한국경제연구원 원내세미나 발표 자료
토지세의 경제학:
미신과 현실
(1996. 11. 28)
김정호(한국경제연구원 연구위원) 전화: 3771-0036
Fax: 785-0270
한국경제연구원
발간사
과거 경제개발과 성장과정을 통해 도입․확산돼 온 정부의 규제제도는 경제환경 의 시대적 변환에 따라 새롭게 변화돼야 할 전환점을 맞고 있다. 경제규모의 확 대, 국제화․개방화 새대로의 진입, 그리고 정치․경제의 민주화와 자율화 추세는 정부의 시장개입에 따른 여러 가지 문제점과 부작용을 노출시켰으며, 우리 경제 의 발전에 따라 기업과 일반 국민을 포함한 민간경제 주체들도 이제는 자율적으 로 건전한 경쟁을 수행할 수 있는 성숙한 모습으로 성장하게 된 것이다.
이 같은 공통된 인식을 바탕으로 정부와 민간은 ‘규제완화’라는 대명제에 관해서 는 합의된 의견을 갖게 됐으나, 그 적용대상과 방법에 관해서는 아직도 많은 견 해 차이를 보이고 있는 실정이다. 이로 인해 개별적인 산업별 또는 부문별 규제 완화 사업이 의욕적으로 추진되고 있기는 하지만 우리 나라의 규제완화 사업은 아직까지도 초보적인 단계에 있다고 평가된다. 또한 지금까지 규제완화 사업은 정부가 주도했으나, 규제집행자의 입장에서 규제완화 사업을 추진하는 데 따르는 한계점을 극복하지 못하고 있는 것도 사실이다.
이런 배경 아래 본 연구원에서는 정부규제에 관한 보다 구체적이고 합리적인 정 책을 발굴해 효율적인 규제완화 추진에 일조하고자 ‘규제연구센터’를 설립․운영 하게 되었다. 본 선테에서는 규제제도 개선을 위한 정핵을 개발해 정부에 건의하 고, 이에 따른 정부의 정책결정 내용과 정부의 규제완화 추진성과를 민간에 전달 하는 가교 역할을 할 것으로 기대된다. 한국경제연구원 규제연구센터에서 발간하 는 ‘규제연구시리즈’는 규제완화를 포함한 정부규제의 전반에 관한 보다 구체적이 고 심도 깊은 연구내용을 담고 있어 구제정책 수립에 중요한 시사점과 정보를 제 공할 것이다.
이 책은 저자인 김정호 박사가 박사학위 수료 이후 8년 간 우리 나라의 토지세 제에 대해서 쌓아 온 연구성과물을 총정리한 결과라고 할 수 있다. 아마도 복잡 한 우리 나라의 토지세를 일과된 경제논리로 분석하고 대안을 제시했다는 점에서 최초의 책이 될 것으로 생각한다. 이 책을 시발로 이 분야에 대한 뜨거운 논쟁이 불붙기를 기대한다.
이 연구를 수행해 주신 한국경제연구원의 김정호 연구위원에게 감사한다. 또 연 구과정에 같이 참여한 김강수 선임연구원과 원고정리를 도와준 김정미 씨에게도 감사를 드린다.
1996년 12월 한국경제연구원 원장 조석래
저자서문
책을 쓰는 목적
우리나라는 매우 복잡하고 왜곡된 현태의 토지세제를 가지고 있다. 토지투기를 억제하겠다는 생각이 우리의 토지세를 그렇게 만들었다. 저자는 이 책을 통해서 투기억제에 관한 많은 믿음들이 타당성이 없는 것들임을 밝히려고 한다. 토지세 는 투기억제라는 신기루 같은 목표가 아니라 지방정부의 재원조달 수단이라는 원 래의 기능을 되찾아야 한다.
이 책은 저자가 박사학위를 받은 후 지난 8년간 써 온 토지세 관련 논문들을 편 집하고, 모자라는 것은 채워 넣는 식으로 만들었다. 몇넌 간 별러 온 일이기는 했 지만 막상 끝내려다 보니 결국은 날림공사가 되었다는 느낌이다. 개정판을 낼 기 회가 있다면 좀더 일관성 있고, 읽기 쉬운 책으로 만들것이라는 다짐을 해 본다.
책의 구성
이 책은 토지투기와 관련된 여러 가지 잘못된 생각을 비판하는 것으로부터 출발 해서 개별 토지세제들을 분석하고 대안을 제시한다. 이 책은 모두 2편 4장으로 구성된다. 제1편에서는 토지문제와 관련된 잘못된 미신들을 비판한다. 다루어지는 미신의 종류는 모두 아홉 가지이다. 우리 나라는 국토가 좁다, 우리 나라에는 주 택이 부족하다. 투기꾼이 문제이다. 실수요는 보호되어야 하고 가수요는 억제되어 야 한다. 주택은 투기대상이어서는 안된다. 개발이익은 국가가 환수해야 한다. 지 가 안정을 위해서는 보유과세가 강화되어야 한다. 토지소유집중이 문제이다, 토지 정책은 공개념에 입각해야 한다는 등 토지정책의 밑바탕을 이루고 있는 대다수의 믿음들이 논리적 또는 현실적 근거가 없음을 보인다. 마지막으로 제10장에서는 우리 나라 토지문제의 근원이 무엇인지를 밝힌다.
한편, 제2편에서는 우리 나라의 토제세들에 대한 구체적인 분석과 대안 제시가 이루어졌다. 제1장은 우리 나라 토지세의 개관이다. 종합 토지세, 양도소득세 등 제반 토지세의 윤곽을 추렸다. 제2장은 토지세의 전가가 가능한지에 대한 분석이 다. 먼저 토지세의 전가에 대한 기존문헌들의 논의를 정리한 후에, 우리 나라 토 지세들의 전가가 어느 정도나 가능한지를 살펴보았다. 제3장에서는 전가를 제외 한 문제들을 추출하고, 개선안을 제시했다. 제4장은 개편방안이다. 토지세에서 투 기억제라는 기능은 사라져야 하며, 토지세의 원래 기능인 지방정부의 재원조달 기능을 회복해야 한다는 주장에 역점이 두어졌다.
도움을 주신 분들
이 책이 나오는데에는 많은 분들의 도움이 있었다. 내 박사학위 논문 지도교수 인 일리노이대학교의 브루크너Brueckner교수는 내게 미시분석의 기본적인 도구 와 토지문제를 보는 눈을 심어 주셨다. 한글로 T는 책이니 망정이지 만약 영어로 쓰는 책이었다면, 그분으로부터 많은 질타를 받았을 것 같다.
서울대학교 환경대학원 재학시절의 지도교수이셨던 이정전 교수께도 감사를 드 린다. 도시문제를 경제학적으로 접근할 수 있다는 것을 내게 처음 가르쳐 준 분 이다. 또 구분의 토지경제론으로부터도 많은 것을 배웠다
서강대학교 김경환 교수께도 감사를 드린다. 요 몇 년 동안 내게 가장 많은 도 움과 자극을 주는 분 중 한 분이다. 사실 이 책의 내용 중 상당 붖ㄴ은 그분과의 대화를 통해서 얻은 것임을 고백하다.
익명의 심사위원께 감사를 드린다. 읽기가 쉽지 않은 원고상태의 글을 세세히 읽고, 자상한 논평을 해 주었다. 그분의 지적을 최대한 반영하려고 했지만, 능력 이 모자라는 부분도 많았다. 특히 쓸데없이 수학을 쓴 것 아니냐는 지적에 대해 서는 전적으로 동감한다. 그러나 이번 책에서는 시간의 제약으로 그 지적사항을 고칠 수가 없었다. 앞으로 개정판을 낼 기회가 주어진다면, 좀더 쉬운 글로 고쳐 볼 생각이다.
한국경제연구원의 손병두 부원장께 감사를 드린다. 그분의 예산지원과 마음으로 부터의 격려가 없었더라면 이 책의 출간은 불가능 했을 것이다.
김강수 선임연구원에게 감사한다. 김강수 씨와 같이 쓴 「건물과 표산정방식의 경제학적 평가」가 이 책의 일부로 실렸다. 이 책이 나오는 과정에서 가장 고생 을 한 사람은 김정미 씨이다. 변덕스럽게 바꾸어대는 글을 불평없이 고쳐 주었다.
마지막으로 출판과정에서 고생한 신재화 실장에게 고마움을 표한다. 연말의 바쁜 일정이 이 책 때믄에 더 바빠질 것 같다.
1996년 12월 여의도 연구실에서 김정호
훓어보기
토지정책과 관련하여 근거 없는 많은 믿음들이 만연해 있다. 그런 믿음들을 논리 적 타당성이나 현실적 증거가 없다는 점에서 미신이다. 이 책의 제1편에서는 대 중적인 지지가 확고한 미신 아홉가지에 대한 경제학적 분석으로부터 출발한다.
제2편에서는 그런 미신들의 구체적 표현인 토지세들을 경제학적으로 분석하고, 대안을 제시했다.
제1편 미신과 현실
우리 나라는 국토가 좁다?
우리 나라의 국토는 좁지 않다. 우리 나라의 국토는 300억 평. 그 중에서 택, 상 업용지, 공장용지 등 도시적 용도로 사용되는 면적은 5% 남짓할 뿐이다. 우리 나 라 국토의 94%는 농지와 임야이다(농지27%, 임야 67%). 우리가 국토를좁게 느끼 는 것은 과도한 농지/임야구제로 인한 도시용지의 공급이 원활치 않기 때문이다.
그 중에서도 특히 그린벨트와 농업진흥 지역이 문제이다. 이 두 가지의 규제는 도시용지로서의 가치가 가장 높은 땅들을 묶어 놓고 있다. 우리의 국토는 결코 좁지 않다. 다만 쓰지 않고 있을 분이다.
주택이 부족하다?
부족이라는 말을 잘 못쓰고 있다. 다음의 표를 통해서 알 수 있듯이 1인당 주거 면적, 목욕시설 보급률, 입식부엌 보급률 등 여러 가지 면에서 우리 나라의 주택 사정은 지속적으로 좋아져 왔다. 주택 보급률이라는 지표가 우리 나라의 주택사 정을 지나치게 나쁜 것으로 평가하게 만든다. 주택보급률이라는 지표를 공식통계 에서 삭제해야 한다. 그 대신 1인당 주거면적같이 실질적인 지표를 사용해서 주
주택관련 각종 지표들
1980 1985 1990 1995
주택보급률(%) 72.7 71.7 72.4 84.2
1인당주거면적(평) 2.86 3.58 4.32 5.22
목욕시설(%) 1.0 20.0 44.1 78.3
수세식 화장실(%) 18.4 33.6 51.3 75.0
입식부엌(%) 18.2 35.1 52.4 84.5
자료: 『주택통계편람』(대한주택공사,1996).
택사정을 파악해야 한다.
투기꾼이 문제이다?
투기꾼이 부동산가격을 올린다기보다는 가격이 오를 만하니까 투기꾼들이 몰린 다고 보는 것이 합리적이다. 개발계획에 관한 정보가 흘러 다니는 지역이나, 소득 이 급격하게 증가하는 시기에 투기꾼이 나타난다는 것은 그 증거가 된다. 값이 오를 만한 요인이 없는 지역이나 시기에는 투기꾼도 나타나지 않는다.
어떻게 보면 투기꾼들은 우리 사회가 가지고 있는 매우 귀중한 자원이다. 그들 (누구라도 그들이 될 수 있지만)은 미래에 대한 정보를 스스로 생산해 내고, 그것 에 기초해서 행동하기 때문이다.
아무도 모르고 있을 때에는 어느 산골지역이 고층 아파트 단지로 적지라는 확신 을 가진 사람이 있다고 해 보자. 그 사람은 그 당을 사 두게 될 것이다. 그런데 그 사람이 그 땅을 사는 순간부터 실질적으로 그 땅의 가격은 뛰게 된다. 투기꾼 이 들어가서 값이 뛴 것이다. 그 결과 고층 아파트가 아닌 용도로 그 땅을 쓰려 는 사람은 비싼 값을 치를 생각이 없을 것이므로 다른 용도로의 토지이용은 자연 히 억제된다. 마치 농산물 부족이 예견되었을 때, 투기꾼들의 매점매석이 현재의 소비를 억제함으로써 실제로 농산물 생산이 줄어든 미래에도 적동한 양의 소비가 가능하게 하는 것과 같은 이치이다.
투기를 억제하면 문제가 생긴다. 첫째, 저밀도의 조기개발이다. 미래를 위해서 빈 땅을 가지고 있는 것은 투기로 간주되기 때문이다. 둘 때, 미래에 관한 정확한 정보가 만들어지지 않는다. 투기꾼은 말썽꾸러기가 아니라 귀중한 자원이다.
실수요, 가수요?
우리 나라의 토지정책들은 ‘실수요 보호, 가수요 억제’라는 이분법적 구도 위에 서 있다. 이런 발상은 여러 가지의 문제를 안고 있다. 첫째, 실수요라는 개념의 모호성이다. 호텔을 예로 들어 생각해 보자. 이해관계인은 토지 및 건물의 주인 (이들 서로 다를 수도 있다)과 고객이다. 누가 실수요자일까? 우리는 흔히 호탤주 인을 실수요자라고 생각하지만, 잘 따져 보다면 그들은 부동산임대업자일 뿐이다.
다만 임대계약의 형태가 다를 뿐이다(부동산임대업은 장기계약, 호텔업은 하루 단위의 단기계약). 진정한 의미에서의 실수요자는 고객일 것이고, 그렇다면 호텔 주인은 가수요자가 된다. 그렇다고 해서 실수요자인 고객더러 호텔을 소유하라고 할 수도 없다. 만약 그런 정책을 강요한다면 호텔은 지어지지 않을 것이다. 호텔 뿐 아니라 거의 모든 부동산 이용 행위에서 이런 문제들이 생겨난다. 실수요자라 는 개념은 의미가 없다.
가수요라는 개념도 모호하기는 마찬가지다. 내부자정보를 이용하거나 탈세 또는 탈법 행위를 하는 사람을 가수요자라고 한다면, 굳이 우리는 가수요라는 말 을 필요로 하지 않는다. 범법자면 그만이다. 그것말고 가수요라고 부르는 것은 대 개 유휴지나 임대용 부동산을 소유하고 있는 경우이다. 이런 가수요는 미래의 토 지 수요나 실제의 임대 수요에 바탕을 두고 있다. 따라서 이런 수요를 억제하면 저밀도 개발이 초래되어 장기적으로는 오히려 토지 사정이 악화되거나, 또는 임 대용 부동산의 공급이 줄어들어 실수요자들이 피해를 입게 된다. 실수요, 가수요
는 구분할 필요가 없다.
주택은 투기의 대상일 수 없다?
1가구 다주택자 중과세, 택지에 대한 중과세는 이런 발상에 기초하고 있다.
먼저 1가구 다주택 중과세의 발상에 대해서 생각해 보자. 이런 제도는 단기적으 로는 이 사회의 주택 사정을 좋게 한다. 임대주택들이 자가점유주택으로 전화될 것이고, 더 많은 사람들이 자가점유자가 될 것이기 때문이다. 그러나 그런 효과는 잠시 뿐이다. 장기적으로는 주택 공급을 줄여서 주택 사정을 오히려 악화시킨다.
구매력이 없는 수요를 대상으로 해서는 주택이 지어지지 않기 때문이다.
1가구 1주택에 대한 우대 조치도 문제를 안고 있다. 이것은 1주택에 대한 수요 를 대형화시켜서 큰 집을 짓도록 유도한다. 특히 문제가 되는 것은 아파트이다.
가용한 토지의 면적을 주어진 것으로 본다면 주택 대형화는 주거의 혼잡도를 양 극화시킨다. 즉 대형화된 주택(특히 아파트)에 사는 사람은 지나치게 넓게 살고, 대형화된 단독주택에 세들어 사는 사람들은 지나치게 혼잡한 환경 속에서 살아가 야 한다.
주택은 투기의 대상일 수 없다는 생각은 택지에 대한 중과세라는 조치도 만들 어 내었다. 즉 다른 용도의 토지들보다도 택지 보유는 더욱 억제되어야 한다는 것이다. 만약 택지의 공급이 고정되어 있다면 옳은 생각일지 모른다. 그러나 택지 의 공급은 고정되어 있지 않다. 우리나라 도시 가용 토지의 80%를 차지하는 일 반주거지역의 경우 많은 상업시설들의 입지가 허용되어 있다. 따라서 택지의 공 급량은 택지에 대한 수요의 상대적 강도에 따라서 결정된다. 택지에 대한 수요가 증가하면 택지로 쓰이는 면적이 늘어나고, 상업용지에 대한 수요가 늘어나면 상 업용지로 쓰이는 면적이 늘어난다. 택지중과세는 택지에 대한 수요를 줄여서 택 지면적도 줄이게 된다. 그 결과 택지의 매매가격은 떨어지겠지만, 주택의 임대료 는 올라가게 된다. 저소득층의 보호가 목표라면 택지중과세는 없어져야 한다.
개발이익은 환수되어야 한다?
개발이익은 소유자의 노력에 의해서 만들어지는 것이 아니기 때문에 국가가 환수해야 한다는 주장이다. 개발이익이 소유자의 노력에 의해서 만들어지지 않는 다는 것은 옳을지 모른다. 그러나 그렇기 때문에 국가가 환수해야 한다는 주장은 비약이다. 재화나 서비스의 가치를 만들어 내는 것은 수요와 공급의 상호작용이 다. 소유자의 노력과 무관하게 토지 가격이 뛰는 것과 마찬가지로 노동의 대가라 고 불리우는 임금도 노동자의 의사와는 무관하게 뛰었다. 임금의 상승을 개발이 익으로 취급하지 않는다면 뚜렷한 이유없이 토지가격이 뛰어 생기는 토지로부터 의 개발이익도 환수해야 할 이유가 없다.
그러나 정부의 개발허가나 또는 공공투자로 인해서 오르는 땅 값은 환수될 필 요가 있다. 개발허가로 인한 가격상승분을 회수할 수 있도록 해야 하는 것은 적 정한 수준의 개발허가를 유도하기 위해서이다. 개발이익을 환수할 수 없을 경우, 개발허가권자는 개발로 인한 편익은 계산하지 않고 비용만을 계산하게 된다. 따
라서 지나치게 작은 양의 개발허가를 내주려는 인센티브가 생긴다. (국가가 아니 라) 개발허가권자에게 개발이익을 환수할 수 있는 권한을 줄 필요가 있다.
공공투자로 인해 발생하는 개발이익을 환수해야 하는 것은 지대추구행위를 방 지하기 위함이다. 그렇게 해서 생기는 개발이익을 환수하지 않을 경우, 서로 자기 토지 주변에 공공투자를 끌어들이기 위해서 로비나 집단행동을 할 인센티브가 생 겨난다. 개발이익의 환수는 그렇게 낭비적인 행동을 할 인센티브를 줄이게 된다.
지가안정을 위해 보유과세 강화?
지가안정을 위해서 보유과세를 강화해야 한다고 주장하는 사람이 많다. 토지보 유의 부담이 늘어나면 토지에 대한 수요가 줄어들 것이라는 생각이다. 그러나 그 것은 세금의 한 측면만을 염두에 둔 논리이다. 거두어진 세금은 재정지출이라는 형태로 다시 사회에 환원된다. 만약 그 지출이 땅 값을 높이는데에 사용된다면, 토지보유세의 증액이 토지 가격을 높일지 낮출지 알 수 없다. 그런데 우리나라의 토지보유세는 기초자치단체의 세원이다. 기초자치단체의 지출들은 대개 땅값을 높이는 용도(도로, 공원 등)로 사용된다. 따라서 보유과세 강화가 땅값에 어떤 영 향을 줄지는 확실치 않다. 만약 우리나라의 지방재정 지출이 사적재화에 대한 지 출에 비해서 부족하다고 가정할 경우 보유세 강화를 통한 기초자치단체의 재정지 출 증가는 오히려 땅 값을 높일 가능성이 높다.
선진국의 토지보유세가 높으니까 우리도 보유과세를 높여야 한다고 주장하기 도 한다. 그러나 이것도 전후 사정을 모르고 하는 소리다. 그들의 높은 토지세는 주민들이 스스로 선택한 결과라고 보는 것이 옳다. 그리고 주민들은 투기억제를 위해서 높은 세율을 선택한 것이 아니라, 자기 동네를 살기 좋게 하기 위해서(즉 땅값의 극대화를 위해서) 그런 세율을 선택하는 것이다.
토지 소유 집중?
토지 소유 집중에 대한 문제 의식은 세가지인 것 같다. 첫째는 독점력의 행사 가능성, 둘째는 개발이익의 불공정한 문제, 셋째는 소유 집중 현상 그 자체를 문 제시하는 시각이다. 개발이익 문제에 대해서는 이미 언급했다.
독점력을 행사할 정도로 토지 소유 집중이 되었다는 증거는 없다. 캐나다 Toronto시의 경우 상위 25사가 전 토지의 40.1% 또는 50.3%를 소유하고 있었지 만 그것 때문에 독점력이 행사되었다는 증거는 없었다. 토지는 얼마든지 다른 토 지와 대체가 가능하기 때문이다. 재벌의 토지 소유를 서민들의 토지문제와 연결 시키기도 한다. 그러나 기업의 토지소유와 서민들의 토지문제는 별 관계가 없다.
그들이 소유하는 토지는 대개 공장용지이거나 임야, 또는 업무용 빌딩의 토지이 기 때문이다.
소유집중 그 자체를 문제시하는 시각도 많다. 토지를 생산 요소로서의 토지와 최종 소비용 토지로 나누어 생각해 보자. 전자의 용도로 사용되는 토지에 대해서 소유집중을 논하는 것은 불합리하다. 공장용지나 호텔용지를 어떻게 나누어 가지 는 것이 좋겠는가? 가장 생산성 높게 쓸 수 있는 자가 그 땅을 쓰게 하는 것이
가장 합리적이다. 법인 토지의 소유 집중을 논하는 것은 더욱 무의미하다. 법인 소유의 토지는 실질적으로 주주들이 나누어 가지고 있다. 그럼에도 불구하고 한 사람이 소유한 것으로 되어 소유집중율이 높은 것으로 나타난다. 남는 것은 최종 소비용의 토지, 즉 자가점유용 주택지의 소유분포 뿐이다. 이것의 소유 집중이 그 렇게 심할까? 토지 소유 집중이라는 개념은 다시 따져 보아야 할 문제이다. 아마 도 그것은 허상일지 모른다.
토지공개념?
토지공개념제도의 구체적인 형태는 토지초과이득세, 개발부담금, 택지소유상한 제 등으로 나타났으나, 원래 의도했던 바는 토지이용에 대한 국가의 직접 관리, 또는 토지의 국유화이다. 이 제도를 원하는 사람들은 여러 가지의 이유로 토지시 장의 유용성을 부인한다. 토지는 인간의 창조물이 아니라든가, 토지는 대체성이 낮은 상품이라든가, 토지는 공공재라든가, 토지를 둘러 싼 경쟁은 해롭다는 등의 주장을 그 이유로 든다. 그러나 잘 따져 보면 모두 근거가 없는 주장들이다. 그들 의 주장대로 토지가 국유화된다면 사회는 파괴적 경쟁으로 치닫게 되고, 토지의 생산성은 떨어지게 된다.
토지, 진정한 문제는?
우리나라 토지 문제의 근원은 두가지이다. 지나친 토지이용규제로 인해 토지 공급이 억제되어 있다는 것, 그리고 소액 투자자들을 대신해서 (증권회사들 처럼) 부동산 투기를 해 줄 기업이 나올 수 없도록 규제되어 있다는 사실이다. 그로인 해 땅값이 높고, 또 개발이익의 배분이 편중되는 문제가 발생한다. 따라서 토지 문제의 해결을 위한 정공법은 토지이용규제의 완화를 통한 토지 공급의 확대와 부동산 투자 신탁의 허용이다.
제2편 토지세에 대한 평가
1. 우리나라 토지세의 전가 문제 단기적 전가
전가에 대한 기존 문헌의 논의는 토지세나 건물세가 토지나 건물의 공급에 영 향을 주는가에 초점을 맞추고 있다. 따라서 세금이 어떻게 부과되더라도 공급의 변화가 없는 단기에는 전가가 불가능하다는 결론이 도출된다. 그러나 공급이 고 정되어 있더라도 수요가 변한다면, 전가가 가능할 수도 있다. 토지세가 전가될 것 이라는 자기실현적 믿음이 광범위하게 퍼져 있을 경우 그럴 가능성이 있다. 또 상품의 가격들이 정부의 통제를 받을 경우 정치 과정을 통해서 토지나 건물조세 가 전가될 수도 있다.
장기적 전가
현행 토지 및 건물 세제의 장기적 전가 가능성은 높다.
토지세의 전가는 대개 토지세가 토지의 비효율적 이용을 초래하기 때문에 발 생한다. 누진율의 적용에 따른 필지의 소규모화, 유휴지 중과세에 따른 저밀도 개 발, 소유와 이용구조의 왜곡 등이 그 구체적인 형태이다.
(건물분) 재산세의 경우, 기존 문헌에 의하면 세부담이 모두 세입자에게 전가 된다는 전통적 견해와 세부담은 모두 재산의 소유자가 진다는 새로운 견해의 두 가지가 있다. 개방화와 진전은 전자의 가능성을 더욱 높게 만든다. 무역 및 금융 장벽이 낮아짐에 따라 자본의 공급은 수익율에 대해 거의 완전탄력적으로 변해 가고 있다. 따라서 재산세의 부담은 바로 건물공급의 감소 및 임대료의 상승을 통해서 세입자에게 전가된다.
2. 다른 문제들 (1) 종합토지세
앞에서 살펴 본 수직적 형평성 즉 전가의 문제 외에, 이 장에서는 종합토지세 의 수평적 형평성의 문제가 제기되었다. 즉 같은 사람을 같이 취급해야 한다는 원칙이 위반되고 있다는 것이다. 그 원인은 다원적 누진세율 체계와 법인 소유 토지의 처리 방식 때문이다.
과표현실화의 문제도 지적되었다. 토지보유세의 세부담 수준은 납세자들인 기 초자치단체의 주민들 스스로 결정되어야 함을 설명한 후, 그것의 결정방법이 과 표를 조정하는 것이든, 세율을 결정하는 것이든 문제가 되지 않음을 설명했다.
마지막으로 조세행정상의 문제가 지적되었다. 지방자치가 제대로 되려면 재정 지출의 수준, 또는 세입의 규모를 주민들 스스로 결정할 수 있어야 한다. 즉 과세 자주권이 필요한 것이다. 여러 가지의 과세 대상 중 과세자주권이 가장 잘 발휘 될 수 있는 대상은 토지이다. 자치단체마다 세부담 수준이 다르더라도 토지는 옮 겨 다닐 수 없기 때문이다. 그런데 종합토지세 처럼 전국을 대상으로 대인합산을 하는 한 지방정부의 과세자주권은 원천적으로 봉쇄된다.
(2) (건물분) 재산세
조세부과의 원칙으로는 응익의 원칙과 응능의 원칙이 있다. 건물분 재산세는 응익의 원칙으로는 정당화될 수 없다. 지방정부의 재정지출과 건물 가치간에는 정의 관계가 성립하지 않기 때문이다. 게다가 앞에서 살펴 보았듯이 재산세의 부 담은 대부분 세입자에게 전가된다. 즉 응능의 원칙에도 부합되지 않는다. 결국 재 산세는 어느 원칙으로도 합리화되기 어려운 조세이다.
과표 산정 방식과 관련된 문제도 지적되었다. 토지가치와 건물가치가 정비례한 다는 개념에 근거한 지수들은 불합리하다. 또 큰 주택에 대해서 중과세하고 작은 주택에 대해서는 경과세하도록 만들어져 있는 가감산특례지수들은 조세법률주의
를 위반하고 있다.
(3) 양도소득세 및 법인세 특별부가세
특별한 이유없이 발생하는 자본이득을 특별히 취급할 필요는 없다. 근로소득과 다른 바가 없기 때문이다. 따라서 양도소득세는 폐지하되, 근로소득과 마찬가지로 종합소득세의 과세대상에 포함시키는 것이 합리적이다. 다만 가끔 한 번씩 실현 된다는 양도소득의 특성을 감안해서 평할제도(averaging)를 보완적으로 운영할 필요가 있다. 양도소득금액을 5-10년 정도로 분할해서 종합소득금액에 포함시키 는 방법이다. 이밖에도 양도소득세의 존속을 전제로 했을 때 미조정할 필요가 있 는 문제들이 언급되었다.
(4) 토지초과이득세
토지초과이득세는 헌법재판소로부터 헌법불합치 판정을 받은 조세다. 그러나 헌법재판소의 지적사항은 토지초과이득세의 지엽적인 문제들이다. 정작 중요한 문제는 이것이 유휴지에 대한 과세라는 점이다. 이 문제는 토초세의 폐지를 전제 로 해서만 해결될 수 있다.
이밖에도 토초세의 존속을 전제로했을 때 해결되어야 문제들이 지적되었다. 공 시지가 평가의 문제를 해결하기 위한 매수청구제도, 양도소득세 납부액으로부터 토초세 납부액 전액(이자 포함)을 세액공제할 필요성 등이다.
(5) 개발부담금
정부가 개발 허가를 내주는 대가로 받는 개발부담금은 경제학적으로 정당화될 수 있다. 만약 그것을 못받게 한다면 개발허가권자가 지나친 규제를 하려는 인센 티브가 생기기 때문이다. 따라서 개발허가에 대한 대가인 개발부담금은 원리상으 로는 정당성이 인정된다. 그러나 현재의 제도는 세가지 점에서 잘 못 운영되고 있다. 첫째, 개발부담금의 부과율은 개발허가권자와 개발자가 협상을 통해서 결정 되는 것이 좋다. 지금처럼 일률적으로 50%를 적용하는 것은 지역적 차이를 반영 하지 못한다. 둘째, 개발부담금 징수액은 전액 개발허가권자에게 귀속시킬 필요가 있다. 지금처럼 50%를 중앙정부가 가져가 버리면 개발허가권자는 개발의 편익을 과소 계상하게 된다. 셋째, 개발부담금은 실질적으로 개발이익을 가져가는 사람으 로부터 징수되어야 하는 것이 마땅하다. 그런데 토지개발 면적의 대종을 차지하 는 택지개발사업의 경우, 실질적인 개발이익 수취자인 입주자는 과세되지 않고 개발업자에게 개발부담금이 부과되고 있다.
(6) 택지소유상한제
택지소유상한제는 주택의 부속 토지와 유휴지를 대상으로 해서 적용된다. 주택 부속토지에 대한 소유제한은 택지에 대한 수요를 줄여서 택지의 공급을 축소시킨 다. 그 결과 택지의 매매가격은 떨어지는 효과가 있으나 임대료는 오히려 상승압 력을 받게 된다. 한편 유휴지 소유 억제 조치는 토지초과이득세와 마찬가지로 조
기/저밀도 개발을 가져와 장기적으로는 토지문제를 오히려 악화시켜 간다.
3. 토지세제 개편 방안
종합토지세와 (건물분)재산세는 폐지하는 것이 좋겠다. 그 대신 토지세를 진 정한 의미에서의 지방세로 환원시킬 필요가 있다. 즉 과표와 세율의 결정권을 지 방의회의 의결이나 주민투표로 결정하도록 할 필요가 있다. 지방에서 필요한 재 원은 지방주민 스스로 거두어 쓴다는 의미이다. 이 제도가 제대로 작동하기 위해 서는 지방재정조정제도의 개혁도 필요하다. 현재와 같이 기준재정소요액을 기준 으로 해서 지방교부세를 배정하는 제도가 존속하는 한 지방의 진정한 자립은 불 가능하다.
양도소득세는 폐지할 필요가 있다. 그 대신 부동산 양도차익은 종합소득세의 과세대상으로 하고 평할제도가 보완적으로 운영되어야 한다. 법인세특별부가세는 조건없이 폐지되는 것이 좋다.
토지초과이득세와 택지소유상한제, 개발부담금, 농지/임야 전용시 부과되는 각종 부담금 등 투기억제책들도 폐지하도록 한다. 앞에서 제안한 바와 같이 지방 정부와 개발업자간의 협상이 허용될 경우, 개발이익은 자연스럽게 지역 주민들에 게 환원될 것이다. 토지세는 지방정부의 재원 조달이라는 목적으로만 그 용도가 제한될 필요가 있다.
취득세와 등록세도 정당화되기 힘든 세금이다. 효율성과 형평성을 조세부과 의 원칙으로 볼 때, 이 두가지 조세는 어느 원칙에도 맞지 않는다. 한가지 좋은 점이 있다면 걷기가 쉽다는 점 뿐이다. 이들 두 세금은 폐지하도록 한다. 그로인 한 광역자치단체의 세수 감소가 문제거리이긴 한데, 이것은 기초자치단체의 세원 으로 제안된 토지보유세의 세수를 공유(revenue sharing)하는 식으로 나가는 것 이 좋다.
< 제 목 차 례 >
들어가는 글 ··· 1
제1편 미신과 현실 ··· 3
1. 우리나라는 국토가 좁다? ··· 3
2. 우리나라는 주택이 부족하다? ··· 4
3. 투기꾼이 문제다? ··· 9
4. 실수요, 가수요 ··· 12
5. 주택은 투기의 대상일 수 없다? ··· 28
(1) 1가구 다주택 중과세 ··· 28
(2) 택지중과세 ··· 38
6. 개발이익은 환수되어야 한다? ··· 43
7. 지가안정을 위해 보유과세 강화? ··· 47
(1) 직관적 설명 ··· 47
(2) 보유과세, 지방재정지출, 그리고 토지가격 : 그래프와 간단한 수학을 이용한 설명 ··· 52
8. 토지 소유 집중? ··· 62
9. 토지공개념? ··· 67
(1) 토지 공개념 논리 비판 ··· 69
(2) 토지가 국유화된다면? ··· 74
10. 토지, 진정한 문제는? ··· 77
(1) 토지공급의 억제 ··· 77
(2) 부동산투자신탁 금지 ··· 78
제 2편 토지세에 대한 평가 ··· 81
제1장 우리나라 토지세의 개요 ··· 82
1. 종합토지세 ··· 82
2. (건물분) 재산세 ··· 84
3. 토지초과이득세 ··· 85
4. 택지소유상한제 ··· 86
5. 개발부담금 ··· 89
6. 양도소득세 및 특별부가세 ··· 91
7. 각종 부담금들 ··· 92
(1) 농지임야전용시 부과되는 부담금들 ··· 92
(2) 수도권과밀부담금 ··· 93
제 2장 토지세의 전가 ··· 94
1. 전가에 관한 기존 문헌의 논의 ··· 94
(1) 토지 보유세 ··· 94
(2) 건물 보유세 ··· 99
(3) 자본이득에 대한 과세의 전가(Mysczynski) ··· 101
2. 우리나라 토지세의 전가 문제 ··· 104
(1) 단기적 전가 ··· 104
(2) 장기적 전가 ··· 105
제 3장 다른 문제들과 종합평가 및 대안 ··· 127
1. 종합토지세 ··· 127
(1) 종합토지세와 형평성 ··· 127
(2) 과표현실화 문제 ··· 135
(3) 조세행정상의 문제점 ··· 137
2. (건물분) 재산세 ··· 139
(1) 조세부과의 원칙과 재산세 ··· 139
(2) 건물 과표 산정방식의 문제점 ··· 143
3. 양도소득세 및 법인세 특별부가세 ··· 154
4. 토지초과이득세 ··· 160
5. 개발부담금 ··· 163
(1) 과세 주체의 문제 ··· 163
(2) 개발이익의 개념 ··· 164
(3) 개발이익 수취자와 개발부담금 납부자 ··· 165
(4) 행정심판 재결방법 ··· 169
6. 택지소유상한제: 택지중과세, 택지공급, 그리고 임대료 ··· 173
7. 각종 부담금 ··· 187
제 4장 토지세제 개편방안 ··· 196
부표 ··· 203
참고문헌 ··· 212
부록 ··· 219
< 그 림 차 례 >
<그림 1> 공한지 소유 억제책의 효과: 건축밀도와 건축시기 ··· 19
<그림 2> 유휴지 중과세와 토지이용의 효율성 ··· 21
<그림 3> 단위주택 대형화의 효과 ··· 35
<그림 4> 거주수요 억제책의 효과 ··· 41
<그림 5> 보유수요 억제책의 효과 ··· 42
<그림 6> 토지보유세의 효과에 대한 고전적 견해 ··· 54
<그림 7> 지방공공재의 공급과 토지가격: G'(T)=0 일 경우 ··· 58
<그림 8> 토지보유세와 토지가격: G'(T)=0 일 경우 ··· 59
<그림 9> 토지세에 대한 전통적 견해 ··· 95
<그림 10> 재산세의 전가에 대한 전통적 견해 ··· 100
<그림 11> 재산세의 전가에 대한 새로운 견해 ··· 101
<그림 12> 토지 자본 이득과세의 효과 ··· 103
<그림 13> 건물의 높이와 평당 건축비간의 관계에 대한 가정 ··· 109
<그림 14> 토지세의 단순한 구조 ··· 109
<그림 15> 누진토지세 부담의 전가 ··· 114
<그림 16> 자산구성상태의 변화에 따른 평균세율의 변화 ··· 130
<그림 17> 세율구조의 모순 ··· 132
<그림 18> 건물높이와 단위면적당 건물가치간의 관계(즉시 건축을 가정) ··· 147
<그림 19> 건축비의 내용 ··· 148
<그림 20> 일본 고정자산세 가옥평가의 방법 ··· 149
<그림 21> 개발전후 토지가격의 변화와 개발이익의 분배 (공영개발택지 + 분양가 규제시) ··· 170
<그림 22> 개발전후 토지가격의 변화와 개발이익의 분배 (자체보유용지 + 분양가 규제시) ··· 171
<그림 23> 개발전후 토지가격의 변화와 개발이익의 분배 (민간용지 취득 + 분양가 자율화): 도심지 재개발 및 자체 사용 ··· 172
<그림 24> 보유수요와 거주 수요 ··· 175
<그림 25> 면적상한에 의한 보유수요 제한과 자가 점유 수요 ··· 175
<그림 26> 면적 상한에 의한 보유수요 제한과 보유/임대수요 ··· 177
<그림 27> 보유슈요 제한의 1차 시장효과 ··· 179
<그림 28> 보유수요 제한의 2차 시장효과 ··· 180
<그림 29> 토지시장과 택지공급 ··· 182
<그림 30> m2당 과밀부담금 액수 ··· 192
< 표 차 례 >
<표 1> 다세대, 다가구, 다중주택의 특성 및 구분소유의 가능성 ··· 8<표 2> 주택관련 각종 지표들 ··· 9
<표 3> 실수요자위주 부동산정책의 예 ··· 13
<표 4> 우리나라의 유휴지 소유 억제조치 ··· 17
<표 5> 유휴지 중과세와 건물 공급량 변화의 예시 ··· 21
<표 6> 종합합산세율 ··· 83
<표 7> 별도합산 세율 ··· 83
<표 8> 분리과세 세율 ··· 84
<표 9> 건물분 재산세의 세율구조(주택) ··· 85
<표 10> 택지초과소유부담금율 ··· 88
<표 11> 개발부담금부과대상사업 ··· 90
<표 12> 일반 부동산 양도차익에 대한 초과누진세율표 ··· 92
<표 13> 건물높이의 결정 요인 ··· 106
<표 14> 건축물 유무에 따른 종합토지세 차등과세의 방법 ··· 118
<표 15> 토지 소유 및 이용의 유형 ··· 120
<표 16> 자산구성상태의 변화에 따른 종합토지세 평균세율의 변화 ··· 130
<표 17> 건물과표의 정확성 평가표 ··· 151
<표 18> 양도소득세의 비과세 및 감면대상 ··· 159
<표 19> 정부의 토지초과이득세법 개정 방향 ··· 160
<표 20> 택지에 대한 임차/거주수요 증가의 시장효과: 보유/임대수요 동반증가시 ··· 184
<표 21> 택지에 대한 임차/거주수요 증가의 시장효과: 보유/임대수요 하락시 ··· 184
<표 22> m2당 과밀부담금 액수 ··· 192
들어가는 글
Hayek는 20세기를 미신의 시대라고 불렀다(Hayek/민경국 역 1990: 44). 우리 시대를 풍미하는 개입주의적 사고, 즉 정부의 개입을 통해서 사회문제들을 해결 할 수 있다는 사고를 그는 미신이라고 부른다. 나는 우리나라의 투기억제책들이 같은 범주에 속한다고 생각한다. 토지문제의 해결에 결코 도움이 되지 않음에도 불구하고, 그럴 것이라고 믿고 있으니 말이다.
현대 경제학이 발견한 가장 위대한 원리는 아마도 수요와 공급의 법칙일 것 이다. 수요가 느는데도 공급이 제자리 걸음을 하고 있으면 가격은 뛸 수 밖에 없 다. 따라서 가격이 뛸 때는 공급이 제대로 이루어지고 있는지를 확인해 보는 것 이 순리이다. 우리는 그 반대로 가고 있다. 토지가격이 뛸 때, 우리가 취하는 행 동은 토지공급의 확대가 아니라 강력한 투기억제이다. 그 결과 우리는 세계에 유 례없이 많은 투기억제책들을 만들어 내었다. 토지초과이득세, 개발부담금, 택지소 유상한제, 종합토지세, 양도소득세, 비업무용토지에 대한 중과세, 법인세특별부가 세 등등 투기억제 목적으로 만들어진 수단들은 이루 다 헤아릴 수도 없을 정도로 많다.
이런 정책들은 수요, 그 중에서도 소위 ‘가수요’를 억제하기 위한 수단이다.
그런데 가수요는 실수요에 바탕을 두고 있다. 앞으로 실수요가 생길 거라고 예상 을 하게 되면 당장은 실수요가 없더라도 가수요가 생겨난다. 가수요는 시장이 정 상적으로 작동하기 위해서 반드시 있어야 하는 요소다. 가수요를 억제하면 저밀 도개발이 나오고 임대주택의 공급이 방해를 받는다. 효율적 토지이용도, ‘소유에 서 거주로’라는 슬로건도 공념불이 되어 버리고 만다. 그런데도 사람들은 가수요 의 억제를 통해서 토지문제를 해결할 수 있다고 믿는다. 미신일 뿐이다.
수요 공급의 원리에 의한 토지문제의 해결을 막는 또 다른 미신이 있다. 우 리나라의 국토는 좁다는 생각이다. 이것은 토지공급을 늘리는 데에는 한계가 있 다는 생각으로 이어진다. 그것 또한 미신이다. 우리의 국토는 좁지 않다. 우리가 쓰고 있는 것은 국토의 극히 일부일 뿐이다. 스스로에게 올가미를 씌워 놓고 살 려 달라고 아우성을 치는 형상이다. 생각만 바꾸면 싼 땅에서 얼마든지 넓게 살 수 있다. 토지문제에 대한 잘못된 미신들이 잘못된 정책을 만들어내고 있다.
생각만 바꾼다면, 우리의 생활이 지금보다 훨씬 풍요로워질 수 있다는 믿음 으로 이 책을 쓴다. 책은 모두 2편으로 구성했다. 제1편의 제목은 미신과 실상이 다. 여기서는 우리가 토지문제에 대해 가지고 있는 많은 생각들이 과학적 근거가 없는 미신임을 보이려고 한다. 우리나라의 국토는 좁은지, 주택은 과연 부족한지, 투기꾼이 문제인지, 실수요와 가수요의 구분은 무엇을 의미하는지, 주택은 투기의 대상이 되어서는 안되는지, 보유과세의 강화는 지가안정의 수단일 수 있는지, 토 지소유집중은 과연 문제인지, 토지공개념은 필요한 것인지 등의 문제를 다루었다.
제1편의 마지막에서는 토지문제의 진정한 원인이 무엇인지를 따져 보았다. 공급 부족과 정보의 문제, 그리고 개발이익 분배에의 참여를 막는 투기억제책을 다루
었다.
제2편에서는 미신들이 제도화된 형태인 우리나라 토지세를 경제학적 관점에 서 평가하고 대안을 제시했다. 제1장은 토지세의 개관이다. 종합토지세, (건물분) 재산세, 토지초과이득세, 양도소득세, 개발부담금, 택지소유상한제, 농지 및 산림 전용 부담금, 대체농지조성비 및 대체조림비, 수도권과밀부담금 등의 개괄적인 구 조를 소개했다.
제2장은 조세의 전가이다. 먼저 토지세의 전가에 대한 기존의 이론들을 개관 한 후, 우리나라 토지세들의 전가 가능성을 탐색해 보았다. 종합토지세, 건물분 재산세, 개발부담금이 다루어졌다.
제3장은 전가의 가능성 이외에 토지세가 안고 있는 다른 문제점들을 평가하 고, 대안을 제시했다. 종합토지세에서는 형평성의 문제, 과표현실화의 문제, 조세 행정상의 문제 등이 다루어졌다. 건물분 재산세와 관련해서는 그것이 과연 조세 부과의 원칙과 부합되는지, 건물과표의 산정방식은 합리적인지의 여부가 다루어 졌다. 양도소득세 및 법인세 특별부가세에 대해서는 인플레이션으로 인한 가격상 승분은 어떻게 처리하는 것이 합리적인지, 누진구조는 합리적인지, 비과세감면의 문제는 무엇인지를 평가했다. 그밖에 토지초과이득세, 각종 부담금 들에 대해서도 비슷한 시각에서 평가가 이루어졌다. 제3장의 마지막에서는 지방자치와 토지세가 어떤 관계를 가지는지를 탐색해 보았다.
제1편 미신과 현실
1. 우리나라는 국토가 좁다?
우리나라 사람들은 비싼 집에서 비좁게 사는 것을 운명처럼 받아 들이는 것 같다. 원래 비좁은 땅덩이에서 태어났으니 할 수 없지 않는냐는 일종의 ‘패배의 식’ 또는 체념이 그 바탕을 이루고 있다. 과연 우리의 국토는 그렇게 좁을까?
비행기를 탈 기회가 있다면 밑을 한 번 내려다 보시라. 여러분은 거의 대부 분이 푸른 색인 우리의 강토를 확인할 수 있을 것이다. 그 중에 도시는 군데 군 데에 뚫린 구멍 정도에 불과하다. 그 구멍은 크게 잡아도 전국토 면적의 5%1) 정 도에 불과하다. 반면 농지는 27%, 임야는 67%를 각각 차지한다. 만약 농지의 반, 또는 쓸만한 임야의 1/5 정도만 도시용으로 돌릴 수 있다면 도시용지로 쓸 수 있 는 면적은 지금의 4배에 이른다. 그렇게 되면 아마도 우리나라의 토지 문제는 대 부분 없어질 것이다. 문제는 우리 스스로 농지나 임야를 도시용지로 쓰지 못하게 막고 있다는 사실이다. 그린벨트, 농업진흥지역제도, 임야보전제도 같은 것들이 모두 우리의 넓은 국토를 좁게 만드는 철조망들이다.
물론 토지의 이용을 규제하는 데에는 다 나름대로의 이유가 있다. 환경보존, 식량안보가 주된 이유이다. 하지만 그것 못지 않게 중요한 것은 규제의 비용이 다. 규제를 통해서 얻는 혜택 보다 비용이 크다면 규제의 정당성을 의심해 보아 야 한다. 그런 각도에서 볼 때, 그린벨트나 농업진흥지역 같은 제도는 정당성이 지극히 의심스러운 제도이다.
땅 중에서도 절토나 성토 등에 비용이 많이 들거나 접근성이 좋지 않은 것들 은 쓰라고 하더라도 쓰지 않는 것들이 많다. 외진 곳에 자리한 가파른 산은 대표 적인 사례일 것이다. 그런 토지들에 대한 이용규제는 그리 비용이 크지 않다. 그 러나 대상 토지의 접근성이 좋을수록, 또 개발비용이 작을수록 규제의 비용은 높 아진다. 그린벨트나 농업진흥지역은 그런 자리를 차지하고 있다.
그린벨트의 전체 면적은 16.4억평으로서 전국 토지의 5.5% 점하고 있다. 만 약 그것이 어차피 도시용으로 사용할 수 없는 땅을 대상으로 지정되어 있다면 별 문제는 없을 것이다. 문제는 그것들의 위치이다. 중규모 이상의 도시들에는 모두 그린벨트가 쳐져 있으며, 그 모양은 인구 밀집 지역을 도너스 처럼 둘러 싸고 있 다. 따라서 그 땅들이 도시용으로 사용되었을 때의 가치는 다른 어떤 미개발 토 지들보다 높다.
1) 1992년 현재 우리나라의 국토 면적은 300억평이다. 토지통계중 도시용도로 사용되는 면적의 확인 가능한 것은 지목통계와 용도지역별 통계이다. 지목은 모두 23개로 구성되는데, 이 가운데에 서 도시용도로 분류될 수 있는 것은 대, 공장용지, 학교용지, 도로 등 11개이다. 이들 지목 면적의 합계는 14.5억평으로서 전국토의 4.7%이다. 한편 용도지역을 기준으로 하면 전국토의 3.4%가 도 시용으로 사용되고 있는 것으로 나타난다. 김정호(1995: 138-142) 참조.
농업진흥지역도 비슷한 문제를 안고 있다. 농업진흥지역으로 지정된 농지들 은 대개 토질이 우수하고, 집단화가 되어 있거나 또는 집단화의 가능성이 높은 것들이다. 이런 농지들이 농업생산성이 높을 것임은 분명하다. 문제는 농사 짓기 좋은 땅들이 대개는 도시용 토지로서의 가치도 높다는 사실이다.
첫째, 농지가 집단화되어 있다는 것은 이미 상당한 평지가 확보되어 있음을 뜻한다. 우리 나라 같이 산이 많은 지형에서 넓은 면적의 평지는 토지개발에서 가장 중요한 요소이다.
둘째, 우량농지란 땅이 부드럽고 배수가 잘되는 것들이다. 따라서 상하수도의 설치나 토지형질변경 비용이 저렴하다(Willis 1980; 25).
셋째, 농업진흥지역으로 지정되는 땅들은 집단 부락 주위에 있기 때문에 교 통시설에의 접근이 쉽다. 결국 쉽게 도시적 용도로 사용하기 좋은 땅들만을 골라 서 농업진흥지역으로 지정한 꼴이 되는 것이다.
이것말고도 불합리하게 토지이용을 막는 규제들은 수도 없이 많다(더욱 자세 한 것을 알고 싶은 분은 김정호(1995)를 참조할 것). 우리가 국토가 좁다고 느끼 는 것은 그런 규제들 때문이다. 국토가 좁다는 것은 근거없는 미신이다. 우리의 국토는 충분히 넓다. 우리가 비좁게 사는 것은 우리 스스로의 무지에서 비롯된 것일 뿐이다.
2. 우리나라는 주택이 부족하다?
‘주택의 절대량이 부족하다’라는 말들을 많이 한다. 주택에 대한 ‘만성적 초과수요’가 존재한다라고 하기도 한다. 주택이 부족하다는 주장의 근거로써 사 람들은 주택보급율을 제시한다. 우리나라에 존재하는 전체 가구의 숫자 보다 주 택의 숫자가 작기 때문에 주택이 부족하다는 것이다. 맞는 말일까?
무엇을 두고 주택부족이라 하는가?
‘주택이 부족’하다는 말의 뜻을 생각해 보자. 부족하다는 말의 의미는 대개 다음의 두가지인 듯 하다.
첫째, 욕망은 있는데 그것이 충족되지 않을 경우 ‘부족’이라는 말을 쓸 수 있다. 그러나 이런 의미의 ‘부족함’은 인간 생존의 한계 그 자체일 수도 있다. 인 간이 살아 가는 모든 과정은 자신이 가진 무한한 욕망을 좀 더 충족시키려는 것 이기 때문이다. 욕망은 무한한데 그것을 충족시킬 자원은 한정되어 있다는 것은 인간의 굴레이다.
만약 ‘주택이 부족하다’라는 말이 그런 뜻으로 사용되고 있다면 그것은 부족 이 아니다. 더 넓고 더 좋은 집에서 살고 싶지만 그럴만한 능력이 없는 사람의 입에서 나오는 ‘주택이 부족하다’는 말은 더 부자가 되고 싶다라는 말과 다를 바 없다. 부족한 것은 주택이 아니라 구매력이다.
이런 의미로 ‘부족’이라는 단어를 쓴다면 주택 뿐 만이 아니라 인간이 필요로
하는 거의 모든 것들이 ‘부족’하다. 여자들은 철이 바뀔 때 마다 ‘입을 옷이 없 다’라는 말들을 하곤 한다. 이 말은 유행에 맞는, 또는 지금 가지고 있는 것 보다 는 더 좋은 옷을 입고 싶다는 말일 것이다. 그러나 사람들이 우리나라에 옷이 부 족하다는 말을 하지는 않는다. 돈 만 있다면 얼마든지 옷은 살 수 있기 때문이다.
문제는 더 좋은 옷을 사기 위한 돈이 없다는 사실이다. 옷이 부족한 것이 아니라 돈(즉 소득)이 부족한 것이다.
둘째, 시장에서 형성되는 가격을 주고도 주택을 구입할 수 없는 경우에 주택 부족이라는 말을 쓸 수 있다. 즉, 경제학적 의미에서의 초과수요이다. 이런 의미 에서라면 ‘중고주택시장’에서의 주택부족현상은 일시적으로 밖에 존재할 수 없 다. 중고주택시장에서의 주택부족이란 ‘매물이 자취를 감추었다’ 등의 용어로 표 현되는데 이러한 현상은 일시적인 것에 불과하다. 길면 수개월, 짧으면 수일 내에 가격의 상승을 통하여 해소된다. 가격이 자유롭게 움직이는 한 초과수요는 오래 갈 수 없다. 실제로 복덕방에 나가서 싯가를 내고 주택을 구입하거나 임대하려고 할 때 물건이 없어서 돌아서는 경우가 얼마나 되겠는가?
경제학적 의미에서의 주택부족현상 즉, 초과수요현상은 가격이 초과수요에 대하여 반응할 수 없을 때에 만 나타난다. 우리나라 주택시장에서 가격의 자동조 절을 막고 있는 것은 신규분양 아파트의 분양가 규제와 소위 ‘제도권’ 임대주택 의 표준임대료에 대한 규제이다2). 이들 주택의 분양가 또는 임대료는 시장에서의 매매가격이나 임대료 보다 낮게 규제되고 있기 때문에 공급되는 물량 보다 사려 는 물량이 많을 수 밖에 없다. 중고주택시장에서와는 달리 신규 주택이나 제도권 임대 주택은 돈을 주고도 구할 수가 없는 것이다.
이렇게 볼 때, 우리나라의 주택시장에 초과수요가 존재한다면 그것은 가격규 제가 되고 있는 신규 분양 아파트와 제도권 임대주택 뿐이다. 그 나머지의 주택 들에 대해서 ‘만성적 초과수요’가 계속 존재할 수는 없다.
결국 우리 사회에서 통용되는 ‘주택이 부족하다’라는 말은 ‘우리 사회의 빈 부격차가 너무 크다’라든가, ‘지금까지 누리고 있던 주거수준을 낮추고 싶지 않 다’라든가 또는 ‘주거수준을 낮춤에 따른 고통이 너무 크다’라는 말을 돌려서 표 현한 것일 가능성이 크다.
주택이 가지는 몇가지의 독특한 속성은 주택소비의 조정을 고통스럽게 한다.
주택은 가장 쉽게 관찰되는 부의 표현 수단이기 때문에 사람들은 이를 통하 여 빈부의 격차를 실감한다.
거래비용이 크다는 것도 주택의 중요한 특징이다. 일반적인 소비재의 경우 짧은 시간에 소비가 이루어지고 또 거래비용이 그리 크지 않기 때문에 소득이나 가격 변화에 따라 손쉽게 소비를 조정할 수 있다. 반면 주택을 바꾸려면 많은 비 용이 든다. 중개료, 이사비용(이사에 따른 심리적 비용까지를 포함), 탐색비용, 이
2) 최근 전세가가 급등하자, 국세청이 가격을 많이 올린 사람들의 명단을 확보해서 새무조사를 하 겠다고 한적이 있다. 이것도 가격의 자동조절 기능을 막는다. 돈을 내고 전세를 구하려고 해도 전 세물건이 자취를 감추는 것은 그 때문이다. 그러나 이런 일이 자주 있는 것은 아니기 때문에 더 이상의 논의는 생략하기로 한다.
사 후 새로운 동네에 적응해야 하는 심리적 부담 등이 소비의 조정에 따르는 비 용이다. 그 비용이 크기 때문에 주택소비수준의 조정은 고통스럽다.
마지막으로 단기간을 놓고 보면 주택의 공급은 수요증가에 대하여 비탄력적 이라는 특성이 있다. 주택 수요에 예상치 못한 증가요인이 발생하였을 때, 주택의 공급은 그에 대하여 신속하게 증가할 수가 없다. 주택의 건설에 많은 시간(단독 주택의 경우 6개월 내지 1년, 아파트의 경우 2-4년 정도)이 소요될 뿐 만 아니라, 토지의 공급이 원활치 않기 때문이다. 따라서 증가된 주택수요는 단기적으로 기 존의 거주자들이 주거면적을 축소시킴으로써 만 해소될 수 있다. 이 과정은 주택 가격 및 임대료의 상승이라는 고통을 동반한다. 이런 요인들로 인해 주택 수요가 급등했을 때 (일단은) 기존의 거주자들은 어쩔 수 없이 고통을 받아야만 한다.
사람들은 현재의 주거소비 수준을 일종의 기득권으로 생각하는 것 같다. 주 택가격의 상승이 자신의 의사와는 전혀 무관하게 이루어진 것이기 때문에 그것 에 의하여 자신의 주거수준이 악화되는 것은 인정할 수가 없는 것이다. 지금까지 자신이 누렸던 주거수준을 정당한 것으로 본다면, 새로이 자신이 선택해야 하는 (단기적으로 과거 보다 낮은) 주거수준이 부당한 것으로 비쳐지는 것은 당연한 귀결이다. 주택부족이라는 단어는 이런 식의 문제 의식을 집약한 것으로 판단된 다.
결론적으로 우리사회에서 일반인들 간에 사용되고 있는 ‘만성적 초과수요’라 고 하는 개념, 즉, ‘집이 부족하다’라고 말할 때의 초과수요는 따지고 보면 ‘초과 수요’라기 보다는 ‘더 좋은 집에 살고 싶다’ 라는 바램이거나, ‘현재의 주거수준 을 낮추고 싶지 않다’ 또는 ‘현재 살고 있는 집이 불편하다’라는 불만을 다른 형 태로 표현한 것에 지나지 않는 듯 하다. 우리의 주택 부족은 진정한 의미의 초과 수요가 아닌 것이다. 돈은 1000원 밖에 없는 사람이 10,000원 짜리 물건을 사고 싶어할 때 그것을 초과수요라고 부를 수는 없다. 그것은 단순히 충족되지 않은 욕망이나 희망에 불과하고, 인간생존의 본질적 한계일 뿐이다. 자신들의 불만을 어떤 용어를 빌려서 표현하든 그것은 자유이지만, 그런 관념에 기초해서 정책을 만들어 내는 것은 위험하다.
주택부족율 개념의 허구성
주택부족의 논리는 소위 ‘주택보급율’이라는 통계 숫자로도 뒷받침되고 있다.
사람들은 주택보급율이 낮아지는 것을 보고 우리나라의 주택사정이 나빠지고 있 다고 결론을 내리곤 한다. 그러나 주택보급율이라는 숫자는 허구이다.
주택보급율은 등기부상에 나타난 주택의 호수를 전국의 세대수로 나눈 값이 다.
전국의 주택호수 주택보급율 = ꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏ 전국의 세대수
문제는 주택의 호수라는 숫자가 주거수준을 제대로 반영하지 못한다는 사실 이다. 법은 ‘1주택’을 매매와 소유의 1단위로 정의하고 있다. 그것은 행정 편의 또는 거래비용의 최소화를 위하여 인위적으로 만들어진 도구적 개념이다. 집을 반 채, 또는 1/3채 씩 거래하거나 또는 소유하려면 행정적 또는 소유권의 정의 목적상 여러가지의 어려움이 있기 때문에 소유권 이동의 단위를 소수나 분수가 아닌 정수(正數)로 정의한 것에 불과한 것이다. 주거수준을 파악하기 위해서는 소 유와 매매의 단위가 몇 개인가가 아니라, 주거의 단위가 몇 개인가, 그리고 각각 의 단위들이 주거생활을 영위하기에 얼마나 편리하게 만들어 졌는가를 따져 보아 야 한다.
매매 및 소유의 단위와 실질적 주거의 단위가 일치한다면 주택보급율을 우리 나라 주택사정의 양적인 지표로 삼는다고 해도 큰 무리가 따르지는 않는다. 다시 말해서 법적으로 정의된 1호 내에 1가구 만이 거주할 수 있고 또 실제로 그렇게 하고 있다면 1호를 주거의 1단위로 간주해도 무방하다. 불행히도 이 둘은 일치하 지 않는 경우가 많다.
이들 두 개의 개념이 일치하는지의 여부는 주택의 종류(<표1> 참조)에 따라 다르다. 아파트, 연립주택 등은 대개 1호에 1주택이 거주하는 것이 일반적이다.
반면 단독주택이나 다가구주택의 경우는 1주택 내에 많은 가구들이 들어가 살고 있다. 따라서 단독주택이나 다가구주택 1호를 실질적 1주거단위로 간주한다면 주택사정을 실제보다 지나치게 과소평가하는 우를 범하게 된다.
예를들어 방이 5칸이고 부엌이 둘이며 화장실이 하나인 단독주택이 있을 때 이것은 몇 개의 실질적인 주거의 단위로 나뉘어 질 수 있을까? 이 질문에 대한 답을 사전적으로 결정하기는 어렵다. 그것은 실질적으로 그집에 들어가 살아가는 세대의 숫자에 의하여 판단될 수 밖에 없을 것이다. 예를들어 다섯 가구가 들어 가 ‘잘’ 살고 있다면 그 집은 법적으로는 1주택에 불과하지만 실질적으로는 다섯 개의 주거 단위를 만들어 내고 있는 셈이다.
법적으로 단독주택으로 분류되고 있는 다가구주택은 주택보급율이라는 지표 가 안고 있는 문제점을 더욱 극명하게 드러낸다. 다가구주택이란 건물의 연면적 이 660m2이하이고 3층 이하인 하나의 주거용 건물 내에 2-19세대가 상호 독립적 으로 거주할 수 있도록 각 구획 마다 방, 부엌, 화장실 및 출입구를 별도로 구비 하고 있는 주택을 말하며 법적으로 1호로 간주된다. 다가구주택의 1호 속에는 여 러 호의 실질적 주거 단위가 들어 있다. 따라서 다가구주택을 1호의 주택으로 간 주하는 것은 아파트 1개 동을 1주택으로 간주하는 것과 개념적으로 다를 바가 없 다. 이러한 문제는 하숙집 및 기숙사 등을 일컫는 다중주택에도 동일하게 나타난 다.
<표 1> 다세대, 다가구, 다중주택의 특성 및 구분소유의 가능성
다세대주택 다가구주택 다중주택
연 면 적 (m2) 660 이하 660 이하 330 이하
층 수 4층 이하 3층 이하 3층 이하
동 당 구 획 수 2-19세대 2-19가구 20 이하
구회당면적(m2) 20이상 -- 12 - 33
부 엌 세대별 1 세대별 1 --
화 장 실 세대별 1 세대별 1 층별, 성별 1
현 관 세대별 1 공유가능 --
상 하 수 도 난 방 시 설
세대별 전용 세대별 전용
-- 세대별 전용
구획별 전용 --
구분소유가능성 가 능 불 가 능 불 가 능
주택보급율을 주택사정의 지표로 삼을 수 없는 이유는 또 있다. 법적으로는 주택이 아니지만 주거용으로 사용되는 건물이 많이 있기 때문이다. 우리의 주위 에서 많이 관찰되는 예는 오피스텔이다. 이들은 실질적으로 주거용이지만 법적으 로는 업무용 건물이어서 주택의 범주에 포함되지 않는다. 그래서 주택보급율이라 는 숫자에 포함되지 않는다.
현재 이용되고 있는 실질적 주거 단위 분할 행태를 그대로 인정할 경우 (길 거리에 나앉아 있는 경우를 제외한다면) 주택보급율은 항상 100%가 된다. 주택 보급율이라는 숫자는 허구인 것이다. 그것보다는 주거의 편리함, 실질적인 주거면 적, 위생상태 같은 것들이 더 좋은 지표들이다.
이런 관점에서 볼 때 우리나라의 주택사정은 꾸준히 좋아져 왔다. 조금만 생 각해 보더라도 대부분의 사람들이 옛날 보다 더 좋은 집에서 더 넓은 면적을 차 지하고 살고 있음을 알 수 있다.
다음의 표는 이런 사실을 잘 나타내 준다. 1인당 주거면적, 수세식 화장실 보 급율 등 실질적 주거수준을 대표하는 지표들은 계속 좋아지고 있다. 그런데 주택 보급율은 나빠지고 있거나 또한 거의 변함이 없는 상태이다. 주택보급율이 1주택 의 대형화와 임대주택화라는 현상을 반영하지 못하기 때문에 나타나는 피할 수 없는 현상이다. 주택보급율이라는 개념은 폐기되어야 한다. 잘못된 것을 알려 주 느니, 차라리 모르고 있는 것이 나을지도 모른다.
<표 2> 주택관련 각종 지표들
1980 1985 1990 1995
주택보급율(%) 72.7 71.7 72.4 84.2
1인당 주거면적(평) 2.86 3.58 4.32 5.22
목욕시설(%) 1.0 20.0 44.1 78.3
수세식 화장실(%) 18.4 33.6 51.3 75.0
입식부엌(%) 18.2 35.1 52.4 84.5
자료: 주택통계편람(대한주택공사, 1996) 1인당주거면적 = 빈도 * 연건평/총인구
3. 투기꾼이 문제다?
많은 사람들이 부동산 가격 상승의 원인을 재벌이나 복부인의 땅투기, 그리 고 악덕 부동산 업자들의 농간 때문이라고 생각해 왔다. 투기를 원인으로 생각하 는 것이다. 그래서 투기는 억제되어야 하고 투기꾼은 ‘발본색원’되어야 한다고 생각한다. 과연 그런가?
투기는 원인인가, 결과인가3) : 만약 투기가 높은 부동산 가격의 원인이라 면 투기억제로서 문제가 해결될 수 있다. 그러나 가격 상승 기대가 투기와는 무 관하게 생겨난다면, 그리고 투기는 가격 상승 기대의 결과라면 투기억제는 근본 적 처방이 될 수 없다. 대부분의 대증요법들이 그렇듯이 오히려 문제를 악화시킬 가능성이 높다.
(가격거품이 존재하지 않는 한) 잦은 거래는 부동산 가격이 균형상태에 도달 하는 속도를 빠르게 해준다. 가격이 상승하면 반드시 차액이 생긴다. 그래서 가격 상승이 예상되면 그 차액을 챙기려고 투기꾼들이 등장한다. 다시 말해서 우리가 투기라고 부르는 현상은 가격 상승에 대한 기대 때문에 생겨나는 결과인 것이다.
Hallett은 토지 투기가 장기에 걸쳐 지가상승을 부추긴다는 증거는 없다고 주장한 바 있다(이정전 1988: 256). 단기적인 이득을 챙기려는 투기꾼들의 ‘탐욕’ 덕분에 토지는 그것의 진정한 가치를 찾아간다. 투기꾼들이 불로소득을 챙기는 것은 못 마땅하지만 그렇다고 하여 그들 때문에 가격이 오른다고 설명하는 것은 불합리하 다.
가격 상승 기대가 투기의 원인인지 또는 그 반대인지에 대한 판단은 토지 시 장 외적 요인에 의해 가격 상승 기대가 형성된 지역과 그렇지 않은 지역의 토지 시장을 비교해 보거나 또는 토지 시장 외적인 요인에 의하여 가격 상승 기대가
3) 김정호(1993f)의 일부를 전재.
