“ 주거복지 정책의 성공적 실현은 전달체계 구축에 달려 있습니다”
- 장영희 서울연구원 부원장
강미나 | 국토연구원 연구위원(인터뷰)
장영희(張英姬)
이화여자대학교 지리학 학사(1976) / 이화여자대학교대학원 지리학 석사(1978) / 보스턴대학교대학원 지리학 박사(1986) / 대한주택공사 주택연구소 선임연구원(1986~1992) / 서울시정개발연구원 연구위원, 선임연구위원, 기획조정실장, 사회개발연구부장, 자료전산실장(1993~2012) / 서울시 주택정책심의위원(1997~2005) / 통계청 국가통계위원(1999~2011) /
일본 도쿄대학교 첨단과학기술연구센터 객원연구원(2002~2002) / 서울시 디지털미디어시티 실무위원(2003~2010) /
대통령자문 빈부격차·차별시정위원(2004~2007) / 한국주택학회장(2004~2005) / 대통령자문 국민경제자문회의위원(2005~2007) / 서울시 분양가심의위원(2006~2007) / 국토해양부 민원제도개선협의회 위원장(2006~2008) / 국토해양부 주택정책심의위원(2008~2009) / 국가인권위원회 사회권전문위원(2008~2010) / 서울시 주거재생정책자문위원(2012~현재) / 서울시 도시계획위원(2012~현재) / 서울연구원 부원장(2012.4~현재)
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2013. 10. 23. 서울연구원 부원장실
박근혜정부 들어 주거복지에 대한 논의가 활발하게 이 루어지고 있다. 저소득층, 고령자, 장애인 등을 위한 맞 춤형 주거복지 방안도 논의를 거듭하고 있다. 이번 호에 서는 장영희 서울연구원 부원장을 만나 주거복지 정책 의 성공적 실현방안에 대한 의견을 들어보았다.
▶ 강미나(이하 ‘강’): 부원장님께서는 오랫동안 주거 복지와 관련된 이슈들을 연구하시고, 한국주택학회장 을 역임하시면서 한국 주거복지의 변천과정을 보셨습 니다. 주택정책에서 주거복지의 위상은 어떠하다고 생 각하십니까?
▶ ▶ 장영희(이하 ‘장’): 이제까지 우리나라에서 추 진해왔던 주택정책의 본질은 주거복지라고 할 수 있습니다. 우리나라는 일찍부터 자가 중심의 정책 을 추진했기 때문에 자가마련이 곧 복지라는 기조 를 유지했습니다. 집 없는 서민들을 위해서는 공공 에서 주택을 저렴하게 공급하고, 중산층 이상은 민 간에서 공급하게 하였습니다. 저소득층을 위해서 는 주택이 부족하다 보니 달동네의 무허가주택을
면서 달동네주택이 철거되고 저소득층 주택문제 가 사회적인 이슈로 대두되었습니다. 이는 곧 공 공임대주택 건설의 단초가 되었는데 실질적인 주 거복지정책이 시행된 것도 이 시점부터라고 할 수 있습니다.
자가주택 마련을 주거복지로 생각했던 만큼 지 난 40년간 주택정책은 싼값에 땅을 공급하고, 부 지런히 집을 지어서 싼값에 공급하는 정책기조를 유지해왔습니다. 청약저축 제도를 만들어 저축자 금을 주택정책의 종잣돈으로 활용하였고, 개인들 은 시장가보다 저렴하게 내 집을 마련할 수 있게 하였습니다. 정부가 분양가를 시장가보다 낮게 통 제함으로써 모든 사람들이 내 집 마련을 할 수 있 도록 지원한 것인데, 이는 사실상 보편적 주거복지 를 실현한 것이라고 볼 수 있습니다. 가난했던 시 절이었으므로 정부가 처음부터 임대주택을 지을 수는 없었을 것입니다. 무리해서 임대주택을 짓기 보다는 저소득층은 무허가주택을 구해서 살게 하 는 한편, 중산층은 저렴한 가격으로 내 집을 마련 하게 하였고, 덕분에 건설업체는 호황을 맞게 되 었습니다. 일부 주택 전문가들은 이에 대해 비판을 많이 했지만 당시의 정부상황을 돌이켜본다면 두 마리 토끼를 잡은 것이나 다름없었던 것 같습니다.
이제는 주택보급률이 100%를 넘어섰습니다.
주택공급을 통해 자가마련을 증대시킬 수 있는 시 대는 끝난 것 같습니다. 2000년 이후 서울의 자가 율은 40%대를 계속 유지하고 있습니다. 그동안 서 울에서 주택이 대량으로 공급되었지만 자가율이 낮은 것은 주택공급이 더 이상 자가 증대에는 영 향을 미치지 않는다는 것입니다. 그 대신 전세가격 장영희
안정과 주거수준 향상에는 지대한 기여를 하였지 요. 결국 내 집 마련이 아니라 임대가격 안정과 주 거수준 향상을 위해 주택을 공급한다는 공급이론 이 실현된 것입니다.
▶강: 앞으로의 큰 지향점으로서 주거복지 정책방향에 대해서 말씀해주십시오.
▶ ▶ 장: 저소득층을 위한 주거지는 아직도 열악합 니다. 이제는 무허가주택도 거의 사라지고 저가주 택도 부족합니다. 그동안 달동네에 살던 사람들 은 1990년대부터 지어지기 시작한 다가구주택으 로 이동하였습니다. 다가구주택의 지하층은 저소 득층의 새로운 주거지가 되었습니다. 요즘 서울시 에서는 다가구주택 중 침수주택을 대상으로 리모 델링 정책을 추진하고 있습니다만, 사업성이 낮아 서 호응이 저조한 실정입니다. 또 리모델링을 통해 집을 보수해도 비용이 많이 들고, 투자비용을 임대 수익으로 환수하려고 하다 보니 임대료가 높을 수 밖에 없습니다. 결국 저소득층의 주거지만 줄어드 는 결과가 되는 것은 아닌지 고심하고 있습니다.
그동안 공공임대주택은 저소득층의 주거안정 을 제고하는 데 기여해왔지만 택지문제와 재정부 담, 주민반대 등으로 공공임대주택 공급은 점점 더 어려운 상황이 되고 있습니다. 따라서 앞으로는 공 공임대주택 공급과 주거비 보조를 병행해나가는 방향으로 정책변화가 필요합니다. 이제는 공공임 대주택을 지을 땅이 없습니다. 땅도 저렴하지 않습 니다. 공공임대주택 한 채를 짓는 데 너무 많은 돈 이 투입되다 보니 국가가 부담하는 데 한계가 있 습니다. 반면, 지방에는 도심에도 공가가 많이 있 으므로 이들 공가를 활용하여 임차인의 주거 선 택권을 넓히는 방법을 생각해볼 필요가 있습니다.
임대료 보조정책을 도입하여 기존 시장도 살리면 서 저렴한 임대료의 주택을 공급하는 방안입니다.
이는 기존 주택재고를 활용하여 부담가능한 주택 (Affordable Housing) 공급을 늘리는 방편이기도 합니다. 이제는 어느 정도 주택재고가 확보되었기 때문에 앞으로 주거복지 정책은 임대료 보조정책 으로 비중이 옮겨가야 할 시점이 된 것 같습니다.
다만, 임대료 보조정책의 성공을 위해서는 전달체 계가 매우 중요합니다.
▶강: 주거복지에서 전달체계가 정책실천을 위한 중요 한 수단이면서 앞으로 개선사항이 많은 부분이기도 합 니다. 주거복지의 전달에 있어서 공공과 민간의 역할 과 민간 활성화에 대해서 말씀해주십시오. 아울러 전 달체계에 대해서 구상하시는 바가 있으시면 말씀 부탁 드리겠습니다.
▶ ▶ 장: 그동안 공공에서는 주택건설 위주의 사업 을 해왔습니다. 그러나 주택관리는 관리전문회사 에 위탁했기 때문에 임대주택관리에서 복지의 중 강미나 이 · 슈 · 와 · 사 · 람
현장전문가들과 같이 복지서비스를 제공하는 복 지보안관 제도를 운영하여 공무원들이 현장감각 을 익히게 하고 있습니다. 임대주택의 경우에도 공 무원들이나 공사의 전문인력이 현장에 나가서 직 접서비스를 제공한다면 임대주택의 공동체를 회 복할 수 있는 좋은 아이디어가 나올 것입니다.
이제부터 공공임대주택에서는 관리의 영역이 중요해지고 있습니다. 전달체계는 관리의 중요한 부분입니다. 현장을 알지 못하면 트러블이 생기게 됩니다. 그렇다고 해서 공공이 모든 사업을 관리할 수는 없습니다. 민간을 인정하고 노하우를 배워야 합니다. 전달체계가 성공하려면 민과 관이 공동으 로 움직여야 합니다. 민간의 경험과 노하우를 어떻 게 활용할 것인가에 대해 많은 고민이 필요합니다.
주거복지 영역에서도 마찬가지라고 생각합니 다. 주거복지정책을 수행하는 데 현장전문가가 절 대 부족한 실정입니다. 민간활동가 교육지원을 통 하여 민간이 민간을 돌볼 수 있도록 하는 방안을 고민해야 할 것입니다.
▶강: 주거복지에서 지역 간 격차와 계층 간 격차가 중 요한 문제인 것 같습니다. 이 문제에 대한 접근방안에 대해 말씀해주십시오.
▶ ▶ 장: 공간적인 측면에서 본다면 그 격차는 많이 줄었다고 봅니다. 예전에는 수도권과 지방, 서울과 수도권, 강남과 강북 등 다양한 지역격차가 존재했 는데, 지금은 주택가격이 안정되면서 격차가 많이 줄었습니다. 주택가격의 안정은 자가에 대한 오랜 집착을 버리게 하였습니다. 요즘에는 거주의 편리 성이나 저렴한 임대료를 위주로 주택을 선택하고
있도록 해야 합니다. 주택정책도 맞춤형이어야 한 다는 것입니다. 지역 간 격차를 격차라고 인식하지 말고 지역 간 다양성이라고 본다면 오히려 바람직 한 현상이라고 생각하게 될 것입니다.
예전에는 지역 간 격차를 가격의 격차라고 보 았기 때문에 문제가 되었지만 이제는 서비스 격차 라고 인식하는 방향으로 바뀌고 있습니다. 따라서 요즘에는 많은 지방자치단체들이 어린이집, 공연 장, 공원, 도서관 등 삶을 윤택하게 하는 생활문화 서비스의 격차를 줄이기 위해 다양한 노력을 하 고 있습니다.
이처럼 지역 간 격차는 많이 완화되었지만 문제 는 계층 간 격차입니다. 계층 간 격차에서 제일 중 요한 것이 1인가구로 대표되는 청년가구, 노인가 구의 주거불안정입니다. 청년층 1인가구를 대상으 로 조사한 결과 부유한 청년들은 오피스텔에, 소득 이 낮은 청년들은 고시원에서 거주하고 있었습니 다. 소득에 따라서 주거지 분리가 나타나는 것입니 다. 고시원의 생활환경이 열악하긴 하지만 청년세 대의 상당수가 비정규직이고 소득이 낮다 보니 고 시원에서 생활할 수밖에 없습니다.
하지만 이들의 주거환경을 개선할 수 있는 확 실한 문제해결 방안이 아직은 없습니다. 서울시에 서는 청년층을 위한 공공원룸사업, 대학생 기숙사 주택사업, 쪽방 리모델링을 통해 화장실 개선이나 상호 소통을 위한 사랑방 개설, 공유공간 설치 등 의 사업을 추진하고 있습니다. 예전에는 임대주택 위주로 공급하였지만 지금은 많은 사람들이 더불 어 살아갈 수 있는 공간과 프로그램을 마련해줌으 로써 이 사람들이 혼자가 아니라는 것을 일깨워주
는 프로그램이 필요해지고 있습니다. 앞으로 주거 복지정책은 이러한 프로그램을 수반하는 입체적 정책이 될 필요가 있습니다. 즉, 문화와 복지와 주 택이 함께 공급되어야 합니다. 주거복지의 다목적 화·복합화가 지금 시점에서 주거복지가 지향해 야 할 방향이라고 생각합니다.
▶강: 지자체의 주거복지 개선능력을 향상하고 중앙과 지자체의 협력을 촉진하기 위해 생각하신 특별한 전략 이나 정책구상이 있으면 말씀해주십시오.
▶ ▶ 장: 중앙과 지자체는 주택정책에 관해 지금까 지 협력을 잘해왔습니다. 예를 들면 서울시와 국토 교통부는 공공임대주택 건설에 관한 한 별 이견이 없습니다. 서울시는 시범사업을 많이 하는데, 국토 교통부가 벤치마킹을 하기도 하고 정부사업으로 격상시키기도 합니다.
다만 문제가 있는 것은 재정지원입니다. 우리나 라 공공임대주택의 경우 총 비용의 절반밖에 지원 해주지 않습니다. 절반만 지원하는 50%의 주거복 지가 된 것은 실제 공급단가와 정부의 인정단가 간 차이가 크기 때문입니다. 하지만 LH공사나 SH공 사의 부채가 기하급수적으로 증가하는 상황을 감 안하면 공급비용을 현실화할 필요가 있습니다. 주 거복지는 국가가 직접 추진해야 하는 사업인데 공 사가 대신하다 보니 이런 상황에 이른 것 같습니 다. 주거복지는 재정투자가 근간입니다.
서울시의 쪽방 리모델링 사업은 정부지원이 전 혀 이루어지지 않고 있습니다. 또한 서울시에서 고 민하고 있는 민간주택을 공공주택으로 활용하는 방안은 민간소유의 주택을 공공에서 투자하여 저 렴한 임대주택을 확보하는 것을 기본으로 하는데 제도적인 뒷받침이 안 되어 적극적으로 시행하기
가 어려운 구조입니다. 가령 서울시가 재정지원을 하게 되면 임대료를 동결시키는 등 규제를 할 수밖 에 없는데 리모델링 비용은 적게 지원하면서 임대 료를 동결시키다 보니 활성화되기가 어렵습니다.
리모델링 비용의 지원 범위에 대한 정부의 제도화 가 필요합니다. 부처 간 갈등도 문제입니다. 순수 하게 정책차원에서 판단해야 하는데 부처의 이익 과 편리함을 앞세우는 경우가 있습니다. 좀 더 수 요자 중심적으로 고려하고 전달체계를 구축한다 면 복지의 복합화도 가능할 것으로 봅니다.
▶강: 농촌의 주거복지 제고를 위해 제도적 차원에서 뒷받침되어야 할 것이 있다면 말씀해주십시오.
▶ ▶ 장: 농촌에서는 빈집관리가 주요한 과제일 것 같습니다. 관리가 되지 않으면 범죄나 안전문제가 생길 수 있기 때문인데, 어느 도농복합도시의 단체 장은 도시의 거주자들에게 농촌주택을 연결해주 는 도농연계사업을 통해 성공을 거두었습니다. 그 러나 농촌주택 문제는 지자체에만 맡겨놓을 것이 아니라 정부가 적극적으로 나서서 농촌과 도시가 상생발전할 수 있는 방법을 찾아야 할 것 같습니 다. 도농연계가 이루어지면 도시민들은 한 달에 한 두 번 농촌을 방문하여 농촌을 체험하고 그 지역의 농산물을 구입할 수 있을 것입니다. 별장을 갖고 싶지만 투자비용에 비해 활용도가 적을 것 같아 망 설인다면 농촌주택을 개량하여 콘도미니엄 식으 로 분양을 해보는 것도 방법이겠습니다. 앞으로 고 령화 추세가 심화될 때를 대비하여 농촌 노인들의 주거를 마을회관 등을 중심으로 집단화하는 방안 이라든가, 이들이 살던 주택을 활용하는 방안 등을 모색해볼 필요가 있습니다.
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