06 자치분권과 균형발전 정책의 융합적 추진 방안

문재인 정부의 국정운영 5개년 계획(2017년 7월)에서는 효과적 공약 이행을 위한 20대 전 략, 100대 국정과제와 함께 비전을 선명하게 부각할 수 있는 4개의 복합 · 혁신과제¹⁾를 선 정 · 제시하였다. 복합 · 혁신과제는 단순한 정책협력을 넘어 실질적인 성과와 시너지 창출 을 위한 정책융합을 요구한다.

‘국가의 고른 발전을 위한 자치분권과 균형발전’은 그중 하나이다. 국가의 고른 발전이 라는 정책목표 달성과 국민이 체감하는 성과를 거두기 위해서는 자치분권과 균형발전 정 책의 융합 추진이 관건이다. 이 글에서는 국가의 고른 발전을 위한 정책융합 추진 분야 및 과제 그리고 추진 방안에 대해 살펴보았다.

분권형 균형발전 정책 패러다임과 중앙-지방의 역할 변화

자치분권과 균형발전 정책의 융합을 위해서는 기존 균형발전 정책 패러다임의 혁신적인 전환, 그리고 정책 추진체계의 변화가 수반되어야 한다. 그동안 균형발전 정책은 중앙정 부 주도의 패러다임을 견지해왔으나 성과에 대한 체감도는 높지 않았다. 일부 성장지역이 발전하면 그 효과가 주변으로 확산된다는 낙수효과(Trickle-Down Effect)도 실증적 · 경 험적으로 낮게 나타났다. 중앙정부의 획일적이고 효율적인 집행은 더 이상 정책효과를 도 출하는 데 능사가 아니다.

권한이 있는 중앙은 지역의 실정을 알지 못해 자산으로 인식하지 못하고, 권한이 없는

06

차미숙 | 국토연구원 국토계획·지역연구본부장([email protected])

자치분권과 균형발전 정책의 융합적 추진 방안

1) 복합·혁신과제란 핵심공약과 새 정부의 국정비전을 선명하게 부각시킬 수 있는 과제, 예산·인력 등 정책집행 자원을 최 우선으로 투입해 추진해야 할 과제, 다수 부처가 연관된 대형·복합과제로 ① 불평등 완화와 소득주도 성장을 위한 일자 리 경제, ② 제4차 산업혁명을 선도하는 혁신 창업국가, ③ 교육·복지·노동체계 혁신으로 인구절벽 해소, ④ 국가의 고 른 발전을 위한 자치분권과 균형발전이 선정되었음(국정기획자문위원회 2017).

특집 분권형 국토균형발전 추진 방향

고 있는 실정이다. 중앙정부 주도 의 정책 추진 및 전달체계를 지역 화하고, 중앙정부와 지자체의 역 할분담 및 협업체계 구축을 통해 지역자산 활용도를 높이면서 지역 발전 정책 성과의 체감도를 높이 는 데 힘을 기울여야 한다.

이제는 지방의 다양성에서 혁

신과 경쟁력의 원천을 찾아야 한다. 지역이 고루 발전하면 국가가 발전한다는 분수효과 (Trickle-Up Effect), 즉 지역의 다양성을 통해 혁신과 경쟁력을 확대하고 지속가능한 지 역발전을 도모하기 위한 분권형 균형발전 정책 패러다임으로의 전환을 모색해야 한다. 중 앙과 지방의 역할 변화도 불가피하다.

자치분권과 균형발전 정책융합 추진 분야와 과제

자치분권과 균형발전 정책융합을 통한 성과 도출이 가능한 분야와 과제의 선정이 우선이 다. 지방자치발전위원회에서 10월 26일 발표한 향후 5년간의 자치분권 로드맵(안)에서 제 시한 자치발전 5대 분야와 30대 과제를 토대로 정책융합 가능 분야와 추진 과제를 살펴보 았다.²⁾ 자치분권과 균형발전의 정책융합이 필요한 분야는 자치분권 5대 핵심전략 중에서 중앙권한의 획기적 지방이양, 강력한 재정분권 추진, 네트워크형 지방행정체계 구축 등 3개 전략, 30대 세부과제 중에서는 제주특별자치도 분권모델 완성³⁾, 지역상생발전기금 확대, 고향사랑 기부제 도입을 비롯해 13개 과제를 꼽을 수 있다.

‘강력한 재정분권’과 균형발전 정책의 융합 추진방안

우리나라의 국세와 지방세 비율은 현재 77대 23이고, 중앙과 지방의 재정지출액 비율은 40

2) 지역발전위원회의 균형발전 로드맵은 내년 초 발표할 예정임.

3) 2017년 11월 10일 지방자치발전위원회와 지역발전위원회 산하에 ‘세종·제주 자치분권·균형발전 특별위원회’를 공동으 로 구성하였음(지방자치발전위원회, 지역발전위원회 2017).

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획일성

+

자율성 저해

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다양성·

자율성 강화

+

사각지대 해소

출처: 차미숙 2017a.

대 60이다. 중앙정부 의존이 불가피한 재 정구조이며, 사회복지 예산 등 고정적 지 출 예산 비중이 높은 지자체의 세출구조를 볼 때 자율적인 재정운영이 매우 취약한 실정이다. 이에 정부는 국세와 지방세 비 중을 7대 3을 거쳐 장기적으로 6대 4로의 개편을 약속하였다. 그리고 강력한 재정분 권 추진을 위해 지방자주재원 확충, 지방 재정 균형기능 강화, 지방재정 자율성 · 책 임성 강화를 위한 과제를 제시하였다.

강력한 재정분권은 분권형 균형발전 정 책 추진을 위한 필수조건이다. 지역발전 특별회계 개편, 포괄보조예산 제도 및 지 역발전투자협약 제도의 실질적 운영, 그 리고 지역발전 추진체계 개편을 통해 분 권형 균형발전 정책 패러다임으로 전환해 야 한다.

2003년 「국가균형발전 특별법」에 의해 국가균형발전특별회계가 도입 · 운영되어 왔다. 예산규모도 2005년 5.4조 원에서 2015년 10.4조 원으로 2배 이상 확대되 었다. 그리고 지자체의 자율성 제고 차원 에서 포괄보조 예산방식을 도입 · 운영해 왔다. 그러나 특별회계의 절반에 달하는 경제계정은 여전히 중앙정부 부처 주도로 편성되며, 포괄보조 예산방식도 운영과정 에서 제도 취지를 살리지 못한 채 ‘무늬만 포괄보조’라는 비판이 제기되고 있다. 중 앙정부 부처 간의 협업 및 중앙-지방 간 의 소통을 가로막는 부처별 칸막이식 정

책 추진체계와 무늬만 포괄보조예산 제도의 개선이 시급하다. 제도 개편방안으로 우선 현 행 편성주체별 계정 구분방식을 정책목표별 · 기능별 예산지원이 가능하도록 계정을 구분

<표 1> 자치분권과 균형발전 정책융합 추진 분야 및 과제 도출(예시)

분야 30대 과제 정책융합

추진 분야 및 과제

중앙권한의 획기적 지방이양

(6개)

중앙-지방사무 구분기준 정립 자치분권 사전협의제 신설 기능중심의 포괄적 지방이양 광역단위 자치경찰제 도입

제주특별자치도 분권모델 완성 V

교육자치와 일반자치 연계 강화

강력한 재정분권 추진

(10개)

지방 자주재원 확충

지방소비세·지방소득세 확대 V

신세원 발굴 등 자체노력 강화 V

고향사랑 기부제 도입 V

지방재정 균형기능 강화

자치단체 간 수평적 재정조정기능 확대 V

지역상생발전기금 확대 V

지방교부세 역할 강화 및 제도 개선 V

국고보조 사업 등 개편 V

지방재정 자율성·책임성 확대

지방재정조정 제도 자율성 제고 V

재정정보 공개 확대

지방세 체납징수 및 주민참여 강화

자치단체의 자치역량 제고

(4개)

지방의회 역할 확대

자율적·탄력적 자치조직권 확대 지방공무원 역량 강화 자치단체 투명성·책임성 강화

풀뿌리 주민자치 강화

(5개)

혁신 읍·면·동 추진 주민투표 제도 활성화 주민소환 제도 활성화 주민참여예산 제도 적용범위 확대 주민 조례 개·폐청구 제도 개선

네트워크형 지방행정체계

구축 (5개)

자치단체 간 연계·협약 제도 도입 V

광역연합 제도 도입 V

자치단체와 특별지방행정기관 협업 강화 V 자치단체 간 자율적인 행정구역 통합·조정 지원 V 사회혁신적 갈등관리 제도 확산

특집 분권형 국토균형발전 추진 방향

하는 방안을 제안한다. 스마트혁신계정, 포용성장계정, 연계협력계정으로 구분해 균형발 전 정책목표를 예산과 명확히 연동시켜 정책성과를 도출하도록 해야 한다. 그리고 「국가 균형발전 특별법」 제정 이후 실행한 적이 없는 지역발전투자협약 제도를 지자체 주도의 사업 선택과 예산지원의 안정성 확보, 지자체의 예산운용 책임성을 강화하는 방향으로 개 선해야 한다.⁴⁾ 영국의 분권협상 제도(Devolution Deal)를 참고할 만하다. 분권협상 제도 는 지자체 간의 자율적인 연합 구성, 포괄보조예산 제도(Single Pot)와의 연동, 지역 수요 에 기반한 지원사업 선택 등 지역주도성을 강화한 제도이다.

한편 국고보조 사업 등 재정운영에서 중앙정부의 보조금 의존경향 심화는 지방재정 운 영의 비효율성과 재정압박 요소로 작용⁵⁾한다. 포괄보조예산 제도 등 나름의 노력에도 불

분권협상 승인 현황(10개) 분권협상 사업분야 예시

분야 (사업분야) Cornwall Greater

ManchesterSheffield City Region Transport(4개)

- Smart Ticketing V V V

Housing and Public Assets(4개) - Spatial Planning

- Housing Investment Fund V V

Further Education and Skills(4개)

- Apprenticeship Grant for Employers V

Employment Support(3개)

- Work and Health Programme Pilot V V

Business Support(5개)

- Growth Hub V V V

Health and Social Care(2개)

- Integration of Health and Social Services V V

Police and Fire Services(1개)

- Mayor Takes on Police and Fire Services V

Criminal Justice System(2개)

- Commissioning of Local Criminal Justice Services V Water and Ocastal Management(1개)

- Integration of Flood Defence and Water/Coastal Management

Greater Manchester 10 Local Authorities 1 LEP

North East 7 Local Authorities 1 LEP Tees Valley 5 Local Authorities 1 LEP Shettield City Region 4 Local Authorities 1 LEP Greater Lincoinshire 10 Local Authorities 1 LEP

East Anglia 22 Local Authorities 1 LEP

Comwall 1 Local Authorities 1 LEP Liverpool City Region 6 Local Authorities 1 LEP West Midlands 7 Local Authorities 3 LEPs

West of England 4 Local Authorities 1 LEP

분권협상과 포괄보조예산(Single Pot) 운용 예시 Initial Five-Year Allocations to the Single Pots of Six Local Areas

Further Funding Streams to Potentially be Included in Future in the Single Pot Bus Service Operators Grant Adult Education

Single Pot

£2.86 billion 2016-17 to 2020-21 Additional Investment Funding

£860 million

Local Growth Fund

£1.04 billion

Devolved Transport Grant

£960 million

출처: 차미숙 2017b.

4) 최근 「국가균형발전특별법」 상의 지역발전투자협약 제도를 ‘계획계약 제도’로 개선이 추진 중임.

5) 경제평론가인 조넨 츠카사(上念司 2015)는 인구감소=지방소멸 논리에 기초한 아베 정부의 지방창생 정책 발상 자체를 반 박함. 그는 인구감소에도 불구하고 지방은 소멸하지 않는다고 정면으로 지방소멸론을 반박하고, 그동안 중앙정부 보조금 의존 경향에 의해 비용이나 수익을 고려하지 않고 지은 공공시설들로 인해 지방재정이 피폐해지면서 오히려 지방소멸(‘지 방경제의 공원묘지화’)이 초래된다고 주장함(上念司 2015; 차미숙 2016에서 재인용).

구하고, 부처별 지원예산을 확보하기 위해 지자체들은 지방재정 여력에 관계없이 공모 사 업을 신청하는 등 시설 수요보다는 정부의 예산지원 자체를 큰 성과로 여겨왔다. 중앙정 부 예산을 일단 확보하고 보자는 심리이다. 중앙집권형 예산지원 구도에서는 당연한 행태 이다. 이에 따라 시설들이 유지관리 비용과 수요 부족으로 방치되고, 지속적으로 지방재 정을 부담해야 하는 사례들이 발생하고 있다.⁶⁾ 그러나 향후 저출산 · 고령화로 인한 지방 의 절대인구 감소 → 시설 이용 수요 감소 → 시설 수익창출 한계 → 시설 운영적자 지속 과 저성장의 고착화 → 지방재정 수입 감소와 시설 유지관리 비용 증가 → 지방재정 부담 압박이라는 악순환을 초래할 우려가 크다. 지방재정 운용의 자율성과 책임성을 강화해야 한다.

셋째, 자치분권 로드맵(안)에서는 지역 간의 재정격차 완화와 균형발전을 위해 고향사

6) 지방재정통합공개시스템(2017)에 의하면 2015년 기준 지자체의 공공시설 667개의 운영비용과 운영수익 비교결과 연 5756억 원의 적자를 내고 있으며, 2014년에 비해 운영비용은 12.9%, 운영수익은 4.6%가 증가하는 것으로 나타났음.

<그림 3> 일본의 고향세 운영사례

출처: 차미숙 2017b.

도입배경 및 목적

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제도의 내용 및 특징

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- 고향납세액 급증의 주요 원인은 답례품 제도 도입(지역특산품으로 제공, 기부금의 절반 수준)

분야 자치단체 수 비율

건강·의료·복지 565 31.6%

교육·인재육성 512 28.6%

환경 468 26.2%

아동·육아 365 20.4%

지역·산업진흥 356 19.9%

스포츠·문화진흥 298 16.7%

마을만들기·시민활동 252 14.1%

관광·교류·정주촉진 217 12.1%

안심·안전·방재 142 7.9%

재해지원·진흥 35 2.0% ⁰

20,000 40,000 60,000 80,000 100,000 120,000 140,000 160,000 180,000 건수

0 1,000,000 2,000,000 3,000,000 4,000,000 5,000,000 6,000,000 7,000,000 8,000,000 금액(백만 엔) 건수(건)

금액(백만 원)

2009년

2008년 2010년 2011년 2012년 2013년 2014년 2015년 8,140 7,698 10,218 12,163 10,410 14,564

38,852 166.291

특집 분권형 국토균형발전 추진 방향

정책과의 연계를 제안한다. 체류인구 증대를 통한 낙후지역 발전 차원에서 다지역 거주 (Multi-Habitation) 개념의 도입 · 확산 및 국민의 자발적인 참여를 통한 ‘제2, 제3의 고향 갖기 운동’과 결합시켜 낙후지역을 대안적인 생활 · 국민 휴식공간으로 재창출하는 동시에 국민참여형 균형발전 정책 추진을 모색하자는 제안이다.

‘네트워크형 지방행정체계 구축’과 균형발전 정책의 융합 추진방안

인구감소 · 저성장 · 기술변화 등 새로운 여건변화에 대응한 국가의 고른 발전을 위해서는 중앙부처와 지자체, 지자체 상호 간, 지자체-주민 등 다양한 추진 주체 간의 연계 · 협력이 중요하다. 자치분권 로드맵(안)에서 네트워크형 지방행정체계 구축을 위해 자치단체 간 연계 · 협약 제도 도입, 광역연합 제도 도입, 자치단체와 특별지방행정기관 간 협업 강화, 자율적인 자치단체 간 행정구역 통합 · 조정 지원을 과제로 제시하고 있다.

첫째, 지역발전 차원에서 광역경제권, 지역생활권 및 연계 · 협력 선도 사업 등을 통해 지역 간의 연계 · 협력을 유도하고 지원해왔다. 그러나 이들은 중앙정부 주도의 지역발전 정책 추진의 일환으로 설계되어 획일적 · 경직적으로 운영되면서 연계 · 협력 효과를 달성 하는 데 한계가 지적되고 있다. 분권형 균형발전을 강화하기 위해서는 지자체 주도로 다 양한 연계 · 협력을 통해 자립적 역량을 강화해야 한다. 자치권을 가지는 별도의 법인체 로서 ‘광역연합’ 설립으로 종합적인 행정 및 지역발전 추진 등 지자체 간 네트워크를 강 화할 것을 과제로 제안하고 있음은 시의적절하다. 아울러 「국가균형발전 특별법」 개정 (안)의 중앙정부와 지자체 간 계획계약 제도의 도입 · 실행과 연계해 지자체 상호 간 및 중 앙-지자체 등 네트워크형 지방행정체계 구축을 촉진해야 한다. 영국의 지자체 광역연합 (Combined Authority), 일본의 고차지방도시연합 사례를 참고할 만하다.

둘째, 특별지방행정기관은 특정한 중앙행정기관에 소속되어 당해 관할구역 내에서 시 행되는 소속 중앙행정기관의 권한에 속하는 행정사무를 관장하는 국가의 지방행정기관 이다. 따라서 지방자치단체의 업무와 밀접한 관련성을 지니고 있다. 그럼에도 지자체와 협의 등을 거치지 않은 채 중앙정부의 지역 업무를 실행하고 있다.⁸⁾ 분권형 균형발전 정

7) 2017년에는 기업으로 대상을 확대해 고향세를 추진 중임.

8) 최근 부산지방국토관리청, 익산지방국토관리청 등 일부 지방국토관리청에서 지자체와 지역발전 업무를 협력적으로 추진 하려는 사례들이 나타나고 있음.

참고문헌

국정기획자문위원회. 2017. 국정운영 5개년 계획, 7월 19일. 발표자료.

지방자치발전위원회, 지역발전위원회. 2017. 연방제 수준의 자치분권·균형발전 모델 완성을 위한 첫걸음을 내딛다, 11월 10일. 보도자료.

지방재정통합공개시스템. http://lofin.mois.go.kr

차미숙, 이원섭, 김창현, 임은선, 이미영, 박재희. 2014. 지역행복생활권 실현을 위한 지역 간 연계·협력 활성화 방안 연 구. 안양: 국토연구원.

차미숙. 2016. 인구감소시대, 일본의 지방창생전략과 지역공간구조 재편방안. 국토정책Brief 555호. 안양: 국토연구원.

_____. 2017a. 지방분권시대의 균형발전정책 추진방향. 국토 통권 431호. 세종: 국토연구원.

_____. 2017b. 지역주권시대, 분권형 균형발전정책 추진방안. 새정부의 국토·도시 정책방향과 추진과제, 7월 4일. 서울:

대한상공회의소.

행정안전부. 2017. 지방자치분권 5년 밑그림 나왔다, 10월 26일. 보도자료.

책을 추진하기 위해서는 특별지방행정기관 정비를 통한 중앙정부 기능의 지역화와 분 권형 균형발전 정책 전달체계를 갖추는 것이 급선무이다. 영국의 중앙정부 지역 사무소 (Government Office of the Region:GOR) 운영사례를 참고할 만하다.⁹⁾

셋째, 인구감소 · 저성장이 지속되면서 지자체 독자적인 행 · 재정 운영이 곤란해질 우려 가 있다. 자치분권을 규범적으로 강조해도 인구나 재정 등 현실적인 조건이 충족되지 않 는 경우를 대비해 자율적으로 자치단체 간의 행정구역 통합 · 조정이 이루어질 수 있도록 제도 개선이 필요하다.¹⁰⁾ 그동안 중앙정부 차원에서 행정구역 통합을 추진 · 지원한 사례가 있었으나, 행정구역 통합효과를 거두는 데 상당한 시일과 갈등을 경험했다. 지역 간의 연 계 · 협력 효과를 거둘 수 있는 다양한 정책수단(Options)¹¹⁾을 통해 지자체와 주민이 지역 여건에 맞게 선택하고 자율적으로 추진하도록 해야 한다. 중앙정부는 객관적이고 실증적 인 정보를 제공해야 한다.

9) 영국은 중앙정부의 지역 단위 업무를 효율적이고 효과적으로 수행하기 위해 광역지역 단위로 중앙정부 지역 사무소 (GOR)를 설치해 운영하였음. 1998년 설립 당시는 4개 부처의 지역발전 업무를 담당하다가, 2000년대 이후 점차 확대되 어 10개 부처의 지역발전 업무를 해당 지역에서 통합적으로 수행하면서 중앙정부의 집행력 강화와 중앙-지방 간 협력 촉 진 역할을 수행했다는 평가를 받고 있음.

10) 절대 인구감소에 따라 일본은 3차례에 걸쳐 지자체 행정구역 통합이 추진되었음. 평성대합병 등 추진으로 시정촌 수가 3232개(1999년) → 1821개(2006년) → 1727개(2010년)로 감소되었음(차미숙 2016).

11) 미국은 지역 간 연계·협력 추진을 위해 집행 용이성을 기준으로 구조적 변화를 최소화하고 실행가능성이 용이한 전략(

비공식적 협력, 역외개발권한, 정부협의체, 연방정부 지원 단일목적 지역개발기구, 주정부 지역계획 및 개발지구, 계약, 지 역 간 합동구매협약 등)과 구조적 변화를 수반해 집행 시 보다 복합된 조정수단이 필요한 전략(지역특별구, 기능이양, 합 병, 특별구 및 특별기구, 지역수혜자산지구, 행정구역 통합 등) 등 다양한 수단을 제시하고 있음(차미숙, 이원섭, 김창현, 임은선 외 2014).

특집 분권형 국토균형발전 추진 방향