국토의 새로운 콘텐츠:
건강도시
도시환경이 거주민의 건강과 삶의 질에 큰 영향을 주는 것으로 인식되면서, 도시계획 분야에서도 건강문제 예방과 국민건강 제고를 위한 관심이 증대하고 있다. 우리나라에서는 급속한 산업 발전과 도시화 속에서 그 동안 각 자치단체가 개별적으로 건강도시사업을 추진했을 뿐 체계적인 건강도시 조성전략은 상대적으로 미흡했다. 이번 특집에서는 우리나라 건강도시에 대한 이해를 통해 공간계획, 보건, 교통, 환경 등 다양한 분야에서 건강도시가 나아가야 할 방향과 정부의 대응정책에 대하여 살펴보았다. 건강도시는 도시의 모든 부문이 건강을 지향하는 도시를 의미하며, 기존 건강증진 전략의 획기적인 대안이라고 할 수 있다. 성공적인 건강도시 조성을 위해서는 통합적이고 장기적인 정책 수립과 더불어 다양한 분야 간의 협력이 요구된다.
이를 통해 향후 우리나라 도시 및 지역계획의 국민건강 증진을 위한 새로운 패러다임을 설계할 수 있을 것이다.
특 집
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특 집 국 토의 새로 운 콘 텐츠
‥ 건 강 도시
머리말
우리나라에서는 도시화가 급속히 진행되면서 도시의 보건문제가 대두되어 왔다.
즉, 환경 문제, 주택 문제, 건강 문제 등이 대표적인 사례다. 이러한 문제를 해결하 기 위해서는 통합적인 정책 틀과 전통적인 보건분야와 비보건분야 간의 협력이 요구된다(Takano, 2003). 따라서 1980년대 유럽에서 등장하여 전 세계적으로 확 산되고 있는 건강도시사업을 우리도 도입하여 도시환경을 건강하게 조성할 필요 가 있다(남은우, 2007). 우리나라에서 건강도시를 표방하고 건강도시 네트워크에 가입하여 사업을 추진하고 있는 도시는 2004년 4개 도시에서 2010년 현재 53개 도시로 확대되었다. 따라서 이 글에서는 지방자치단체를 중심으로 성장한 우리나 라 건강도시에 대한 이해를 통해 건강도시가 나아가야 할 방향과 정부의 대응정 책에 대하여 검토해 보고자 한다.
■건강도시의 개념
건강도시란 시민의 건강과 안녕을 의사결정 과정의 중심에 두는 도시로서, 결과 (Outcome)가 아닌 과정(Process)을 중시하는 도시를 말한다. 즉, 특정 건강수준을 달성한 도시가 아니라 도시의 건강을 개선하는 과정(도시건강 프로필 작성, 도시 건강계획 수립 등)과 구조(사무국과 코디네이터 등)를 갖추어 노력하는 도시를 말 한다. 따라서 건강도시는 기존의 건강증진사업과 차별성이 크며, 건강도시 정책 및 사업은 보다 근본적인 건강 결정요인을 다루는 정책이다(<그림 1> 참조).
건강도시의 개념과 동향
남은우｜연세대학교 의료복지연구소 건강도시연구센터장・보건행정학과 교수 문지영｜연세대학교 의료복지연구소 건강도시연구센터 연구원・보건과학과 강사
유럽의 많은 도시에서는 건강불평등을 개선하 는 데 건강도시 정책을 활용하고 있으며, 건강도 시 정책은 정치적 지원과 건강도시팀 및 건강도 시위원회 같은 새로운 조직을 필요로 한다. 이러 한 건강도시의 새로운 패러다임은 18세기의 영 양개선, 19세기의 위생개선, 20세기의 보건의료 발전에 이어 21세기 인류의 수명 연장과 삶의 질 개선을 위한 새로운 패러다임인 신공중보건 (New Public Health)을 기반으로 등장하였다(제 니 나이두∙제인 윌스, 2003).
건강도시사업은 세계보건기구(World Health Organization: WHO)에서 정의한‘건강’의 의미 와 알마아타(Alma Ata)에서 주창한‘모든 인류 에게 건강을(Health for All)’이라는 원칙에 기초 하여 만들어졌으며, 라틴아메리카의 지역보건체 계, 일본의 건강문화운동, WHO의 건강증진에 관한 오타와 헌장(Ottawa Charter) 등에서 기원 한다(남은우, 2007).
1. 지방자치단체의 자발적인 사업으로 태동
세계보건기구는 1996년도 세계 보건의 날 표어를‘보다 나은 삶 을 위한 건강한 도시(Healthy Cities for Better Life)’로 정하고 전 세계적으로 건강한 도시 가꾸 기를 위한 캠페인을 전개하였다(한상태 외, 2006). 그간 한국에서 추진된 건강도시사업 현 황을 보면, 1995년에 경기도 보건과에서 건강도 시창조계획을 발표한 것이 처음이다(문옥륜, 1996). 1996년에는 경기도 과천시가 시범사업을 시작하였는데, 3~4년 동안만 사업이 추진되고, 지속적으로 시행되지 못하였다.
이후 2004년 들어서 경상남도 창원시, 서울특 별시, 강원도 원주시 및 부산광역시 진구가 서태 평양건강도시연맹(Alliance for Healthy Cities:
AFHC)에 창립회원도시(Founding Members)로 가입한 것을 시작으로 2010년 5월 말 현재 264 개 지방자치단체 중 53개 도시가 건강도시연맹 에 가입하여 사업을 추진하고 있다.1)또한, 49개 의 도시가 대한민국건강도시협의회(Korea Healthy Cities Partnership)에 회원도시로 가입 하여 네트워크 활동을 하고 있다(대한민국건강 도시협의회, 2010).
건강도시정책 및 사업
기존 건강증진사업 (건강생활실천사업) 일반적인 사회 경제학적・문화적 그리고 환경적 조건
생활 및 작업 조건 사회 및 지역사회 영향
개인 생활양식 요인 연령, 성
그리고 유전적 요인
자료: Dahlgren and Whitehead(1991)에서 일부 변경.
1) 건강도시연맹(http://www.alliance-healthycities.com).
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2. 사업개발과 추진 방법
건강도시사업은 자발적인 사업이기에 자치단체에 따라서 사업계획서를 다르게 작성하고 있다. 이 중 원주시의 경우, 인근 대학과 협력하여 5개년 사업계획서를 작성하였다. 구체적으로는, 2006년에 인구 26만 명 중 1%의 표본을 추출하여 건 강도시사업에 대한 요구도를 조사하였으며, 그 결과에 의거하여 인근 대학의 전 문가 20여 명이 75개의 사업을 개발하였다. 이후 시청의 사업 담당자들과 논의하 여 사업 우선순위를 결정, 건강도시사업을 추진하고 있다. 실제 사업추진은 시청 의 건강체육과 건강도시팀에서 하고 있으며, 원주시 담배소비세 중 약 200억 원 을 사업 재원으로 활용하고 있다. 2010년 3월부터는 5개년 사업을 평가하여, 2011년부터 2020년까지 건강도시 원주 10개년 사업계획을 개발하고 있다(남은 우 외, 2010).
3. 정부의 정책
건강도시사업은 보건복지부 건강정책과에서 담당하고 있으며, 한국보건사회연구 원 건강증진사업지원단에서 사업 개발 및 수행을 지원하고 있다. 보건복지부는 2005년부터 2006년까지 제1차 건강도시포럼을 6차례에 걸쳐 실시하여 다양한 의 견을 수렴하였으며(보건복지가족부, 2006), 2009년에는 제2차 건강도시 포럼을 5차례에 걸쳐 개최하여 건강도시사업 발전을 위한 다양한 논의를 하였다. 포럼의 주요 주제는 건강도시사업 계획 지침(Guideline) 개발, 건강도시 인증제 도입, 건 강도시사업 추진전략 개발, 건강영향평가, 보행친화형 도시 개발, 건강도시 유형 분류 등과 관련한 내용이었다. 그 후 정부는 자치단체의 의견을 수렴하여 건강친 화적인 사업을 추진하는 자치단체들 가운데 건강친화형 지자체 우수사업 사례를 발굴하여 수상하고 있다. 2010년 2월에는 건강친화형 지자체 워크숍을 실시하였 고, 2009년 12월에 공모한 건강친화형 지자체 우수사례에 선정된 총 8개 지자체 에는 보건복지부 장관이 표창을 수여하였다.
4. 우리나라의 건강도시사업 유형
보건복지부에서는 건강도시를 지원하기 위한 정책 개발의 일환으로, 연세대학교 건강도시연구센터에 의뢰하여 우리나라의 건강도시 유형을 분류하였다(남은우
외, 2009). 그 결과, 2009년 현재 53개 건강도시 에서 건강생활 실천형(161개 사업), 건강한 생활 터형(58개 사업), 위생∙환경 개선형(120개 사 업), 건강교통형(48개 사업), 건강형평성 개선형 (78개 사업), 건강산업 혁신형(29개 사업) 등 6 개 유형의 건강도시사업을 개발, 추진하고 있는 것으로 조사되었다(<그림 2> 및 <표 1> 참조).
건강도시사업은 도시 인구의 건 강증진 및 유지를 위하여 광범위 한 정치적, 사회적, 행동적 개입 이 요구되는 사회적 운동이 그 특징이다(De Leeuw, 2009). 따 라서 도시들의 연계로 이루어지 는 건강도시 네트워크는 건강도 시의 성장을 위해 중요한 역할을 한다. 우리나라의 건강도시와 관계된 건강도시 네트워크로는 대한민국건강도시협의회와 국 외의 건강도시연맹이 있다.
■대한민국건강도시협의회
대한민국건강도시협의회는 시 민의 삶의 질 향상과 가장 높은 수준의 건강 달성 및 건강형평 성 달성을 위하여 지방정부 간 공공정책과 정보를 공유하며, 평화로운 도시, 지속가능한 발 전을 위해 노력함을 목적으로 2006년 9월 14일에 창립되었다. 현재 의장도시 는 창원시(사무국: 창원시 보건소)로, 국내 건강 도시의 발전을 위한 정책문서 등 기초자료 분석 사업, 건강도시 프로젝트 평가사업, 협의회 간 지원 및 정보공유체계 사항, 협의회의 목적을 달 성하기 위해 필요한 사항 등 여러 관련 업무를 담당하고 있다. 2010년 9월 중순에는 건강도시 원주시에서 총회를 개최할 예정이다.
건강교통형
건강산업 혁신형 건강한 생활터형
건강형평성 개선형 위생・환경 개선형
유형 특성 사업수
건강생활
실천형 금연, 절주, 운동, 영양 등의 사업에 중점을 두는 도시 161 건강한
생활터형
마을, 학교, 직장, 병원, 식당, 시장 등 물리적 장소 와 생활터에서의 사업을 중점으로 추진하는 도시 58 위생・환경
개선형
대기・수질・폐기물 관리, 공원, 녹지 및 가로수길 조성, 수변공간 녹지화, 기후온난화 대응 등 위생・
환경 개선에 중점을 두는 도시
120
건강교통형 복지교통, 안전교통, 건강교통, 녹색교통 등 편리한 대중교통체계 사업에 중점을 두는 도시 48 건강형평성
개선형
취약계층의 형평성 개선사업, 장애인・저소득층・
아동・청소년・여성・노인의 복지・주거・생활 지원 및 안정 등
78
건강산업 혁신형
건강관광 및 건강 관련 지역특화산업 등에 중점을
두는 도시 29
<표 1> 건강도시 유형별 특성과 해당 사업수
자료: 남은우 외, 2009.
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■건강도시연맹
건강도시연맹은 건강도시 프로젝트를 위한 국제적 노력에 기반을 두는 서태평양 지역의 네트워크로서 일본 도쿄의과치과대학교 WHO Collaborating Center for Healthy Cities and Urban Policy Research에 사무국이 있다. 2003년 10월에 건강 도시연맹이 발족되고 헌장이 승인되어 2004년 10월 말레이시아 쿠칭(Kuching) 시에서 제1차, 2006년 중국 쑤저우(蘇州)시에서 제2차, 2008년에는 일본 이치카 와(市川)에서 제3차 총회가 개최되었으며, 2010년 10월에는 서울의 강남구에서 제4차 총회가 개최될 예정이다. 2010년 5월 현재 9개국 111개 도시가 정회원으 로 가입되어 있고, 23개 기관이 준회원이다. 우리나라에서는 53개 도시가 정회원 으로, 연세대학교 건강도시연구센터 등 2개의 연구센터가 준회원으로 가입되어 있다.
건강도시연맹의 주요 역할은 WHO에서 권장하는 건강도시사업 추진과 관련 된 도시 간 건강도시사업 경험 공유, 사업의 실행과 혁신 촉구, 사업 추진상의 기 술자문 역할, 국제적 네트워킹을 통한 상호협력 및 지식, 기술개발 등이고, 2년마 다 열리는 총회에서는 건강도시연맹사업 우수상을 수여하고 있다. 또한, 총회에 참석하는 WHO 서태평양지역 사무처에서도 우수 건강도시에 대하여 WHO 건강 도시상을 수여하고 있다.
6. 건강도시의 건강영향평가(Health Impact Assessment)
보건복지부에서는 건강영향평가(HIA)를 실시하는 것에 대하여 긍정적으로 검토 하고 있다. 사업 개발은 한국보건사회연구원에서 담당하고 있으며, 건강영향평가 는 건강도시사업의 계획, 프로젝트, 프로그램 혹은 정책이 실행되기 전에 이를 평 가하여 이들이 미치는 건강 영향을 예측하는 것이다. 따라서 긍정적인 건강 영향 은 최대화하고, 부정적인 건강 영향은 최소화할 수 있는 제도다(University of New South Wales, 2009). 특히, 건강영향평가는 건강형평성을 높이는 데 기여할 수 있는데, 사업 계획, 프로그램 및 정책 등을 한부모가족, 아동, 저소득계층, 장애 인, 노인 등 특정인구집단이 갖는 불평등한 건강 영향에 초점을 맞춘다. 건강도시 의 건강영향평가는 정치인 또는 행정가 등 정책결정자들이 정책, 사업, 프로그램 등을 개발할 때 주민의 건강과 안녕을 고려할 수 있도록 하는 체계적인 틀로서 역 할 가능하다(강은정, 2009). 이에 대한 사례로는 강남구 탄소마일리지사업에 대 한 건강영향평가(강은정 외, 2009), 서대문구 건강음식점 지정제 개발 및 시범사
비에 대한 건강영향평가 등이 있다(남은우 외, 2010).
맺음말
우리나라의 건강도시사업은 자치단체가 주도적 으로 실시하기 시작하여 2004년부터 본격적으 로 활성화되었다. 2010년 현재 서태평양지역 건 강도시연맹에 가입한 회원도시가 53개로 회원 구성의 약 50% 정도를 차지하면서 회원도시가 가장 많은 국가가 되었다. 또한, 국내 네트워크 로 대한민국건강도시협의회가 구성되어 네트워 크 활동이 활발한 국가에 속한다. 이들 53개 도 시에서 주로 시행되는 건강도시 유형을 보면 건 강생활실천형, 건강한 생활터형, 위생∙환경 개 선형, 건강교통형, 건강형평성 개선형, 건강산업 혁신형으로 분류되는데, 건강산업 혁신형의 경 우 지자체에서 추진하는 새로운 형태의 보건사 업으로 분류될 수 있다. 또한, 건강영향평가 사 업이 시도되고 있어, 향후 다양한 종류의 건강도 시사업 평가가 이루어질 것으로 기대된다.
그 동안 건강도시 네트워크 가입에만 의의를 두고 사업을 추진한 몇몇 사례도 있었으나, 이제 는 단순히 건강도시사업을 추진하는 데 초점을 둘 것이 아니라 어떻게 잘 추진하여 주민의 건강 증진에 기여할 수 있는지 고민해야 하는 시기에 접어들고 있다. 이러한 고민에 대하여 보건복지 부는 물론이고 관련 정부 부처에서 함께 고민하 여 자치단체가 자발적으로 추진하고 있는 건강 도시사업에 대해 지원하여야 할 것이다. 2009년
향후 재정적인 지원까지 해줄 것을 자치단체는 기대하고 있다.
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