KERI 정책제언
15-29
IT서비스산업 대기업참여 제한의 문제점
김 미 애 한국경제연구원 선임연구원
(mkim953@keri.org)
정부에서는국내소프트웨어산업진흥을위하여대기업의 시장참여를다각도로제한해오고있다
.
특히IT
서비스산업에 서중소사업자의시장참여비중은 매우높은반면대기업으 로의매출쏠림현상문제가지적되면서2013
년이후에는상 호출자제한집단소속대기업의공공부문IT
서비스참여를전 면적으로금지하는규제를시행하고있다.
그러나규제가시 행된이후오히려경쟁력있는기술을갖춘중소기업은과도 한가격경쟁에노출되어수익성이하락하고중견기업은대기 업으로의성장을 회피하면서시장성장이지연되고있다.
또 한규제대상인대기업이해외진출을도모하고있으나,
세계 최첨단의국내IT
기술력을가지고 있으면서도공공IT
서비스사업이력이없음으로인해해외입찰에불이익을받고있는 상황이다
.
이처럼시장의성장과산업의글로벌화등을고려 치않고국내시장에서경쟁을제한하게되면중소기업과중 견기업은경쟁력을갖추어성장하기보다는과도한가격경쟁 으로수익성이하락될 수있고규제대상인대기업은글로벌 경쟁력을잃게되는 부정적효과가 크게 나타난다.
이러한 관점에서규모 차별적규제는지양되어야 하며대중소기업 간효율적인역할분담과거래구조개선을통해경쟁력있는 글로벌기업으로성장이가능토록 시장의기능을활용하는 정책으로전환해주어야할것이다.
Ⅰ. 검토 필요성
▫ 정부는 대기업 중심의 소프트웨어(SW)산업1)에서 중 소사업자의 성장을 도모하기 위해 직접적인 지원정 책과 대기업영업제한 정책을 병행하여 시행해 왔음 - 특히IT서비스산업의 경우 매출액300억 원 미만 의 중소기업의 수가 차지하는 비중이 약 95%에 이르는 반면 매출액 비중은 약25% 정도밖에 되 지 않아 대기업으로의 쏠림 현상을 해소하기 위한 정책이 필요하다는 주장이 제기되었음
- 이러한 필요성에 의해 SW산업에서 대기업의 시장참여를 제한하는 규제를 2003년 법제화하 여 대기업 계열의 사업자는 공공부문에서 발주 되는 프로젝트 중 일정 규모 이상의 사업에만 참여할 수 있도록 규제해 왔음
▫ 중소기업을 보호한다는 정부의 정책에 따라 대기업 인 사업자가 참여할 수 있는 규모의 하한선을 계속 조정하면서 본 규제를 강화해 오다가2013년부터 공 공부문에서 전면적으로 참여를 금지시키게 되었음 - 인위적으로 대기업참여를 일부 제한하는 다른 많은 정책과 마찬가지로 규제를 적용한 이후에도 기술 경쟁 력과 규모의 경제를 갖춘 대규모 기업이 여전히 시장을 주도하고 있어 규제의 실효성 논란이 부각되었음 - 이러한 실효성 논란에서 규제를 강화함으로써‘ 해소할 수 있다 는 주장이 우세하여 소프트웨’ 어산업진흥법을 개정하여 대기업의 참여를 전 면적으로 금지하고 있는 상황임
▫ 하지만 기업 규모에 따른 차별적 규제 적용은 시 장의 경쟁을 왜곡하는 것은 물론이고 관련 산업 의 발전과 참여 기업의 성장에 오히려 장애가 된 다는 지적이 있음
- IT서비스산업에서도 규제를 받는 기업의 매출이 상당히 감소하였으나 중소기업 성장에 실질적인
효과가 있기에는 여러 가지 한계가 있다는 평가임 - 국내 대기업 계열 관련 기업의 경우 공공부문에 서 사업 이력을 쌓지 못하게 되어 높은 수준의 기술력을 가지고 있음에도 불구하고 글로벌마켓 에 진출하지 못하는 원인으로 지적되고 있음
▫ 규제의 원래 취지에 부합하지 못하고 오히려 시 장에서의 자율적인 경쟁과 성장을 저해하는 기업 규모 차별적 규제의 문제점을 분석하여 본 규제 의 바람직한 개선방향에 대해 논할 필요가 있음
Ⅱ. 규제의 배경 및 내용
▫ 본 연구에서는 다음의 소프트웨어진흥법상의 조항을 바탕으로 규제에 대한 비판적 검토를 하고자 함
제 조의 중소 소프트웨어사업자의 사업 참여 지원24 2( )
⓵정부는 중소 소프트웨어사업자 육성을 통한 소프트웨어산업의 건 전한 발전을 위하여 국가기관 등이 발주하는 소프트웨어사업에 중 소 소프트웨어사업자의 참여를 확대할 수 있는 조치를 마련하여야 한다.
미래창조과학부장관은 국가기관 등이 발주하는 다음 각 호의 어느
⓶
하나에 해당하는 사업을 제외한 소프트웨어사업에 중소 소프트웨어 사업자의 참여를 확대하기 위하여 필요하다고 인정하면 대기업인 소프트웨어사업자가 참여할 수 있는 사업금액 둘 이상의 소프트웨( 어사업을 일괄발주하는 경우에는 각 사업 금액을 소프트웨어 유지, 및 보수 사업이 년 이상의 장기계약인 경우에는 해당 계약기간 동안1 의 연차별 평균금액을 말한다 이하 이 조에서 같다 의 하한을 정하. ) 여 고시하고 국가기관 등의 장에게 이를 적용하도록 요청하여야, 한다 다만. ,「공공기관의 운영에 관한 법률」제 조에 따른 공공기4 관에 해당하는 대기업 중 미래창조과학부장관이 고시하는 공공기관 및 해당 사업범위에 대하여는 그 적용을 요청하지 아니할 수 있다.
대기업인 소프트웨어사업자 자신이 구축한 소프트웨어사업의 유 1.
지 및 보수에 관한 사업
소프트웨어사업자를 선정하지 못하여 다시 발주하는 사업 국가기
2. (
관 등이「조달사업에 관한 법률 에 따라 조달청에 의뢰하여 발」 주하는 사업에 한정한다)
국방 외교 치안 전력 그 밖에 국가안보 등과 관련된 사업 3. ･ ･ ･ (電力),
으로서 대기업인 소프트웨어사업자의 참여가 불가피하다고 미래 창조과학부장관이 인정하여 고시하는 사업
지식경제부장관은 제 항에도 불구하고2 「독점규제 및 공정거래에
⓷
관한 법률」제 조에 따라 지정된 상호출자제한기업집단에 속하14 는 회사에 대하여는 제 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을2 제외하고는 대통령령으로 정하는 바에 따라 사업금액에 관계없이 참여를 제한할 수 있다.
국가기관 등의 장은 소프트웨어사업을 발주할 때 제 항을 적용하지2
⓸
아니하는 경우에는 지식경제부장관에게 그 사유를 지체 없이 통지하 여야 하며 지식경제부장관은 그 사유가 부적절하다고 인정하는 경우 에는 국가기관의 장에게 그 적용을 권고하여야 한다.
중략 ( )
⓹
1)SW산업은 크게SW패키지분야와IT서비스분야로 구분할 수 있음
규제의 배경
1)
서비스산업의 정의
① IT
▫ 기존의 IT서비스산업은 시스템 통합(System Integration)2)사업으로 통칭되었을 만큼IT서비스에 있어 개별적인 기술 비즈니스 서비스로 존재하는, , 것들을 분석 통합하여 서비스화 하는 융합적 산업임,
◦정보통신기술의 발달과 시장의 환경 변화에 따라 최근 IT서비스산업의 발전은 정보시스템을 기획 구축 운영 및 유지보수 서비스를 제공, , 할 뿐만 아니라 정보통신기술과 기존 산업을 융합하여 새로운 서비스를 제공하는 영역으로 확대되고 있음
- 상품 중심의 소프트웨어와는 달리 IT서비스산 업은 용역형 서비스가 주를 이루고 있기 때문 에 대량생산이 불가하고 사업 수요에 비해 공 급이 많아 경쟁이 치열하며 진입장벽이 낮음
▫ IT서비스산업의 성장성은 과거에 비해 낮아지고 있지만 향후 지속적인 시장 확대와 수익성 증가
를 기대할 수 있는 상황
- 글로벌 금융위기 이후 선진국들의 경제 회복이 지연되고 유럽 일부국의 재정위기가 겹치면서 서비스업에서도 대규모의 신규 시스템 투자 IT
는 크게 줄어들어 성장률이 낮아졌음
◦전체적으로 보면 국내 IT서비스시장 규모는 지 속적으로 확대되고 있으나 글로벌 금융위기 이후 2%대 초반의 저성장세를 보이고 있으며 향후 년5 간 국내 IT서비스시장은 연평균 성장률은 3.2%
정도로 예상되어 2017년에는 12조 5,900억 원 규모의 시장이 될 것으로 전망됨
- 하지만 정보시스템 생산성 및 운영 효율성 향 상을 위한 통합 고도화 재구축 프로젝트는 꾸, , 준히 늘어나는 추세임
◦전 세계 시장은 2009년5,770억 달러 규모에서 년에 억 달러 규모로 증가할 것으로 기 2016 7,250
대하고 있음 연평균( 3.32%성장률 국내 시장은).
년 억 달러에서 년 억 달러 규모로 2009 55 2016 76
증가할 것으로 전망됨 연평균( 4.73% 성장률)
그림 국내 서비스시장 추이 및 전망
< 1> IT
단위 십억 원
( : )
자료: KRG
2)System integrator:요소 서브시스템을 하나의 전체 시스템으로 통합하는데 전문성을 가지고 있는 개인이나 사업자로 이들 서브시스템이 함께 운영되도록 하는, 시스템통합(system integration)을 수행함. System integrator는 여러 분야에서 사용되지만 용어는 일반적으로 정보기술, (IT)분야 국방산업 또는 미디어분야에 많이, , 사용되고 있음
그림 서비스 수출액 및 비중
< 2> IT
단위 백만 달러
( : )
자료: ITSTAT
▫ IT서비스산업의 성장속도와 향후 발전 가능성을 고려할 때 SW산업의 수출부문에서 매우 중요한 수익창출 부문으로 평가할 수 있음
- SW산업이 전 산업 수출 규모에서 차지하는 비율 이 높지는 않으나(0.2% )대 최근 가파른 성장세를 보이고 있고IT서비스 수출의 경우도 2007~2011 년 기간 동안 연평균증가율은 22%에 이름 - 또한 SW산업 수출액에서 IT서비스가 차지하는
비중은 여전히 50%를 상회할 정도로 높은 편임 - 향후 SW산업의 글로벌마켓의 성장 전망과 IT 서비스의 위상을 고려할 때 국내 기업의, IT서 비스 경쟁력 확보가 매우 중요함
▫ IT서비스의 발전은 다른 산업과의 융합서비스가 가능해지고 신산업 개척을 통한 부가가치 창출을 기대할 수 있게 됨
- IT서비스산업은 u-Health를 통해 고령화 사회 의 노인 복지문제를 해소하고 그린 를 통해IT 에너지 저소비 사회 구현을 촉진하는 등 IT융 합산업을 통해 사회문제 해결의 솔루션을 제시 할 수 있음
◦우리나라를 비롯한 선진 각국3)은 고령화 환･ 경 안전 문제 해결을 위한･ IT분야 연구개발 및 시범 사업을 추진
- 향후 이러한 융합서비스의 발전은 부가가치 창 출에 크게 기여할 것으로 전망되고 있으며 새 로운 산업의 발전과 함께 일자리 창출과 경제 활성화에 긍정적인 영향을 줄 것임
② 산업 내 국내 주요 대기업 및 중소기업 참여 현황
▫ 발주처를 기준으로 볼 때 국내 IT시장은 공공부문 이 약 32%, 기업시장이 약 68%를 구성하고 있음 - 공공부문 시장은 다시 정부나 공공기관에서 발 주하는 시장이 약 22%, 그 외는 사회간접자본 이 약 를 (social overhead capital: SoC) 10%
차지하고 있음
- 국내 IT시장의 약 68%를 차지하고 있는 기업 시장은 다시 대기업과 중견기업이 약, 52%, 중 소기업이 약 16%를 차지하고 있음
3)EU는i2010 전략을 통해 고령화 환경 안전 문제 해결을 위한･ ･ IT분야 시범사업을 추진하고 있으며 일본은, IT 신개혁 전략에서 고령화 안전 교통 등 사회 구조‧ ‧ 개혁에IT를 최대한 활용하고 온 국민이 혜택을 누릴 수 있는 이용자 관점의 전략을 추진하고 있는 것으로 알려졌음,
표 국내 시장 구성
< 1> IT
국내IT시장 (100%)
공공시장 (32.1%)
정부 공공/ (21.8%) SoC(10.3%)
기업시장 (67.9%)
대기업 &
중견기업 (52.1%)
대기업(39.9%)
중견기업(12.2%)
중소기업 (15.8%)
1st tier(9.7%) 기타(6.1%) 자료: KRG
▫ 대형 IT서비스 기업들이 전방위적인 사업을 영위 하는 것과 달리 중견 IT서비스 업체들은 그룹 주 력 사업을 중심으로 전문화 영역에 집중하는 특 징을 보이고 있음
- 중소 중견기업들은 전문화 특화 사업을 통해･ , 니치 시장을 겨냥하고 있으며 대기업의 참여가 제한된 공공부문 IT서비스 시장에서의 점유율 증가가 예상되고 있음
▫ 하지만 계속되는 시장 침체로 인해 신규 프로젝 트의 발주건보다는 기존 시스템의 운영 및 유지 보수 고도화 및 업그레이드 등 시스템 효율화 사, 업 위주로 시장이 형성되고 있으며 규제 환경의 변화로 대기업의 매출이 크게 감소하면서 시장의 경쟁구조도 변화하고 있음
③ 공공부문 서비스산업 시장 규모 및 참여 기업 현황IT
▫ 2014년 발주처기준으로 공공부문 IT서비스 시장4) 의 규모는 약 조4 6,467억 원이며 계약금액 기준으 로 억 원 이상 용역발주 건수는1 4,901건에 이름 - 2011년 이후 공공 IT용역 시장 규모는 높은
성장세를 보이고 있으며 시장참여 기업 수도
년 개사에서 년 개사
2011 1,035 2012 1,412 ,
년 개사 년 개사로 매우
2013 1,596 , 2014 1,899 빠르게 증가하고 있음
그림 공공부문 서비스산업 시장 성장 추이
< 3> IT
단위 억 원 건 ( : , )
자료: KRG공공 용역 분석보고서 각 연도IT
▫ 수주건수를 기준으로 대기업과 중소기업의 점유율 추이를 보면2008년 이후 중소기업의 시장점유율은 크게 증가하여 2014년에는 95%에 육박하고 있음 - 대기업참여를 제한하는 규제는 지속적으로 강
화되어 왔기 때문에 중소기업의 참여 비중이 증가하고 있는 것으로 파악됨
표 조달 발주 공공정보화사업의
< 2>
대기업 및 중소기업 수주건수 점유율 추이
단위 ( : %) 년
2007 2008년 2009년 2010년 2011년 2012년 2013년2014 *년 대기업 24.0 36.5 26.0 19.7 15.3 9.4 10.7 5.7 중소기업 41.0 36.5 35.1 50.8 59.9 70.1 78.4 94.2 주: 2014년 자료는KRG 공공 용역 분석보고서의 상호출자제한집단 소속IT
기업의 계약건수를 참고한 수치임 자료 조달청:
규제 내용
2)
▫ 정부에서는 소프트웨어산업에서 중소기업을 보호 하고 육성하고자 대기업의 시장참여를 일정 부분 제한하는 방식을 택하여 규제를 시행하고 있음5) - 공공부문의 IT서비스 계약에 있어 상출제 대기
업참여 전면 배제 제도를 시행 중으로 대기업 의 활동에 상당히 제약을 받는 상황임
- 본 규제에 의하면 미래부의 대기업참여 제한 예외 사업 심사를 통해 선별된 예외사업과 차례 이상2 유찰된 사업을 제외한 모든 공공정보화사업에서 상 호출자제한기업집단 소속 대기업의 참여가 금지됨
4) 조달청을 통해 정부부처 및 공공기관 지자체 교육기관들의, , IT서비스 용역 계약을 발주하는 시장을 의미 5)SW진흥법 제 조의 중소 소프트웨어사업자의 사업 참여 지원24 2( )_Appendix 1참조
◦규제의 목적은 공공정보화사업에서 중소기업 의 참여 비중을 확대하기 위한 것으로서 대기 업 소프트웨어 사업자의 참여를 법적 규제를 통해 제한하는 것을 골자로 함
- 원래 본 규제는 2003년 SW산업진흥법에 대기 업인 SW사업자가 참여할 수 있는 사업 금액의 하한을 명시하는 방식으로 도입6)되었으며 그 이후 금액 하한선을 조정하기 위한 여러 차례의 개정이 있었고 현재는 참여 자체를 금지하는 규 제로 변화되었음
- 2004년 시행령 개정에서 대기업참여를 예외적으 로 인정할 수 있는 사업을 명시하였는데 이를 년 진흥법 개정안에서 법으로 흡수하였음 2012 SW
- 이후 예외사례 인정 범위도 계속 축소되어 년 월 개정된 고시
2014 12 7)에서는 KOICA사업 을 대기업참여 제한 예외사업 인정 요청의 대 상으로 규정하고 있으나 이 또한 대기업참여 불가피성을 인정받지 못하면 참여가 제한될 수 있기 때문에 해외 진출에 있어서 중소기업과의 계약을 우선하도록 규제하고 있음
Ⅲ. 규제가 초래하는 문제점
▫ 중소기업을 보호하고 육성하기 위하여 기업의 규 모에 따른 규제로서 상호출자제한집단 소속 기업 의 시장참여를 제한하는 방식은 긍정적인 효과뿐 만 아니라 여러 가지 부작용을 초래한다는 점에 서 매우 신중해야 하는 규제방식임
- 실제로 여러 가지 중소기업 보호 산업에서 대 기업을 규제함으로써 중소기업의 성장 및 발전 에 긍정적 영향을 주는 것에 비해 부작용이 크 다는 문제점이 지적되었음
▫ 소프트웨어산업에서도 마찬가지로 대기업을 규제 함으로써 나타난 효과는 중소기업의 성장이나 수 익성 증가보다는 시장경쟁구조가 왜곡됨으로써 나타나는 역차별적 효과와 참여기업 모두의 경쟁 력 악화로 이어지고 있음
- 특히 공공부문에서의 대기업참여 전면 제한은 부분적인 경쟁 제한에 비하여 그 부작용이 매우 심각한 상황임
- 중소기업에 실질적인 혜택을 주지 못하는 것은 물론이고 대기업의 해외마켓 진출에 있어서도 상당히 불이익을 초래하고 정부에서 적극적으 로 추진 중인 혁신과 지속가능한 산업으로의 발전에도 결정적인 장애물로 작용하고 있음
중소기업의 난립으로 경쟁 심화 및 수익성 악화
1)
▫ 공공 정보화 시장에서 중소전문 IT서비스 기업의 성장은 아직 뚜렷하지 않은데 참여 기업 수는 급 격히 증가하고 있음
- 정부의 중소기업 보호 및 육성 등의 정책에 힘 입어 최근 들어 중소 전문 IT서비스 기업들의 시장 입지가 높아지고 있으나 이들 중소 전문 서비스 기업들은 그동안 대기업의 협력업체 IT
로서 수동적인 위치에서 사업을 영위했기 때문 에 대규모 프로젝트의 수행에서 숙련되지 못한 부분이 있음
- 이러한 단점을 극복하기 위하여 대기업 IT서비 스 인력을 영입하거나 전문 업체와의 전략적 제휴 등을 적극적으로 추진해야 하지만 중소기 업 간 경쟁으로 비용이 비효율적으로 상승하게 되어 기업의 성장으로 이어지지 못하고 있음
▫ 중소기업은 참여 기업 수가 급격히 증가하면서 경쟁이 과열되고 기업의 수익성이 하락하는 부작용이 발생
6)2003년 도입된SW진흥법 제 조의 에24 2 “②정보통신부장관은 국가기관 등이 발주하는 정보시스템 구축사업에 중소소프트웨어사업자의 참여를 확대하기 위하여 필요하다고 인정되는 때에는 정보시스템 구축사업의 성격을 고려하여 대기업인 소프트웨어 사업자가 참여할 수 있는 사업금액의 하한을 정하여 이를 고시하고 국가기관 등의 장에게 그 적용을 요청할 수 있다 고 명시하였음”
7) 고시 제 조 제 항3 3
그림 조달 발주 공공정보화사업 중소중견기업 점유율 추이
< 4>
단위 ( : %)
주: 2014년 자료는KRG공공 용역 분석보고서IT 자료 조달청:
- 중소중견기업의 계약건수는 크게 증가하였지만 상대적으로 매출액 비중의 증가는 낮은 편으로 나 타남
▫ 2011년 매출액 10억 이하 기업이 51.7%, 매출액 억 초과 기업은 에 불과하고 매출액
300 3.9% 50
억 미만의 중소 IT서비스 기업이 82.1%로 절대 다수를 차지하고 있는 시장구조에서 기존의 대기 업 협력관계의 중소기업당 평균 수주금액은 감소 하고 중견기업이 성장하게 된 것으로 나타남
표 기업 규모별 국내 소프트웨어기업 서비스 수 현황
< 3> (IT )
단위 개 ( : ) 매출규모 2008 2009 2010 2011 2012
억 초과
5,000 11
(0.3%) 12 (0.3%)
15 (0.3%)
24 (0.5%)
25 (0.6%) 억 초과
300 151
(3.5%) 152 (3.5%)
162 (3.6%)
204 (4.5%)
195 (4.3%) 억 초과
100 253
(5.9%) 234 (5.4%)
256 (5.7%)
332 (7.3%)
343 (7.5%) 억 초과
50 380
(8.9%) 352 (8.1%)
371 (8.3%)
453 (10.0%)
506 (11.1%) 억 초과
10 1,459
(34.0%) 1,403 (32.3%)
1,365 (30.4%)
1,592 (35.1%)
1,632 (35.6%) 억 이하
10 2,042
(47.5%) 2,190 (50.4%)
2,324 (51.7%)
1,931 (42.6%)
1,879 (41.0%) 합계 4,296 4,343 4,493 4,536 4,580 주 괄호 안은 각 부문에서 차지하는 비중:
자료 한국전자정보통신산업진흥회: (2014.3)
- 매출액 50억 이하의 중소 IT서비스 기업의 수가 전체의 76%(2012년 기준 를 차지할 정도로 영세) 중소기업이 이미 난립하고 있는 구조였는데 2014 년 기준으로는100억 이하 규모의 중소기업은 약 개사로 약 를 차지할 정도로 중소기업 6,635 87%
의 수가 계속 증가하고 있는 것으로 조사됨 - 이러한 상황은 중소기업의 과도한 가격경쟁을
초래하고 매출액 또한 감소하고 있어 수익성이 상당히 나빠진 것으로 예상할 수 있음
그림 서비스산업 내 공공부문 참여 비참여군
< 5> IT /
평균영업이익 추이 중소중견기업( )
단위 백만 원
( : )
자료 이호근 외: (2015)
중견기업으로의 쏠림 현상과 외국 기업의 진출로
2)
중소기업 혜택 미미
▫ 공공부문에서 대기업을 대체하고자 중소기업이 성장하는 결과를 가져와야 하는데 오히려 대규모 의 중견기업8)이 혜택을 받는 것으로 나타났으며 해외 주요 경쟁기업이 진출할 때 국내 대기업과 달리 규제를 받지 않아 시장 잠식이 우려됨 - IT서비스산업 전체에서 기업 규모별로 매출액 추
이를 보면 영세 중소기업은 기업 수 증가세에 비 해 매출액 비중은 오히려 감소하고 있고 중견기업 의 매출액이 크게 증가하는 것으로 나타남
8) 사업수행 능력과 과거 비슷한 사업을 수행한 경험이 있는 일부 대형 중견SI기업을 선호하게 되어 일부 중견SI업체에게만 유리하게 되었다는 지적이 있음
◦기존에 대기업과의 컨소시엄 등을 통하여 공 공부문에 참여하는 형태의 프로젝트 수주가 가능했던 것을 감안하면 공공부문에서의 대기 업 규제는 오히려 매출 감소로 이어지게 됨9)
◦중소기업의 단독 입찰 능력은 미비되어 있고 중견기업과는 이전의 대기업과의 거래와 다른 하청관계의 계약이 이루어지는 상황에서는 경 쟁력 있는 중소기업의 성장이 오히려 저해되 는 결과를 가져옴
- 공공부문 발주 계약처를 중심으로 볼 때 중소기업 은 약 5.5%만 공공사업에 직접적으로 참여하고 이 중40억 이상 사업 수주기업은 약0.1%에 불과
◦다수의 중소기업 약( 95%)은 하도급 형태로 공 공사업 참여 또는 민간영역 사업에 참여하고 있는 것으로 조사되었음
- 특히 소수의 중견기업에 공공정보화사업이 편 중되어 40억 이상 사업의 약 60%는 상위 중견 기업 10개 업체가 수행(153개 중 88 )개
▫ 게다가 중견기업 전체를 보면 매출 증대에 비해 영업이익률은 급격히 하락하고 있는 것으로 나타 나 중견기업으로의 쏠림 현상 또한 수익성 증가와 연결되지 못한다는 지적이 있음
- 대기업참여 제한 이후 공공정보화 시장에서 중 견기업의 매출액은 늘었으나 과잉경쟁 해외, 제품에 대한 가격협상력 부족 등의 원인으로 영 업이익률은 점차 하락하고 있는 것으로 분석됨 - 이러한 현상은 해외 소프트웨어 및 하드웨어 업체
들이 가격협상력이 약한 중견기업에게 대기업의 거래보다 비싸게 제품을 공급하고 있어10) 사업별 수익성이 떨어지게 되는 것도 원인이 될 수 있음11)
그림 중견기업의 성장 및 영업이익률 평균값 추이
< 6> ( )
공공매출
단위 억 원
( : )
영업이익률
주: 매출액과 영업이익률은 공공부문 참여 기업들의 평균값을 보여주고 있음 자료 이호근 외: (2015)
대기업에의 영향
3)
융합 및 창조산업에서도 대기업이 배제되므로
①
신산업 발전 저해
▫ 소프트웨어를 일부 활용하는 사업도 소프트웨어사 업으로 규정하여 참여 제한하고 있어IT ･융 복합형 공공사업 레퍼런스 확보 신성장사업 추진도 위축, - IT융 복합사업은･ IT기술을 他산업의 제품 서, 비스와 결합하여 새로운 부가가치를 창출하는 창조경제시대의 핵심 사업으로 SW 개발 및 활 용이 수반되는 사업
- 특히 미래부 중점 육성분야인 사물인터넷 클, , 라우드 빅데이터 모바일 관련 공공사업조차도, , 대기업참여에 대한 불확실성 증가로 기업활동 위축 초래
9) 공공부문에 대기업이 입찰 시 컨소시엄 내 중소기업 비중이50% 이상이 되어야 입찰심사에서 감점되지 않는 점과 우수 중소기업이 컨소시엄 내 포함되어 있을 경우 입찰에서 유리한 점 등을 고려할 때 이러한 유추가 가능함
10) 가격협상력이 약하다는 것은 기업별 거래 물량에 따른 할인율 차등 적용 등으로 거래에 불리함이 생긴다는 것을 의미함 11)2014소프트웨어 산업 실태조사 분석연구(2014)및 한경연(2015)자료의 설문조사 결과 정리
- 기업활동 위축은 과거 SW 비중이 낮은 ITS, 항공관제 사업 등도 과업 포함될
U-City, SW
경우 참여 제한 받아 왔기 때문
예시 사업 개발비중은 규모
( : U-City SW 9~10%
임에도 SW사업으로 간주되어 참여 제한)
사업명 사업규모 SW개발비 SW개발비중 A U-City 515억 52억 10.0%
B U-City 310억 28억 9.0%
C U-City 388억 35억 9.0%
▫ 참여제한제도를 통해 상출제 대기업은 국방 외교, , 치안 전력 그 밖의 국가안보 등과 관련된 사업을 제, 외하고 공공사업 참여가 전면 제한하는 대신 예외를 인정한다고 하나 이는 실질적 효과 없음
- 작년 미래창조과학부의 고시개정으로 무상협력 사업에 대한 대기업참여 제한 예외 신청 근거가 마련되었다고는 하나 실질적 효과는 미미함 - 대기업참여 제한 예외 인정을 위한 심의기준인
사업의 복잡성 난이도 광범위성에 해당되지, , 않아 현재의 심의기준과 절차로는 대부분의 경 우 예외 심의 통과가 불가능한 상황임
표 공공부문 서비스 대기업참여 예외적 인정 건수
< 4> IT
구분 2012년10 ~월 2013년 2014년 ~2015년 월5 합계 요청 통과 요청 통과 요청 통과 요청 통과 요청 통과
건수 21 6 44 18 20 7 10 5 95 36
통과비율 28.6% 40.9% 35.0% 50.0% 37.9%
자료 미래창조과학부 국회 제출자료 재인용:
▫ 더구나 실제로 미래부는 하위고시를 통해 참여가 능 예외사업 범위는 축소 심사절차는 강화, - 발주기관은 예외사업 인정을 위한 미래부 심의
자료 준비 및 절차에 대한 부담으로 예외 심의 요청을 주저하고 있으며 심의 요청한 사업마, 저도 심의 통과 요건이 까다로워 2012년 10월 이후 실제 심의 통과 비율은 38% 수준에 그치 고 있음
국내 시장뿐 아니라 글로벌마켓에서 경쟁력
②
하락의 원인
▫ 상출제 대기업이 배제된 시장에서 해외 기업에 대응능력 갖춘 국내 기업의 성장이 지연된다면 중소기업보다는 해외의 유수 기업에 시장이 먼저 잠식될 수 있음
- 전문 중소기업 육성을 위한 참여 제한 제도는 국내 상출제 대기업에만 적용되고 IBM, HP 등 외국계 대기업 외국계 지분 보유업체 등 은( ) 통상마찰이 우려되므로 시장 참여를 제한할 수 없음12)
- 그 결과 쌍용정보통신 대주주 일본 지분 약, ( 대우정보시스템 미국 중국 지분 약
64%), ( , 62%)
의 주요 국방 공공정보화사업 사업 수주가 꾸, 준히 증가하고 있음
▫ 문제는 이러한 기업의 공공정보화사업 등의 수주 이력이 지속적으로 쌓일 경우 해외 시장에서도 인정받은 국내 IT기술력을 배경으로 프로젝트 수 주 이력까지 갖추게 되어 국내 기업에 비하여 훨 씬 유리한 입지에 있게 되므로 국내 대기업의 해 외 진출조차 위축될 수 있다는 것임
- IT서비스산업은 지속적인 성장이 기대되고 있 으며 해외 시장에서의 국내 기업의 경쟁력 또 한 전망이 밝은 분야임
- 국내 시장은 2009년 55억 달러에서 2016년 억 달러 규모로 증가할 것으로 전망되고 연
76 (
평균 4.73% 성장률)13) 전 세계 시장은 2009년 억 달러 규모에서 년에 억 달 5,770 2016 7,250 러 규모로 증가할 것으로 기대하고 있음 연평( 균 3.32% 성장률)
12) 현재 규제대상이 아닌 일부 규모가 큰 중견기업 중에도 많은 외국자본이 투자된 기업이 있는데 이러한 중견기업은 대기업에 해당할 만큼 매출규모가 커졌을 경우에도 통상마찰 때문에 대기업참여 규제 제한을 적용하기 어렵다는 한계가 있음
13)IT서비스에서 국내 시장이 세계 시장에서 차지하는 비중은0.93~0.97%를 차지할 것으로 기대하고 있음
표 세계 및 국내 소프트웨어 시장 규모
< 5>
단위 억 달러
( : )
구분 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015e 2016e IT
서비스
세계 5,770 5,903 6,096 6,296 6,475 6,715 6,982 7,250
국내 55 60 64 66 68 71 74 76
국내비중 0.95% 1.02% 1.05% 1.05% 1.05% 1.06% 1.06% 1.05%
주: SW spending기준, 2015e과2016e는 각 년도 전망치를 의미함 자료: IDC(2014. 2)
표 국내외 서비스 상위 기업의 시장점유율
< 6> IT
구분 1위 2위 3위 4위 5위 합계
글로벌 마켓
IBM HP Accenture Fujitsu CSC
6.5% 3.9% 3.0% 2.6% 1.7% 17.7%
국내 시장
삼성 SDS LG CNS SK C&C IBM Korea KT
30.4% 18.2% 13.2% 6.8% 5.1% 73.7%
주: 2012년 기준
자료 패키지: SW,국내 서비스IT (IDC, 2013. 6),세계 서비스IT (Gartner, 2013. 4)재인용
그림 서비스 수출액 추이
< 7> IT
단위 백만 달러
( : )
주: 2012년SW수출액은 추정치 자료: 2012년SW산업 연간보고서(NIPA)
그림 전 세계 서비스 기업의 시장점유율 순위
< 8> IT
자료 가트너:
- 세계 시장에서 위는1 IBM으로 6.5%를 차지하고
위는 로 위는 로 를 차지
2 HP 3.9%, 3 Accenture 3.0%
하고 있으며 Fujitsu와CSC가2.6%, 1.7%로 위4 , 위를 차지하고 있음
5
- 상위 개 사업자의 점유율 합계는5 17.7%를 차 지하고 있음
▫ 국내 경제에의 기여를 전망하기 위하여 최근 SW 수출액 집계를 살펴보면 2012년 IT서비스 수출액 은 총 14억 2,554만 달러로 2011년 10억 9,550만 달러보다 30.1%나 증가한 것으로 나타나 경제적 기여도 높아질 것을 기대할 수 있음
▫ 이와 같이 해외 대기업이 비교적 약세인 글로벌 서비스시장의 구조와 시장의 성장성을 볼 때
IT ,
국내에서의 성장이 어려워진 삼성 SDS, LG CNS, SK C&C 등 빅3 IT서비스 기업은 국내 시장에서 의 사업 범위를 축소하고 보유 중인 솔루션으로 경쟁력을 확보하는 데 주력하는 전략을 택함
▫ 하지만 충분히 경쟁력을 갖춘 상황에서도 전자정 부사업 분야 등 해외 시장 진출에 대기업을 선호 하는 수요자 요구를 맞추지 못하여 제약을 받고 있음
- 해외에서는 최근 3~5년의 유사사업 실적으로 사전 적격심사를 진행하고 있으며 기술심사, 시에도 레퍼런스에서 가장 높은 배점을 부여하 고 있어14) 국내에서 공공정보화 사업을 하지 않는 대기업이 해외 진출하는 데 있어 결정적 인 장애물로 작용하고 있음
◦또한 초기 공공정보화 해외사업은 기업과 정 부기관이 협력하는 G2G 협업이 필수적인데 정부의 대기업 배제제도로 인해 국내 대기업 을 배제하자 상대 국가에서는 인지도와 경쟁 력을 갖춘 대기업을 기대하고 있어 정부의 프 로젝트도 실패하는 경우 발생
◦대기업이 단독으로 진출한다 하더라도 해외 입찰을 위해 필수적으로 요구되는 국내사업 경험을 확보할 수 없기 때문에 사전 적격심사 조차 통과 불가함
- 이처럼 국내 기업이 가진 높은 수준의 기술력 은 글로벌마켓에서 충분한 경쟁력을 갖추고 있 음에도 불구하고 외국의 전자정부사업에 진출 하는 데 필요한 국내 공공부문 정보화사업 이 력을 갖추지 못하여 수주에 실패하고 있음
법리적 검토 시 지적될 수 있는 문제점
4)
▫ 규제를 입법화함에 있어 법리적 통제 기준은 비‘ 례의 원칙 인데 본 규제는 몇 가지 법리적 문제점’ 을 지적할 수 있음
- 입법과정에서 비례의 원칙 과잉금지의 원칙 은‘ ( )’
헌법상 규제의 과잉을 통제하는 기준으로 적용 되고 입법목적의 정당성 방법의 적절성 피해, , 의 최소성 법익의 균형성 등 총 단계의 심사, 4 구조를 가지고 있음15)
- 이러한 관점에서 볼 때, SW산업 공정경쟁 및 중소기업 보호라는 입법목적의 정당성은 인정 되지만 규제의 목적을 위하여 대기업이라는 경 제 주체의 활동을 제한하고 실질적 피해를 가 져온 점 이익의 균형성 등에서의 법체계의 적, 절성에 대해서는 문제점이 지적될 수 있음
입
① 법상 방법의 적절성 문제와 피해의 최소성 문제 - 중소기업의 육성과 촉진을 통해 입법목적을 달
성할 수 있음에도 불구하고 일부 경제 주체의 행위를 제한하는 방식으로 규제방법을 선택하 는 것은 시장의 자율성을 침해하는 부적절한 규제방식으로 평가됨
14) 실제로 컬럼비아 모잠비크 등의 공공부문 정보화사업 프로젝트에서는 입찰자의, ‘project experience’를 요구하며 공공인증된 이력에 대해 큰 배점을 두고 있는 것으로 확인되었음
15) 경제규제의 헌법적 원리와 발전적 재조명 이학수( , 2012)
- 또한 기본권 침해의 최소성 원칙에도 위배된다 고 볼 수 있음
- 실제로 헌법재판소는 중소기업의 보호는 넓은 의미의 경쟁 정책의 한 측면을 의미하므로 경, 쟁 질서를 보장하는 범주 내에서 중소기업의 보호가 이루어져야 한다고 판시16)하고 있음
법익의 균형성 문제
②
- 중소기업 경쟁력 강화라는 입법목적에 부합하 는 결과를 가져왔는지에 대한 평가를 보면 그 효과는 미미하고 불분명한 점도 있는 반면 본 규제로 인해 기본권을 침해받게 되는 주체의 피해는 분명하고 광범위함
- 이는 법규제가 달성하려고 하는 공익에 비하여 기본권 침해가 현저하게 커서 법익의 균형성을 잃게 되는 위험이 있음
- 따라서 대기업참여 배제제도는 과잉금지의 원 칙에 위배된다고 볼 수 있으며 이를 근거로 할 때 위헌성이 있다는 비판을 피하기 어려움
▫ 이 밖에도 헌법적 원리를 바탕으로 판단할 때 대 기업의 시장참여 제한 제도는 경쟁 시장에의 참 여를 원천적으로 봉쇄하고 있으므로 직업선택의‘ 자유 를 침해하는 것으로 평가할 수 있음’
- 중소기업의 보호 및 육성이라는 목적을 가지고 특정집단을 우대하는 법률은 위헌성이 인정되 지 않지만,17) 이러한 기본권 침해는 합리적인 법규제의 수준을 넘어서는 것이며 또 다른 헌 법상 통제원칙인 평등의 원칙 에도 위배된다고‘ ’ 볼 수 있음
결론 및 시사점 4.
▫ 중소기업의 영세성과 성장 지연이 초래되는 현상 과 원인에 대한 인식을 전환하여 새로운 방식의 정책을 고민할 필요
- 동반성장위원회에서 제시한 중점추진과제에서 도 볼 수 있듯이 시장획정을 통해 대기업의 시 장을 중소기업에게 인위적으로 이양하는 것 대 신에 대기업과 중소기업의 해외 동반진출의 활 성화와 상생 추진과 같이 협력방안을 강구하는 것이 바람직함
- 중소기업의 경쟁력을 높이고 생태계를 재편하 기 위해서는 강제적인 시장획정보다는 시장에 서의 불공정의 관행을 척결하는 것이 보다 바 람직한 대안이 될 수 있음
- 대기업들은 기업의 사회적 책임(corporate social 의 관점에서 수탁기업들과 responsibility: CSR)
상생관계를 유지하는 것이 지속가능 기업이 되 는 조건 중의 하나이고 공급자관계관리, (supply 의 관점에서도 단기 chain management: SCM)
간의 수지와 손익보다는 중장기적인 공생의 관 점에서 수탁기업과의 관계를 형성 유지하는 것･ 이 중요하다는 인식이 필요함
- 중소기업들은 생존과 발전을 위한 충분한 기술 과 역량 등을 갖춤으로써 대기업과의 경쟁이 아닌 시장에서 경쟁력을 확보하는 것을 목표로 성장을 도모해야 함
▫ 대형 공공정보화사업에 대한 일정 지연 및 품질 관리 수준에 대한 문제가 발생하고 발주자의 선 택권을 침해하는 결과를 초래한다는 점도 간과되 어서는 안 됨
- 대형 공공정보화 사업에 중견 중소기업 유찰･ 비율이 약( 30% 이상 무응찰 단독응찰 높아, )
16) 헌법재판소1996.12.26. 96헌가18
17) 헌재결1996.8.29. 95헌바36,헌법재판소1996.12.26. 96헌가18
사업자 선정이 지연되어 국가 공공정보화사업 수행 적정기간 확보 문제 발생18)
- 대기업을 대신하여 사업을 수행하는 중견 중소･ 기업의 품질관리 사업관리 리스크관리 등의, , 역량이 떨어져 사업의 성공적 완수 및 유지보 수에 문제점이 발생
- 공공기관 발주자들을 대상으로 한 설문조사에 서도 중견 중소사업자의 역량 중 가장 미흡한･ 항목으로 품질과 사업관리 역량에 대한 문제 제기가 가장 많은 것으로 나타나 무조건적으로 대기업을 시장에서 배제하는 것은 발주자 측면 에서도 비효율을 발생시키는 것으로 평가할 수 있음
▫ 기업의 시장참여를 제한하는 것은 경쟁구조를 왜 곡시키고 기업의 성장을 지연시키는 부작용이 크 게 나타나는 위험이 있기 때문에 지양해야 하는 규제방식임
- 현재 대기업들이 활동하는 시장에서 대기업을 배제하고 중소기업만 참여토록 하는 방식으로 는 경쟁력을 갖추지 못한 중소기업이 피해를 볼 수 있는 위험이 있음
- 더구나 IT서비스산업과 같은 첨단 기술과 프로 젝트 수행 노하우 등을 요구하는 경우 컨소시 엄이나 하도급관계로 참여하는 것이 일반적인 중소기업이 전면적으로 감당하기에는 인력과 기술범위 사업 규모 면에서 많은 어려움이 발, 생함
- 또한 사업자 간 역할 분담이 효율적으로 이루 어지며 대중소기업 간 계약거래의 투명성 강 화 인력개발의 효율성 및 정당한 분배 등의, 문제는 대기업을 배제하는 방법이 아닌 거래상 의 문제점 개선 방안으로 해결책을 찾아야 함
◦사업추진력을 갖춘 대기업과 세부 기술력을 가진 중소기업 간의 컨소시엄을 통해 보다 효 율적인 사업이 가능할 수 있음
◦중견기업의 대기업으로의 성장은 곧 규제 대 상이 되므로 경쟁력 있는 중견기업도 지속적 인 성장을 꺼려하는 기현상을 초래하게 되는 문제점이 있는 규제방식은 폐지되어야 함
▫ 규제의 실효성 분석에 있어 국내외 시장을 모두 고려하여 경제적 효과에 대한 재검토가 필요함 - 향후 IT서비스산업은 지속적인 성장과 수익 증
대가 기대되는 산업으로서 글로벌마켓에서의 경쟁력 확보가 매우 중요한 상황
- 해외 진출 특히 개발도상국 시장에 진출함에, 있어 국내 업체의 경쟁력은 전자정부 시스템과 함께 높은 평가를 받고 있음
- 첨단 IT기술을 기반으로 철도 교통 스마트 빌, , 딩 지능형 교통정보 등에서 확보한 시스템 노, 하우와 이를 기반으로 한 융 복합형 스마트 인･ 프라스트럭처 엔지니어링 관련 시장에서 큰 성 장을 기대하고 있음
- 하지만 상호출자제한기업집단 소속 IT서비스기 업들에 대한 공공정보화 시장참여가 제한됨에 따라 대기업 소속 IT서비스기업들의 경우 국내 시장에서의 수익 감소뿐만 아니라 해외시장 진 출에도 불이익을 받고 있어 규제의 부작용이 큰 상황임
▫ 시장에 규제를 도입함에 있어 그 목적이 공정한 경쟁이라고 한다면 그 목적을 실현하는 수단 또 한 자유롭고 공정한 경쟁을 가능하게 하는 방법 을 택해야 함
- 시장참여자를 인위적으로 배제시키고 경쟁력이 갖추어지지 않은 중소기업을 보호하는 방식을
18) 공공정보화 사업자 선정이 유찰될 경우 예외적으로 대기업이 참여할 수 있게 되어있었던 경우 수행능력을 갖춘 중소기업이 없는 상황이 대부분이기 때문에 이 경우 대기업이 프로젝트 사업자로 선정되는 과정에서 비효율적인 단계를 거치게 되는 것임
택하면 대기업과 중소기업의 경쟁력 차이에서 오는 불이익은 감소하겠지만 궁극적으로 중소 기업의 성장을 지연시키게 됨
◦미처 경쟁력을 갖추지 못한 중소기업을 대신 하여 규제를 적용받지 않는 기업이 대기업 역 할을 대신하게 되면 중소기업과의 불공정거래 가능성은 여전히 존재할 수밖에 없고 생산성 이 낮은 기업과의 협력은 오히려 수익성을 악 화시킬 수 있음
◦해외 대기업이 국내 대기업의 중소기업과의 협력관계가 필요치 않은 생산관리체계를 가지 고 있는 경우 가격경쟁력으로 시장 발전은 없 이 단순히 점유율을 잠식하는 것으로 그쳐 국 내 시장에 부정적 효과를 가져옴
- 시장에서 배제된 대기업이 해외 시장으로의 진 출을 도모하고자 할 때 국내 프로젝트 이력이 없다는 이유로 의도치 않은 불이익을 받게 되 는 등 글로벌마켓에서의 국내 기업의 경쟁력이 하락하고 수출 감소로 이어질 위험이 있음
▫ 시장경쟁에서 나타나는 효과는 부정적인 면뿐만 아니라 경쟁을 통한 산업의 발전과 기업의 성장 이라는 긍정적인 측면도 반드시 고려되어야 함 - 그럼에도 불구하고 중소기업이 경쟁에서 상대
적으로 열위에 있는 현상을 대기업이 존재하기 때문이라는 부적절한 인과관계를 주장하여 시 장 참여 자체를 금지하는 것은 경쟁으로부터의 긍정적인 효과까지도 포기하게 되는 것임 - 이러한 측면에서 볼 때 불공정거래 문제는 대
기업을 물리적으로 시장에서 퇴출시키는 방식 이 아니라 관련 감독체계 개선을 통해 해결하 는 것이 바람직함
참고 문헌
< >
이학수 경제규제의 헌법적 원리와 발전적 재조명, “ _ 소프트웨어진흥법상 대기업참여제한제도의 헌법적 소고”, 정보화정책 제 권 제 호19 3 , 2012
이호근 외, “소프트웨어산업 생태계 발전을 위한 연구 공공정보화 시장 대기업 진입규제 실효성 분석을_ 중심으로 한국경영정보학회”, , 2015
지은희, “2014 소프트웨어산업 실태조사 분석 연구”, 미래창조과학부, 2014. 12
소프트웨어산업 연간보고서 미래창조과학부
2013 , ,
2014
시장백서 날리지리서치그룹 2015 KRG IT , , 2015
공공 용역 계약현황 날리지리서치그룹
KRG 2014 IT , ,
2014
서비스산업의 미래 발전방향 한국정보산업연합회
IT , ,
2013
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