시한 지역의 경우에는 농림지역으 로, 산림법 제17조 규정에 의하여 준농림지역내 산 림중 보전임지로 지정・고시된 지역일 경우에는 농 림지역 또는 자연환경보전지역으로 자동 변경된다.
위의 내용과 <표 3>을 종합하여 자료간 불부합 기준 을 설정하면 <표 4>와 같다.
3. 자료 현황과 데이터베이스 구축
용도지역・지구 자료간 불부합 실태를 분석하기 위하여 다양한 용도지역・지구가 지정되어 있는 H 군 지역을 사례연구 대상지로 선정하였다. 그리고, 해당지역의 지방자치단체에서 활용・관리하고 있 는 용도지역・지구 결정도면을 기초자료로 데이터 베이스를 구축하였다. 본 연구에서 데이터베이스로 구축한 자료는 국토이용계획도, 도시계획도, 농업 진흥지역도, 산지이용구분도 등이다.
H군에서 생산・활용・관리하고 있는 자료의 현 황은 다음과 같다. 국토이용계획도는 1982년 1/25,000 지형도를 바탕으로 제작되었으며, 1993 년에 1/5,000 지형도를 바탕으로 재제작되었다. 법
정도면인 국토이용계획결정도 외에도 토지이용계 획확인서 등의 민원발급을 위하여 1/5,000 축척의 지형과 지적이 명시된 도면 위에 국토이용계획사항 을 표시한 도면이 제작・활용되고 있다. 불부합 분 석을 위하여 입력한 도면은 법적 효력이 있는 국토 이용계획결정도(1/5,000 지형도 바탕)로서 총 44 도엽을 사용하였다.
도시계획도는 도시계획결정도, 도시계획지적고 시도, 도시계획민원발급도 등 세 종류가 있다. 도시 계획결정도는 1/5,000 지형도(국립지리원 제작) 바탕에 도시계획사항을 표시하여 제작한다. 도시계 획지적고시도2)는 지적과 지형이 함께 표시된 도면 (지자체 자체제작, 800㎜×500㎜) 바탕에 도시계 획결정도의 계획선을 도시계획용역전문기관에서 이기하여 제작한다. 도시계획민원발급용도면3)은 지적도(지자체 자체제작, 400㎜×500㎜) 바탕에 지적고시용 도면의 계획선을 지자체 또는 도시계획 용역전문기관/제도전문가가 이기하여 제작한 도면 이다. 용도지역・지구 불부합 실태분석을 위해 사 용한 도면은 도시계획결정도(1/5,000 지형도 바
<표 5> 불부합 실태 분석을 위한 DB구축 자료현황 바탕도면 축 척 입면 도면현황
국토이용계획결정도 도시계획결정도 농업진흥지역도 산지이용기본도
지형도 지형도 지형도 지형도
1/500 1/500 1/2,500 1/2,500
2) 도시계획법 제13조「도시계획에관한지적등의고시」, 동법 시행령 제9조「도면의종류 등」: 도시계획에관한 지적 등의 고시의 승인을 건설부장관에게 신청하고자 할 때에는 축척 1/500 내지 1/1,500 지형도상에 지적이 명시된 도면(녹지지역 및 개발제 한구역 안의 임야에 관하여는 축척 1/3,000 내지 1/6,000의 도면으로 할 수 있다)으로 해야 한다. 다만, 고시할 지적의 경계 가 행정구역의 경계와 일치되는 때에는 지적도로서 당해 신청도면에 갈음할 수 있다.
3) 부지증명도, 민원발급용도시계획도, 도시계획원도 등이라고 하며 언제부터, 어떤 기준이나 근거법률에 의해 제작했는지는 알려 져 있지 않다. 따라서 이들 도면의 재질과 축척, 크기 등은 각 지자체 마다 다양하다. 도면의 크기와 축척 등은 지적도나 임야도 의 그것과 거의 동일하다. 도면의 재질은 대부분의 지자체에서 필름지를 사용하고 있다. 도면이 담고 있는 내용은 도시계획 용 도지역・지구 경계선과 지적선이 주를 이루며 자자체에 따라 기타 용도지역・지구 경계선을 함께 담고 있는 경우도 있다.
탕) 5도엽을 사용하였다.
농업진흥지역도는 1/25,000 지형도를 바탕으로 제작되어 있다. 농업진흥지역도면은 관련 업무담당 자가 직접 현장을 조사하고 농업진흥지역 결정기준 에 따라 1/25,000 지형도상에 표시하여 제작한 도 면이다. 농업진흥지역도는 5도엽을 사용하였다.
산지이용구분도는 1/25,000 지형도를 바탕으로 제작되었으며 필지별 조서인 보전임지대장은 1/6,000 임야도와 산지이용구분도를 중첩하여 만 들어졌다. 산지이용구분도(1/25,000 지형도 바탕) 는 5도엽을 사용하였다.
수집한 자료는 <그림 2>와 같은 방법 및 절차를 통하여 데이터베이스로 구축하였다. 특히, 도면 스 캐닝과 벡터라이징 작업이 끝난 후에는 원본도면과 대조하여 검수 수정작업을 실시하였으며, 도면인접 처리 및 구조화 편집작업 후에도 검수절차를 거쳐 분석결과의 신뢰도를 높이고자 하였다.
4. 용도지역・지구 자료간 불부합 실태분석
데이터베이스로 구축한 용도지역・지구 자료를 중첩하고 법제간 연관성 분석을 통해 도출한 기준
에 따라 용도지역・지구 자료간 불부합 실태를 조 사하였다. 자료간 중첩은 국토이용계획도를 바탕으 로 농업진흥지역도, 산지이용구분도, 도시계획결정 도를 각각 중첩하여 실시하였다. 자료분석에 활용 한 소프트웨어는 Arc/Info 7.2.1과 Arc/View 3.1 을 사용하였다.
1) 국토이용계획도와 농업진흥지역도
농지법 제31조에 의해 농업진흥지역은 국토이용 관리법상의 농림지역, 준농림지역, 자연환경보전지 역, 도시지역(도시계획구역)내 녹지지역에서 지정 할 수 있다. 국토이용관리법에서는 농업진흥지역을 원칙적으로 농림지역과 준농림지역 안에서 지정하 도록 규정하면서 준농림지역 안에 농업진흥지역을 지정한 경우 해당지역은 농림지역으로 인정하도록 규정하고 있다. 따라서 농업진흥지역이 준농림지역 에 지정되면 국토이용계획도면의 준농림지역 경계 를 농림지역으로 변경해야만 한다.
<그림 3>은 국토이용계획도와 농업진흥지역을 중 첩한 결과이다. <그림 3>과 같이 국토이용계획도상 의 준농림지역 경계가 변경되지 않고 농업진흥지역 과 동시에 중복지정되어 있을 경우에는 자료간 불부
<그림 2> DB 구축 방법 및 절차
자료수집 도면 스케닝
구조화 편집 도면 인접처리 좌표변환
벡터화 속성입력
•S/W : Arc/Info 7.2.1
•S/W : AUTOCAD 14
•S/W : AUTOCAD 14 •S/W : AUTOCAD 14
•H/W : CONTEX 8300
•S/W : CAD IMAGE
합지역으로 판단할 수 있다. 이러한 불부합이 발생하 는 원인은 중첩도면간의 축척차이(국토이용계획도 1/5,000, 농업진흥지역도 1/25,000)일 수도 있으 며, 농업진흥지역을 지정한 담당부서에서 국토이용 계획도를 유지관리하는 부서로 관련자료를 통보・협 조하는 과정에서 관련자료가 누락되는 등 자료의 통 보・협조가 원할하지 못해 발생할 수도 있다. 또한, 업무담당자가 관련도면을 수작업으로 갱신하는 과정 에서 발생하는 오차로 불부합이 발생하기도 한다.
2) 국토이용계획도와 산지이용구분도
산지이용구분도의 보전임지의 경우 근거법인 산 림법에서는 지정대상에 대해 명확하게 규정하고 있 지 않다. 다만, 국토이용관리법 제13조의3에서는 원칙적으로 농림지역과 자연환경보전지역 안에서 보전임지를 지정하도록 규정하고 있다. 또한 준농
림지역에 보전임지를 지정할 경우 준농림지역은 농 림지역이나 자연환경보전지역으로 인정하고, 반대 로 농림지역이나 자연환경보전지역 안의 산림 중에 서 보전임지로 지정된 이외의 지역은 준농림지역으 로 결정된 것으로 규정하고 있다. 따라서 보전임지 의 지정은 산지이용구분도뿐만 아니라 국토이용계 획도의 농림, 준농림, 자연환경보전지역 등의 용도 지역・지구 경계에 영향을 미치며, 보전임지 또는 준보전임지의 지정시 관련자료는 일관되게 즉시 갱 신되어야만 한다.
이상의 내용을 기준으로 국토이용계획도와 산지 이용구분도를 중첩하여 분석한 결과 <그림 4>와 같 은 불부합 지역이 나타났다. 이와 같은 불부합 지역 은 앞서 국토이용계획도와 농업진흥지역도 경우와 같은 원인으로 발생하고 있는 것으로 판단된다.
<그림 3> 국토이용계획도와 농업진흥지역도 불부합 사례
농업진흥지역
농림지역 도시지역 자연환경보전지역 준농림지역 준도시지역
불부합지역
3) 국토이용계획도와 도시계획도
국토이용관리법상의 도시지역과 도시계획법상 의 도시계획구역은 매우 명확한 관계를 가지고 있 다. 도시계획구역은 도시지역 안에서 지정해야 하 며, 도시계획에 의해 개발할 지역을 도시지역으로 지정하기 위한 국토이용계획의 결정・고시는 도시 계획법상에 의한 도시계획구역의 결정・고시로 인 정한다. 이를 종합하면 국토이용관리법상의 도시지 역 경계는 도시계획법상의 도시계획구역 경계와 동 일하거나 포함해야만 한다. <그림 5>는 도시계획법 상의 도시계획구역 경계가 국토이용관리법상의 도 시지역 경계를 넘어 농림, 준농림지역에 지정되어 있는 불부합 실태를 나타내고 있다.
5. 불부합 발생 원인과 문제점
앞서 분석한 바와 같이 자료간 불부합이 발생하
는 원인은 다양하다. 이를 제도적인 측면, 자료제작 측면, 자료공유 측면 등에서 정리하면 다음과 같다.
첫째, 다양한 축척과 형태의 도면을 바탕으로 용 도지역・지구 도면을 제작하면서 각 도면간 공통경 계선 등이 일치하지 않거나 용도지역・지구 결정사 항이 논리적으로 부합하지 않는 경우가 발생한다.
용도지역・지구도를 제작할 때 사용하는 기본도는 지형도, 지적도, 지형・지적도 등이 있으며 그 중 결정용 도면은 주로 지형도를 바탕으로 제작하고 있다. <표 6>은 용도지역・지구를 결정하거나 관련 계획을 수립하면서 사용하는 도면의 종류와 축척에 대해 관련법에서 규정하고 있는 내용이다.
둘째, 용도지역・지구 자료간에 불부합이 발생 하는 또 하나의 주요한 원인으로는 관련정보의 공 유가 원활하게 이루어지지 못하고 있다는 것을 들 수 있다. 국토이용관리법 제13조의3 제2항과 제6 항에서는 국토이용관리법상의 용도지역・지구 안
<그림 4> 국토이용계획도와 산지이용구분도 불부합 사례
보전임지
농림지역 도시지역 자연환경보전지역 준농림지역 준도시지역
불부합지역
불부합지역
에서 유사한 토지이용계획을 수립하고자 할 때에는 관련자료를 건교부장관에게 통보하도록 규정되어 있다. 그러나 현행 수작업 체계에서는 용도지역・
지구 관련부서간 자료협조가 원활하지 못하고 협조 과정에서 일부 자료가 누락하는 등 정보공유체계가 미흡하여 용도지역・지구 자료간 불부합이 발생하 고 있다.
셋째, 제도적인 측면에서도 자료의 통보 또는 협 조사항에 대한 규정이 없어 불부합이 발생하기도 한다. 보전임지 중 임야가 지목변경되어 목장(초 지)으로 되면 산림법상 용도지역・지구는 보전임지 에서 준보전임지로 자동 변경된다. 따라서 해당 임 야는 보전임지대장에서 제외되고 산림부서에서는 더 이상 관리하지 않는다. 만일 10년이 경과하도록 목장을 관리하지 않으면 해당 임야가 목장에서 해 제되고 보전임지로 환원되는데, 이러한 경우 목장 을 관리하는 축산관련부서에서 관련자료를 보전임
지 관련부서로 통보하는 제도적 장치가 없어 용도 지역・지구 자료가 상호 불부합하는 등의 문제가 발생하기도 한다.
넷째, 용도지역・지구 자료를 생산하고 유지・
관리하는 주체가 서로 다르기 때문에 불부합이 발 생하기도 한다. 토지이용계획확인서를 발급하는 담 당부서와 용도지역・지구 업무를 담당하고 있는 부 서가 다르기 때문에 각각의 부서에서는 나름대로의 자료를 중복하여 생산・관리하고 있으며, 자료의 갱신사항이 발생하였을 경우 동시에 자료갱신이 되 지 못하거나 일부 자료가 누락되어 자료간 불부합 이 발생하고 있다.
다섯째, 용도지역・지구 자료간 불부합 발생원 인으로는 근본적으로 기존의 수작업체계에 문제가 있다고 할 수 있다. 기존의 수작업체계에서는 용도 지역・지구에 대한 종합적인 현황을 파악하기가 어 렵고, 자료를 유지・관리하기 힘들기 때문에 용도
도시계획구역+준농립지역 도시계획구역+농립지역 도시계획구역경계 농림지역 도시지역 자연환경보전지역 준농림지역 준도시지역
불부합지역
불부합지역
<그림 5> 국토이용계획도와 도시계획도 불부합 사례
지역・지구 지정, 변경시 이와 관련한 타 용도지 역・지구 지정현황을 반영하기 어렵다. 아울러 수 작업 위주의 업무체계뿐만 아니라 용도지역・지구 관련업무를 수행하는 인력이 부족한 것도 자료간 불부합이 발생하는 간접적인 원인이 될 수 있다.
한마디로 용도지역・지구가 불부합하는 원인을 단정짓기는 어렵다. 실제로 용도지역・지구 자료 불부합은 위에서 언급한 여러 가지 원인이 복합적 으로 작용하여 발생하고 있다.
용도지역・지구 자료간 불부합으로 발생하는 문 제는 주로 토지이용계획확인서 발급 등의 대민서비 스업무를 수행하면서 발생하거나 일반국민이 토지 이용계획확인서의 정보를 토대로 자신의 토지를 이 용하려는 과정(예를 들면 건축 또는 토지거래, 임대 등을 목적으로 하는 행위과정)에서 발생한다. 이로 인하여 일반국민은 재산상의 손실을 입고, 관련업 무담당자가 민・형사적인 책임을 지기도 한다. 실 제 지방자치단체의 공무원들 중 민원발생으로 피해 를 보는 상당수가 토지이용계획확인서 발급과 관련
한 업무담당자들이라고 한다. 이 같은 문제가 사적 으로는 물적, 심리적 피해를 끼칠 뿐만 아니라 공적 으로는 공공행정기관에서 제공하는 정보의 신뢰성 을 저하시킨다는 점에서 더욱 그 심각성을 인식해 야 할 것이다.
III. 용도지역・지구 자료정비 방안
용도지역・지구 자료의 불부합을 해결하는 방안 은 현행 제도적 측면과 자료제작 측면, 인적 측면 등 다양한 접근방법을 통하여 제시되어야만 한다.
1. 정보기술의 활용
자료의 문제점, 자료간 불부합 문제를 해결하기 위해서는 관련 용도지역・지구 도면을 있는 그대로 중첩하여 어느 부분에 문제가 있는지 파악해야 한 다. 그러나 현재와 같은 수작업체계에서는, 다양한 축척과 다양한 기본도면을 바탕으로 제작되어 있는 용도지역・지구 도면을 정확하고 일관성 있게 중첩
<표 6> 용도지역・지구 지정시 활용 도면(2000년 4월 현재)
국토이용 관리법
용도지역 5
용도지구 4 국토이용계획
도시기본계획 도시계획 (재정비)
•결정신청용 : 1/25,000 지형도, 1/5,000 지목・지번 등이 표시된 도면
•결정고시용 : 1/25,000 지형도(1/5,000 지형도)
•지형도면 승인신청용 : 1/1,200, 1/5,000, 1/6,000 지적을 표시한 지형도
•결정신청용 : 1/25,000 지형도, 1/5,000 지형도
•도시계획에 관한 지적 등의 고시용 도면
- 1/500～1/1,500(녹지및 개발제한구역 안의 임야 1/3,000 ～1/6,000) 지형도상에 지적이 명시된 도면
- 1/3,000～1/6,000 지형도상에 지적이 명시된 도면(총괄도)
•승인신청용 : 1/25,000 지형도
•고시용 : 1/5,000(없는 경우 1/25,000) 지형도
•농지이용계획고시용 : 1/25,000 지형도
•산지이용구분도 : 1/25,000 지형도 농지이용계획
산림기본계획 용도지역 5
용도지구 12 용도구역 4
지 역 1 용도구역 4 보 전 임 지 준보전임지 도시계획법
농지법
산립법
법 률 용도지역・지구 관련계획 사용도면
하여 비교하기가 매우 어렵다. GIS는 이러한 측면 에서 매우 유용하게 활용할 수 있는 정보기술이다.
정확한 입력이 전제된다면 GIS를 이용하여 다양한 종류와 축척의 도면을 손쉽게, 자유자재로 비교・
중첩할 수 있기 때문이다. 물론 정확한 비교・중첩 결과를 얻을 수 있는 가능성도 매우 높아진다. 따라 서, 용도지역・지구 자료정비시 자료간 불부합 지 역을 파악하기 위해서는 GIS기술을 적극 활용하도 록 한다.
아울러, 장기적인 관점에서 불부합 자료정비를 위한 전문가시스템 개발을 검토할 필요가 있다. 이 를 위해서는 GIS를 이용하여 용도지역・지구 자료 간 불부합 실태를 조사・분석하고, 이를 유형화하 는 작업이 필요하다. 그리고 용도지역・지구 자료 간 불부합 유형에 따른 해결방안을 도출하여 이를 자동처리할 수 있도록 시스템화해야 한다. <그림 6>
은 용도지역・지구 데이터베이스와 법제를 분석하 여 구축한 Rule DB, 그리고 불부합 유형을 구분하 고 이에 적합한 해결방안을 제시하는 추론엔진 등 용도지역・지구자료 불부합 해결을 위한 전문가시 스템 개발 개념이다.
2. 자료정비지침 마련
GIS를 이용하여 파악된 용도지역・지구 불부합 부분을 정비하기 위해서는 명확한 기준과 방법이 있어야 한다. 또한, 어떤 경우를 불부합이라고 할
수 있는지 그리고, 각각의 용도지역・지구간에는 무슨 관계가 있는지 근거법령도 조사하여 파악해야 한다.
그러면, 용도지역・지구 도면간 중첩비교를 통 해 도출된 불부합 부분을 어떻게 정비할 것인가?
만약, 기준이 되는 도면이나 경계선이 있다면 상호 부합하지 않는 부분을 손쉽게 정리할 수 있다. 예를 들어 국토이용계획도의 계획선을 기준으로 도시계 획구역, 농업진흥지역, 보전임지 등의 관련 용도지 역・지구 계획선을 정비하거나, 반대로 농지법이나 산림법 등 각 개별법상의 용도지역・지구 경계선을 기준으로 국토이용계획도의 계획경계선을 맞추는 방법을 생각해 볼 수 있다.
국토이용관리법상의 용도지역・지구가 전 국토 를 대상으로 지정되어 있고, 근거법률인 국토이용 관리법이 토지이용에 관한 한 가장 최상위법이라는 점에서 국토이용계획도를 자료정비의 기준도면으 로 선정할 수 있다. 그러나, 도시계획도 등 국토이 용계획도면보다 대축척인 일부 용도지역・지구도 면의 경우에는 대축척 도면의 경계선을 소축척 도 면에 맞추어야 하는 논리적인 모순이 발생한다.
반대로 각 개별법상의 용도지역・지구 경계선을 기준으로 국토이용계획도의 경계선을 맞추는 경우 에도 산지이용구분도 또는 농업진흥지역도가 국토 이용계획도보다 축척이 작으므로 마찬가지의 모순 이 발생하게 된다. 또한, 공간계획의 위계상으로도 개별법상의 용도지역・지구 도면을 기준으로 국토 이용계획도면을 정비하는 방안은 논리적인 타당성 이 미약하다고 할 수 있다.
이와 같이 어느 특정도면이나 계획선을 기준으 로 자료를 정비하는 방안은 자료정비 절차나 방법 이 간단하고 명확한 반면, 기준이 될 수 있는 계획 선과 도면을 선정하기가 매우 어려운 단점이 있다.
그리고, 이러한 방법은 현재 지자체에서 보유하고
속성DB 공간DB RuleDB 추론엔진
<그림 6> 자료정비를 위한 전문가시스템 개발 개념
있는 자료간의 불부합 문제만을 해결할 수 있을 뿐 이며 실제 현황과 용도지역・지구의 지정현황이 부 합하지 않는 문제는 해결할 수가 없다. 국토이용계 획도를 기준으로 자료를 정비한다고 가정할 경우에, 국토이용관리법상의 준농림지역과 산림법상의 보전 임지가 중첩지정되어 불부합으로 판정된 지역이 실 제는 매우 울창하고 보전가치가 있는 산림이라 하더 라도, 자료정비 기준에 의해 보전임지가 아닌 준보 전임지로 계획경계가 바뀌어야 하는 비상식적인 현 상이 발생할 수 있다. 이러한 여러 가지 문제점을 볼 때 특정도면이나 계획선을 기준으로 자료를 정비하 는 방안은 현실적이지 못한 측면이 많다.
따라서, 자료정비기준은 다양한 불부합 사례를 조사하여 각 용도지역・지구 도면별로 마련해야 할 것이다. 이는 각 도면의 유지관리를 담당하고 있는 해당부서에서 실제 정비작업을 수행해야 하고, 자료 정비 최종단계에서는 각 용도지역・지구도면 단위 로 작업을 수행해야 하기 때문이다. 이와 동시에 전 체 용도지역・지구 자료정비에 공통적으로 적용할 수 있는 공통기준도 마련되어야 한다. 예를 들어 축 척과 법적효력, 제작일시 등은 자료정비시 기준도면 선정을 위한 근거 또는 공통기준이 될 수 있다.
3. 관련제도 정비
용도지역・지구 자료의 불부합 문제를 개선하기 위해서는 문제점에 대한 정확한 현황파악과 원인분 석이 필요하며 이를 토대로 구체적인 자료정비 방 안이나 지침이 마련되어야 한다. 그리고 이러한 기 준과 지침에 따라 자료정비가 진행되기 위해서는 법적・제도적 기반이 확보되어야만 한다. 아울러 각종 용도지역・지구 자료에 대한 생산・활용・관 리 지침도 정비해야 한다. 따라서, 용도지역・지구 자료정비와 관련한 제도의 정비는 자료의 생산・활
용・관리와 자료정비지침 기반확보, 정비된 자료의 법적효력 등과 관련한 부분을 정비해야 한다.
1) 대축척 지형고시 또는 지적고시
도심지역의 수치지형도가 점차 대축척화(1/
1,000 등)되어가고 정보화사업을 통하여 각종 도면 들이 전산화됨에 따라 보다 정밀한 데이터를 이용 한 용도지역・지구 도면의 제작이 가능한 환경으로 변화하고 있다. 따라서 수작업체계에서는 소축척의 지형도 위에서 고시할 수밖에 없었던 용도지역・지 구를 대축척의 자료 위에서 결정・고시 할 수 있도 록 국토이용관리법 및 도시계획법 등 각 개별법령 의 관련규정을 정비해야 한다.
2) 자료정비 및 용도지역・지구도 제작지침 마련 용도지역・지구 자료간 불부합 문제를 해결하기 위해서는 많은 시간과 노력이 필요하다. 또한 문제 의 발생원인이 복합적이므로 다양한 해결방안이 필 요하다. 아울러 용도지역・지구 자료의 정비가 개 인의 재산권과 매우 밀접한 관계에 있으므로 자료 정비 및 용도지역・지구도면 제작을 위한 각종 기 준과 방안은 명확하고 구체적이어야 한다.
현재 용도지역・지구 도면의 축척과 도면의 형태 등에 대해서만 규정하고 있는 각 개별법령의 규정을 개선하여 용도지역・지구도면 제작지침 및 제작지 침 활용에 관한 기반을 확보해야 한다. 그리고 토지 이용계획에 관한 최상위 법률인 국토이용관리법에 용도지역・지구 자료정비에 관한 근거내용을 규정 하고 구체적인 자료정비 지침을 마련해야 한다.
3) 자료정비로 변경된 용도지역・지구 인정 자료정비 및 용도지역지구도의 제작지침을 마련 하는 것만큼 중요한 것이 자료정비로 변경되는 용 도지역・지구가 법적 효력을 가질 수 있도록 하는
것이다. 현재의 제도하에서 용도지역・지구 자료간 불부합 문제를 해결하기에는 한계가 있다. 예를 들 면 축척의 차이로 발생하는 자료간 불부합의 경우 에 현 제도에서 해결할 수 있는 구체적인 방법이 없 다. 따라서 용도지역・지구간 자료정비를 통해 변 경된 구획 또는 경계들은 개별법상의 지역・지구의 재지정 또는 변경과 같은 효력을 가질 수 있도록 의 제를 처리하는 규정이 필요하다.
보다 장기적인 측면에서 단순한 자료정비의 차 원을 넘어 전체 용도지역・지구의 재지정 또는 재 고시를 통하여 문제를 해결하는 방안을 고려할 수 있고, 이를 추진하기 위해서는 범정부적인 용도지 역・지구 자료정비 협의체를 구성하여 자료정비를 위한 기반환경을 조성해야 한다. 또한, 국토이용관 리법에 용도지역・지구 자료정비에 관한 근거내용 을 규정하고 각 개별법령에서 자료정비로 변경된 구획 및 경계가 법적 효력을 가질 수 있도록 관련 규정을 정비해야 한다.
4) 용도지역・지구 지정시 구획경계 좌표값 고시 용도지역・지구 지정 및 관련계획을 수립할 경 우 용도지역・지구를 구획하는 경계선들에 대한 절 대위치(좌표)를 구하여 결정・고시하도록 관련 규 정을 정비해야 한다. 절대위치(좌표)를 결정・고시 하게 되면 용도지역・지구 도면의 축척과 관계없이 각 구획 경계선들은 일정한 값을 지니게 되므로 관 련 자료간 불부합 문제를 방지할 수 있다. 경계선들 에 대한 절대위치는 측량을 통해 구하거나 전산화 된 자료를 활용하여 얻을 수 있다. 즉, 전산작업환 경에서 수치지형도 또는 수치지적도를 바탕으로 용 도지역・지구 경계선을 획정할 경우 경계선의 각 변곡점들에 대한 좌표값을 구할 수 있다.
IV. 결론
80여 개 법률에 의한 170여 개의 용도지역・지 구는 각각 지정주체, 방법, 절차 등이 다르고 복잡 하다. 용도지역・지구 지정시 생산・활용・관리하 는 자료도 매우 다양하다. 일부 용도지역・지구 자 료간에는 경계선을 공유해야 하거나 특정 용도지 역・지구의 경계선 안에서만 지정할 수 있는 상호 논리적인 연관관계를 가지고 있다.
이처럼 복잡다기한 용도지역・지구자료를 상호 논리적 연관관계가 부합하도록 생산・관리하기란 매우 어렵다. 특히, 용도지역・지구 도면의 경우에 는 다양한 축척, 재질, 기본도면을 사용하고, 관련 부서간 자료공유가 어려워 동일한 용도지역・지구 자료를 중복 생산・관리함으로써 각종 불부합 문제 가 발생하고 있었다. 더욱이 현재와 같은 수작업 환 경에서는 자료의 정확하고 일관성 있는 생산・관리 가 거의 불가능한 실정이다.
이와 관련하여 일부 지자체 및 국립지리원 등에 서는 국토이용계획도, 도시계획도 등의 용도지역・
지구도면과 관련 속성자료를 수치화하여 데이터베 이스로 구축하는 정보화 사업 및 관련연구를 수행 하고 있다. 이 같은 사업의 목적은 자료를 일관성 있게 관리하고 공유하기 위해서다. 그러나 이미 추 진된 용도지역・지구관련 정보화 사업이나 관련 연 구는 각각의 용도지역・지구 도면 및 속성자료를 어떻게 데이터베이스로 구축하는지에 대한 기술적 방법에 치중하고 있을 뿐 용도지역・지구간 관련 도면과의 관계는 고려하지 않고 있다. 이러한 관계 를 고려하지 않고 데이터베이스를 구축하면 용도지 역・지구 자료간 불부합 또는 관련 도면간에 공통 경계선이 불일치하는 등의 문제들이 발생하여 자료 공유가 불가능하게 된다.
조선시가지계획령에 의한 용도지역・지구제도 도입 이후 그동안 수많은 용도지역・지구가 새롭게 생겨나서 현재는 170여 가지에 이르고 있다. 용도
지역・지구 자료간 불부합으로 전국 지자체의 약 30%가 월 1건 이상 민원이 발생하고 있다고 한다.
그러나 보다 큰 문제는 자료간 불부합으로 발생한 민원을 해결할 수 있는 구체적 대책이 없다는데 있 다. 전국 지자체의 약 70% 이상이, 자료간 불부합 으로 민원이 발생했을 경우 민원인을 설득하여 해 결하는 것으로 나타났다.4)
다양한 용도지역・지구의 종류만큼이나 소관부 처, 근거법률이 다양한 상황에서 용도지역・지구 자료 정비는 매우 어려운 것이 사실이다. 따라서, 보다 장기적인 관점에서 용도지역・지구 자료의 정 비를 추진해야 할 필요가 있다. 특정부처의 주관보 다는 용도지역・지구와 관련한 기관 부처가 용도지 역・지구 자료정비를 위한 협의체를 구성하여 추진
해야 한다. 협의체에서는 자료정비를 위한 기준과 지침을 마련하고, 정보기술을 활용하여 자료간 불 부합문제를 도출하며, 문제의 유형에 따라 자료를 정비해야 한다. 또한 불부합이 발견된 지역은 필히 현장조사를 실시하여 작업의 신뢰성을 높이는 한 편, 자료정비를 위한 관련제도의 정비에도 노력을 기울여야 한다.
1. 건교부. 1998. 토지관리정보체계 개발 시범사업 : 토지관 리자료정비방안, 토지관리데이터베이스구축방안.
2. 건교부. 2000. ’99 토지관리정보체계 구축사업 : 토지관리 데이터베이스구축지침(안).
4) 건교부. 2000. ’99 토지관리정보체계 구축사업 : 토지관리데이터베이스구축지침(안) : 406.
Zoning data such as national land use planning map, urban land use planning map, agriculture promotion zoning map, forest land use zoning map have a relationship each other in law and spa- tial context. But the difficulties in data share and the lack of accuracy of manual work makes seri- ous inconsistencies on zoning data relationship. These cause many trial and errors in land use.
The GIS Overlay method used for analyzing the inconsistencies on common border lines and the logical inaccuracies between zoning area. Then the areas of this problem were surveyed to know the reason of errors.
This paper suggests that the information technology such as GIS is very helpful to analyze the inconsistencies, to create database and to maintain this base. And the remedy guideline is present- ed to resolve the inconsistencies and inaccuracies on existing zoning data. Ultimately the improve- ment method on zoning system related to data creation and maintenance is described.
ABSTRACT
