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특 집 삶의 질 제고 와 생활 인프 라 확충
참여 중심의 생활밀착형 공공공간 확충 1)
이상민 | 건축도시공간연구소 부연구위원
머리말
최근 도시에 대한 패러다임의 변화와 함께 보편적 복지가 시대적 요구로 받아들 여지면서 ‘좋은 도시(good city)’의 필수조건으로서 생활인프라가 주목받고 있다.
사람들의 일상생활과 밀접한 생활인프라에 대한 관심은 환영할 만한 일임이 분 명하다. 하지만 이러한 생활인프라를 실제 삶의 질에 영향을 미칠 수 있을 정도로 확충·향상시키는 것은 기존의 인프라를 공급하던 방식과는 많이 다르며 훨씬 어 려운 일인 것 또한 사실이다.
생활인프라는 유형이 매우 다양하며, 지역마다 필요로 하는 생활인프라의 종 류와 규모도 각기 다를 것이다. 그에 따라 그것들을 조성 및 운영·관리하고 이용 하는 방식이 달라질 수 있다. 특히 생활인프라의 조성 주체, 운영·관리 주체, 이 용 주체는 모두 다르며, 그 유형도 매우 다양하다. 따라서 삶의 질 향상을 위한 생 활인프라의 확충을 위해서는 개별적이고 가변적이며 다양한 생활인프라의 속성 에 대한 충분한 이해와 검토가 전제되어야 할 것이다.
이 글은 이러한 관점에서 다양한 주체 참여가 가능한 생활인프라의 확충 및 개 선방안에 대해 살펴보고자 한다. 또한 다양한 생활인프라 가운데 사람들의 일상
1) 이 글은 이상민 외. 2011. 도시 생활밀착형 공공공간 조성방안 및 매뉴얼 개발연구. 경기 : 건축도시공간연구소를 바탕으로 재구성한 것임.
생활 속에서 가장 자주, 그리고 가장 쉽게 사용 하게 되는 공공공간으로 대상을 한정해서 논의 를 이끌어 가려 한다.
생활인프라로서 생활밀착형 공공공간
1. 생활밀착형 공공공간의 개념과 유형
생활밀착형 공공공간이란 일상생활 속에서 가까 이 위치하여 쉽게 접근할 수 있고 지역주민들 누 구나 이용할 수 있는 공간으로, 지역의 주민과 좀 더 밀접한 관계를 형성하고 있다는 점이 가장 중 요한 속성이라 할 수 있다. 이러한 공간은 소공 원이나 쌈지공원 등과 같은 도시계획시설로 제 도적인 틀 속에서 조성된 공간들도 있지만, 일상
적인 생활공간에서 자연발생적으로 조성되어 이 용되는 공간들도 있다. 우리는 각기 다른 모습으 로 존재하고 있는 이러한 공간들을 우리 주변에 서 쉽게 찾아볼 수 있다.
2. 생활밀착형 공공공간의 가치
생활밀착형 공공공간은 일반적인 공공공간처럼 경제적, 사회적, 문화적, 환경적, 교육적 가치 등 다섯 가지의 중요한 역할과 가치들을 갖는다. 이 외에 특히 상대적으로 주거환경이 열악하거나 인 구가 밀집되어 공공공간이 부족한 지역의 주민들 에게 일상생활에서 필요한 공간을 제공해준다는 점에서 형평성(equity)라는 중요한 의미를 찾을 수 있다. 일반적으로 신도시나 대규모 개발사업
<그림 1> 다양한 생활밀착형 공공공간
자료: 이상민 외. 2011. 도시 생활밀착형 공공공간 조성방안 및 매뉴얼 개발연구. 경기 : 건축도시공간연구소.
녹지(연결녹지, 경관녹지, 산책로) 사회기반시설 하부 공간 도시 자투리 유휴 공간
공개공지
기타(공공주택 조경시설, 보도 내 공지) 공공시설 주변공간
생활권 공원(소공원)
골목길 도시텃밭 공공공지
하천주변 공간
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특 집 삶의 질 제고 와 생활 인프 라 확충
과 같이 계획적으로 조성된 도시공간은 어느 정도 양적인 측면에서 공공공간을 확 보하고 있으나 상대적으로 기존 주거지의 경우 공공공간 확보에 어려움이 많아 지 역적으로 불균형 현상이 심각하다. 하지만 생활밀착형 공공공간은 도시에서 이용 되지 않거나 버려진 공간들을 활용하여 주민의 일상생활과 밀접한 공간으로 조성 할 수 있으므로 더 많은 사람들에게 공공공간의 이용 기회와 혜택을 줄 수 있다.
또한 생활밀착형 공공공간은 공공공간 공급에서 소외된 지역에 공공공간을 공 급해준다는 형평성의 가치와 함께 일상적 가치라는 측면을 강조할 수 있다. 우리 는 항상 주변 가까이에 있어서 그 가치나 소중함을 인식하지 못하지만 실제 그 안 에는 많은 가치와 중요한 의미들을 발견할 수 있다.
한편 일상생활 주변의 작은 공간들의 활용은 일상적 가치를 환기시켜 지역 또 는 마을에 대한 애착심을 고취시키고 커뮤니티를 활성화시키는 데 중요한 매개 가 될 수 있다. 최근에 생활밀착형 공공공간은 공간계획의 새로운 접근방식으로 자리 잡고 있는 마을만들기의 촉매 또는 공간적 거점으로서 중요한 가치와 가능 성을 갖는다.
생활밀착형 공공공간 조성방식과 참여주체
관련 주체의 관점에서 생활밀착형 공공공간의 조성사업 유형이나 추진방식을 정 리하고 그 특성과 한계를 검토하면 다음과 같다.
1. ‘관주도’ 사업
‘관주도’ 사업 유형은 도시계획시설 사업과 같이 법·제도적인 틀 속에서 진행되 는 사업과 지자체가 자체적으로 공공공간과 관련된 사업목표를 세우고 이에 따라 추진하는 사업으로 구분된다. 전자의 사업방식은 아직까지 최소한의 공급기준을 만족하기 위한 획일화된 사업위주로 진행된다는 한계가 있으나 지자체 자체 사업 과의 연계를 통해 상호 시너지 효과를 이끌어낼 수 있다.
공공에서 공급하는 공공공간 조성 관련 사업방식을 살펴보면, 중앙정부 차원 에서는 국토교통부 국토환경디자인시범사업, 안전행정부 생활형 지역 공공디자 인 시범사업, 문화체육관광부 생활공간 공공미술로 가꾸기 사업 등 주로 시범사 업의 형태로 추진하고 있다. 반면 지자체는 도시계획 차원에서 추진되는 도시계 획시설 사업과 중앙부처의 시범사업, 지자체 장의 공약이나 필요에 의하여 추진
되는 일반사업 등이 서로 연계되어 다양한 방식 으로 활용되고 있다.
2. ‘민+관 협력’ 사업
‘민+관 협력’ 사업은 민, 관의 장단점을 적절하 게 보완하기 위하여 제시되는 형태다. 생활권단 위에 대한 수요를 잘 알고 있는 개인이나 사업에 대한 기획 및 전문 인력을 갖추고 있는 시민단체 가 사업을 제안하는 것으로 시작된다. 기획 내용 에 대해 관에서는 예산과 부지를 지원하는 방식 으로 진행된다. 관에서도 지역주민들과의 협력 을 위하여 다양한 사업에서 협력 체계를 제안하 고 있다. 이러한 방식은 관주도, 민간주도 사업 이 각각 일방적인 공급, 예산부족으로 인한 실행 부문에 문제점이 발생하는 현실에서 상호 보완 할 수 있는 방식이다.
예를 들면, 안산시 석수골 마을정원 만들기 사업의 경우 민간 소유의 다가구 건축물들의 사 잇공간을 활용하여 공공공간을 조성하고 있다.
이러한 사업 추진 시 관에서는 전문가 추천, 행 정적 지원 및 인센티브 등을 제공하고 있다. 또 한 민간 부문의 참여를 위한 제도로 ‘녹지활용계
약’, ‘경관협정’ 등의 방식이 도입되고 있으나 아 직까지 활성화되고 있지는 못하다.
3. ‘민간주도’ 사업
‘민간주도’ 사업으로 조성되는 공간들은 건축물 조성과정에서 인센티브를 확보하기 위한 목적 으로 제공되는 공개공지와 카페 등의 상업시설 을 통한 가로의 공공공간 등이 있다. 이러한 민 간주도 사업은 원래의 목적이 개인이나 특정집 단의 이익추구를 위한 것이므로 공공공간으로 서 활용되기 위해서는 공공성 확보가 가장 중요 한 과제가 된다.
생활밀착형 공공공간 확충을 위한 다양한 주체 참여 방안
생활밀착형 공공공간 조성방식은 공간 유형만 큼이나 다양하며, 같은 유형이라도 주변 맥락에 따라 각기 달라진다. 따라서 적합한 사업방식을 고민하고 새로운 것을 시도하기 위해 발상의 전 환을 할 수 있는 참여 주체가 가장 중요하다. 이 런 관점에서 공공공간 조성과 개선에 여러 주체
<그림 2> 안산시 석수골 ‘마을정원 만들기’ 조성 전(좌)과 조성 후(우)
자료: 안산시 좋은마을만들기 지원센터.
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의 적극적인 참여를 유도하기 위해서는 다양한 주체의 참여가 가능한 사업추진 체계 구축과 관련 이해당사자들에 대한 교육과 홍보를 통해 관련 주체의 인식 개 선이 무엇보다도 필요하다.
1. 다양한 주체 참여가 가능한 사업추진체계 마련
생활밀착형 공공공간은 지역 단위에서 실제로 필요한 공간을 조성하는 방식, 즉 공 공에서 일방적으로 공급하기보다는 필요에 의해 추진되는 상향식 접근이므로 필 연적으로 다양한 주체가 관여하게 된다. 따라서 이러한 주체들이 실질적으로 사업 추진이 가능할 수 있는 여건이 조성되어야 다양한 공공공간 조성이 가능할 것이다.
관이 주도하고 관련 주체의 의견을 수렴한 사례, 민간이 부지를 제공하고 관에 서 주도한 사례, 구청에서는 예산과 시공을 지원해주고 시민단체와 주민이 추진 한 사례, 관에서 프로그램을 마련하고 비영리조직이 지원한 사례, 민(부지)+시 청(법률 검토)+사회단체(주민참여 유도)+학교(디자인, 종합계획) 등과 같이 복 잡한 추진체계를 구축한 사례 등 사례별로 각기 다른 방식을 취하고 있다.
2. 교육과 홍보를 통한 관련 주체의 인식 개선
생활밀착형 공공공간뿐만 아니라 이제 도시를 만들어가는 과정 전반에 공급자와 수요자가 나뉘지 않고 지자체，지역단체，토지소유자，지역주민이 함께 협력하 여 만들어가야 하는 것이 시대적 흐름이다. 따라서 과거와는 다른 역할들이 각 주 체들에게 요구되고 있다. 특히 지자체는 예산을 더 많이 확보하고 뛰어난 인력(공 무원)을 확보하는 것도 중요하지만 앞으로는 지역(시민)단체, 토지소유자, 주민 과 잘 소통해야 하며, 토지소유자 및 주민과 신뢰감을 구축하고 각 주체들의 요구 에 대해서 적절히 중재할 수 있는 능력을 갖추어야 한다. 더불어 시민단체에서 활 동하거나 지역에 살고 있는 일반인들의 인식이 달라져야 한다.
이를 위해서는 끊임없는 교육과 홍보 활동이 이루어져야 한다. 사람들의 생각 을 갑자기 바꾸기는 어렵다. 관련된 정보를 지속적으로 제공함으로써 사업을 추 진하는 사람들이나 필요성을 인식한 사람들이 먼저 달라질 수 있도록 유도해야 한다. 공공공간의 수준이 높은 영국이나 미국은 CABE나 PPS와 같은 기관에서 꾸준히 관련 주체의 인식개선을 위해 여러 가지 자료나 매뉴얼 등을 지속적으로 제작해서 보급하고 있다. 이외에 자연스럽게 관심을 유도하고 홍보할 수 있도록
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다양한 행사를 추진하기도 한다.
생활밀착형 공공공간 확충 및 개선을 위한 제도적 기반
생활밀착형 공공공간 조성을 위해 필요한 공공 공간 조성 부지 확보, 다양한 사업방식과 제도 의 활용, 여러 주체의 적극적인 참여 등은 현 제 도 안에서 관련된 주체들(지자체, 시민단체, 지 역 전문가, 주민, 관련 전문가 등)의 노력으로 어 느 정도 이루어질 수 있다. 그러나 생활밀착형 공 공공간이 더욱 활성화되기 위해서는 무엇보다도 제도적 차원에서 기반이 마련되어야 한다.
1. 관련 정책 방향과 전략 수립
생활밀착형 공공공간들은 지역 단위 혹은 생활 권 단위에서 개별적인 상황과 요구에 적합하게 조성되어야 하기 때문에 현재와 같은 도시계획 적 방식으로 다루기에는 많은 한계가 있다. 또한 도시 차원에서 공공공간은 도시계획시설로서 어 느 정도의 정책방향을 가지고 있으나 생활밀착 형 공공공간은 소홀히 다루어졌다. 따라서 각 지 자체는 정책적으로 생활밀착형 공공공간 조성에 대한 기본 목표나 방향을 설정하고 이에 대한 구 체적인 추진전략을 수립할 필요가 있다.
이를 근거로 각 지역에서는 다양한 사업모델 을 구상할 수 있는데, 대부분 생활밀착형 공공공간 사업은 투입되는 예산에 비해 주민의 만족도나 환 경개선 등 파급 효과가 크므로 공공성만 확보된다 면 사업 추진은 활발히 이루어질 수 있을 것이다.
2. 관련 법규 및 구체적인 설치기준 마련
실제 지역 단위에서 자연발생적으로 이용되고 있 는 공공공간들은 대상지의 특성상 소유와 관리의 주체가 불분명하거나 주변 맥락이 복잡하여 현 제 도적 틀 안에서 다루기 애매한 것들이 훨씬 많다.
하지만 일상생활 속에서 발생하는 다양한 공 공공간 모두를 제도적 틀 속에서 다룰 필요는 없 다. 다만 구체적인 설치기준이 미흡해서 활용되 지 못하는 경우가 발생하지 않도록 제도적 보완 이 필요하다. 또한 중앙정부 차원에서 만든 제도 는 경우에 따라 각 지역의 현실 여건과 맞지 않 을 수 있으므로 이에 대한 검토와 제도적 융통성 이 필요할 것이다.
3. 전문인력 지원방안 마련
이제까지 공공에서는 예산 확보를 통해 공공공 간을 공급하는 방식을 주로 선택하였으나 앞으 로는 이러한 방식보다는 공공공간의 조성 여건 을 마련하는 데 중점을 두어야 할 것이다. 예를 들어 예산의 활용에 있어서 하드웨어적인 시설 확충에만 주목할 것이 아니라 지역에서 활동하 는 개인 및 단체의 인재양성에 주목하여 이에 대 한 투자가 이루어져야 한다. 눈으로 보기에 좋은 공간을 조성하기보다 주민들의 활용도가 높은 공공공간을 조성하기 위해서는 공공공간을 활용 하는 주체의 역량강화가 필수적이며, 이를 육성 하는 것이 장기적으로 더욱 중요하다. 따라서 공 공공간 조성과 관련된 전문인력을 양성할 수 있 는 제도적 장치가 마련되어야 한다.
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4. 민간참여 방안 마련
현재 예산부족으로 장기 미집행시설이 많고 향후에도 집행가능성이 높지 않은 현 실을 생각한다면 앞으로도 생활밀착형 공공공간의 열악한 상황이 개선되기는 쉽 지 않아 보인다. 따라서 예산확보를 위하여 공원의 유지관리뿐만 아니라 조성과정 에서도 민간이 적극적으로 참여할 수 있는 방안에 대한 검토가 절실히 필요하다.
현재 해외에서는 민간 참여를 통한 공공공간의 조성 및 유지·관리가 보편화 되고 있다. 국내의 현실적인 여건도 이제는 민간의 참여를 기대할 수밖에 없으므 로 이를 위해서 제도적인 기반이 마련되어야 할 것이다.
실제로 신도시 조성이나 대규모 정비사업 등을 통해 사업비가 마련된 경우에 는 공공공간 조성이 비교적 용이하지만, 기존 시가지에서는 부지확보 및 사업비 문제로 조성에 한계가 있다. 이에 대한 보완으로 최근 개인 및 시민단체 등 민간 부문 참여가 활성화되고는 있지만 아직까지 적극적으로 민간이 참여하기에는 여 러 가지로 여건이 어려운 상황이다.
맺음말
이 글은 생활인프라 가운데서도 일상생활과 밀접한 공공공간을 중심으로 이것들 이 만들어지는 방식과 특성, 그리고 향후 확충 및 질적 개선을 위한 방안 등을 관 련 주체의 측면에 초점을 두고 살펴보았다. 이러한 내용은 다양한 생활인프라에 대한 논의로 확장하여도 크게 무리가 없을 것이라 생각된다.
최근 생활인프라에 대한 관심이 대두되면서 이제까지는 주로 그 중요성에 대해 얘기하였다면 다음 단계로는 생활인프라를 어떻게 확충하고 개선시킬 것인지에 대 해 구체적인 방안을 논의해야 할 시점이다. 이를 위해서는 다양한 주체 참여, 개별성, 가변성 등 생활인프라가 가진 속성에 주목한 접근이 필요하다고 생각한다.
특 집 삶의 질 제고 와 생활 인프 라 확충
참고문헌
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이상민·엄운진 .2011. 도시 생활밀착형 공공공간 조성방안 및 매뉴얼 개발 연구. 경기 : 건축도시공간연구소.
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