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정부가 주도하는 경제개발을 시작하던 1960년대와 비교해볼 때, 우리 사회의 변화는 실로 놀랍다. 국 가전체의 이익을 중요시하던 과거와 달리 개인들 의 자유와 권리가 점차 중요한 가치로 존중되고 있 다. 그러나 도시계획분야의 제도는 이러한 변화를 수용하지 못하고 여러 가지 문제점을 드러내고 있 다. 도시계획결정이나 토지수용에 따른 지주의 극 심한 반발, 토지투기로 인한 졸부의 등장, 조망권 과 일조권 등을 둘러싼 이웃간의 분쟁, 계획고권을 둘러싼 중앙정부와 지방정부간의 갈등 등 도시계 획분야의 뉴스거리는 계획가들의 하루하루를 긴장 시키기에 충분하다.
도시계획의 집행은 개인의 재산권에 막대한 영 향을 미치게 되므로 계획의 수립과 의견수렴, 그리 고 이의 집행절차를 정부의 법령과 지방정부의 조례로 규정하고 있다. 도시계획제도가 사회의 변 화에 상응하지 못한다는 것은 바로 이러한 계획수 립기법과 의견수렴의 방식, 그리고 집행수단의 모
색이 사회구성원의 기대수준에 미치지 못함을 말 한다.
본 보고서에서는 발빠르게 변화하는 사회구성 원의 요구수준과 도시계획제도 사이의 괴리로 발 생하는 문제점을 다음과 같이 지적하고 있다.
첫째, 도시기본계획의 역할이 기대에 미치지 못 하고 있다. 도시기본계획은 이 제도가 처음 도입되 었던 1980년대와 같은 수요대응형 방식과 도면 중 심적 표현수단을 고수하고 있어 정책계획으로서의 역할이 미흡하고, 계획의 입안과 결정이 폐쇄성을 띤다. 둘째, 토지이용관리수단으로서 용도지역제 의 역할이 미흡하다. 도시관리계획에 의한 용도지 역규제가 정밀하지 못하며, 용도지역별 상한용적 률이 실현되는 수준에 비하여 지나치게 넓게 허용 되고 있다. 셋째, 도시계획의 수립과 변경에 따라 막대한 우발이익이 사유화되는 병폐가 되풀이되고 있다. 계획수립으로 인한 우발이익은 토지가격에 거품을 형성하여 국민경제에 짐을 지우고, 사회적 K R I H S 보 고 서
『도시계획결정과 사회적 정의에 관한 연구』
Urban Planning Decision and Social Justice
박재길∙조판기∙정윤희∙김중은
정의로운 도시계획 수립을 위한 진단리포트
김현수｜대진대학교 도시공학과 교수
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불평등을 확대하는 문제점을 노정한다.
이외에도, 도시기본계획 - 도시관리계획 - 도시 개발사업계획간의 위계적 구속관계, 도시계획수립 과정에서의 주민참여기회 제한, 전문직공무원제도 의 미흡, 계획고권의 분권화여건 미흡 등의 문제점 도 함께 지적하고 있다.
본 연구는 이처럼 다양한 문제점을‘도시계획의 기능 및 계획체계(계획대상)’, ‘계획과정의 개방성 과 공정성 유지(계획과정)’, ‘도시계획결정효과의 형평성 유지(계획효과)’라는 세 가지 분석틀을 통 해서 접근하고 있다. 이는 존 롤즈(J. Rawls)의‘사 회기본구조에 관한 정의론적 원칙’인‘평등한 자 유의 원칙’, ‘공정한 기회균등의 원칙’, ‘차등의 원 칙’에 기초하고 있으며, 이러한 틀을 통하여 세 가 지 차원의 대안을 제시하고 있다.
첫째, ‘도시계획의 기능 및 계획체제’를 개선하 기 위해서는 기존의 패러다임 전환이 불가피하다.
기존의 수직적이고 하향적인 기본계획-관리계획- 개발계획의 3자가 수평적으로 연계하면서 인접계 획영역의 기능을 동시에 수행할 수 있어야 한다. 도 시기본계획은 청사진을 제시하는 성격의 계획에서 정책계획으로 전환되고, 도시관리계획은 비유클리 드 용도지역제의 보완과 지구단위계획의 확대적용 을 통한 토지이용관리기능의 확충이 필요하다.
둘째, ‘도시계획결정의 수혜형평성’을 제고하기 위하여 우발이익의 발생을 방지하는 도시관리계획 운영체제를 수립해야 한다. 우발이익과 손실의 발 생으로 인한 도시계획집행의 어려움을 줄이기 위 해서는 개발권양도제(TDR) 등, 획기적인 계획수 법의 도입이 검토되어야 한다. 개발행위에 대한 자 유재량허가를 확대하고, 용도지역별 용적률 상한 선도 하향 조정해야 할 것이다.
셋째, ‘계획과정’을 개방적이고 공정하게 운영 할 수 있는 장치를 마련하고, 계획과정에 참여하는 기구들의 역할이 재정립되어야 한다. 주민참여를 활성화시키기 위해 생활단위 구역별 카르테 (Karte) 등에 의한 지역실태분석을 실시하고, 공무 원지역담당제, 전문가파견제도 등 지원제도를 마 련한다. 도시계획의 입안초기 단계에서부터 이해 관계자들이 입안사실을 알 수 있도록 하고, 공청회 와 공람의 기회를 확대해가야 한다.
이 보고서를 주의 깊게 읽고나면, 도시계획의 수립과 운영에 관한 종합적인 조망이 가능해지게 되고, 또 문제점과 앞으로의 지향점을 짚어볼 수 있게 된다. 더욱이 사회이론을 도시계획체계분석 과 대안제시에 접목시킨 점은 도시계획이론 연구 의 또 다른 성과로 평가받기에 충분하다. 다만 이 분야에서 잘 쓰이지 않는 용어가 되풀이되고 있어 읽는 이의 긴장감을 팽팽하게 해주기도 한다. 도시 계획의 사회적 정의가 구현되길 소망하는 학도나 계획가, 공무원들의 참고문헌으로, 매뉴얼로 이 보 고서가 널리 읽혀지길 바란다.