일본 방재체제의 현황과 시사점 심우배｜국토연구원 책임연구원

일본 방재체제의 현황과 시사점

심우배｜국토연구원 책임연구원

머리말

최근의 기후는 수십 년 전에 비해 급격하게 변화 하고 있으며, 이로 인한 가뭄, 폭우, 지진 등 기상 이변에 따른 우려가 전세계적으로 더욱 심각해지 고 있다. 또한, 화재, 붕괴 등에 의한 인적재해와

9.11 테러 이후 이라크 전쟁을 거치면서 테러집단

이에 따라 세계 각국에서는 각종 재난의 예방 과 대응을 위하여 여러 가지 대책을 세우고 있다.

이 글에서는 일본의 방재체제 현황, 방재관련 법 규, 조직 및 운영체제 등을 소개하여 우리나라의 재난관리에 도움을 주고자 한다.

일본의 방재체제 현황 및 방재 관련 법규

일본은 1959년 나고야(名古屋) 인근 이세(伊勢) 만에 집중된 호우와 해일로 5,100여 명이 목숨을 잃는 대형 수해를 계기로 재해대책본부가 제정되 어 방재체제가 정비되었고, 동해지진의 초장기 예

측을 위한 대규모 지진대책특별조치법과 재정특 례법이 만들어졌다. 1960년대 초반부터 시작된

‘치산치수(治山治水) 5개년 계획’등을 통해 최 근에는 자연재해로 인한 연간 사망자가 30명 이내 로 줄어들었다. 40여 년이 넘게 꾸준히 시행되고 있는 이 사업은 현재 12조 엔(약 120조 원)의 예산 을 투입하여 8차 계획을 진행 중이며, 현재까지 매 년 3조 엔 수준의 치수정비사업예산을 투입했다.

또한, 일본은 1995년 1월 15일 고베지진을 겪 은 후 당시의 경험을 교훈 삼아 지진재해대책의 수정보완, 비내진(非耐震) 건축물 및 시설물들에 대한 내진성(耐震性) 보강, 시민, 가정, 자치단체 의 방재력 향상 등의 노력을 꾸준히 해왔다.

한편, 일본의 자치단체들도 토지사용시 우수저 류(雨水貯留) 시설설치를 의무화하는 등 도시계 획에 방재개념을 포함시키고 있다. 실례로 도쿄 (東京), 오사카(大阪), 나고야 등 대도시 지하에 는 1980년대 초반부터 폭우시 하천으로 집중되는 우수를 줄이기 위해 직경 10~18m, 길이 10km 안 팎의 지하하천 수십 개가 만들어졌으며 지금도 시

설을 늘려가고 있다. 또한, 유역종합치수계획에 의 한 유역분담과 하도분담의 역할을 명시하고 있으 며, 이를 활성화하기 위해 2003년 6월‘특정도시 하천침수피해대책법’을 제정하여 시행하고 있다.

<표 1>은 일본의 방재체제를 정리한 것으로, 일 본 방재의 기본법은 재해대책기본법이며, 중앙조 직으로 중앙방재회의가 있고 지방조직으로 지방 방재회의가 있다. 재해발생시 1차적으로 자치단 체가 대응하고, 대규모 재해가 발생하면 총리주재

의 비상재해대책본부나 긴급재해대책본부를 설치 하여 중앙정부가 지원하게 된다.

일본의 방재관련 법규는 <표 2>와 같이 재해관 리의 기본사항은 재해대책기본법에서 규정하고 있으며, 재해유형별로 대규모지진대책특별조치 법, 석유콤비나트등재해방지법 등 각 개별법에서 규정하고 있다.

일본의 방재관련 조직 및 운영체제

1. 일본 방재조직 운영체제

1) 평상시

일본의 방재조직 운영체제는 <그림 1>과 같으며, 중앙정부의 내각부에서 국가 방재정책을 기획, 총 괄∙조정하고 있다. 내각부의 방재회의에서는 국 가의 방재기본계획을 수립하여 국가방재 기본방 침, 방재시책 조정, 비상재해에 관한 조치 등에 관 하여 내각총리대신을 보좌한다. 지정행정기관 및 지정공공기관은 재해대책기본법에 의해 내각총리

구분 내용

기본법 재해대책기본법

관리체제 재난 유형별 관리

중앙 조직

최고기관 중앙방재회의

기능 일부상설

구성 내각부

(중앙방재회의, 전문조사, 간사회)

특징 상설사무국

지방조직 지방방재회의

재난시 활동

∙

∙

<표 1> 일본의 방재체제

관련법규 관련기관 내용 비고

재해대책기본법 내각부 소방청

∙

(방재에 관한 책무∙조직, 방재계획, 재난예방 및 재난응급대책, 재난복구 및 재정금융조치 등)

1961. 11. 15 제정

대규모지진대책 특별조치법

내각부 소방청

∙

1978. 6 제정

석유콤비나트등 재해방지법

소방청, 농림산업성

∙

∙

1975. 12 제정

기타 방재관련 법률 -

∙

<표 2> 일본 방재관련 법규

대신이 독립행정법인, 인가법인, 특수법인 및 민 간회사 중에서 지정하며, 각 기관별 업무에 관련 된 각종 재난임무를 수행한다. 또한, 도도부현, 시 정촌에서는 도도부현 방재회의 및 시정촌 방재회 의가 설치되어 지역방재계획 및 재해대책을 실시 하고 있다.

2) 비상시

비상시에는 <그림 2>에서 보는 바와 같이, 중앙정 부는 비상재해대책본부(본부장: 방재담당대신) 또는 재해긴급대책본부(본부장: 내각총리대신), 사고대책본부, 지진재해경계본부가 설치되며, 지 방정부에는 비상재해대책본부가 설치되어 긴급사 태에 대한 응급대책을 실시하도록 되어 있다.

2. 일본 방재조직 및 기능

1) 중앙정부의 방재조직 및 기능

<표 3>은 일본 중앙정부 내각부의 방재조직 및 기 능을 나타내고 있으며, 내각부 정책총괄반(방재담 당)에서 국가의 방재정책을 기획, 총괄∙조정하 고, 내각총리가 지정한 지정행정기관(28개) 및 지 정공공기관(39개)에서는 각 기관의 업무와 관계 가 있는 방재계획을 수립하여 실시한다.

지정행정기관 및 지정공공기관은 자치성의 소 방청, 국토교통성의 방재국, 건설성의 하천국, 전 신전화(주), 일본은행, 일본적십자사, 일본전기 등이며, 지정지방행정기관 및 지정지방공공기관 은 각 도도부현 지사가 지정한 지방기관으로서, 이들 기관들도 각 기관의 업무와 관계가 있는 방

비상재해대책본부 도도부현 비상재해대책본부 시정촌 비상재해대책본부 보고

비상시

협력 협력

평상시

지원요구 보고

지원요구

도도부현 (지사) 중앙정부

(내각총리대신)

중앙방재회의 방재기본계획의 작성

지방행정기관 지정공공기관 방재업무계획의 작성

도도부현방재회의 지역방재계획의 작성/실시

구시정촌 (구시정촌장)

지정지방행정기관

구 시정촌방재회의 지역방재계획의 작성/실시

<그림 1> 일본 방재조직의 운영체제

출처 : 행정자치부 국립방재연구소. 2003. 「’02재해백서」

방재기본계획, 방재업무계획에 의한 지역방재계획의 작성

방재기본계획 및 방재업무계획, 도도부현의 지역방재계획에 의해 구 시정촌 지역방재계획 작성

재계획을 작성하여 실시한다.

중앙방재회의 구성은 <그림 3>과 같으며, 내각 총리가 회장이 되고 국가방재기본계획을 작성하 여 국가방재대책의 종합성 및 계획성을 확보한다.

또한, 비상설치기구는 발생한 재해의 규모 및 종 류에 따라 설치∙운영되는 기구로서 비상재해대 책본부, 긴급재해대책본부, 사고재해대책본부 등 이 있다.

2) 지방정부의 방재조직 및 기능

재해관리행정은 일차적으로 시정촌을 중심으로 이루어지며, 각 도도부현에서는 중앙정부 정책을 반영하여 총괄관리하고 있다. 도도부현의 자치단 체는 방재계획 및 행정, 시정촌의 전반적인 방재행 정에 대한 지도∙조언 등의 업무를 수행하고, 재해 발생시 무선시설을 이용한 긴급대책, 복구대책업

무의 수행과 자주방재조직을 육성∙지도한다.

■ 지방방재회의

도도부현 방재회의는 지역의 재해예방, 재해응급 대책 및 재해복구의 각 단계에 유효하게 대처하기 위한 방재계획을 수립하고 실시한다. 주요 담당업 무는 지역방재계획의 작성∙실시, 재해∙재난에 관한 정보수집, 재해∙재난발생시 관계기관 연 락∙조정 등이다. 또한 시정촌 방재회의는 시정촌 방재계획을 작성하고 이를 실시한다.

■ 지방재해대책본부

지방재해대책본부의 기능은 지방방재회의와 긴밀 하게 협조하여 지역방재계획이 정하는 바에 따라 재해예방 및 재해응급대책을 실시하고, 지방자치 단체의 재해대책본부는 재해∙재난 예방측면에서

<그림 2> 일본의 재해발생시 비상재해대책본부 구성

출처 : 행정자치부 국립방재연구소. 2003. 「’02재해백서」

중앙방재회의

소방, 경찰기관 및 소방단 시정촌

시정촌 방재회의 도도부현 방재회의

경보 통지

피해 보고

지원 요구

피해보고 종합조정

지원지시 지원지시

지원지시 지원요구,

실시

지원요구, 실시

출동명령 경보

통지 피해 보고

지원 요구 시정촌 재해대책본부

(시정촌장)

∙ 예방경보의 전달, 경고

∙ 피난권고, 지시

∙ 경계구역의 설정

∙ 응급조치

∙ 협력종사명령 등 비상재해대책본부

타 도도부현

도도부현 재해대책본부 (도도부현지사)

지정행정기관 지정지방공공기관

지정행정기관 지정지방행정기관

조직 기능

정책총괄반(내각부)

∙

∙

중앙 지정 기관

지정행정기관

(현재 29개)

∙

(현재 38개)

∙

- 일본전신전화(주), 일본은행, 일본적십자사, 일본방송협회 등 공공적 기관이나 전기, 가스, 수송, 통신 등

지방 지정 기관

지정지방 행정기관

∙

∙

공공기관

∙

- 각 기관의 업무와 관계가 있는 방재계획을 작성, 실시하고 도도부현, 시정촌과 협력

중앙방재회의

∙

- 기본방침의 입안이나 종합조정 등을 위한 조사∙심의 및 방재기본계획 추진 - 회장(내각 총리), 각료(내각관청 장관을 포함한 20명), 기타 관련 기관 대표

(일본은행 총재, 일본적십자사 사장, 일본국유철도 총재, 일본전신전화(주) 사장, 일본방송협회 회장) 등으로 구성

∙

- 사무국장(내각부 정책총괄관), 사무차장(내각부 정책총괄관 방재담당, 소방청 차장), 기타(내각 총리가 임명하는 국장, 주사 - 각 성∙청의 과장급) 등으로 구성

비상 설치 기구

재해대책본부 (재해대책기본법)

∙

∙

- 비상재해가 발생하여 재해응급대책을 실시해야 할 경우 내각부에 설치

- 종합적인 응급대책을 추진하며, 피해상황에 따라 재해구조법이나 재해조위금의 지급 등에 관한 법률을 적용

∙

- 국가의 경제, 공공복지에 영향을 미치는 중대한 재해가 발생한 경우 재해긴급사태를 포고하고 내각부에 설치

∙

- 자연재해대책을 중심으로 재해종류별로 국가, 공공기관, 지방공공단체 등이 재해 각 단계별로 실시할 조치 등을 규정하는 역할을 수행

지진재해 경계본부 (대규모 지진대책

특별조치법)

∙

∙

원자력 재해대책 본부 및 원자력 재해 현지대책본부

(원자력 재해대책 특별조치법)

∙

∙

∙

<표 3> 일본 중앙정부 내각부의 방재조직 및 기능

재해∙재난 발생 전에도 설치가 가능하다.

지방재해대책본부는 <표 4>와 같이 본부장, 부 본부장, 본부원, 중앙정부와 인접 지방자치단체 및 유관기관의 관계직원, 전문가 등으로 구성된 다. 하부 실무조직은 평상시 행정체계가 그대로 실무조직으로 구성되어 운용되고, 본부회의에서 는 각 부서의 임무로 조정∙결정된 사항에 따라 대응하며, 재해발생시 각 기관 및 부서별로 자체 활동을 전개한다.

맺음말

일본은 우리나라와 유사하게 각종 재해관련 조직

이 분산되어 있지만, 내각제의 특성을 살려 중앙 정부의 내각부에서 재난관련 사고에 대비한 조직 과 기능을 총괄, 운영하고 있다. 지방자치단체들 은 중앙정부의 기능과 조직에 못지 않은 방재시스 템을 갖추고 있으며, 적절한 법과 조례를 통해 재 난의 사전예방대책을 수립하여 조직의 기능을 극 대화하고 있고, 재난예방대책을 수립하기 위해 다 양한 연구를 수행하고 있다.

또한, 일본은 대규모 재해발생시 이에 대한 문 제점을 철저히 조사∙분석하여 피해를 극복하고 그 과정에서 얻은 교훈을 간직하며, 기념관(고베 시의 인간과 방재 미래센터 등)을 세워 재해의 경 험과 교훈을 계승하고 공유하려 노력한다. 그리하

<그림 3> 일본 중앙방재회의 구성도

중앙방재회의

회장 내각총리대신

위원

방재담당대신, 방재담당대신 이외의 전 각료

지정공공기관의 장

(4명) 학계전문가(4명)

간사회

회장 자문 부회장

간사

내각부대신정무관 내각위기관리감 내각부정책총괄관

(방재담당) 소방청 차장 각부성청 국장급

내각총리 대신

∙ 방재담당

대신 자문

답신 의견전달

전문조사회

(중앙방재회의 의결에 의해 설치)

중앙방재회의의 역할

∙

∙

∙

∙

∙

여 자연재해도 인류에게 공헌할 수 있는 귀중한 자산으로 활용할 수 있음을 보여주고 있다.

일본은 이러한 과거의 교훈을 통해 수십 년에 걸친 계획과 노력, 막대한 예산을 투입하여 현재 의 방재시스템을 구축하였으며, 재해에 안전한 방 재도시, 방재국토를 만들어 가기 위해 지역방재계 획 개정, 방재거점이나 방재공원 등 정비, 재해대 응정보 및 광역적인 방재 제휴시스템 개선, 시민 과 기업의 방재능력 향상, 도시구조의 방재화 등 다양한 대책사업들을 추진하고 있다. 또한 일본의 방재정책은 하천개수, 제방 등 구조적 대책 중심 에서 주민대피를 위한 경보와 전달, 홍수위험지도 작성 및 배포 등 비구조적 대책으로 비중을 옮겨 가고 있다.

최근의 기상이변 등에 의해 자연재해의 규모와 피해가 대형화되고 있어 구조적 대책으로는 한계 가 있다. 우리나라의 경우도 침수실적도, 홍수위험 지도 등을 제작, 사전공표하여 주민들의 위험인지 능력과 사전대피능력을 제고하여야 할 것이며, 도 시계획과정에서 주민참여의 기회를 더욱 확대하 여 주민이 참여하는 지역방재계획을 추진하고 자 주방재의식을 고양시켜 나가야 할 것이다. 또한 과

거 대규모 재해발생시 대응체계를 면밀히 분석하 여 문제점에 따른 개선방안을 마련하여 추진하는 한편, 방재부문의 위상을 강화하고 지속적인 투자 와 예산규모의 확대가 이루어져야 할 것이다.

구성 활동내용

본부장

(지방자치단체장)

∙

(부자치단체장)

∙

∙

재해응급대책에 관한 기본방침 심의 본부연락원

∙

- 본부장실 및 국 상호간의 연락조정 담당

<표 4> 일본 지방재해대책본부의 구성 및 활동내용

출처 : 행정자치부 국립방재연구소. 2003. 「’02재해백서」

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행정자치부 국립방재연구소. 2003. 「’02재해백서」

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http://www.bousai.go.jp