중앙-지방간 국토개발기능 배분기준의 설정 및 적용
Criteria and Its Application for the Redistribution of Administrative Functions in Planning and Development between Central and Local Governments
金 容 雄 국토개발연구원 선임연구위원 車 美 淑 국토개발연구원 연 구 원
I. 머 리 말
II. 기능배분기준에 관한 이론적 고찰 1. 중앙정부와 지방자치단체의 기능적 특성
2. 중앙정부와 지방자치단체간 기능배분원칙과 판단기준
III. 중앙-지방간 국토개발기능 배분을 위한 기준의 모색 1. 기준설정의 접근방법
2. 기준설정 내용
IV. 기준적용의 접근방법과 적용사례 1. 기준의 적용방법
2. 기준의 적용사례
V. 맺 음 말
목 차
목 차
I. 머 리 말
지방자치란 지역주민의 복지와 지역단위 문제에 대한 주민과 지방자치단체의 책임과 권한 확대를 의미한다. 이러한 지방자치를 본격적으로 실시하기 위해서는 그동안 중앙정부 주도로 수행되어오던 정 부기능을 지방자치단체로 대폭 이양하는 것이 우선 적으로 요구된다. 이에 따라 정부는 행정업무 조정 과 지방자치단체로의 기능이양을 추진하고 있어 상 당수준의 중앙정부기능이 지방에 이미 이양되어 있 거나 이양될 예정이다. 그러나 지금까지 중앙정부 권한의 지방이양작업은 종합적이고 일관된 원칙과 기준없이 대부분 실무적인 차원에서 개별행정사무 단위로 이루어져 왔다. 물론 그동안 중앙정부기능 의 지방이양에 관한 연구와 검토에서 이양원칙과 기준설정에 관한 노력이 미미하나마 이루어져 왔 다. 그러나 이들은 첫째, 지나치게 포괄적이고 일반 적인 수준에 머물러 국토개발기능과 같은 특수분야 의 정부기능 속성이 제대로 반영되지 못하고 있으 며, 둘째, 당위성에 대한 지나친강조로 기능배분의 실효성과 실천력이 미흡하고, 셋째, 기준상호간 우 선순위나 가중치에 대한 고려가 미흡하여 구체적인 개별행정사무를 대상으로 중앙정부와 지방자치단 체간 권한과 책임을 분담시키는 실천적인 판단기준 이 되지 못하고 있는 실정이다.
따라서 본 글에서는 정부기능 가운데 주민복지 와 지역개발에 직접적인 영향을 미치고 있는 국토 개발분야에 한정하여 중앙정부와 지방자치단체간 기능배분을 위한 원칙과 기준을 살펴보고자 한다.
특히 여기서는 국토개발기능의 배분원칙과 기준 의 설정과정과 실제 대상사무에의 적용방법을 중 점적으로 살펴보고자 한다. 물론 많은 외국사례에 서 볼 수 있듯이 중앙정부와 지방자치단체간 기능 배분은 원칙이나 기준뿐만 아니라 각국의 정치체
제 변화와 지방자치제의 성숙도 등에 의하여 결정 되는 것은 사실이나 본격적인 지방자치 전개를 앞 두고 있는 우리 나라의 경우 일관된 원칙과 기준 의 설정은 정부기능의 효율적인 배분방향의 토대 를 정립하는 데 큰 기여를 할 수 있을 것으로 기대 된다.
II. 기능배분기준에 관한 이론적 고찰
1. 중앙정부와 지방자치단체의 기능적 특성
중앙정부와 지방자치단체간 기능배분정도는 각 국의 민주주의와 지방자치제의 발달 정도 등 정치 체제가 지닌 특성에 따라 차이가 있다. 연방정부 형태를 취하고 있거나 민주주의가 발달한 나라의 중앙-지방관계는 상호 지배종속적이거나 계층적 이기보다는 상호등위적인 성격을 지니고 있어 지 방자치단체는 폭넓은 고유권한과 기능을 지닌다.
그러나 중앙집권적인 국가나 민주주의적인 전통이 확립되지 않은 나라에서 중앙-지방관계는 상명하 복적인 계층적 성격을 지니기 때문에 지방자치단 체는 고유권한이나 기능을 지니지 못하고 중앙정 부에 의하여 결정된 정책의 집행적인 사무만을 담 당하는 경향이 있다.
이와 같이 정치체제에 따라 지방자치단체의 자 율적인 권한의 정도에 있어서 차이가 있으나 중앙 정부와 지방자치단체가 담당하는 기능의 속성에는 다음과 같은 공통점이 있다. 대부분의 중앙정부는 첫째, 국방・외교 등 나눌 수 없는 사무와 화폐・
도량형 등 전국적인 통일성과 일관성을 유지하기 위한 기준이나 규칙 또는 정책수립에 관련된 사무, 둘째, 지역별로 업무분할이 곤란한 사무, 그리고 고도의 전문성이나 대규모 투자가 요구되어 지방 자치단체가 수행할 수 없는 사무 등을 담당하는 경
향이 있다.
반면, 지방자치단체는 지역상황에 관한 사무, 주거생활 및 토지이용에 관한 사무, 주민참여와 대 응성이 요구되는 사무, 특정한 지리적 영역에 관한 사무 및 통일적 대응이 곤란한 사무 등을 담당하고 있다. 이와 같이 기능을 분담하는 이유는 중앙정부 가 전국민의 일반적인 이익증진과 전국토의 종합 적・균형적인 개발에 목표를 두는데 비해, 지방자 치단체는 지역주민의 이익도모와 지역개발에 목표 를 두기 때문인 것으로 인식되고 있다.
이와 같이 중앙정부와 지방자치단체간 기능분 담에는 공통적인 속성을 지니고 있기는 하나 정치 체제에 따라 지방자치단체의 책임과 권한의 폭에 는 큰 차이가 있다(<표 1>참조).
예를 들면 중앙집권체제에서 지방정부는 해당 분야에 대한 집행적인 사무만을 담당하는 반면, 지 방분권적인 정치체제하에서는 해당분야의 정책집 행기능뿐만 아니라 정책결정기능까지 종합적으로 담당하고 있다.
2. 중앙정부와 지방자치단체간 기능배분원칙과 판단기준
중앙정부와 지방자치단체 또는 지방자치단체간 기능배분은 정치체제 발전의 산물이라고 할 수 있 으나 중앙정부와 지방자치단체의 구체적인 기능배 분에는 객관적인 원칙과 기준이 요구된다. 일본의 행정사무배분에 관한 Shoup사절단(1949)의 보고 서에서는 중앙정부와 지방자치단체간 기능배분의 규범적인 원칙으로 행정책임 명확화의 원칙, 능률 의 원칙, 그리고 지방자치 존중의 원칙, 즉 기초자 치단체 우선의 원칙 등 세 가지 원칙을 제시하고 있다. 이는 정부계층간 기능배분에 있어서는 무엇 보다도 행정책임소재를 명확히 하여 혼란과 중복 의 폐해방지, 행정적인 능률 극대화 및 주민자치의 원리실현에 충실하여야 함을 강조한 것으로 볼 수 있다. 이외에 1964년 임시행정조사회에서는 현지 성, 종합성, 경제성의 원칙을, 그리고 1982년 임 시행정조사회의 행정개혁에 관한 제3답신에서는
자료：Grewal B.S. Wiltshire(1981), 한국행정연구원(1992), 중앙과 지방간의 행정사무배분을 위한 기준 및 지표개발, 45-47 면(재인용).
<표 1> 정치체제별 중앙과 지방기능 특성
구 분 중앙집권적인 정치체제 지방분권적 정치체제
중
앙
・목적달성을 위해 나눌 수 없는 사무(국방, 외교 등)
・국가적 통일성이 필수적인 사무
・이동성 있는 자원에 대한 규제
・지역간・부문간・계층간 형평성이 요구되는 사무
・국가적인 표준설정기능
・정책형성기능
・발안자 및 촉진자의 역할수행
・목적달성을 위해 나눌 수 없는 사무(국방, 외교 등)
・통일적 기준 설정이 요구되는 사무(도량형, 화폐 등)
・하위자치단체의 조정기능
・이동성 있는 자원에 대한 규제(항공, 항해 등)
・범국가적 표준의 질(공공서비스기준)
・지방정부 수행이 곤란한 대규모 사무
・고도의 전문성과 행정적 효율성이 요구되는 사무
・정책집행적 행정사무
・지역상황에 관한 사무
・주거생활 및 토지이용 등에 관한 사무
・주민참여와 대응성이 요구되는 사무
・특정한 지리적 영역에 관한 사무
・통일적 대응이 곤란한 사무 지
방
지역성, 효율성, 종합성의 원칙을 제시한 바 있다.
또한 관서경제연합회에서는 경제이론차원에서 첫 째, 전국적 통일성, 둘째, 행정효과가 지방자치 관 할구역 밖까지 미치는 외부성, 셋째, 주민에게 가 까운 정부에서 처리하는 것이 유리한 경우의 편리 성, 그리고 일정수준의 행정서비스를 최소비용으 로 달성하는 효율성 등을 기능배분기준으로 제안 하고 있다.1) 이와 같이 일본의 행정사무배분원칙 에 대해서는 다양한 논의들이 이어져 왔으나 대부 분이 Shoup권고의 다른 표현에 불과한 것으로 지 적되고 있다. 그리고 프랑스의 경우는 중앙정부와 지방자치단체간 기능배분원칙을 크게 일반 원칙과 권력남용이나 지나친 감독을 방지하기 위한 기술 적 원칙으로 구분하고 있다. 우선 일반적 원칙으로 는 부차성의 원칙, 정당성의 원칙, 간소성의 원칙 이 있으며, 기술적 원칙으로는 전문성의 원칙, 중 복재정에 대한 금지의 원칙, 동등한 보상의 원칙,
감독금지의 원칙, 기존단체의 이익보장원칙 등을 들고 있다.2)
이와 같이 국가별로 정도의 차이는 있으나 지방 자치제를 채택하고 있는 대부분의 선진제국에서 중앙정부와 지방자치단체간 기능배분은 일정한 원 칙과 기준을 바탕으로 이루어져 왔음을 보여 주고 있다. 이들 국가에서 일반적으로 발견되는 기능배 분기준으로는 첫째, 해당사무의 지역성 여부, 둘 째, 정치적 책임성의 범위, 셋째, 사무수행의 경제 적 효율성, 넷째, 지역적 형평성, 그리고 마지막으 로 행정적 효과성 등이 있다. 이들 판단기준에 따 르면 행정사무의 성격상 지방고유사무로 처리하는 경우는 첫째, 국가적 정책수행의 통일성이나 지속 성을 유지하기 곤란하거나 둘째, 지역간 불균형이 나 갈등가능성이 높은 사무, 그리고 전문성・재 정・기술적인 차원에서 지방자치단체의 수행능력 이 부족한 경우는 중앙정부 수행이 적합한 반면,
<표 2> 중앙과 지방자치단체간 기능배분기준의 해외사례
구 분 미 국 영 국 일 본 호 주
정치적 책임성
경제적 효율성
재정적 형평성
행정적 효과성
・지역적 적합성
・주민에 의한 통제와 책임 규명
・시민참여 확대
・규모의 경제
・서비스공급경쟁성
・공공가격정책 채택효율성
・외부경제 대처능력
・재정적 형평화
・정부간 신축성
・다목적성
・행정관리 지속성
・법적 적합성
・서비스의 주민 밀착성
・행정비용 절감
・자치체간 갈등제거
・행정의 간소화
・행정책임 명확화
・기초자치단체 우선
・주민밀착성
・행정능률성
・경제성
・종합성
・서비스의 주민 근접성
・규모의 경제성
・형평성
・수행사무의 전문성
・종합성
1) 정덕주, 1989. 중앙-지방정부간의 사무배분에 관한 연구, 경남대 박사논문, PP. 20-21 2) 국토개발연구원, 1989. 외국의 지역균형개발정책- 프랑스, 서독, 일본의 경우.
지역적 특수성 때문에 중앙정부의 수행이 획일적 인 경직성을 초래하거나 둘째, 사무의 내용이 주민 생활과 밀접한 관계가 있어 지역주민의 참여필요 성이 높은 사무, 셋째, 지역단위로 행정기능을 수 행함으로써 경제적 효율성을 높일 수 있는 사무, 그리고 사무수행시 지역단위에서 타 사무와 연계 및 관련성이 높아 이를 종합적으로 처리하여야 할 사무는 지방자치단체에서 수행함이 바람직한 것으 로 지적되고 있다.
이들 중앙정부와 지방자치단체간 기능배분기준 은 크게 정치적 기준, 경제적 기준, 행정적 효과성 및 지방자치단체의 수행능력 등으로 나누어 볼 수
있다. 첫째, 정치적인 차원에서 주민의 참여요구도 나 주민생활에의 밀착성, 그리고 정치적 대응성 등 현지성의 원칙과 지방자치단체간 재정적 형평성에 대한 고려가 필요하다. 둘째, 경제적인 측면에서는 기능수행에 있어 규모의 경제성과 경제적 효율성 을 들 수 있으며, 이를 경제성의 원칙이라고 한다.
셋째, 행정적인 차원에서 고려하여야 할 중요한 기 준으로 유사 내지 연관업무와의 연계성을 들 수 있 다. 이를 정부기능 배분의 효과성 내지 종합성의 원칙이라고 한다. 넷째, 지방자치단체의 기능수행 능력 유무가 중요한 기준이 된다. 이 경우 중요한 것은 지방자치단체에서 재량권을 행사하는 자원범
3) Rhodes, R. A. W. 1986. “‘Power dependence’Theories of central-local relations:a critical assessment,”Michael Goldsmith(ed.), New Research in Central-Local Government Relations, Gower Publishing Co., p.30
4) Advisory Commission on Intergovernmental Relations, 1982. State and Local Roles in the Federal System, p.435; ACIR은 비체계적인 사무배분으로 인하여 야기되는 비효율이 합리적인 기능배분기준에 따른 재배분에 의하여 제거될 수 있다는 전제하에 1963년과 1974년에 기능배분기준을 마련하였다.
<표 3> 미국 정부간관계 자문위원회(ACIR)의 정부계층간 기능배분 기준 (1974)
자료：Advisory Commission on Intergovernmental Relations, State and Local Roles in the Federal System, 1982, p.435(재작성).
구 분 기 준 내 용
경제적 효율성
재정적 형평성
정치적 책임성
행정적 효과성
・규모의 경제성
・서비스 경쟁
・공공가격
・경제적 외부효과
・재정적 형평성
・주민접근과 통제
・주민참여
・일반목적적 특성
・지리적 적합성
・관리능력
・정부계층간 유기성
・법적 적합성
・규모의 적정성
・주민수용가능한 가격범위
・대체서비스의 공급
・사용자부담원칙
・서비스공급의 비용과 편익 포함규모
・외부효과 보상가능범위
・적절한 재정력 보유
・개인간 지역간 재정적 형평성유지
・다양한 이해를 지닌 기능의 균형화
・기능수행에 필요한 영토보유
・정부계층간 유기적 협력가능
・지역간 기능적 중복과 갈등해소
・필요한 법적 지위보유
・주민접근 및 통제가능
・정치적 책임성 보장
・주민참여 활성화
위와 밀접한 관계가 있다.3)
미국의 정부간관계에 대한 자문위원회(ACIR：
Advisory Commission on Intergovernmental Relations, 1982)에서는 중앙과 지방정부간 기능배 분에 있어서 고려하여야 할 기준4)으로 경제적 효율 성, 재정적 형평성, 정치적 책임성, 그리고 행정적 효과성 등 네 가지를 제시하고 있다. 경제적 효율성 측면에서는 규모의 경제성, 서비스공급의 경쟁성 그 리고 사용자 비용부담이, 재정적인 형평성 차원은 경제적 외부효과와 개인과 지역간 재정적 형평성 유 지가, 정치적 책임성 측면에서는 주민에 의한 직접 통제와 주민참여의 필요 및 가능성이 주요기준이 된 다. 마지막으로 행정적인 효과성 측면의 기준으로는 첫째, 이해가 상충하는 기능을 균형화시킬 수 있는 일반목적적 특성을 지녀야 하며, 둘째, 기능수행에 필요한 충분한 지리적 영역을 갖춘 지리적 적합성이 있어야 하고, 셋째, 서비스제공의 목적과 수단에 관 한 의사결정과 사업목표달성을 재평가하는 등 업무 를 효율적으로 집행할 수 있는 관리능력이 있어야 하며, 넷째, 정부계층간 유기적인 협력과 지역간 기 능적인 중복과 갈등을 줄이기 위한 정부계층간 융통 성이 있어야 하고, 마지막으로 기능수행에 적절한 법적 지위를 가지고 이에 의거하여 기능을 수행하는 법적 적합성이 있어야 한다.5)
한편, 정부를 복지함수를 극대화시키는 것을 기 본목적으로 하는 권력체로 가정하는 Musgrave와 Oates 등 전통적인 재정이론에서는 중앙정부와 지방자치단체간의 효율적인 기능배분기준으로 다 음의 여섯 가지를 제시하고 있다.
첫째, 편익의 귀속범위에 따라 그 범위가 전국 적인 국방과 외교 등은 중앙정부가 수행하여야 하 고, 청소와 공원서비스와 같이 지역에 한정된 업무
는 지방자치단체가 담당하는 것이 더 효율적이다.
둘째, 공급에 있어 규모의 경제성을 감안하여 정부 간 기능배분이 이루어져야 하므로 지방자치단체의 사무라 하더라도 공급범위를 넓힘에 따라 한계비 용이 체감되는 기능은 중앙정부에서 담당하는 것 이 바람직하다. 셋째, 주민의 선호가 지역에 따라 다양하면 할수록 그 기능은 지방에서 담당하는 것 이 효율적이다. 넷째, 정부가 공급하는 재화와 서 비스의 순수성 정도에 따라 소비의 배제성과 경합 성이 작은 기능은 중앙에서, 그리고 경합가능성이 높아 혼잡비용을 유발할 여지가 많은 기능은 지방 에서 담당하는 것이 바람직하다. 다섯째, 지방자치 단체의 관할구역과 서비스편익의 귀속범위가 일치 하지 않는 경우에는 지역 내에서 한계편익과 한계 비용의 균형이 사회적으로 바람직하지 않으므로 중앙정부나 광역자치단체의 개입이 불가피하다.
여섯째, 교육과 사회보장과 같이 지방의 수행능력 에 상관없이 전국적으로 최소한 공급이 보장되어 야 할 기본재는 중앙정부가 공급할 책임이 있는 것 으로 보고 있다. 그러나 독점정부를 구성하고 있는 관료들의 행태를 중시하는 공공선택학파의 Brennan과 Buchanan은 정부관료들의 자의적인 행태를 막기 어려우므로 정부기능배분에 있어 분 권화된 정부계층구조의 형성원칙이 우선적으로 적 용되어야 할 것으로 보고있다.6)그러나 이들 기능 배분기준은 중앙정부와 지방자치단체가 수행하는 것이 바람직한 정부기능이 무엇인지를 이론적으로 밝히는 데는 유용하나 구체적인 행정사무를 정부 계층간에 재배분하기 위한 판별기준으로 삼기에는 너무 일반적이라는 단점을 지니고 있다.
다음 장에서는 이제 본격적인 지방자치를 맞이 하여 정부기능의 효율적인 배분방안을 마련하기
5) 한국행정연구원, 1992. 중앙과 지방간의 행정사무배분을 위한 기준 및 지표개발, PP. 29-32 6) 박정수, 1994. 중앙-지방정부간 기능 및 재정책임의 재분배, 한국조세연구원, PP. 14-15
위해서 판별기준설정을 위한 접근과정을 제시하 고, 이를 바탕으로 국토개발분야 기능배분기준의 설정내용 및 적용방법을 중점적으로 모색하도록 하겠다.
III. 중앙-지방간 국토개발기능 배분을 위한 기준의 모색
국토개발기능이란 공간적・물적 환경을 대상으 로 정부가 조정・규제하거나, 필요한 시설을 생산・
공급・촉진하는 기능을 하는 특수성을 지니고 있다.
따라서 대부분의 정부기능이 지역주민의 복지나 지 역개발에 직접적인 영향을 미칠 뿐만 아니라 국가적 인 차원에서 통일성과 지속성 유지를 위한 국가적 또는 광역적인 조정이 필요한 특성을 지니고 있다.
따라서 국토개발분야에서 중앙정부와 지방자치단체 간 기능배분 기준의 제시에서는 이러한 국토개발기 능의 특성이 고려되지 않으면 안 된다.
1. 기준설정의 접근방법
중앙정부와 지방자치단체간 기능배분을 위해서 는 구체적인 사무나 기능이 국가나 지방사무 가운 데 어디에 속하는 것이 바람직한가를 판별할 수 있 는 합리적인 기준의 설정이 우선적으로 요구된다.
그 동안 제시된 판별기준이 국가와 연구자에 따라 약간의 차이는 있으나 국토개발기능과 관련하여 발견되는 공통적인 특성으로는 첫째, 사무효과의 공간적인 범위에 관한기준, 둘째, 주민의사반영의 필요도 등 정치적 기준, 셋째, 규모의 경제성, 업무
처리의 용이성, 사무수행의 공평성 및 형평성 등 사무수행의 효율성 기준, 그리고 넷째, 지방자치단 체의 사무수행능력에 관한 실행기준 등으로 나누 어 볼 수 있다.
이를 토대로 국토개발분야에 적합하다고 여겨 지는 기능배분 기준을 도출하였다. 이에 따라 사무 효과의 공간적 범위에 관련된 기준은 기능배분의 1차 판별기준으로 설정하였다. 공간적 범위에 대 한 기준은 검토대상 사무를 국가사무, 지방사무 또 는 판별이 곤란한 사무 등으로 명확하게 판별할 수 있도록 한다. 1차 판별기준에 의하여 명확하게 국 가사무로 판정된 사무에 대해서는 더 이상의 판별 을 위한 기준이 적용될 필요가 없다. 그리고 주민 의사반영의 필요도 등 정치적 기준과 규모의 경제 성, 사무수행의 공평성 및 형평성 등 사무수행의 효율성 기준은 기능배분의 2차 판별기준으로 설정 하였다.
7) 본 조사는 국토개발관련 중앙 및 지방공무원, 학계 및 연구기관 종사자 등 국토개발관련 전문가 383명을 대상으로 우편조사 방법에 의해 실행되었다. 조사방법, 조사대상 등 상세한 내용은 국토개발연구원, 1995. 지방화시대 국토개발분야에서 중앙과 지방의 역할분담에 관한 연구, PP. 24-26; PP. 291-341 참조.
<그림 1> 국토개발분야의 기능배분 주요기준 지방자치단체의 행정・재정적 수용능력
33.2
업무수행상 전국적 연계・조정의 필요성
32.1
주민욕구에의 긴밀한 대응성 17.6
업무효과의 공간적 범위 5.9
경제적 효율성 5.5
업무처리의 용이성 등 행정적 효과성 5.4
기타 0.3
(단위:%)
이상의 1, 2차 판별기준은 규범적인 차원에서 정부기능을 중앙과 지방사무로 구분하는 역할을 할 수 있다. 그러나 1, 2차 판별기준에 의한 정부 기능배분은 현실성 여부가 검증되지 않아 실효성 이 크지 못하여 당위적으로 비쳐질 가능성이 크다.
이에따라 제시된 사무능력 수행기준은 실행가능차 원에서 기능귀속여부를 판별하는 역할을 한다. 비 록 규범적인 차원에서는 중앙정부기능을 지방자치 단체로 이양하는 것이 마땅하나 현실적인 여건이 제대로 갖추어 있지 않으면 혼란과 자원낭비 등 비 효율을 가져오게 된다. 이는 국토개발분야의 중앙 정부와 지방자치단체간 기능배분에 있어서 중요하 게 고려해야 할 요인으로 지방자치단체의 행・재 정적인 수용능력(33.2%), 업무수행상 전국적인 연계와 조정의 필요성(32.1%), 주민욕구에의 긴 밀한 대응성(17.6%), 업무효과의 공간적 범위 (5.9%), 경제적 효율성(5.5%)과 업무처리의 용 이성 등 행정적 효과성(5.4%) 등의 순으로 응답 한 설문조사7)결과와도 일치한다. 이와 같이 국토 개발분야의 기능배분방안을 논함에 있어 전문가들
은 단순히 규범적인 기준보다는 현실적인 차원에 대한 고려가 보다 중요한 기준으로 작용할 것으로 보고 있다. 그리고 이들 규범적인 기준 중에서는 가치판단적 요소가 비교적 적은 사무효과의 공간 적 범위에 관련된 기준이 가장 중요한 것으로 보 고, 그 다음이 주민자치원리 등 정치적인 기준, 업 무처리의 용이성 등 행정적 효과성 및 경제성 관련 기준의 순으로 나타났다.
2. 기준설정 내용
국토개발분야에 있어서 중앙정부와 지방자치단 체간 기능배분을 판별하기 위한 기준을 세가지로 구분하여 제시하였다. 1차기준으로는 사무효과의 공간적 효과범위, 2차기준으로는 주민의사반영도 등 정치적 기준과 규모의 경제성, 행정의 효과성 및 형평성 등 효율성 기준을 제시하고, 3차기준으 로 지방자치단체의 행정・재정능력 등 실행기준을 제시하였다.
이들 기준들의 내용을 구체적으로 살펴보면 다
<표 4> 중앙과 지방자치단체간 기능배분기준
기 준 지 표
규범적 기준
실행적 기준
1차기준
3차기준 2차기준
공간적 효과범위
주민의사반영도/ 참여요구도
실행가능성 사무수행의 효율성
・사무의 공간적 적용범위
・타지역과의 연계・조정의 공간범위
・시설입지・사업효과의 공간적 범위
・주민생활의 밀착성
・주민참여 필요성
・지역적 특수성 대응
・규모의 경제성
・지역적 종합성 요구도
・제3자적 공정성
・지역간 형평성
・지방자치단체의 인력기반
・지방자치단체의 재정여건
・지방자치단체의 기술적 동원능력
음의 <표 4>와 같다.
첫째, 1차기준으로는 사무효과의 공간적 효과 범위를 가장 잘 판단케 할 것으로 여겨지는 사무의 공간적 적용범위, 타지역과의 연계・조정의 공간 범위, 시설입지 및 사업효과의 공간적 범위 등 3개 지표를 적용하였다. 적용결과, 공간적 효과범위가 전국 또는 2개 이상의 시・도지역을 포함하는 사 무는 국가사무로 분류하고, 그외에 공간적인 범위 가 지방자치단체의 관할구역 내에 포함되거나 사 무효과의 공간적인 범위가 불분명한 것은 지방사 무 및 판별불능사무로 분류하여 2차기준에 의해 재판별되도록 한다.
둘째, 2차기준으로는 정치적 기준과 사무수행 효율성 기준을 제시하였다. 여기서 정치적 기준은 주민생활의 밀착성 정도, 주민참여 및 지방자율의 필요성 정도, 지역적 특수성에 대한 요구도 등 3개 지표를 제시하였고, 사무수행 효율성기준에는 규 모의 경제성, 지역적 종합성, 제3자적 공정성, 지 역간 형평성 등 4개지표를 제시하였다. 이들 기준 과 지표에 의거하여 주민의사 반영도와 참여요구
도가 낮은 경우, 이를테면 혐오시설의 설치나 국가 적 특수목적 수행을 위한 사무는 중앙정부가 담당 토록 하고, 주민의사 반영도가 높고 참여에 대한 필요성이 큰 사무는 지방자치단체에서 담당토록 한다. 그리고 사무수행의 효율성기준 측면에서는 국가적 규모의 경제성이 요구되는 사무, 지역간 형 평성이 요구되는 사무, 사업수행에 있어서 제3자 적인 공정성이 요구되는 사무는 국가사무로, 지역 적인 종합성이 요구되는 사무는 지방사무로 분류 토록 한다. 또한 이들 기준에 의해서 국가 및 지방 사무로의 판별이 곤란한 사무는 3차기준에 의해 재판별되도록 한다.
셋째, 3차기준으로는 실행가능성차원에서 지방 자치단체의 인력기반, 재정여건, 기술적 동원능력 등의 지표를 제시하고 있다. 이들 지표에 의거하여 현재 지방자치단체의 인력기반, 재정여건, 기술적 동원능력하에서 사무수행이 가능하거나 단기적인 개선에 의해 사무수행이 가능하다고 예상되는 경 우는 단기적 이양가능사무로 판별하고, 현재 여건 은 불비되어 있으나 중장기적으로 지방자치단체의
<표 5> 판별기준에 따른 중앙과 지방자치단체간 기능배분
구 분 중앙정부 광역자치단체 기초자치단체
1차 기준 공간적 효과범위
・사무의 공간적 적용범위
・타지역과 연계/조정의 공간범위
・시설입지/사업효과의 공간적범위
주민의사반영도/
참여요구도
・주민생활의 밀착성
・주민참여 필요성
・지역적 특수성 대응
실행가능성
・지방자치단체의 인력기반
・지방자치단체의 재정여건
・지방자치단체의 기술적 동원능력 사무수행의 효율성
・규모의 경제성
・제3자적 공정성
・지역간 형평성
・지역적 종합성 요구도
전국적 규모 매우 높음 매우 높음 매우 낮음
실행불가능 현재여건 또는 개선시 실행가능 지역적 규모
매우 높음 매우 낮음 매우 높음 광역적 규모
높음 낮음 높음 2차 기준
3차 기준
전국 또는 2개 이상의 광역자치 단체 포함시
매우 낮음 낮음 높음
당해지역/2개 이상 기초자치 단체 포함시
당해지역 해당
발전과 자율성이 증대됨에 따라 여건이 개선될 가 능성이 높은 사무는 중장기적인 이양가능사무로 판별한다. 그러나 이들 지표의 적용에 있어서도 판 별이 불가능하거나 이양될 사무를 수행할 정도로 지방자치단체의 여건이 개선될 여지가 보이지 않 는 사무는 국가사무로 수행토록 한다.
IV. 기준적용의 접근방법과 적용사례
1. 기준의 적용방법
정부기능배분은 당위성 차원의 타당성 뿐만 아 니라 현실적 차원의 실천성을 겸비하여야 한다. 따 라서 국토개발분야의 기능배분기준을 규범적인 차
원과 실행가능차원으로 구분하여 검토하도록 한 다. 그러나 객관적인 기준을 마련하여 개별 정부기 능에 대한 중앙정부와 지방자치단체간 기능을 판 별토록하는 데는 여러 가지 차원의 기술적인 문제 에 봉착하게 된다. 첫째, 대부분의 기준이 구체성 이 결여되어 있어 기준의 적합성 여부는 상당부분 주관적이 될 수밖에 없으며, 둘째, 기준상호간의 중요도 차이를 반영하기 위하여 가중치를 어떻게 두어야 할 것인지, 셋째, 유사한 유형의 기준들이 채택되는 경우에 발생할 수 있는 기준간 상관성을 어떻게 처리할 것인가의 문제 등이 있다. 이와같은 문제를 해결하기 위하여 일반적으로 요인분석 등 통계적인 처리방법이 사용될 수 있으나, 여기서는 기준들이 서술적이므로 계량화하기가 곤란하다.
8) 정부계층간 기능배분기준의 우선순위에 대해 한국지방행정연구원의 김영수(1995)는 중앙과 지방자치단체간 기능배분 판단 기준을 우선순위별로 1차기준(영향범위), 2차기준(사무수행의 용이성과 경제성), 3차기준(사무성격) 및 4차기준(업무수행능 력) 등으로 나누어 우선순위에 따라 특정사무를 종합적으로 검토하여 중앙-지방사무를 구분토록 하고 있다. 그리고 판단이 상 호 상충되는 경우, 먼저 1차기준인 영향권의 범위기준에 의하여 배분하고, 1차기준에 의하여 판단이 곤란한 사무는 2차기준 에 의하여 판별토록 한다. 이와 같은 과정을 거쳐 3, 4차기준에 의하여 최종적인 기능귀속여부를 결정토록 하고 있다.
9) 한국행정연구원(1992)의 연구에서는 기능배분 판별을 위한 기준들을 전국성과 지역성, 경제적 효율성, 수행능력, 공평성과 형평성 측면에서 다양한 지표들을 제시하고 있다. 이들 지표들을 적용하기 위하여 우선 대분류를 위한 지표는 다시 기본지표 와 실행지표로 구분하였다. 여기서 기본지표는 1, 2차지표로 구분하여 단계적인 판정방법을 택하였다. 여기서 1차지표는 전 국계획에 의한 조정필요도, 사무의 통일적 적용필요도, 사무효과의 공간범위를, 2차지표에는 제3자적 공정성과 형평성을 포 함한다. 그리고 실행지표에는 사무수행을 위한 지방자치단체의 재정 및 관리능력, 사무이관비용과 추가적 지원유무를 주요 판 단기준으로 포함하고 있다.
<그림 2> 국토개발분야의 중앙과 지방간 기능배분을 위한 단계적 접근방법 1단계(1차기준)
2단계(2차기준)
3단계(3차기준)
기능재검토/공동사무화 중장기적이양
지방/공동사무기능 국가사무기능
국가사무기능 지방사무기능/판별곤란사무
단기적 이양 국토개발기능
따라서 이러한 기술적인 문제점을 해결하기 위하 여 기준들을 속성별로 집단화하고 상대적인 중요 도8)에 따라 단계적으로9)적용하는 방법을 채택하 였다.
개별적인 국토개발기능에 대한 판별기준의 적 용에 있어서는 1차적으로 국가적인 사무와 지방사 무, 그리고 판별이 곤란한 사무를 나누고, 국가사 무를 제외한 지방사무 및 판별이 곤란한 사무 등을 대상으로 2차기준을 적용하여 다시 국가사무, 지 방사무 및 공동사무 등으로 배분하도록 한다. 이러 한 2단계까지의 배분결과는 국토개발기능에 대한 중앙정부와 지방자치단체간의「규범적 차원의 기 능배분」이라고 볼 수 있다.
사회가 다원화・전문화되어 가면서 중앙정부와 지방자치단체는 많은 분야에서 협력과 의존이 필 요하다. 정부사무도 단순히 국가나 지방사무로 이 원화되기 보다는 사무성질에 따라서는 공동사무로 수행하는것이 바람직한 경우가 발생한다. 3단계에 서는 2단계에서 지방사무로 판별된 국토개발기능 을 다시 실행가능기준에 의해 단기적・중장기적 이양가능사무 또는 이양재검토사무 등으로 구분토 록 한다. 이러한 3단계 적용결과는 국토개발기능 에 대한중앙과 지방자치단체간의「실천적 차원의 기능배분」이라고 볼 수 있다.
이와 같이 규범적・실천적인 차원에서 중앙정 부와 지방자치단체간의 기능배분기준을 설정하며, 이를 토대로 바람직한 기능배분방안을 모색함은 현 단계로서는 필수적이다. 그리고 모든 중앙정부 권한을 지방자치단체에 급격하게 이양하기 보다는 현실적인 여건을 감안하여 단계적으로 이양토록 한다<그림2>. 이러한 단계적 이양방법에 대해서 국토개발관련 공무원과 전문가를 대상으로 한 설
문조사에 의하면, 국토개발분야에서 중앙정부기능 의 지방이양방법으로 현실적인 여건을 감안하여 단계적으로 이양하자는 의견이 응답자의 70.0%
를 차지하며, 지역적 특성을 고려하여 차등적으로 이양하자는 의견이 23.5%로 점진적이고 단계적 으로 이양하자는 의견이 응답자의 93.5%를 차지 하는 반면, 처음부터 대폭 이양하자는 의견은 7.5%에 불과한 것으로 나타나 현실적인 여건을 감안한 이양방법에 대해서 의견이 일치하고 있는 것으로 나타났다.
2. 기준의 적용사례
이상에서 제시된 기능배분기준을 국토개발분야 에 예시적으로 적용하는데 있어서 대상이 되는 검 토대상 사무로는10)첫째, 계획수립분야에는 수도 권정비계획, 광역권개발계획, 도종합개발계획, 그 리고 군종합개발계획 등의 수립 및 승인 결정권을, 둘째, 토지이용 및 도시계획분야에는 국토이용계 획상 용도지역・지구의 지정・변경과 도시기본계 획, 도시재정비계획의 수립・결정, 그리고 도시지 역내 용도지역・지구 및 구역의 지정・변경안의 수립・결정을, 셋째, 도시 및 지역개발사업분야에 서는 도시계획사업, 도시재개발사업, 토지구획정 리사업 등 도시개발사업과 산업입지 및 관광지개 발 등 지역개발사업의 계획수립・승인・결정에 관 련된 사무를, 넷째, 사회간접자본시설분야에서는 고속국도와 일반국도, 철도, 공항, 항만 건설 및 관 리에 관한 사무를, 그리고 다섯째, 환경보전 및 자 원관리분야에서는 지역환경보전기준의 설정, 환경 영향평가, 환경보전지구의 설정과 다목적댐, 광역 상수도, 폐수종말처리장의 건설・관리 등에 관련
10) 구체적인 단위사무별 기능배분기준의 적용과 기능귀속여부는 국토개발연구원, 1995. 지방화시대 중앙과 지방간 역할분담에 관한 연구, PP. 210-242 참조.
된 사무 등을 포함한다.
기능배분 기준을 국토개발분야에 적용한 바에 따르면, 분야 및 단위사무별 특성을 고려하여 동일 기준내에서도 상이한 지표를 적용하는 것이 국가 사무와 지방사무간 기능배분 판별을 용이하게 해 주는 것으로 나타났다<표 6>. 예를들어, 1차기준 인 공간적 효과범위에 의해 국가 및 지방사무 등 기능귀속여부를 판별하기 위해, 계획수립분야에는 사무의 공간적인 적용범위가, 토지이용 및 관리분 야에는 사무의 공간적 적용범위와 타지역과의 연 계・조정의 공간범위가, 도시 및 지역개발사업분 야에는 사업효과 및 시설입지의 공간적 범위가, 사 회간접자본시설분야에는 타지역과의 연계・조정 의 공간범위 및 사업효과의 공간범위가, 그리고 환 경보전 및 자원관리분야에는 타지역과의 연계・조 정의 공간범위 등이 기능귀속여부를 판별하는데 활용되었다. 이와같이 1차기준인 공간적 효과범위 에 의하여 명확하게 국가사무나 지방사무로 기능
귀속 여부가 판별된 사무를 제외한 여타 사무에 대 해서는 2차기준에서 재판별토록 하였다.
2차기준인 주민의사반영도와 사무수행의 효율 성 기준을 다시 분야별 개별사무에 적용하여 기능 귀속여부를 판별토록 하였다. 우선 주민의사반영 도와 참여요구도를 구체화한 주민생활의 밀착성, 주민참여의 필요성, 그리고 지역적 특수성 대응을, 그리고 사무수행의 효율성에 따른 기능귀속여부를 판별하기 위해서는 규모의 경제성, 제3자적 공정 성, 지역간 형평성, 그리고 지역적 종합성 요구도 등이 국가사무 내지 지방사무 등 기능귀속여부를 판별키 위해 개별적으로 활용되었다. 예를들어, 계 획수립분야에 있어서는 주민참여의 필요성여부, 지역적 특수성에의 대응, 지역간 형평성이, 토지이 용 및 도시계획분야에서는 주민참여의 필요성, 지 역적 특수성 대응, 지역적 종합성 요구도가, 도시 및 지역개발사업분야에 있어서는 주민생활의 밀착 성, 규모의 경제성, 지역적 종합성요구도가, 사회
<표 6> 국토개발분야 기능배분을 위한 기준별 지표 적용예
사무의 공간적 적용범위 ● ●
타지역과의 연계・조정의 공간범위 ● ● ● ●
사업효과의 공간적 범위 ● ●
시설입지의 공간적 범위 ●
시설입지・사업효과의 공간적 범위 ● ●
주민생활의 밀착성 ● ●
주민참여의 필요성 ● ● ● ●
지역적 특수성대응 ● ● ●
규모의 경제성 ● ● ●
지역적 종합성요구 ● ● ● ●
제3자적 공정성 ●
지역간 형평성 ● ●
지방자치단체의 인력기반 ● ● ● ● ● ●
지방자치단체의 재정여건 ● ● ● ● ● ●
지방자치단체의 기술적 동원능력 ● ● ● ● ● ●
기 준
공간적 효과범위
주민의사반영도/
참여요구도
사무수행의 효율성
실행가능성 1차
기준
2차 기준
3차 기준
지 표 환경보전・자원관리
환경보전 자원관리 사회간접
자본시설 도시・지역
개발사업 토지이용/
계획수립 도시계획
간접자본시설분야에서는 주민생활에의 밀착성, 규모의 경제성, 지역적 종합성요구 및 지역간 형평 성 기준에 의하여 검토대상사무의 기능귀속여부를 판단하였다. 그밖에 환경보전분야에 있어서는 주 민참여의 필요성, 지역적 특수성 대응, 제3자적 공 정성을, 그리고 자원관리분야에 있어서는 주민참 여의 필요성, 규모의 경제성, 지역적 종합성 요구 등에 의하여 국가 및 지방사무 등 기능귀속여부를 판단토록 하였다.
그러나 이상의 기능배분 기준 내지 지표에 의하 여 기능귀속여부를 판별하는데 있어서는 이미 지 적한 바와 같이 여러가지 차원에서 기술적으로 해 결되어야 할 문제의 여지를 남기고 있다. 또한 국 토개발 분야내에서도 분야별 특성에 따라 상이한 지표의 적용이 요구됨에 따라 일반적인 기준으로 국토개발 전반적인 분야에 확대하여 기능귀속여부 를 판별토록 하는데는 무리가 따를 것으로 판단된 다. 그럼에도 불구하고 이 글은 지방자치의 초보단 계이며 중앙-지방자치단체간의 적절한 관계정립 조차 이루어지지 않은 상태에서 이루어진 시험적 인 연구로서 의의가 크다. 따라서 향후 정부기능의 지방이양이 본격적으로 진행되면 여기에서 제시된 중앙과 지방자치단체간 기능배분을 위한 이론적인 차원의 기준들에 대해서는 보다 객관성과 공정성 확보를 위한 추가적인 논의들이 요구된다.
이들 기준의 개별적인 적용에 의하여 국토개발 기능을 지방자치단체에 이양함이 규범적인 차원에 서 바람직한 것으로 판별되었다 하더라도 현실적 으로 지방자치단체의 수용여건이 제대로 갖추어져 있지않은 경우에는 이양의 의미가 없어지고 오히 려 부정적인 효과가 발생할 우려가 있다. 따라서 지방자치단체의 인력기반, 재정여건, 그리고 기술 적 동원능력 등의 지표에 의한 실행가능성 차원의 판별기준인 3차기준을 적용하여 기능배분의 실효
성을 높이고자 하였다. 이에따라 지방자치의 역사 가 얼마되지 않은 우리의 현실을 감안하여 현재 지 방자치단체의 인력기반, 재정여건 및 기술적인 동 원능력 등 실행가능성에 대한 진단이 우선적으로 요구된다. 현재 지방자치단체의 인력이나 재정여 건하에서 정부기능이양에 따른 수용능력에 대해 국토개발관련 공무원과 전문가조사에 의하면, 지 방자치단체의 계획 및 기획능력에 대해서는 응답 자의 90.5%, 업무처리능력에 대해서는 78.6%, 재원조달능력에 대해서는 98.5%가 낮은 것으로 평가하고 있었다. 따라서 이와같은 지방자치단체 의 현실적인 재원과 인력기반하에서 중앙정부기능 이 지방으로 이양될 경우 많은 어려움이 야기될 것 이 예상된다. 특히 지방자치단체가 처하게 될 현실 적인 어려움에 대해서는 대규모 재원부족으로 지 속적인 사업추진 곤란(51.0%), 전문인력과 조직 미비로 사업추진곤란(20.3%), 지방자치단체간 개 발경합이나 갈등초래(18.3%), 주민의견대립으로 사업추진력부족(5.2%), 중앙정부와의 의견대립 (4.4%) 등의 순으로 응답하였다.
V. 맺 음 말
지방자치란 지역에 적합한 일은 지방이 스스로 할 수 있는 권한이 주어지는 것을 의미하므로 본격 적인 지방자치시대에 걸맞는 여건을 갖추기 위해 서는 중앙정부와 지방자치단체간의 합리적인 기능 배분이 우선적으로 요구된다. 특히 그동안 중앙정 부 위주의 정부기능배분이 이루어져 온 우리나라 에서 새로운 정부기능 배분방향을 설정하기 위해 서는 객관적이고 합리적인 원칙과 기준의 설정이 필요하다. 물론 중앙정부와 지방자치단체간 기능 배분이란 각국의 정치발전과정에서 형성된 역사적 이고 환경적인 산물이기 때문에 중앙정부와 지방
자치단체간 권한이나 기능배분에 있어 확고부동한 논리적 기준이나 지표를 제시하기는 쉽지않다. 따 라서 우리나라의 경우에도 중앙정부와 지방자치단 체간 기능배분은 주어진 여건과 그때그때의 정치 적인 합의와 조정의 결과로 나타날 가능성이 높다.
그렇다고 객관적인 원칙이나 기준이 마련되어 있 지 않으면 장기적인 차원에서 정부기능배분에 있 어 중복과 혼란에 직면할 우려가 있다.
따라서 국토개발분야에 있어 중앙정부와 지방 자치단체간 기능배분에 관한 원칙과 기준의 설정 은 장기적인 기능배분 방향정립과 실무적인 차원 에서 정부기능의 지방이양작업을 지원하는 가이 드라인 을 제시하는 역할을 할 수 있을 것으로 기 대된다. 여기서는 국토개발분야에 있어서 기능배 분기준의 설정을 위해 외국사례와 우리나라의 기 존 연구들을 토대로 하여 이론적으로 바람직한 정 부기능배분에 필요한 규범적인 기준과 현재 우리 나라의 특수한 여건하에 실천적으로 가능한 기능 배분을 위한 실행적인 기준으로 구분하여 제시하 고 있다. 여기서 규범적인 기준으로는 사무효과의 공간적 효과범위, 주민의사반영도 등 정치적 기준 과 규모의 경제성, 행정의 효과성 및 형평성 등 사 무수행의 효율성 기준을 제시하고 있으며, 실행적 인 기준으로는 지방자치단체의 인력기반, 재정여 건 및 기술적 동원능력 등이 기능배분을 위한 기준 으로 설정되었다. 이와함께 본 글에서 설정된 기준 들을 국토개발분야의 단위사업들에 적용하여 봄으 로써 개별기능에 대한 국가사무와 지방사무 여부 를 판별토록 하였다. 특히 기준적용시에 예상되는 제반 기술적인 문제들을 해결하기 위해 기준들을 특성별로 집단화하고 상대적인 중요도에 따라 단 계적으로 적용하는 방법을 채택하였다.
본 글에서는 기존의 연구와 달리 국토개발이라 는 한정된 정부기능만을 배분대상으로 하여 중앙
정부와 지방자치단체간 기능배분기준이나 판별지 표를 제시하고 있으나, 국토개발분야의 정부기능 도 단위사무별로 특성적인 차이가 크기 때문에 실 무적인 차원에서의 실효성을 높이기 위해서는 보 다 세분화된 기준과 지표설정을 위한 추가적이고 지속적인 연구가 요구된다.
국토개발연구원. 1989. 외국의 지역균형개발정책-프랑스, 서 독, 일본의 경우. 국토개발연구원
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참고문헌
A full-fletched local autonomy has been recently instituted in Korea, but no serious effort has been made for the redistribution of government functions between central and local governments.
This paper aims to suggest a set of principles and criteria which can be applied for the redistribu- tion of planning and development activities between central and local governments. Four differ- ent types of criteria are presented here. The first three groups are those related to the spatial boundary, the need for public participation, and the effectiveness of government functions and the last one is related to the financial and managerial capability of local governments. The former is concerned with theoretical justification and rationale for desirable central-local relations, whereas the latter is more concerned with practical aspectsof government operation. Each group of criteria is applied in a hierachical order to determine whether individual administrative works are prop- erly distributed between central and local governments. The criteria were designed solely for there distribution of a particular aspect of government functions suchas planning and develop- ment, but they still need to be altered because each type of administrative works within planning and development activities has its own unique characteristics. It is hoped that the principles and criteria suggested here may help in redefining central and local government functions in the field of national physical development in the era of local autonomy.
ABSTRACT