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청년의무고용할당제에 대한 논의 및 시사점

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청년의무고용할당제에 대한 논의 및 시사점

변양규 / 한국경제연구원 연구위원 (econbyun@keri.org)

최근 청년실업률은 하향안정세를 보이고 있으나 청년고용률은 여전히 낮은 수준 에 머물고 있어 청년실업문제가 완화될 기미를 보이지 않고 있다. 이런 상황에서 청년실업문제의 해결을 위해 청년고용쿼터를 강제로 부여하는 ‘청년의무고용할당 제’의 도입이 논의되고 있다. 이 제도가 벤치마킹한 벨기에의 ‘로제타플랜(Rosetta Plan)’을 살펴본 결과, ‘청년의무고용할당제’는 고학력 청년노동력이 풍부한 우리 나라의 경우 실업률 감소라는 실질적이고 장기적인 효과를 나타내기 어려울 뿐만 아니라 사중손실(deadweight loss)을 발생시키고 중소기업 인력난만 가중시킬 것 으로 판단된다. ‘청년의무고용할당제’보다는 중소기업에 취업하는 청년에게 소득세 감면을 제공하고 청년층을 고용하는 중소기업에 세제혜택을 부여하는 방식의 청 년실업정책이 바람직한 것으로 판단된다.

1. 배경

▫ 청년실업률은 금융위기 기간 동안 급등한 이후 빠른 속도로 안정세를 찾음.

- 금융위기 후 청년실업률이 급등하였으나 최근 하향 안정세를 되찾아 위기 이전 수준에 근접함.

◦ 계절조정 청년실업률은 2008년 말 금융위기 시작과 함께 상승하여 2010년 1분기 8.7%를 기 록하였으나 그 이후 하향 안정세를 유지하여 2011년 3분기 7.0%를 기록함.

◦ 계절조정 청년층 비경제활동인구도 528만 명에서 553만7천 명으로 크게 증가한 이후 하향 안정세를 유지해 2011년 3분기에는 537만2천 명을 기록함.

- 외국과 비교하여도 청년실업률은 빠른 속도로 금융위기 이전 수준을 회복한 상태임.

◦ 원자료 기준 2007년 3분기 대비 2011년 3분기 OECD 청년실업률은 여전히 5.1% 포인트 높 은 상황이며 유럽은 6.2% 포인트, 미국은 7.2% 포인트 높은 상황임.

◦ 그러나 우리나라는 0.4% 포인트 높은 상황으로 위기 이전 수준을 거의 회복함.

▫ 실업률 하락에도 불구하고 청년층을 위한 일자리는 여전히 부족한 상태임.

- 취업자 규모 및 고용률 측면에서 청년층 일자리는 여전히 부족한 상태가 지속됨.

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◦ 계절조정 청년층 고용률은 2007년 1분기 43.2%에서 2009년 1분기 40.1%로 크게 하락한 이후 회복되지 않고 있음.

◦ 또한 계절조정 취업자 역시 2007년 1분기 424만4천 명에서 2009년 1분기 392만9천 명으로 감소한 이후 회복되지 않고 있음.

<그림 1> 최근 청년노동시장 추이

(단위: %, 천 명) (A) 실업률 및 고용률(15~29세, 계절조정) (B) 취업자 및 비경제활동인구(15~29세, 계절조정)

(C) 실업률(15~24세, 원자료)

자료: 통계청, OECD

주: 그림 (A)와 (B) 15세~29세 기준 계정조정자료이며 (C)는 15~24세 기준 원자료임.

- 전체 노동시장과 비교한 우리나라 청년노동시장 현황은 OECD 국가 중 상당히 저조한 상태임.

◦ 청년실업률(15~29세) 수준은 낮은 편이지만 15~64세 실업률 대비 청년실업률은 2010년 2.10을 기록하여 OECD 34개국 중에서 3번째로 높은 수준임.

◦ 15~64세 고용률 대비 청년고용률(15~29세)은 2010년 0.64를 기록하여 OECD 34개국 중 2 번째로 낮은 수준이어서 청년층 일자리가 부족함을 보여줌.

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<그림 2> 전체 노동시장 대비 청년노동시장 현황 (2010년)

(A) 실업률 배율

(B) 고용률 배율

자료: 통계청, OECD

주: 15세~64세 대비 15~29세 청년층 실업률 및 고용률 비율

▫ 청년실업문제를 해결하기 위해 ‘청년의무고용할당제’ 도입이 논의되고 있음.

- 청년실업문제의 조속한 해결을 위해 일종의 강제적 고용쿼터를 부여하는 ‘청년의무고용할당제’

의 논의가 시작됨.

◦ 여의도연구소 비전위원회가 발표한 '뉴비전'에는 5년 시한의 청년고용특별법 제정이 포함되어 있었으며 한나라당 정책위원회도 지난 7월 ‘청년의무고용할당제’에 대한 논의를 시작함.

◦ ‘청년의무고용할당제’는 근로자 100인 이상 기업에 대해 근로자의 2.5%에 해당하는 청년근로 자를 추가적으로 채용하는 의무를 부과하는 제도

◦ 이는 지난 2000년 벨기에가 시행한 ‘로제타플랜1)(Rosetta Plan)’을 벤치마킹한 제도

1) 로제타플랜(Rosetta Plan)은 장 삐에르 다르덴(Jean-Pierre Dardenne)과 뤽 다르덴(Luc Dardenne) 감독이 1999년 제작하고 청년실업 문제를 다룬 영화 로제타(Rosetta)에서 그 이름을 따왔다. 로제타플랜은 크게 ‘Pathways to Integration’과 ‘First Job Agreement(FJA)’ 두 개의 부분으로 구성되는데 본고에서 의미하는 로제타플랜은 청년의무고용과 관련된 ‘First Job Agreement(FJA)’를 의미한다.

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2. 로제타플랜의 개요

▫ 로제타플랜은 저학력 청년층에 일자리와 훈련의 기회를 주기 위해 벨기에가 2000년에 실시한 제도

- 1990년대 말 벨기에 저학력 청년층의 실업문제가 심화됨.

◦ 1999년 벨기에 청년실업률은 OECD 평균 12.8%보다 약 10% 포인트 높은 22.6%

◦ 특히 저학력 청년층의 실업률은 30.4%로 고학력 청년층의 실업률 14.4%의 두 배2)

- 로제타플랜은 저학력 청년층에 일자리와 훈련의 기회를 강제로 할당하는 고용쿼터제임.

◦ 근로자 50인 이상의 민간부문 고용주는 전체 고용인원의 3% 이상을 청년층에 할당해야 하 며 이를 달성하지 못할 경우 청년근로자 1인당 하루에 약 3천 벨기에프랑의 벌금이 부과됨.

◦ 25세 미만의 근로자 중에서 학교를 졸업하거나 그만둔 지 6개월 미만의 근로자를 우선 대상 으로 하며, 그 이후 25세 미만의 근로자와 30세 미만의 근로자로 대상을 확대함.

◦ 고용계약은 풀타임 무기계약(open-ended contract), 풀타임 유기계약(fixed-term contract), 파트타임의 형태를 취할 수 있으며 같은 사업장 내에서 동일한 기능을 수행하는 근로자와 같 은 수준의 급여를 받게 됨.

- 로제타플랜에 의해 청년층을 고용하는 사업주는 사회보험 기여분 감면혜택을 받음.

◦ 전체 고용의 3% 이상을 로제타플랜에 의한 청년층 고용에 할당할 경우 총 사회보험 기여분 중에서 매 분기 2만 벨기에프랑의 감면혜택을 받음.

◦ 로제타플랜에 의한 청년층 고용이 3%를 초과할 경우, 추가로 고용하는 저학력 청년 1인당 매 분기 4만5천 벨기에프랑의 사회보험 기여분 감면혜택을 받고, 5%를 넘을 경우에는 전체 저학력 청년에 대해 1인당 매 분기 4만5천 벨기에프랑의 사회보험 기여분 감면혜택을 받음.

◦ 1년 이상 유지된 로제타플랜의 종료 후에도 고용계약을 유지하는 경우에는 첫 1년까지는 75%, 그 다음 1년까지는 50%의 비용감면혜택을 제공하고 2년 이상 유지된 로제타플랜의 경 우에는 첫 1년까지는 100%, 그 다음 1년까지는 75%의 비용감면혜택을 제공함.

▫ 로제타플랜과 유사한 청년의무고용할당제의 도입 이전에 한국과 벨기에 청년노동시장의 비교가 필요함.

- 로제타플랜은 저학력 청년노동력이 풍부했던 벨기에 청년노동시장의 상황을 반영한 제도임.

◦ 저학력 청년층은 졸업 후 빠른 시일 내에 일자리를 구하지 못할 경우 장기실업에 처할 가능 성이 크며, 이는 사회적으로 상당한 비용을 수반함.

2) Nicaise(2001) “The Belgian ‘Rosetta Plan’: appealing to corporate responsibility in the fight againt youth unemployment”, Katholieke Universiteit Leuven working paper 참조

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◦ 따라서 로제타플랜에 의해 강제로 할당된 일자리의 질이 비록 낮을지라도 근로의 경험을 제 공함으로써 저학력 청년층의 노동시장 이탈을 방지할 수 있는 장점이 있음.

◦ 따라서 로제타플랜은 저학력 청년층이 풍부한 벨기에 청년노동시장의 특수성을 반영한 제도

- 따라서 로제타플랜과 유사한 청년의무고용할당제도의 성공 가능성을 평가하기 위해서는 한국과 벨기에 청년노동시장의 특징을 비교해야 함.

3. 한국과 벨기에 청년노동시장의 비교

▫ 벨기에 청년노동시장은 저학력 노동력이 풍부한 시장으로 고학력 청년실업이 주요 문제인 우리나라와 는 상이한 상황

- 벨기에 청년노동시장은 우리나라와 비교하여 상대적으로 저학력 노동력이 풍부한 시장임.

◦ 벨기에 대학진학률은 2001년 32%로 OECD 평균 48%에 비해 16% 포인트나 낮았으며 2008 년까지 전혀 상승하지 않고 OECD 평균(56%)과의 격차는 25% 포인트로 확대됨.

◦ 우리나라 대학진학률은 2001년 48%에서 2008년 71%로 7년 사이 23% 포인트나 증가함.

◦ 2008년 기준 벨기에의 고교졸업률은 61%로 OECD 평균(60%)이나 우리나라(68%)와 큰 차 이를 보이지 않지만 대학진학률은 31%에 불과하여 OECD(56%) 및 우리나라(71%)와 큰 차 이를 보임.

<그림 3> 한국 및 벨기에 청년 교육수준 비교

(A) 대학진학률 추이 (2001~2008) (B) 고교졸업률 및 대학진학률 (2008)

자료: 『Education at a glance 2010』, OECD

주: 대학진학률은 UNESCO의 ISCED level 5A를 기준으로 계산

- 벨기에 청년노동시장에서는 저학력 노동력의 실업문제가 심각한 상황이 지속되고 있음.

(6)

◦ 벨기에는 실업자 중 1년 이상 실업에 처한 실업자의 비중을 나타내는 장기실업률이 2000년 32.1%로 OECD 평균(20.1%) 및 우리나라(1.0%)에 비해 상당히 높은 상황이었으며 2010년 에도 유사한 상황이 지속되고 있음.

◦ OECD 및 EU의 청년층 저학력 비중은 크게 감소하고 있으나 벨기에는 큰 변화를 보이지 않 고 있음.

◦ 특히 2000년 고졸 미만의 저학력층 실업률은 고졸 이상에 비해 약 3.7배나 높은 상황이었음.

<표 1> 한국 및 벨기에 청년 교육수준 비교 (15~24세)

2000 2010

한국 벨기에 EU OECD 한국 벨기에 EU OECD

고용률 29.4 30.3 40.7 44.0 23.0 25.2 33.7 37.8

실업률 10.8 15.2 16.9 14.6 9.8 22.4 22.2 18.9

실업률 배율(15~24세/25~54세) 2.7 2.6 2.3 2.5 2.8 3.1 2.7 2.6

청년인구대비 실업률 3.6 5.4 7.6 6.9 2.5 7.3 8.9 8.2

장기실업률 1.0 32.1 26.5 20.1 0.0 30.1 27.7 22.6

인구대비 니트(NEET)비율 7.0 13.9 15.4 13.4 8.3 9.8 12.2 10.9

저학력 비중 - 15.8 26.6 22.5 - 14.2 15.9 15.6

저학력층 실업률 배율 1.3 3.7 2.3 2.2 1.3 2.5 2.4 2.3

자료: OECD (2010), 『Off to a Good Start? Jobs for Youth』, 한국노동연구원(2011),『최근 청년 니트(NEET)의 현황과 추이』

주 1: ‘EU’ 및 ‘OECD’는 EU 21개국 및 OECD 34개국의 단순평균임.

주 2: 니트비율은 1998년과 2008년 수치임.

주 3: 저학력 비중은 교육 상태에 있지 않는 고졸미만 근로자의 비중이며 저학력층 실업률 배율은 (고졸미만/고졸이 상) 기준

- 한편, 우리나라는 고학력 청년실업자의 비중이 지속적으로 증가하고 있음.

◦ 2000년 청년실업자 43만 명 중 대졸 이상은 12만9천 명으로 30.0%를 차지하였으나 그 이 후 지속적으로 증가하여 2010년에는 청년실업자 34만 명 중49.4%에 해당하는 16만8천명이 대졸 이상이었음.

◦ 반면 고졸 미만의 저학력 청년실업자 비중은 2000년 10.0%에서 2010년 4.1%로 지속적으로 하락함.

4. 로제타플랜에 대한 평가

▫ 사회적 비용에도 불구하고 청년고용을 강제적으로 할당하는 제도의 도입을 고려하는 것은 저학력 실업 문제가 심각한 경우에만 국한되어야 함.

- 초기 성공적 평가에도 불구하고 로제타플랜은 낮은 질의 일자리를 대량으로 생산함3).

3) Nicaise(2003) “The Belgian Action Plan for Social Inclusion 2001~2003: a preliminary evaluation” 참조

(7)

◦ 시행 1년 만에 5만 개의 새로운 청년층 일자리가 창출되었고 3년 동안에는 약 12만6천 개의 일자리가 창출된 것으로 추정되며 이는 청년 노동력의 약 4~5%에 해당함.

◦ 그러나 로제타플랜에 의해 창출된 일자리의 약 35%는 저학력 일자리로 벨기에 청년 노동력 중 저학력 근로자가 차지하는 비중 23%보다 훨씬 높은 수준임.

- 고용의무 강제할당 제도는 사중손실(deadweight loss)과 같은 사회적 비용을 수반함.

◦ 근로경험의 제공을 통해 인적자본에 대한 투자를 강제한다는 의미에서 로제타플랜은 저학력 노동력이 과도하게 많은 경제에 장기적으로 노동공급을 늘이는 효과가 있을 수 있음.

◦ 그러나 청년고용의 강제 할당으로 인해 최적요소조합에서 벗어나 단기적 손실을 입게 된 기 업들은 장기적으로 청년노동력을 대체할 것이며 이 과정에서 사중손실이 발생함.

◦ 이미 고학력 청년실업자가 많은 경제에서는 인적자본 증가에 의한 이득보다는 사중손실에 의 한 손해가 더 클 것으로 예상됨.

- 또한 로제타플랜의 순고용효과가 미미한 것으로 추정되는 결과들이 다수임.

◦ 플란드르 고용자 협회(Flemish Employer’s Federation)는 여러 가지 제약과 행정적 비용 때 문에 순고용효과는 없다는 결과를 발표함4).

◦ Malfait & Vandenbrande(2001)5) 역시 상대적으로 고학력 노동력이 풍부한 플랑드르지방의 경우 로제타플랜에 의한 사중손실이 크고 순고용효과가 없다는 연구결과를 제시함.

◦ 로제타플랜과 유사한 ‘Youth Employment Plan’를 분석한 Koevoets(2000)6)도 고학력 노동 력이 풍부한 경우 사중손실이 크고 순고용효과가 미미하다는 결과를 얻음.

▫ 로제타플랜의 장기적 실업률 감소 효과는 불분명함.

- 경기변동의 영향을 제외한 로제타플랜의 청년실업률 감소효과는 미미한 것으로 판단됨.

◦ 1999년 22.6%였던 벨기에 청년실업률이 2000년 15.2%로 크게 하락(-33%)했으나 로제타 플랜이 2000년 4월부터 시행된 점을 감안하면 순효과는 축소될 것임.

◦ 1990년대말에서 2000년대 초에 걸친 경기회복의 영향으로 전체 실업률도 1999년 8.6%에서 2000년 6.6%로 감소(-23%)하였으며 일반적으로 청년실업률이 경기변동에 더욱 크게 반응 하는 점을 감안하면 로제타플랜의 순효과는 더욱 축소될 것임.

4) Vlaams Economisch Verbond(2001), “Hoe onwerkbaar is Rosetta? Een VEV-enquête bij Vlaamse bedrijven”, Antwerp VEV(mimio) 참조

5) Malfait & Vandenbrande(2001), “Eén kaars voor Rosetta”, Steunpunt WAV(mimeo)

6) Koevoet(2000) “L’efficacité de la diminution des cotisations patronales: analyse microéconomique des effets du Plan Emploi-Jeunes sur l’emploi”, Revue Belge de Sécurité Sociale, 42(3), Sep. 2000, pp675-691.

(8)

<그림 4> 벨기에 실업률 추이

(단위: %, 배)

자료: OECD Stat

주: 청년실업률은 15~24세 기준이며 실업률 배율은 (청년실업률/전체실업률)로 정의됨.

- 로제타플랜의 장기적 청년실업률 감소효과 역시 불분명함.

◦ 잠시 하락했던 청년실업률은 2003년 21.8%로 다시 급등했으며, 그 이후 경기변동의 영향으 로 잠시 하락했을 뿐 여전히 높은 상태(2010년 22.4%)

◦ 1999년 1.99였던 실업률배율은 1999년 2.61에서 2000년 2.32로 잠시 하락하였으나 그 이후 지속적으로 상승하여 2009년 2.78을 기록함.

◦ 1983년 이후 연간자료를 이용하여 분석한 결과에 의하면 로제타플랜으로 인해 경기변동에 의한 변화를 제외한 청년실업률에는 구조적 변화가 없었음7).

◦ 로제타플랜으로 인해 청년실업률 배율의 수준이나 시간추이가 낮아졌는지 검증하였으나 청년 실업률 배율에도 구조적 변화가 없었던 것으로 나타남8).

5. 시사점

▫ 고학력 청년노동력이 풍부한 우리나라에서는 ‘청년의무고용할당제’와 같은 고용쿼터제의 사회적 비용이 크기 때문에 효과적인 청년실업 대책이 될 수 없음.

7) 청년실업률을 상수, 시간 및 경기변동을 나타내는 변수에 대해 회귀분석한 후, 경기변동에 의한 부분을 제외하고 나머지 부분 이 로제타플랜이 시행된 이후 구조적으로 변화하였는지를 여러 형태의 Chow test를 통해 검증하였다. 예를 들어, 다음과 같은 모형에서 경기변동에 의한 영향을 제외한 청년실업률의 추이가 2000년 전후로 변화하였는지를 Chow test 하였다. 그 결과 F-statistic은 8.79였으며 p-value는 0.0017로 구조적 변화가 없었다는 귀무가설을 기각할 수 없었다.

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8) 로제타플랜은 청년층만을 대상으로 하는 정책이기 때문에 청년실업률 배율의 수준을 낮추거나 시간추이를 변화시킬 수 있다.

그러나 Chow test 결과 이러한 변화는 없었던 것으로 나타났다.

(9)

- 공기업·대기업의 사회적 책무에 근거하여 청년의무고용할당제 도입을 주장하는 의견이 있으나 실질적 효과가 의문시됨.

◦ 취업에 성공한 청년층의 약 42.3%가 보수, 근로시간 등 근로여건에 대한 불만족으로 첫 일 자리를 그만두는 우리의 상황9)을 고려할 때 낮은 질의 일자리를 양산할 가능성이 큰 청년의 무고용할당제의 실효성은 의문시됨.

◦ 특히 고학력 노동력이 풍부한 우리나라의 경우 인적자본 축적이라는 이익보다는 사중손실과 같은 사회적 비용이 클 것으로 판단되며, 단기적 효과를 기대하고 청년층을 낮은 질의 일자 리로 유도하는 것 역시 실질적인 대책이 될 수 없음.

◦ 뿐만 아니라 공기업과 대기업을 우선으로 청년의무고용할당제를 시행할 경우 중소기업의 인 력난이 더욱 가중될 것으로 우려됨.

▫ 장기적이고 실질적인 효과를 위해서는 경제적 유인에 근거한 고용창출정책을 실시해야 하며 청년층의 직업훈련 및 창업지원에 더욱 투자해야 함.

- 경제적 유인에 근거한 고용창출정책이 고용할당제 보다 부작용이 작으며 실질적일 것임.

◦ 공기업·대기업 위주의 청년의무고용할당제는 사중손실 발생과 중소기업 인력난 가중이라는 부작용을 낳을 가능성이 큼.

◦ 고학력 청년층이 중소기업 취업을 기피하는 상황을 감안하면, 중소기업에 취업하는 청년층에 게 일정 기간 소득세를 면제해주고 중소기업에게는 세제혜택을 제공해 주는 것이 청년고용의 무할당제보다 실질적임.

- 우리나라의 교육, 훈련에 대한 투자는 상당히 저조한 상황임.

- 또한 교육, 훈련에 대한 투자 확대와 창업지원이 청년실업 해결의 효과적 방법임.

◦ 우리나라가 교육, 훈련 등 적극적 노동시장정책에 투자하는 규모는 GDP 대비 0.4%에 불과 하며, 이는 자료가 가용한 OECD 26개국 중 19위로 덴마크의 1.62%의 1/4, OECD 평균 0.62%의 2/3 수준에 불과함.

◦ 장기적 효과를 위해서는 학교로부터 첫 직장으로의 이동이 보다 원만하고 효과적으로 이루어 질 수 있도록 교육, 훈련을 강화하고 교육, 훈련의 실질적 측면을 강조해야 함.

◦ 또한 청년층의 창업지원을 통해 새로운 일자리를 만드는 것이 보다 효과적임.

9) 통계청(2011) “2011년 5월 경제활동인구조사 청년층 및 고령층 부가조사 결과” 참조

참조

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