3
머리말지역특화발전특구(이하‘지역특구’)는 기초 지방자치단체의 지역특화발전 사업 을 지원하기 위하여 일정지역을 지역특구로 지정하여 선택적으로 규제특례를 적 용하는 제도다. 전국에 걸쳐 획일적으로 적용되는 규제내용을 지역특성에 맞게 완화・강화하거나 권한을 이양해 줌으로써 각 지역이 특색 있게 발전할 수 있도 록 제도적으로 뒷받침하고 있다. 2004년 9월「지역특화발전특구에 대한 규제특례 법」(이하 지역특구법) 도입 이후 두 차례의 법 개정을 통하여, 현재 58개의 법률 에 대한 126개 규제특례가 법제화되어 있다.2009년 8월 현재까지 97개 지자체에 향토자원(49), 관광레포츠(31), 교육 (18), 산업연구(13) 등 124개의 지역특구가 지정・운영되고 있다. 지역특구의 지 정절차는 기초지자체가 특구계획을 수립하여 공청회・지방의회 등의 의견을 수 렴한 후 지식경제부에 특구지정을 신청하면 관계행정기관 협의 및 실무위원회를 거쳐 특구위원회에 상정하여 동 위원회의 심의・의결을 거쳐 지정・고시한다.
지역특구는 직접적인 재정지원이 없다는 점에서 관광특구, 연구개발특구 등 타 유사제도와 차별화된다. 다만, 신활력사업(행정안전부), 신재생에너지산업프 로젝트(지식경제부) 등 각 부처 예산사업과 연계한 특화사업을 추진하는 경우 국 고보조금 등의 재정지원이 가능하다.
지역특화발전특구제도의 현황과 발전방향
박영종｜지식경제부 특구기획과 사무관 특
집 지 역특 화 발전 특 구 정책 현 황 과 과 제
지역특구 운영현황 및 성과
1. 제도운영 현황
지역특구는 2004년 12월 최초 지정된 이래 제도 시행 5년 만에 국토 면적의 0.36%인 363km2, 97개 지자체에 124개가 지정・운영되고 있으며, 초기의 농수산 특산물 등 1차 산업 중심에서 최 근에는 2・3차 산업(제조업, 에너지, 관광 등)으 로 확대 발전해 나가는 추세다. 지정 유형별로는 향토자원(49개), 관광레포츠(31개), 교육(18 개), 산업연구(13개), 물류유통(9개), 의료복지 (4개) 등이다.
또한 각 시・도별 지정현황을 보면 경북
자체에서 골고루 활용되고 있다.
현행 126개 규제특례 중 61개 규제특례가 총 538회 적용되어 특구당 평균 4.3개의 특례가 적 용되고 있다. 그 유형을 보면 옥외광고, 도로통 행, 농지의 임대・사용대 등 일반특례, 농・산지 전용, 용도지역 변경 등 토지이용 특례, 식품표 시기준 등 권한이양 특례가 주로 활용되고 있다.
또한 주로 2012년까지 총 7조 2,297억 원의 재원이 각종 특화사업에 투입될 예정이며 이 중 민자가 4조 2,136억 원으로 전체 재원에서 58%
를 차지하고 있다.
2. 제도운영 성과 및 문제점
특구제도 시행 기간이 일천함에도 불구하고 상 당수 지역특구들이 경제적 성과를 창출하여 지 역경제 활성화에 기여하고 있다. 최근 3년간 유 치기업 매출규모가 확인된 24개 특구를 보면 매 출액이 2006년도 1조 5,603억 원에서 2008년 2 조 3,591억 원으로 연평균 23% 내외의 성장세 를 보이고 있다. 최근 2년간 기업유치 및 고용창 출 성과가 있는 29개 특구의 유치기업 수는 2007년 381개에서 2008년 433개로 2년간 52개 증가하였고, 고용인원도 6,417명(2007년)에서 7 , 9 2 5(2 0 0 8 년)으로 1,508명 증가하였다.
금년도 평가대상인 102개 특구의 2008년까 지 재원조달 실적은 총
•2004. 03. 22「지역특화발전특구에 대한 규제특례법」제정・공포
•2004. 09. 23 동법 시행령・시행규칙 시행
•2004. 12. 30 제1회 지역특화발전특구위원회 개최(6개 특구 지정)
•2006. 10. 04 법률 일부 개정・시행
(총 47개 법률 97개 규제특례로 확대)
•2007. 01. 05 시행령 일부개정령 공포・시행
•2009. 05. 01 17차례 지역특구위원회 개최(124개 지정 등)
•2009. 07. 02 법률・시행령・시행규칙 일부 개정・시행 (총 58개 법률 126개 규제특례로 확대)
※ ① 특별법제정, 공공기관 지방이전, R&D 지방지원비율 확대,
② 지역혁신체계 시범사업, 국가균형발전 5개년 계획,
③ 지역특구 도입, 낙후지역 대책수립
연도 2004년 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년 합계
특구 수(개) 6 34 31 25 22 6 124
<표 1> 지역특구의 현황
구분 국비 시・도비 시・군・구비 민자 합계
억 원(비중) 11,445 (16%) 3,584 (5%) 15,130 (21%) 42,136 (58%) 72,297
<표 2> 지역특구의 재원현황
3
특 집 지 역특 화 발전 특 구 정책 현 황 과 과 제
3조 230억으로 당초 계획 3조 1,049억 원의 97.4% 수준이며 재원을 지자체 자율 적으로 조달한다는 점을 감안하면 양호한 편이다. 재원별로는 국비 7,706억 원 (25.5%), 지방비 9,290억 원(30.7%) 및 민자 1조 3,234억 원(43.8%)으로 나타나 고 있다.
이러한 성과에도 불구하고 몇 가지 문제점이 드러나고 있어 향후 제도적 보완 이나 정책적 지원이 있어야 할 것으로 보인다. 첫째, 규제특례 확대를 위한 제도 적 장치의 미비로 추가 입법화에 애로가 많다는 것이다1). 둘째, 지자체 중심의 특 구계획 제안으로 민자 유치와 특화사업의 다양화에 한계가 있다. 셋째, 재정・세 제 등 정책적 지원이 없어 지역경제 활성화에 한계가 있으며, 넷째, 특구지정에 유사・중복・과다한 면이 있고 특화사업이 부진할 우려가 있다.
향후 지역특구제도 발전을 위한 정책방향
1. 규제특례의 실효성 강화
■신규 규제특례의 추가 발굴
2004년 9월 지역특구제도가 시행된 이후 정부는「지역특구법」개정을 통해 규제 특례 대상을 지속적으로 확대하여 왔다. 규제특례는 지역특구를 운영하기 위한 가장 큰 핵심수단이며 근간이기 때문이다. 그럼에도 그동안 규제특례의 실효성이 미흡하다는 지적이 꾸준히 제기되어 왔다. 그 이유는 일부 지역특구에서 볼 수 있 듯이 특화사업의 실질적인 내용과 맞지 않는 특례가 형식적으로 적용된 특구가 상당수 있고, 각 지방자치단체에서 당초 요청했던 규제특례를 입법화되지 못했던 데서 기인한다.
이에 따라 정부는 향후 지역의 특성화 발전에 파급효과가 크고 민간자본 유치 등에 도움을 주는 규제특례를 많이 발굴하여 입법화하였다2).
향후 새로운 규제특례를 추가로 발굴하여 지방의 독특한 고유성과 창의성을 최대한 살린 다양한 특화사업들이 보다 활발하게 전개되도록 함으로써 지역경제 활성화를 도모할 필요가 있다.
1) 65개 특례는 적용실적이 없는 등 규제특례 활용이 미흡.
2) 2009・7・2. 지역특구법령을 개정・시행하여 58개 법률, 126개의 규제특례 적용.
은 활용실적이 없는 상황이다. 그 이유는 규제특 례 발굴을 위한 수요조사 단계에서는 지방자치 단체 등의 건의에 따라 규제특례가 반영되었으 나, 실제 특구계획 수립 및 추진단계에서 열악한 재정자립도 등으로 중앙정부의 재정지원이 없는 경우 특화사업의 정상적인 추진이 곤란하거나, 민자 유치 등 성공하지 못해 특화사업이 추진되 지 못한 경우가 상당수 있었기 때문이다. 또한 일부 지자체의 경우에는 굳이 규제특례 활용이 나 민자 유치를 적극적으로 추진하지 않아도 정 부재정 지원에 의해 사업을 진행할 수 있어 손쉬 운 방법을 찾는 경향이 있기 때문으로 판단된다.
그간 지방자치단체만을 상대로 실시해왔던 신규 규제특례 수요조사를 민간기업 또는 비영 리단체 등에까지 확대하여 정례적으로 실시하도 록 함으로써 보다 다양한 분야에서 활용할 수 있 는 규제특례를 지속적으로 발굴해 나갈 필요가 있다.
아울러 특구계획의 변경절차를 간소화하여 여건변화에 따른 특화사업의 변경 추진을 신속 히 지원함으로써 규제특례의 추가적인 활용을 적극 권장하는 한편, 지역특구에 적용된 규제특 례의 성과를 검토하여 이를 전국화할 수 있는 제 도적 근거를 마련하여 지역특구를 규제완화의
‘정책적 시험장’으로도 활용할 수 있다.
이와 같은 제도개선 사항이 입법절차를 통해 반영되면 지역별로 특화된 다양한 특화사업을 추진할 수 있는 기틀이 보다 강화되어, 지역의 민간투자 유치를 촉진하여 지역경제 활성화에 기여할 것으로 기대된다.
■기업유치 확대를 위한 제도적 기반 확대
지방의 경쟁력을 강화하고 지속가능한 발전을 도 모하기 위해서는 무엇보다 다양한 특화사업을 추 진할 수 있는 민간사업자의 유치가 필수적이다.
이를 위해 정부는 민간기업은 물론 비영리법인 및 개인에게도 특구계획의 제안・수립 자격을 부 여함으로써 특구운영에 민간의 참여와 역할을 확 대할 계획이다. 정부재정지원만으로는 지역발전 을 위한 경쟁력 확보에 한계가 있어, 민간자본의 참여가 필요하기 때문이다. 이러한 민간자본의 참여는 무엇보다 규제특례가 제공해 주는 장점이 기도 하다. 이렇게 되면 지역여건 및 특화사업의 특성에 따라 다양한 형태의 민간자본 참여를 보 장할 수 있게 된다. 즉, 지역특산물에 대한 가공 업체는 물론 지방공단의 기업입주, 토지이용을 수반한 각종 시설물 건립 및 운영, 전문 유통・관 광업체의 탄생, 고령화 사회에 대비한 복지시설 등 일자리 창출과 지역경제에 활력을 제공할 수 있는 특구운영이 가능해질 것이다.
■지방자치단체의 역할 강화
지역특화사업에 대한 민간자본의 참여는 규제특 례 제공 등 중앙부처의 지원과 더불어 지방자치 단체의 적극적인 유치 노력이 있을 때 성과가 크 게 나타날 수 있다. 지방자치단체는 민간자본 유 치에 있어서 해당 특화사업의 성격에 맞는 전략 적 홍보 전략을 수립・집행하는 한편, 지방자치 단체 차원에서 지원해줄 수 있는 방안들을 강구 해 나가야 할 것이다. 구체적으로는 투자유치 설 명회 개최, 지역출신 기업인 및 지역 상공회의소
3
특 집 지 역특 화 발전 특 구 정책 현 황 과 과 제
와의 네트워킹 강화, 민간과 컨소시엄 형성 등은 물론 기반시설 제공 및 정주・교 육여건 개선 등 다양한 방안들을 검토할 필요가 있다.
3. 광역경제권 활성화 사업과의 연계
지역특구는 규제특례의 제공 이외에 광역경제권 활성화사업과 상호 연계하여 지 역발전의 시너지 효과를 창출할 수 있도록 운영되어야 한다.
이를 위해 우선 지역특구 중 광역경제권 사업과 연계된 지역에 연구소 설립, 산업단지 조성 등에 우선권을 부여하는 등 정책적 배려를 통해 중복투자를 방지 하고, 광역과 기초지방자치단체 간 협력체계를 구축할 필요가 있다.
또한 지역특성이 반영되고 특구계획이 참신한 지역특구에 대해서는 기초생활권 보조금 사업과의 연계를 통해 사업성과를 극대화할 수도 있을 것이다. 지방의 일자 리 창출에 기여한 기업 또는 귀농 근로자에 대한 지원 등을 그 예로 들 수 있다.
이외에도 현행「지역특구법」상 2개 이상의 지방자치단체가 공동으로 지역특구 지정신청을 할 수 있으므로 중심도시와 인근 지역을 연계한 도농통합적 개발사업 중 규제특례가 필요한 경우에는 지역특구로 지정하여 효율적인 사업추진을 지원 할 수도 있을 것이다.
4. 중앙부처 간 정책협조체제 강화
■지역특구와 재정지원 사업과의 연계 강화
지역경제 활성화라는 최종 정책목표 달성을 위해서는 지역특구와 유사한 목적을 지닌 각 부처의 재정지원 사업과의 연계를 강화하고 필요시에는 전략적 동반자 관계를 모색할 필요가 있다. 정책수단으로 규제완화만 인정되고 재정지원은 분리 되어 있는 현행 지역특구제도하에서는‘규제특례 적용을 통한 지역경제 활성화’
라는 정책 목표의 달성이 상당부분 제한적일 수밖에 없다.
그럼에도 불구하고 그간 정부정책 간 연계활성화가 다소 부족했던 이유는 각 부처 고유사업에 대한 정체성 유지와 더불어 부처 간 유사 또는 관련 사업에 대한 총괄 조정권한의 결여에 기인한다.
정부정책 간 연계강화를 위한 첫 번째 방안으로는 지역특구로 지정된 특화사업 중에서 창의적이고 사업타당성이 높은 사업에 대해 각 부처가 재정지원을 적극적 으로 추진하는 것이다. 이러한 시도는 2008년 상반기에 지식경제부가 시도했는데,
식품부의 화훼브랜드사업과의 연계추진도 그 예 다. 화훼브랜드사업과의 연계추진은 2008년 4월 감사원의 권고에 따라 착수되어 아직 구체적인 방안이 확정되지는 않았지만 이러한 연계강화 노 력은 중앙정부의 그간의 지역발전정책에 비추어 볼 때 진일보한 것으로 평가된다.
두 번째 방안으로는 재정지원 사업선정 과정 에서 가점 부여 등 우대제도를 시행하는 방법이 다. 이는 지역특화사업이 아닌 여타 사업에 크게 영향을 미치지 않으면서도 일부이기는 하지만 지역특구에 긍정적으로 영향을 미칠 수 있을 것 이다. 구체적으로는 균특회계 인센티브 제공, 특 별교부세 지급 등을 통해 실시할 수 있을 것으로 판단된다.
■중앙부처 지역발전제도 간 교류 강화
지역특구제도의 발전을 위해서는 먼저 지역특구 와 관련 있는 부처와의 인적교류를 확대할 필요 가 있다. 현행 행정안전부 중심의 인적교류에서 농림수산식품부, 환경부, 문화관광부, 산림청 등 특화사업 추진을 위해 긴밀한 협조가 필요한 부 처를 대상으로 인적교류를 확대해 나가야 할 것 이다.
필요하다면 인적교류를 통한 인력보강은 물 론 지역별로 특구지정 업무를 수행하는 특구기 획단의 평면적인 조직구조를 기능 또는 특화사 업의 내용에 따라 운용하는 기능적 구조로 개편 하는 방안도 검토해 볼 필요가 있다.
다음으로 부처 간 원활한 정보교류를 확대할 필요가 있다. 이를 위해 워크숍 및 세미나 개최
나갈 필요가 있다.
이와 더불어 각종 자료의 상호 제공 또한 절 실하다. 유사한 제도를 운영하는 중앙부처 간에 성과분석이나 평가결과자료, 각종 통계자료가 상호 제공되는 정보교류시스템이 운용될 경우 지역특구는 물론 여타 지역개발 제도도 내실 있 는 운영이 가능해질 것이다.
마지막으로 제도운영에 참여하는 외부전문가 Pool도 서로 공유하는 방안을 검토해 볼 수 있 다. 전문가 Pool의 공유는 관련 제도의 유기적인 연계와 정책의 시너지효과를 위해서도 매우 필 요하며, 정책의 수요자인 지방자치단체 등의 입 장에서도 선택의 폭을 넓히고 각종 자문 등 지원 받을 수 있는 범위가 확대되는 긍정적 효과를 기 대할 수 있다.
5. 특구운영 성과평가 제도의 재정비
■전문평가기관의 활용 모색
특구운영성과 평가결과의 객관성을 제고하기 위 해 외부의 전문평가기관을 활용할 필요가 있다.
이 경우 1년 단위의 용역 등의 형태보다는 타 지 역발전제도에 대한 평가 또는 컨설팅 기능을 수 행하고 있는 전문기관을 지역특구 평가기관으로 지정하고, 장기간에 걸쳐 평가업무 중 일부를 위 탁하거나 평가지원 업무를 수행하도록 하는 방 안이 바람직하다고 본다.
외부 전문기관을 활용하는 경우에 있어서도 외부전문가를 중심으로 구성된 평가단을 구성・
운영해야 하며, 지역특구제도의 취지나 정책적
3
특 집 지 역특 화 발전 특 구 정책 현 황 과 과 제
일관성이 유지될 수 있도록 지역특구위원회에 민간위원 등을 참여시키는 등의 보 완조치가 필요할 것이다.
■효율적인 평가체계 구축
현행 지역특구에 대한 성과평가는 평가시점을 기준으로 특구지정 이후 6개월이 경과된 모든 특구에 대해 매년 실시하고 있으나, 평가대상 특구 수가 지속적으로 증가하고 있는 상황에서 한정된 인력과 재원으로 모든 특구를 효율적으로 평가하 기는 현실적으로 곤란하다.
따라서 2007년부터 시행하고 있는 것처럼 모든 평가대상 특구에 대해서 서면 평가를 실시하되, 현지실사는 필요한 특구에 대해서만 선택적으로 실시하는 것이 바람직할 것이다. 다만, 현지실사는 특구별로 최소 2~3년에 1회 정도 실시함으 로써 평가의 사각지대를 최대한 축소시켜야 할 것이다. 이를 위해서는 특구기획 단의 상시점검시스템이 구축・운영되어 현지실사에서 제외된 특구라 할지라도 운영현황에 대한 정보를 특구기획단이 보유하고 있어야 할 것이다.
이와 더불어 평가지표 수를 가급적 단순화하는 방향으로 개선할 필요가 있다.
제도 시행 초기에는 지역특구의 정착을 위해 다양한 지표가 활용되었지만, 4년 정 도 경과한 현 시점에서는 규제특례 활용과 성과창출에 중점을 두어 평가작업의 집중도를 높여야 할 것이다. 이를 위해 특화사업의 핵심사항이나 성과와 관련이 떨어지는 특구홍보 등 부수적인 활동은 과감히 삭제하고 정책수단과 목표를 이루 고 있는 규제특례 활용도 및 성과창출의 비중을 높여 지표를 단순화하는 것이 바 람직할 것이다.
