연구 04 - 03
규제지도 작성을 위한 규제개혁실적 분석
이 주 선
규제지도 작성을 위한 규제개혁실적 분석
1판1쇄 인쇄/2004년 1월 19일 1판1쇄 발행/2004년 1월 26일
발행처․한국경제연구원 발행인․좌승희 편집인․좌승희
등록번호․제13-53
(150-756) 서울특별시 영등포구 여의도동 28-1 전경련회관 전화(대표)3771-0001 (직통)3771-0057 팩시밀리 785-0270～1
http://www.keri.org/
ⓒ 한국경제연구원, 2004
한국경제연구원에서 발간한 간행물은 전국 대형서점에서 구입하실 수 있습니다.
(구입문의) 3771-0057
ISB N 89- 8031 -292 -X 값 4,000원
발 간 사
경제위기 직후 등장하였던 김대중행정부는 직전 정부인 김영삼행 정부가 마련했던 행정규제기본법을 토대로 정부의 중점정책으로 규 제개혁을 시행하였다. 대통령의 강력하고도 확고한 규제개혁 의지 와 IMF, IBRD, OECD 등 국제기구들의 권고 그리고 심각한 경제 위기 상황은 규제개혁을 위한 최상의 여건을 조성하였고, 이를 토대 로 등록규제수의 50%를 폐지하고 이를 포함하여 70%가 넘는 규제 에 대한 개선을 진척시키는 양적인 개혁성과를 거둔 바 있다.
그러나 이러한 적극적인 규제개혁에도 불구하고 김대중행정부는 임기 말까지 “규제개혁이 여전히 미흡하다”는 비판에 직면하고 있 었다. 피규제대상인 기업과 국민들의 피부에 와 닿는 개혁이 이뤄지 지 못한 것에 대해서 비판하거나 지나치게 특정 이익집단에 치중한 개혁을 한다는 비난이 그 비판의 주류였다.
이러한 비판의 근원적 원인은 다양하다. 규제개혁 추진체계의 문 제점에 기인한 규제개혁 추진방식에서의 비효율성과 불합리성, 규 제개혁과 정부조직개편ㆍ민영화ㆍ공무원의 인원조정 및 인사 등 여 타 개혁정책과의 연계성과 추진방향의 일관성 결여, 규제개혁에 대 한 공무원 조직의 인식부족과 개혁된 규제에 대한 시행상의 시차
time-lag 존재, 전수규제개혁에 기인한 희소한 규제개혁 자원과 인력 의 비효율적 사용, 행정업적주의와 정치적 이해득실을 기저로 한 행 정부의 규제개혁 추진에 대한 일관성의 결여, 이익단체와 시민단체 를 포함한 규제개혁 반대세력에 대한 적절한 대응 및 홍보의 부족 등이 그 원인들로 열거될 만하다. 이러한 원인들 가운데 상당부분은
구체적으로 어떤 규제가 어떤 부문에 존재하는가를 정확하게 파악 함으로써 해결될 수 있다.
이 연구는 이러한 인식을 토대로 해서 1998년 이후 진행된 규제 개혁의 결과를 분석하여 경제적규제의 근간을 이루는 산업별ㆍ기업 활동단계별 규제개혁 내용을 분석하여 규제개혁이 성공적으로 수행 되는 것에 장애가 되는 애로bottleneck를 발생시키는 산업과 기업활 동단계를 밝히고자 하고 있다. 이를 위해서 이 연구는 규제개혁 이 전의 산업별ㆍ기업활동단계별 등록규제와 규제개혁 이후의 잔존규 제의 수와 중요도를 다양한 방법으로 분석하여 규제개혁이 더욱 진 전되어야만 기존의 규제개혁 성과를 더욱 유효하게 만들 산업과 기 업활동단계를 찾아내려고 노력하였다. 이러한 노력은 현재까지 진 행된 전수규제개혁에 따른 희소한 규제개혁 자원과 인력의 비효율 적 사용을 최대한 억제하면서 규제개혁의 가시적ㆍ체감적 성과를 극대화하는 시발점이 될 것이라는 데 그 의의가 있다.
물론 궁극적으로 이 연구가 지향하는 바는 규제개혁이 중점적으 로 추진되어야 할 산업과 기업활동단계에 대한 구체적인 규제지도 를 작성하는 일이다. 구체적인 규제지도의 작성이 완료되고 나면 이 를 토대로 개혁대상 규제를 선정하여 이를 개선하는 것은 대단히 용이하게 될 것이기 때문이다. 이러한 측면에서 보면 이 연구는 미 완의 것이기도 하다. 왜냐하면 이 연구가 성과를 얻기 위해서는 최 종적으로 이 연구에서 도출된 10개 산업 25개 기업활동단계에 대한 구체적인 규제지도의 작성이 이뤄져야 할 것이기 때문이다. 그러나 이러한 연구의 한계에도 불구하고 규제지도의 작성을 위한 밑그림 을 이 연구가 그려냈다는 점에서 이는 의미 있는 진전이라고 할 수 있다.
본인은 이러한 연구결과가 향후 규제개혁의 실질적인 진전에 기
여할 수 있기를 기대하며 이 연구를 수행한 우리 연구원의 이주선 선임연구위원과 연구조원으로 수고한 이경은 씨에게 감사를 표하고 자 한다. 또한 이 연구의 기획과 종결 단계에서 유익한 논평과 토론 을 해준 논평자들과 이 연구를 위한 세미나에 참석하여 이 연구를 개선하는 데 도움을 준 우리 연구원의 연구진들에게 감사의 말씀을 드리고자 한다. 아울러 이 연구의 결과는 우리 연구원의 공식 견해 가 아니라 연구자 개인의 견해임을 밝히고자 한다.
2004년 1월 한국경제연구원 원장 좌승희
차 례
제 1 장 서 론
/ 13제 2 장 특성별 규제분류
/ 191. 규제개혁 시행 이전 등록규제의 특성별 분포 / 25 2. 잔존규제의 특성별 분포(2000년 3월 현재) / 33 3. 신설규제의 특성별 분포 / 39
제 3 장 규제개혁실적 분류와 중점 규제개혁 대상 산업 선정
/ 451. 분석대상 및 분석방법 / 47 (1) 산업구분 / 48
(2) 규제유형 구분 / 50 (3) 규제근거 구분 / 52 (4) 기업활동단계 구분 / 53
(5) 중점 규제개혁 대상 산업 및 기업활동단계 선정기준 / 54 2. 산업별 규제개혁실적 분류 / 55
(1) 산업별 규제존치율에 따른 규제개혁실적 분류 / 55 (2) 규제유형별 규제존치율에 따른 규제개혁실적 분류 / 60 (3) 규제근거별 규제존치율에 따른 규제개혁실적 분류 / 73 3. 산업별․기업활동단계별 규제개혁실적 분류와 중점 규제개혁 부문 / 85
(1) 기업활동단계별 규제개혁실적 분류 / 85
(2) 산업별․기업활동단계별 규제개혁실적 분류 / 87
제 4 장 결 론
/ 103참고문헌
/ 108영문초록
/ 113표 차 례
<표 1> 1998년도 등록규제 총수와 규제정비 실적 / 22
<표 2> 규제개혁실적(1998-1999) 요약 / 23
<표 3> 규제의 특성별 분포 / 26
<표 4> 경제적규제의 세목별 특성 / 27
<표 5> 사회적규제의 세목별 특성 / 29
<표 6> 행정규제의 세목별 특성 / 30
<표 7> 잔존규제의 특성별 분포 / 33
<표 8> 기존규제수 대비 잔존규제수의 비율 / 34
<표 9> 잔존 경제적규제의 세목별 특성 / 34
<표 10> 기존 경제적 규제수 대비 잔존 경제적 규제수 비율 / 36
<표 11> 잔존 사회적규제의 세목별 특성 / 36
<표 12> 기존 사회적 규제수 대비 잔존 사회적 규제수 비율 / 37
<표 13> 잔존 행정규제의 세목별 특성 / 37
<표 14> 기존 행정규제수 대비 잔존 행정규제수 비율 / 39
<표 15> 신설규제의 특성별 분포 / 40
<표 16> 신설 경제적규제의 세목별 특성 / 41
<표 17> 신설 사회적규제의 세목별 특성 / 42
<표 18> 신설 행정규제의 세목별 특성 / 43
<표 19> 산업구분 / 49
<표 20> 규제유형 구분 / 51
<표 21> 규제근거 구분 / 52
<표 22> 기업활동단계 구분 / 53
<표 23> 산업별 규제개혁실적 분류 / 58
<표 24> 규제유형별 규제존치율 / 60
<표 25> 산업별ㆍ규제유형별 규제존치율 / 61
<표 25-1> 산업별․규제유형별 규제분류：기존규제 / 63
<표 25-2> 산업별․규제유형별 규제분류：잔존규제 / 65
<표 25-3> 산업별․규제유형별 규제분류：신설규제 / 67
<표 25-4> 산업별․규제유형별 규제분류：현존규제 / 69
<표 26> 규제근거별 규제존치율 / 74
<표 27> 산업별ㆍ규제근거별 규제존치율 / 75
<표 27-1> 산업별ㆍ규제근거별 규제분류：기존규제 / 77
<표 27-2> 산업별ㆍ규제근거별 규제분류：잔존규제 / 79
<표 27-3> 산업별ㆍ규제근거별 규제분류：신설규제 / 81
<표 27-4> 산업별ㆍ규제근거별 규제분류：현존규제 / 82
<표 28> 기업활동단계별 규제존치율 / 86
<표 29> 기업활동단계별 규제존치율 / 87
<표 30> 산업별ㆍ기업활동단계별 규제존치율 / 88
<표 30-1> 산업별ㆍ기업활동단계별 규제분류：기존규제 / 90
<표 30-2> 산업별ㆍ기업활동단계별 규제분류：잔존규제 / 92
<표 30-3> 산업별ㆍ기업활동단계별 규제분류：신설규제 / 94
<표 30-4> 산업별ㆍ기업활동단계별 규제분류：현존규제 / 96
<표 31> 중점 규제개혁 대상 산업의 기업활동단계별 규제존치율 / 99
<표 32> 항공운송업의 기업활동단계별 규제의 수 / 100
<표 33> 산업별 중점 규제개혁 대상 기업활동단계 / 102
<부표 1> 항공운송업의 기업활동단계별 규제의 수 / 109
<부표 2> 토목건설업의 기업활동단계별 규제의 수 / 109
<부표 3> 방송업의 기업활동단계별 규제의 수 / 110
<부표 4> 영화․공연업의 기업활동단계별 규제의 수 / 110
<부표 5> 육상운송업의 기업활동단계별 규제의 수 / 111
<부표 6> 기계장비 제조업의 기업활동단계별 규제의 수 / 111
<부표 7> 음식료품 제조업의 기업활동단계별 규제의 수 / 111
<부표 8> 보험업의 기업활동단계별 규제의 수 / 112
<부표 9> 건설업(일반)의 기업활동단계별 규제의 수 / 112
<부표 10> 운송관련업의 기업활동단계별 규제의 수 / 112
제1장 서 론
김영삼행정부 임기 말에 제정된 ｢행정규제기본법｣에 입각하여 1998년 4월 김대중행정부는 규제개혁위원회를 출범시켰다. 규제개 혁위원회는 김대중행정부 재임기간인 5년 동안 양적으로 대대적인 규제개혁을 실시한 바 있다. 물론 양적인 규제개혁은 2000년 이후 사실상 답보상태에 있는 것이 사실이지만 1998년과 1999년 그리고 2000년에 시행된 규제의 폐지와 완화는 김대중행정부 규제개혁을 상징할만한 대대적인 것이었다고 평가된다.
1998년 정부는 11,125개 규제를 법에 따라 등록하고 이에 대한 대대적인 정비를 통해서 거의 과반수에 달하는 5,430건을 폐지하고 2,411건을 개선한 첫 해 규제개혁의 성과는 양적으로나 질적으로나 대단히 의미 있는 진전이었던 것으로 평가된다. 이어서 1999년에는 규제개혁 이후 남겨진 6,820건의 규제 가운데 다시 503건을 폐지하 고 다른 570건을 개선하는 추가적인 성과를 거두었다. 2000년에는 지침, 내규 등 하위 행정규정에 입각한 총 2,533건의 규제와 협회, 공단 등 정부산하기관의 각종 규정에 입각한 유사행정규제 1,675건 을 찾아내어 이 가운데 57.2%에 해당하는 2,045건에 대한 정비를 하기도 하였다. 그러나 양적인 규제개혁은 2000년 이후에는 더 이 상 큰 진척이 없는 대신 규제개혁위원회는 2001년부터는 특정 분야 에 대한 중점 규제개혁 과제를 선정하여 이에 집중하는 계획을 세 우고 이를 실천해 나왔다.
이러한 김대중행정부의 초기 규제개혁에 대한 전문가들의 평가는 우리나라의 규제수준이 절반으로 줄었다는 것이었다. 예컨대, 한광 석(1999)은 우리나라 규제를 지수화하여 완벽한 규제수준을 100으 로 하고 아무런 규제도 없는 수준을 0으로 할 때 1988년 규제개혁 시행 이전의 규제수준은 60.6이었는데 규제개혁 이후 그 수준이 31.9로 낮아진 것으로 평가한 바 있다.
그러나 이러한 규제개혁의 성과와 긍정적인 평가에도 불구하고 피규제대상인 기업이나 국민들의 평가는 “규제개혁이 미흡하다”든 지 “규제의 무조건적인 폐지로 인해서 사회적 갈등과 부작용이 심 화되었다”는 것으로 나타나고 있고 금년 2월 출범한 노무현행정부 도 이와 같은 인식하에서 규제개혁에 적극적이지 못한 상태로 규제 개혁에 관한 구체적인 마스터플랜이 없는 것으로 보인다.
이렇게 규제개혁의 성과가 미흡하다는 평가를 받는 이유는 다양 할 수 있다. 우선 기업이나 개인이 느끼는 규제의 강도는 기업이나 개인에게 적용되는 규제의 개수보다는 해당 규제를 지키기 위해서 당해기업이 지불하는 명시적 또는 암묵적 비용에 의해서 결정되는 것이 보편적이기 때문이다. 그러므로 지난 5년간의 규제개혁 과정 에서 수천 건의 규제가 폐지되었다고 할지라도 그 자체가 규제가 경감된 수준을 나타내는 정확한 지표가 될 수는 없다. 비록 수천 건 의 규제가 폐지 또는 개선되었다고 할지라도 그 가운데 대부분이 규제준수비용이 상대적으로 작은 부문에서의 규제였고, 피규제대상 인 기업이나 개인에게 큰 부담을 지우는 규제들은 폐지되지 않았다 면 규제개혁 체감도는 낮게 나타날 수밖에 없는 것이다. 둘째, 피규 제대상인 기업과 개인의 규제에 대한 체감도는 종사하는 사업이나 관련된 사안에 국한해서 나타나기 때문에 총체적인 규제개혁의 성 과와 체감도 사이에 괴리가 나타나는 것처럼 느낄 수도 있다. 셋째, 규제개혁을 통한 제도의 개선이 일선창구에까지 숙지되어 피규제대 상인 기업과 개인에게 체감되기까지는 상당한 시일을 요하기 때문 이기도 하다. 상당한 정도의 규제개혁이 이루어졌다고 할지라도 행 정관행에 의한 규제가 지속되고 있는 연유로 규제개혁의 체감도가 낮은 측면도 무시할 수 없다. 넷째, 규제를 개혁하는 과정에서도 신 설규제가 지속적으로 공급되어 왔기 때문에 이러한 신설규제의 추
가가 규제개혁의 체감도를 떨어뜨리는 역할을 하고 있을 수 있다.
다섯째, 특정한 산업이나 기업활동단계에서 규제가 폐지되었다고 하더라도 해당 산업의 다른 기업활동단계에서 규제가 여전히 존재 한다면 규제개혁의 성과는 이러한 애로bottleneck에 의해서 제약될 수 있기 때문이다.
규제개혁의 체감도가 낮은 이유들 가운데 산업별ㆍ기업활동단계 별 규제애로의 발생에 기인한 규제개혁 성과의 미흡은 보다 체계적 인 접근에 의해서 보다 비용 효율적으로 개선될 수 있을 것으로 보 인다. 이 연구는 이러한 체계적인 산업별ㆍ기업활동단계별 규제애 로 요인에 대한 중점적인 분석을 통해서 규제정비를 전수정비의 형 태가 아니라 애로 부문에 집중하도록 함으로써 규제개혁 과정에서 의 비용 효율성을 높임은 물론 그 성과에 대한 체감도도 개선하는 것을 목적으로 하여 이루어질 것이다. 구체적으로 규제개혁의 성과 를 가시화하는 데 애로가 되는 규제를 발굴하여 개혁대상으로 적시 하는 것이 이 연구가 지향하는 마지막 목표가 되어야 하나, 이 연구 는 그러한 최종목표를 달성하기 위한 선행단계로 어떤 산업의 어떤 기업활동단계에 규제개혁 노력이 집중되어야 할 것인지를 파악하는 데 초점을 맞추고 있다. 다시 말해서 이 연구는 중점 규제개혁 대상 산업의 기업활동단계를 찾아내는 것을 목표로 하고 있다.
이러한 노력은 궁극적으로 우리나라 규제의 구체적인 모양을 상 세하게 보여주는 규제지도regulatory map를 작성하기 위한 디딤돌을 하나 놓는 것이 될 것이다. 규제지도는 이 연구에서 선정된 중점 규 제개혁 대상 산업의 기업활동단계들에 속한 규제들을 법, 시행령, 시행규칙, 하위 행정명령 등에서 다시 찾아내어 규제의 구체적인 내 용을 파악함으로써 결국 규제개혁의 애로를 규명하여 제거하는 것 을 목표로 작성될 것이다. 이렇게 작성된 규제지도는 어떤 산업의
어떤 기업활동단계에서 어떤 규제를 개혁하여야 할 것인가를 판단 하기 위한 구체적 규제정보를 규제개혁 담당자와 규제와 관련된 이 해당사자에게 제공하는 역할을 할 것이다.
이러한 목적으로 이 연구는 제2장에서 김대중행정부가 양적으로 대대적인 규제개혁을 행한 1998년과 1999년의 성과들을 경제적규 제, 사회적규제, 행정집행을 위한 행정규제로 나누어 그 특성을 파 악하고자 한다. 이러한 특성별 분류를 기초로 하여 현재 규제개혁에 서 초점을 맞추어야 할 규제개혁 대상으로 어떤 규제들이 있는지를 살펴보고자 한다. 제3장에서는 1998년 ｢행정규제기본법｣에 따라서 등록되고 정부의 자체정비 과정을 통해서 개혁된 규제들을 산업별, 규제유형별, 규제근거별, 기업활동단계별로 분류하여 먼저 중점 규 제개혁 대상 산업들을 정해진 기준에 따라 확정하고, 이렇게 선정된 산업들의 기업활동단계별 규제존치율과 규제의 수를 비교분석하여 중점 규제개혁 대상 산업별ㆍ기업활동단계들을 도출하게 될 것이 다. 마지막으로 제5장에서는 연구결과를 요약한 후 이 연구결과의 한계와 향후 연구의 진척방향에 대해서 논의하게 될 것이다.
제2장 특성별 규제분류
김대중행정부는 출범 초인 1998년 3월 1일 김영삼행정부 말기에 제정한 ｢행정규제기본법｣을 공식 시행하기 시작하여 같은 해 4월 18일 규제개혁위원회를 발족시켰다. 규제개혁위원회는 동법 제6조 규제의 등록 및 공표, 제19조의 기존규제의 자체정비와 제20조의 규제정비종합계획의 수립 조항에 따라 중앙정부의 각 부ㆍ처ㆍ청이 시행중이던 규제의 등록과 정비를 행하도록 조치하였다. 규제개혁 위원회는 1998년 5월 “98 기존규제정비지침”을 의결하여 중앙부처 별 자체정비계획을 수립하여 규제개혁위원회에 제출하도록 하였으 며 1998년 7월에는 각 부처가 부처별로 규제개혁위원회에 당시 시 행중이었던 규제총수를 규제개혁위원회에 보고하여 등록하게 하였 다.
이 규제등록 과정에서 규제개혁위원회에 등록된 정부규제의 총수 는 1만 911건이었다. 각 중앙부처는 규제총수의 18.1%인 1,974건은 폐지하고, 25%인 2,730건에 대해서는 개선을 행하여 규제총수의 43.1%에 해당하는 총 4,704건의 정비를 행하는 부처별 자체정비계 획을 수립하였다. 이러한 부처의 계획을 규제개혁위원회가 1998년 7월부터 1998년 10월까지 3개월 동안 전문가심사소위원회 48회, 분 과위원회 46회 그리고 규제개혁위원회 전체회의 9회 등을 통해서
“98 부처별 기존규제정비계획”을 집중 심사ㆍ조정한 바 있다. 이 심 사ㆍ조정 과정에서는 특히 부처가 개선 또는 존치하기로 한 규제의 타당성을 중점적으로 심사하였다. 1998년 10월 12일에는 대통령의
‘규제폐지 비율 50%’ 특별지시를 따라서 기존규제 가운데 절반의 폐지를 위한 정비계획의 대대적인 수정이 이루어졌다. 이러한 수립 ㆍ심사ㆍ조정과정을 거친 각 부처별 “98기존규제정비계획”은 1998 년 12월 18일에 규제개혁위원회에서 최종 확정되어 그 이후 법령정 비 과정을 통해서 대대적인 정비가 진행되었다. 이와 같은 기존규제
의 등록과 정비과정을 거쳐서 최종적으로 1998년에 확정된 규제총 수와 규제개혁의 성과는 <표 1>과 같다.
<표 1>에서 볼 수 있는 것처럼 대통령의 기존규제 총수의 50%
이상 폐지 특별지시에 입각해서 최종적으로 확정된 1998년도 정비 계획은 등록규제 총수 11,125건 가운데 48.8%에 해당하는 5,430건 에 대한 폐지와 21.7%에 해당하는 2,411건에 대한 개선을 시행하도 록 하고 있다. 이러한 규제정비계획은 사실상 정부가 등록한 모든 규제의 70.5%에 해당하는 7,841건에 대해서 완화 내지 폐지 조치를 시행한 것을 의미한다.
<표 1> 1998년도 등록규제 총수와 규제정비 실적
구분 총 규제수 폐지 개선 존치
건수 11,125 5,430 2,411 3,284
비중(%) 100.0 48.8 21.7 29.5
이러한 1998년도의 제1차 규제정비 이후 1999년 2월 22일 취임 1 주년 기자회견에서 대통령은 기존규제 가운데 잔존하고 있는 규제 의 타당성을 민간조사기관에 용역을 주어서라도 검토하여 이 가운 데 불합리한 것을 폐지하라는 지시를 하였다. 이러한 대통령의 지시 를 따라서 규제개혁위원회는 1998년도 규제정비시 개선과 존치가 결정된 5,695건과 신설된 511건 등 총 6,811건의 잔존규제에 대한 타당성의 연구ㆍ검토를 위한 용역을 분야별로 30개 전문연구기관 (민간연구기관 15개, 국책연구기관 15개)에 의뢰하였다. 이렇게 각 부문별로 복수로 선정된 30개 연구기관의 잔존규제에 대한 검토결 과를 토대로 규제개혁위원회는 재정ㆍ금융, 산업ㆍ건설, 행정ㆍ복 지, 교육ㆍ문화ㆍ노동, 농림ㆍ해양 및 환경ㆍ정보 등 6개 분야의 전
문가 40명으로 구성된 분야별 전문가심사소위원회가 규제의 존치 여부와 품질개선 방안을 집중 심사하였다. 이러한 과정을 거쳐 확정 된 부처별 정비계획은 다시 규제개혁위원회의 3개 분과위원회 및 전체회의에서의 재심의를 통해서 신중하게 규제정비 여부가 결정되 었다. 이러한 과정을 통해서 1999년에도 잔존규제 총 6,811건 가운 데 7.4%에 해당하는 504건에 대한 폐지와 8.4%에 해당하는 570건 의 개선을 이룩하였다. 1998년부터 1999년까지 지난 2년간의 규제 개혁실적은 <표 2>에 요약되어 있는 것과 같다.
<표 2> 규제개혁실적(1998-1999) 요약
1) 1998년도 기존규제 정비실적
구분 규제총수 폐지 개선 잔존규제
건수 11,125 5,430 2,411 5,695
2) 1998년도 정비 이후의 규제총수의 변경내역*
구분 국회수정/계류 재심사 등 신설심사 누락규제 등록
건수 140 94 608 274
3) 1999년도 개혁대상규제 정비실적
구분 정비대상** 폐지 등 개선 잔존규제
건수 6,821 503 570 6,308
* 규제총수의 변경내역별 건수의 합계는 1,116건임.
** 정비대상 규제 건수는 1998년도 잔존규제 5,695건과 변경내역별 규제수의 합계인 1,116건 을 합한 건수임.
이러한 과정을 통해서 김대중행정부 출범 후 2년간 기존규제는 대폭 정비가 행하여졌다. 규제정비의 이러한 양적 실적은 사실상 정 부기능의 지각변동이라고 부를 만한 것이었다. 왜냐하면 정부 규제 사무의 50% 이상이 이 2년 동안의 규제개혁을 통해서 폐지되고 거
의 80%에 달하는 규제에 대한 합리화와 개선조치가 있었기 때문이 다. 특히 이 기간 동안 우리나라 중앙정부의 규제총수가 공식적으로 확정되어 등록된 것은 향후 규제개혁과 규제의 관리를 위해서 중요 한 거점이 마련된 것을 의미한다. 왜냐하면 규제개혁을 위해서는 기 존규제를 폐지하는 것뿐만 아니라 규제의 분별없는 신설을 제어하 고 품질관리를 포함하는 규제관리를 통해서 규제의 합리성과 준수 율이 높아져야만 하는데 이러한 규제관리를 시행하기 위해서는 규 제총수의 확정과 규제의 구체적인 내용이 명확하게 공표되어 있어 야만 하기 때문이다.
1998년과 1999년에 시행된 규제개혁은 사실상 김대중행정부에 들어서 시행한 규제개혁의 핵심이라 할만하다. 특히 기존규제의 정 비과정을 통한 규제총량의 대폭적인 감소는 1998년도에 행해진 것 으로 판단된다. 따라서 규제개혁의 성과와 규제와 규제개혁실적의 규제특성별 분포를 알아보는 것도 이 두 해의 규제개혁 과정에 초 점을 맞추어 이루어져야 한다.
그러므로 이 장에서는 우선 제1절에서 정부가 부처별 규제정비계 획으로 최종 규제개혁 방안을 확정하기 전인 1998년 7월 이전에 공 식적으로 규제개혁위원회에 등록한 규제의 특성별 분포를 검토하여 규제개혁 이전에 특성별로 어떠한 규제들이 주를 이루고 있었는가 를 분석하게 될 것이다. 이어서 제2절에서는 1999년도까지의 기존 규제 정비과정을 통해서 달성한 규제개혁실적에 포함된 개혁대상 규제들의 특성별 분포를 살펴보아 개혁이 어느 특성을 가진 규제들 에 집중되었는가를 분석하도록 할 것이다. 제3절에서는 2000년 3월 현재 존치되고 있는 잔존규제들의 특성별 분포를 살펴보아 규제개 혁이 어느 부문에서 적절하게 이루어졌고 어느 부문에서 미진하였 는가를 판단하고자 한다.1) 이 판단을 위해서는 앞에서 분석하였던
규제개혁 이전의 규제의 특성별 분포, 규제개혁실적의 특성별 분포 와 잔존규제의 특성별 분포에 대한 비교ㆍ검토를 행할 것이다. 또한 제4절에서는 규제개혁이 시작된 1998년부터 2000년 3월까지 새로 도입된 신규규제의 특성별 분포를 살펴서 규제의 사전심사 과정이 적정한 여과를 통해서 규제의 신설을 허용하였는가를 살펴봄으로써 현재 가동중인 규제영향평가서의 작성을 포함한 규제의 사전심사 과정이 정상적으로 작동하고 있는지 여부를 검토하게 될 것이다. 제 5절에서는 마지막으로 2000년 3월 현재 등록된 모든 규제의 특성별 분포를 살펴서 앞에서 분석한 모든 특성별 분포를 종합한 결과를 요약하고자 한다. 마지막으로 제6절에서는 이러한 규제 및 규제개 혁실적의 특성별 분포에 나타난 규제개혁의 성과와 문제점을 밝혀 서 향후 규제개혁이 어떠한 방향에서 추진되어야 하는가에 대한 제 안을 하게 될 것이다.
1. 규제개혁 시행 이전 등록규제의 특성별 분포
1998년 7월 규제개혁위원회가 같은 해 5월에 시달한 “98기존규 제정비지침”에 입각하여 정부의 35개 중앙 부ㆍ처ㆍ청이 등록한 규 제의 총수는 1998년 11월에 확정된 건수를 기준으로 볼 때 11,125 건에 달하였다. 이들 규제들을 규제의 특성별 분류기준에 입각하여 경제적규제, 사회적규제 및 행정집행을 위한 행정규제로 분류하면
<표 3>과 같다.
1) 2000년 3월을 기준으로 하여 규제개혁 성과를 분석하게 된 동기는 대개 중앙정부의 규제개혁이 양적으로는 1999에 완료되었기 때문이다. 2000년에는 하위행정명령과 유사행정규제에 대한 개혁이 대대적으로 이루어지기는 했으나 이들의 내용을 구체 적으로 파악하는 것이 어려웠고 2000년부터는 규제의 폐지 및 완화실적이 대폭 감소 한 것으로 나타났기 때문이다. 그러므로 분석의 결과는 현존규제들을 재분류해서 분 석한 것과 큰 차이는 없을 것으로 보인다.
<표 3> 규제의 특성별 분포
규제종류 경제적규제 사회적규제 행정규제 합계
건수 6,360 1,616 2,772 10,748
비율(%) 59.2 15.0 25.8 100.0
규제개혁이 시행되기 이전 규제를 크게 경제적, 사회적, 행정 규 제로 분류해 보면 규제총수의 약 60%가 경제적규제이다. 이어서 행정집행을 위해서 필요한 규제행정기관의 의사결정방식, 관련 행 정기관간 업무협조, 통계의 확보와 집행절차 그리고 행정질서벌을 포함하는 행정규제가 규제총수의 26%를 차지하고 있다. 사회적규 제는 규제총수에서 차지하는 비중이 15%인 것으로 집계되고 있 다.2) 이러한 규제총수에서 각 특성별 규제가 차지하는 비중은 현재 왜 경제적규제의 개혁에 규제개혁이 집중된 것으로 보이게 되었는 지를 알기 쉽게 보여주는 것이라 할 수 있다.
이제 이들 각 규제의 세목별 분류를 살펴보기로 하자. 첫째, 경 제적규제는 크게 진입ㆍ가격ㆍ물량ㆍ품질의 4개 세목으로 나눌 수 있다. 규제개혁 이전 경제적규제의 세목별 특성은 <표 4>와 같다.
2) 이러한 사회적규제와 경제적규제에 대한 분류는 그 근거를 제시하기 모호한 부분이 많이 있다. 그러나 경제적규제와 사회적규제의 분류는 그 규제의 속성에 근거해서 이루어지고 있다. 예컨대 환경보호를 명분으로 하는 규제일지라도 당해 규제가 특정 한 산업에의 진입을 제한하는 형태로 이루어질 경우 당해 규제는 환경보호를 목적으 로 한 사회적규제로 분류하기보다는 진입을 제한하는 경제적규제로 분류하는 등의 분류방식을 채택하고 있다. 규제의 연구자들은 경제적규제의 폐해에 대한 비판이 고 조되자 많은 규제가 사회적 목적을 명분으로 해서 도입되고 있으며 이러한 사회적 목적을 명분으로 한 규제 가운데 상당 부분이 이해관계자들의 이익보호를 위해서 도 입되는 진입, 가격, 물량 등에 대한 규제라고 설명하고 있다.
<표 4> 경제적규제의 세목별 특성
규제종류 진입 가격 물량 품질 합계
건수(건) 2,112 249 564 3,435 6,360
비중(%) 33.2 3.9 8.9 54.0 100.0
경제적규제 6,360건 가운데 절반이 넘는 54%는 품질과 관련된 규제로 파악되고 있다. 그리고 대표적인 경제적규제인 진입규제는 전체의 1/3에 해당하는 2,112건에 이르는 것으로 나타났고 가격규 제는 전체의 3.9%인 249건이다. 그리고 물량규제는 전체 경제적규 제 총수의 9%에 이르는 것으로 파악되고 있다. 이러한 경제적규제 의 특성별 분포는 경쟁을 제한하는 성격의 진입과 가격, 물량에 관 련된 규제가 전체의 절반 정도에 이르고 있음을 보여주고 있는 것 이다. 특히 그 가운데에도 독ㆍ과점의 법적 제도화라 할 수 있는 진 입규제와 이에 수반되어 발생한다고 할 수 있는 가격규제 또는 물 량규제는 시장경쟁을 제어하여 해당 산업에서의 독ㆍ과점 이윤을 확대하는 반면 소비자 후생을 축소하는 효과를 가지게 된다. 따라서 이러한 규제들이 전체 등록대상 경제적규제의 1/3에 해당한다는 것 은 우리나라의 시장이 제도화된 독ㆍ과점적 구조를 가지고 있음을 보여주는 한 증거라 할 수 있다. 수량에 대한 규제도 마찬가지로 가 격규제와 같은 속성을 가지는 것이라 할 수 있다. 생산량, 거래량, 구매량, 판매량, 소유량 등에 대한 제한을 행하는 행위는 사실상 진 입규제나 가격규제와 유사한 행위라고 할 수 있다. 경제학에서 수요 의 법칙은 다른 조건이 일정할 때 가격이 올라가면 수요량은 감소 하고 가격이 내려가면 수요량은 증가한다는 것을 의미한다. 따라서 특정한 제품의 생산량 또는 판매량을 제한한다는 것은 다시 말해서 수요가 일정할 때 시장가격의 인상을 초래할 가능성이 높다. 따라서
물량에 대한 규제는 실질적으로 가격규제의 다른 방법이라고 볼 수 있다.3) 따라서 물량규제와 가격규제가 전체 경제적 규제총수의 12%에 육박한다는 사실은 경제의 각 부문에 특정한 이익집단의 독 과점 이윤 확보를 보장하기 위한 법적규제가 대단히 많았다는 것을 의미하는 것으로 해석할 수 있다.
품질규제가 전체 경제적규제의 54%에 달하는 것으로 나타난 것 도 사실은 소비자 보호라는 사회적 목적으로 행해지는 각종 규제들 을 망라하고 있기 때문인 것으로 보인다. 그러나 품질규제도 앞에서 말한 물량규제와 마찬가지로 품질 자체에 대한 규제보다는 당해 산 업이나 사업에의 진입을 규제하는 것과 동일한 효과를 초래할 수 있다. 따라서 이러한 규제들도 대부분 본래 명문화된 명목상의 목적 과는 달리 진입규제의 다른 형태로서 특정 이익집단의 이해관계를 대변하는 경우가 비일비재하다. 따라서 경제적규제에서 품질규제의 비중이 크다는 것은 이미 명분상의 목적으로는 품질을 내세우면서 실질적으로는 특정산업 내에서 이익집단의 이해관계를 보장하는 규 제가 경제적규제의 주류를 형성하고 있었음을 보여주는 것이라고 할 수 있다.
사회적규제는 환경, 안전, 소방, 식품ㆍ위생, 의약품, 그리고 소비 자보호 등 국민생활의 질 향상과 밀접하게 관련되어 있는 규제들을 의미한다. 이러한 규제들은 제2장에서 이미 상세하게 언급한 것처 럼 일정 수준의 규제 목표치를 달성하기 위한 수단과 과정을 규제 하는 기술기준, 설계기준, 과정기준 등으로 불리고 있는 투입기준과 달성하여야 할 구체적인 규제 목적치를 설정하되 그 목표치를 달성 하는 방법을 피규제자에게 맡기는 방식의 성과기준 그리고 스스로
3) 이러한 물량규제의 속성 때문에 경제학자들은 물량규제를 진입규제와 가격규제의 변 형된 형태로 설명하고 있다.
의 이익을 위해서 규제를 준수하는 것이 위반하는 것보다 이득이 되는 시장유인적 규제로 분류할 수 있다. 이러한 분류기준에 따른 규제정비 시행 이전의 사회적규제의 세목별 비중은 <표 5>와 같다.
사회적규제의 93% 정도는 거의 투입기준에 입각해서 이루어지고 있었음이 이 분류를 통해서 명백히 나타나고 있다. 이는 특정한 사 회적 후생 증대를 이유로 시행하는 규제가 특정한 개인이나 기업이 생산, 판매, 소비하는 세밀한 과정에 대한 직접적인 간섭의 형태로 행하여졌음을 의미한다. 이러한 규제는 특정한 사회적규제의 목표 치 달성의 수단에 대한 창의성과 다양성을 인정하지 않는 획일화를 통해서 규제의 비용을 높이고 규제의 과정에 규제자인 공무원들의 개입으로 인한 비리의 발생 가능성을 높이는 동시에 규제비용의 과 다로 인한 규제준수율 저하를 초래한다는 것이 보편적인 전문가들 의 인식이다.
<표 5> 사회적규제의 세목별 특성
규제종류 투입기준 성과기준 시장유인 합계
건수(건) 1,499 37 80 1,616
비중(%) 92.8 2.3 4.9 100.0
사회적규제의 대부분이 현 정부의 규제개혁 이전에 투입기준으로 이루어져 있었다는 것은 사회적규제도 준수율을 높이는 방향으로 그리고 비용을 줄이는 방향으로 시행되지 못한 채 특정한 사건이나 사고가 발생할 때마다 대중적으로 도입되고 강화되어 왔음을 의미 한다. 따라서 규제의 도입이나 강화에도 불구하고 비용에 비해서 그 효과가 지극히 낮은 문제점을 안고 있었던 것을 이 세목별 사회적 규제의 특성에 입각한 분류를 통해서 알 수 있다. 분류에 의하면 사
회적규제 가운데 시장친화적이며 개인과 기업 등 피규제자의 인센 티브 구조에 맞게 입안되어 시행되고 있는 규제는 전체의 5%에도 미치지 못하는 것으로 나타나고 있고 규제수단의 선택에 피규제자 의 자율권을 존중하는 성과기준에 입각한 규제의 수도 2.3%에 불과 한 것이 밝혀졌다. 따라서 현 정부의 규제개혁 이전 사회적규제의 특성별 분포로 볼 때 유인일치적incentive-compatible이거나 자율적인 규제수단의 선택이 가능한 성과기준에 입각한 규제는 지극히 미미 했었음을 이 분류는 보여주고 있는 것이다.
행정집행과 행정절차와 관련된 행정규제는 앞에서도 잠시 언급하 였던 것처럼 대개 다섯 가지의 분류기준으로 나누어진다. 좀더 구체 적으로 말한다면 행정규제는 규제를 시행하는 행정기관의 의사결정 방식과 관련된 규제, 규제를 시행하는 데 있어서 서로 관련이 있는 유관 행정기관간 업무협조 관련 규제, 행정통계의 확보ㆍ행정처리 를 위한 구비서류, 형식요건, 처리절차의 규정ㆍ규제권 또는 행정권 의 근거를 규율하고 있는 규제, 규제 위반행위자에 대한 처벌조항, 그리고 정부의 지원이나 보조대상자에 대한 제한의 다섯 가지로 나 눌 수 있다. 이러한 다섯 가지 분류기준에 따라서 분류를 행하였을 경우 행정규제의 세목별 구성은 <표 6>과 같다.
<표 6> 행정규제의 세목별 특성
규제종류 의사결정
방식
기관간
업무협조 행정통계 등 위반자 처벌 지원대상
제한 합계
건수 37 76 1,786 789 84 2,772
비중(%) 1.3 2.8 64.4 28.5 3.0 100.0
<표 6>에서 볼 수 있는 행정규제의 가장 큰 특징은 행정통계의
확보, 행정절차 규정, 그리고 규제권과 행정권의 근거 규정을 포함 한 행정규제가 전체 행정규제 총수의 2/3에 육박하고 있다는 점이 다. 그리고 독립적인 규제조항이라기보다는 특정 규제의 준수를 하 지 않은 위반자에게 가하는 행정질서벌 성격의 규제가 전체의 28.5%인 789건이나 되었다는 것이다. 실제로 특정 규제의 미준수시 가해지는 행정질서를 위한 처벌에 해당하는 법령이나 행정명령상의 제한조치들은 사실상 규제라고 볼 수 없는 것들이다. 왜냐하면 이러 한 벌칙조항들은 특정한 규제의 이행을 강제하기 위해서 만들어진 조항들로 사실상 여타 규제에 부수적으로 수반되는 것들이므로 독 자적인 규제로 규제총수에 포함되는 것이 합리적이지 못하다고 할 수 있다. 그러나 규제개혁위원회의 기존규제에 대한 등록과정에서 모든 규제를 항목별로 분류하여 단일 규제로 등록하도록 한 지침에 입각하여 이 처벌조항들이 독립적인 규제로 분류된 것이다. 따라서 이러한 처벌조항을 행정규제에 포함시키고 있으나 이는 사실상 특 정한 규제를 이중계산하고 있는 것과 다르지 않다. 그러나 분류상의 일관성을 위해서 이러한 규제개혁위원회의 규제등록지침에 입각한 규제의 분류를 그대로 이 연구에서 수용하고 있는 것이다. 또한
<표 6>에 의하면 행정규제 가운데 의사결정방식, 유관 행정기관간 업무협조, 재정지원 대상에 대한 제한을 위한 규제는 7% 내외에 불 과함을 보여주고 있다. 따라서 규제개혁의 성과에 대한 분석에서 행 정통계나 행정집행 절차와 관련된 규제가 개혁대상의 주류를 이루 고 있는 것은 이러한 규제의 특성상 분포로 볼 때 너무나도 당연한 것임을 알 수 있다.
지금까지의 규제개혁 추진 이전 35개 중앙정부의 부ㆍ처ㆍ청이 등록한 규제의 특성별 분류를 요약하면 다음과 같다. 우선 규제개혁 이전 규제의 특성별 분류에 의하면 주류를 이루고 있는 규제는 주
로 경제적규제였음이 나타나고 있고 이어서 행정규제가 많이 있었 음을 알 수 있다. 사회적규제는 경제적규제나 행정규제에 비해서 상 대적으로 적은 비중임을 보여주고 있다. 둘째, 경제적규제 가운데 가장 많은 비중을 차지하는 항목은 세목별로 보면 품질규제가 절반 을 넘는 것으로 나타나고 있고, 진입규제도 거의 전체 경제적규제의 1/3에 해당하는 비중을 보이고 있는 것을 알 수 있다. 이러한 경제 적규제의 세목별 특성은 우리나라의 산업이나 시장이 독ㆍ과점적 시장구조를 가지게 된 원인의 많은 부분이 정부의 진입규제와 가격 규제 등에 입각하고 있다는 주장의 한 증거를 보여주는 것이라 할 수 있다. 셋째 사회적규제는 규제목적 달성을 위한 수단의 다양성과 창의성을 제고하는 성과기준에 입각한 규제나 피규제자인 개인이나 기업의 자발적인 준수 의지를 고양시키는 시장유인적 규제보다는 특정한 수단과 과정을 직접적으로 규제하는 방식의 규제가 전체의 90%를 넘어서는 것으로 나타났다. 이는 규제수단의 개선이 사회적 규제의 개혁에서 초점을 맞추어야 할 가장 중요한 과제임을 보여주 고 있는 것이라 할 수 있다. 넷째, 행정규제 가운데는 행정통계의 확 보, 행정집행 절차, 행정권과 규제권의 근거를 규정하고 있는 규제 들이 행정규제 총수의 2/3에 육박하고 있는 것으로 나타나 대부분 의 행정규제가 행정집행 절차와 행정통계의 확보를 위해서 시행되 고 있는 것으로 파악되고 있다. 따라서 행정규제의 개혁이 대부분 행정통계를 위한 각종 신고ㆍ보고ㆍ통보 등의 행위에 대한 타당성 의 파악과 이에 대한 정비로 이어진 이유를 명백하게 이 분류가 보 여주고 있다.
2. 잔존규제의 특성별 분포(2000년 3월 현재)
이제 지난 1998년에 시작된 규제개혁 과정을 통해서 기존규제의 중앙정부 부ㆍ처ㆍ청별 정비계획에 입각한 정비가 완료되고 난 이 후의 잔존규제의 특성별 분포를 살펴보기로 하자. 우선 규제총수는 10,748개에서 6,748개로 축소되어서 전체의 37.2%가 완전히 폐지되 었음을 알 수 있다.4) 그리고 이 잔존규제들을 특성에 따라 분류하 면 그 구성은 다음의 <표 7>과 같다.
1998년과 1999년의 규제정비 과정이 완료되고 난 후 규제의 특성 별 분포는 경제적규제가 전체 규제의 절반을 넘는 57.3%를 차지하 여 여전히 규제의 주류를 이루고 있고 행정규제는 전체 잔존규제 총수의 1/4에 달하는 비중을 차지하고 있다. 그리고 사회적규제는 잔존규제 총수의 17.9%에 달하는 것으로 나타나고 있다.
<표 7> 잔존규제의 특성별 분포
구분 경제적규제 사회적규제 행정규제 계
건수(건) 3,868 1,211 1,669 6,748
비중(%) 57.3 17.9 24.7 100.0
이러한 2000년 3월 현재 잔존규제의 특성별 분포를 <표 3>의 규 제정비 이전의 등록규제의 특성별 분포와 비교하면 상대적인 비중 에 있어서 경제적규제와 행정규제는 그 비중이 1 내지 2% 감소한 반면 사회적규제의 비중은 과거보다 거의 3%까지 증가한 것으로
4) 이러한 등록규제 총수와 규제정비 실적 집계의 괴리는 연구자들이 확보한 규제총수 에 대한 데이터베이스의 불완전성에 기인하고 있는 것으로 보인다. 따라서 이러한 등록규제 총수와 규제정비 실적에 대한 수적인 집계의 정확성은 앞의 <표 1>에 보 이는 바와 같이 규제개혁위원회의 집계가 정확성을 가지고 있는 것으로 보인다.
나타나고 있다. 이러한 특성별 분포의 변화는 지난 2년간의 규제개 혁 과정에서 경제적규제와 행정규제의 축소가 상대적으로 사회적규 제의 축소보다 크게 이루어졌음을 보여주는 증거라 할 수 있다.
또한 규제정비 시행 이전 등록규제수에 비한 1999년까지의 규제 정비가 완료된 이후의 잔존규제수의 비율은 총체적으로 37% 정도 의 기존규제가 폐지되었음을 보여주고 있다. 이와 같은 기존규제수 대비 잔존규제수의 비중은 <표 8>과 같다.
<표 8> 기존규제수 대비 잔존규제수의 비율
구분 경제적규제 사회적규제 행정규제 합계
비중(%) 60.8 74.9 60.2 62.8
규제정비 과정을 통해서 가장 많이 정비가 이루어진 특성별 규제 는 행정규제라고 할 수 있다. 비록 그보다 작다고 할 수 없지만 경 제적규제의 제거는 39.2%로 행정규제보다는 그 정비가 상대적인 비중에서 작았던 것으로 나타나고 있다. 사회적규제에 대한 폐지는 경제적규제나 행정규제의 폐지보다 상대적으로 그 정비가 대단히 낮게 나타나고 있음을 볼 수 있다. 이러한 경향은 경제적규제는 폐 지를 원칙으로 하고 사회적규제는 개선하는 것을 전제로 규제개혁 을 시행한 규제개혁의 원칙과도 무관하지 않은 것으로 보인다.
<표 9> 잔존 경제적규제의 세목별 특성
규제종류 진입 가격 물량 품질 합계
건수(건) 1,435 128 352 1,953 3,868
비중(%) 37.1 3.3 9.1 50.5 100.0
잔존 경제적규제의 세목별 특성은 우선 품질규제의 비중이 여전 히 절반 이상을 차지하는 것으로 나타나고 있고 이어서 진입규제가 전체의 37%에 달하고 있다. 물량규제의 비율도 9%를 넘는 것으로 나타나고 있다. 이러한 잔존 경제적규제의 세목별 특성을 <표 4>
의 규제정비 이전 등록규제의 구성과 비교하면 진입규제의 비중은 상대적으로 오히려 증가한 것으로 나타나고 있는 실정이다. (33.2%
에서 37.1%로 무려 4% 가까운 상대적 비중의 증가가 있었다.) 이 에 비하여 품질규제의 비중은 54.0%에서 50.5%로 3.5%에 달하는 상대적인 감소가 이루어졌고 가격규제의 경제적규제에서 차지하는 비중도 감소한 것으로 나타나고 있다. 이러한 규제정비 전후의 세 목별 상대적 비중의 변화는 경제적규제 가운데 품질규제에 대한 제 거가 이루어진 것이 분명하나 산업이나 시장에서의 경쟁을 촉진할 수 있는 진입규제의 폐지를 포함하는 변화는 오히려 그 속도가 상 대적으로 더딘 것으로 나타나 규제개혁이 여전히 경쟁촉진과 활성 화를 위한 제도적 틀을 형성하는 데 미흡함을 보여주고 있다. 이러 한 진입규제 폐지의 미흡을 입증하는 다른 증거로는 규제정비 이전 등록된 경제적 규제수 대비 잔존 경제적 규제수의 비율을 보일 수 있다. <표 10>은 규제정비 전후의 기존 경제적 규제수 대비 잔존 경제적 규제수의 비율을 나타낸다.
경제적규제의 규제개혁 비중은 총체적으로는 약 40%(39.2%)에 달하는 것으로 나타나고 있다. 그런데 세목별 특성에 입각해서 규제 개혁 비중을 살펴보면 진입규제의 폐지 비율은 가장 낮은 32%에 불과하고 품질규제의 폐지 비율도 38%에 불과한 것으로 나타나고 있다. 이에 비해서 가격과 물량규제는 원래의 수준에 비해 상대적으 로 많이 폐지된 것으로 나타나고 있다. 따라서 이 비중에 입각하여 보더라도 진입규제가 여전히 경제적규제의 핵심이며 진입규제의 폐
지 내지 개혁이 이루어져야만 진정한 시장경쟁의 활성화와 경제적 효율성 제고가 이루어질 수 있을 것이다.
<표 10> 기존 경제적 규제수 대비 잔존 경제적 규제수 비율
규제종류 진입 가격 물량 품질 가중평균
비율(%) 67.9 51.4 56.9 62.4 60.8
잔존규제 가운데 사회적규제의 특성별 분포는 <표 11>과 같다.
<표 11>에 의하면 잔존 사회적규제 가운데 투입기준의 규제는 1,123건이고 성과기준 규제는 34건이며 시장유인적 규제는 54건인 것으로 나타나고 있다. 이들 잔존 사회적규제의 구성 비중을 <표 5>에 나타난 규제정비 이전 구성 비중과 비교해 보면 잔존 사회적 규제 가운데 투입기준에 입각한 규제의 상대적 비중은 잔존 사회적 규제 총수의 92.7%로 그 비중에서 거의 변화가 없는 상태이다. 그 러나 성과기준에 입각한 규제의 비중은 상대적으로 2.3%에서 2.8%
로 상승한 것으로 나타나고 시장유인적 규제는 그 비중이 4.9%에서 4.5%로 감소한 것으로 나타나고 있다.
<표 11> 잔존 사회적규제의 세목별 특성
규제종류 투입기준 성과기준 시장유인 합계
건수(건) 1,123 34 54 1,211
비중(%) 92.7 2.8 4.5 100.0
이러한 상대적 비중의 크기 변동에 입각해서 사회적규제의 정비 실적을 살펴보면 적어도 규제수단에 있어서도 여전히 투입기준에 입
각한 규제를 성과기준이나 시장친화적 규제로 대체하는 확고한 개혁 이 이루어지지 못한 것으로 판단된다. 특히 사회적규제의 개혁 정도 는 투입기준이 차지하는 비중이 전체 사회적규제의 93% 정도를 차 지하고 있으므로 투입기준 규제의 정비에 의해서 결정된다고 할 수 있다. 그러나 실제 규제정비 과정에서 투입기준에 입각한 규제의 폐 지는 등록 사회적규제 총수의 1/4에 불과하여 상대적으로 투입기준 사회적규제의 성과기준이나 시장친화적 규제로의 전환이 규제개혁 과정에서 거의 이루어지지 못하였음을 보여주고 있다. <표 12>는 기 존 사회적 규제수 대비 잔존 사회적 규제수 비율을 나타낸다.
<표 12> 기존 사회적 규제수 대비 잔존 사회적 규제수 비율
규제종류 투입기준 성과기준 시장유인 가중평균
비중(%) 74.9 91.9 67.5 74.9
마지막으로 잔존 행정규제의 세목별 특성은 <표 13>과 같다.
<표 13> 잔존 행정규제의 세목별 특성
규제종류 의사결정
방식
기관간
업무협조 행정통계 등 위반자 처벌 지원대상
제한 합계
건수 23 44 950 591 61 1,669
비중(%) 1.4 2.6 56.9 35.4 3.7 100.0
<표 13>에서 보면 잔존 행정규제 가운데 가장 많은 것은 여전히 전체의 절반을 넘는 행정통계, 행정절차, 행정 또는 규제권의 근거에 관한 규제가 여전히 상대적으로 큰 비중을 차지하는 것으로 나타나 고 있고 여타 규제의 부수적인 처벌조항으로 수반되는 위반자 처벌
규제 건수가 591건으로 전체 행정규제의 35% 비중을 차지하고 있 는 것으로 나타나고 있다. 이외에 의사결정 방식, 유관기관간 업무협 조와 정부의 지원대상 제한과 관련되어 있는 규제는 그 비중이 여전 히 미미한 것으로 나타나고 있다. 따라서 행정규제 가운데에서는 규 제개혁이 행정통계 등을 목적으로 하는 규제와 처벌조항에 초점을 맞추어 행해져야 가시적인 성과를 낼 수 있을 것으로 보인다.
<표 13>과 <표 6>을 비교하여 보면 의사결정 방식이나 행정기 관간 업무협조 그리고 재정지원대상의 제한과 같은 규제들에 대한 개혁 내지 폐지는 거의 이루어지지 못한 것으로 보인다. 일부 상대 적인 비중의 차이가 나타나는 것은 사실이나 본질적인 추세에 변화 가 없다는 점에서 이들 규제에 대한 개혁은 비교적 미온적으로 보 인다. 그러나 지난 1998년과 1999년의 규제정비 과정을 거치고 난 결과에 대한 특성별 규제분류에 입각한 집계는 행정규제 가운데 행 정통계 등을 위한 규제의 행정규제에서 차지하는 상대적 비중이 64.4%에서 56.9%로 7.5%까지 축소되었음을 보여주고 있다. 이는 지난 두 해 동안의 규제개혁 과정에서 행정규제에 관해서는 행정통 계나 행정집행절차 그리고 행정권과 규제권의 근거와 관련된 규제 들이 상당 부분 제거되었음을 보여주고 있는 것이라 할 수 있다. 그 러나 위반자에 대한 처벌조항의 비중은 그 상대적 비중이 28.5%에 서 35.4%로 규제정비 이전보다 더 커진 것으로 집계되고 있다. 이 러한 경향은 위반자에 대한 처벌조항은 특정 규제의 이행 강제를 위해서 부수적으로 수반되는 규제이므로 당연히 그 존치 비중이 높 기 때문에 나타난 현상이라고 볼 수 있다.
또한 행정규제의 규제개혁 비중은 경제적규제와 마찬가지로 약 40%에 달하는 것으로 나타나고 있다. <표 14>는 기존 행정규제수 대비 잔존 행정규제수의 비율을 특성별로 파악한 것이다.
<표 14> 기존 행정규제수 대비 잔존 행정규제수 비율
규제종류 의사결정 방식
기관간
업무협조 행정통계 등 위반자 처벌
지원대상
제한 가중평균
비율(%) 62.2 57.9 53.2 74.9 72.6 60.2
특히 세목별 특성을 살펴보면 규제개혁이 가장 많이 진척된 곳은 행정통계의 확보, 행정 집행절차, 행정권과 규제권의 근거를 규율하 는 규제들로 전체의 47% 내외가 폐지된 것으로 나타나고 있다. 이 어서 유관 행정기관간 업무협조를 위한 규제도 32% 내외를 제거한 것으로 나타나고 있다. 그러나 규제 위반자에 대한 처벌을 규정하고 있는 규제들은 그 존치비율이 75%에 달하여 상대적으로 규제개혁 의 대상에 적게 포함되었음을 알 수 있다. 이와 아울러 비록 작은 수이기는 하지만 정부의 지원이나 보조 대상자에 대한 제한을 규정 하는 규제들의 정비도 비교적 적게 이루어진 것으로 보인다. 이는 규제라기보다는 특정한 시혜를 받는 대상자의 자격요건에 관한 기 준인 경우가 대부분이기 때문인 것으로 보인다.
3. 신설규제의 특성별 분포
신설규제는 규제영향평가를 비롯한 규제의 사전심사제도를 통해 서 도입되기 전부터 관리된다. 따라서 그 도입이 엄격한 검토의 과 정을 겪게 된다. “행정규제기본법”은 신설규제의 도입 시 규제영향 분석서의 작성을 포함하는 사전심사를 받도록 의무화하고 있다. 이 러한 신설규제에 대한 사전심사제도는 행정편의주의적 규제의 신규 도입을 억제하고 규제수단의 합리화를 위해서 제도화된 것이다. 따 라서 사전심사가 시행되기 시작한 이후인 1998년 3월 이후 신설 규
제의 특성별 분포를 알아보는 것은 우리나라의 규제관리제도의 정 책이 어느 수준에 와 있으며 어떻게 개선되어야 할 것인가에 대한 시사점을 주리라고 생각된다.
우선 1998년 3월 “행정규제기본법”이 집행되기 시작한 이후 신설 된 규제의 총수는 이 연구에서 집계된 것으로는 405건에 달하고 있 다. <표 2>에서 볼 수 있는 것처럼 신규로 제안된 규제의 총수는 608건이었는데 실제로 규제로서 새로 도입이 확정된 것은 405건이 었다. 이 신설규제들의 특성별 분포는 <표 15>와 같다.
새로 도입된 규제의 56% 이상이 경제적규제이고 이어서 행정규 제가 27% 이상 되는 것으로 나타나고 있다. 사회적규제는 최근의 사회적규제 강화를 외치는 사회적 분위기와 시민단체들의 활동에도 불구하고 눈에 띄게 증가한 것으로 나타나지 않고 있다. 이러한 경 향은 여전히 규제가 경제적규제와 행정적규제를 중심으로 도입ㆍ시 행되고 있음을 보여주는 좋은 증거라 할 수 있다.
<표 15> 신설규제의 특성별 분포
규제종류 경제적규제 사회적규제 행정규제 합계
건수 228 64 113 405
비율(%) 56.3 15.8 27.9 100.0
이번에는 각 특성별 신설규제의 세목별 특성을 살펴보도록 하자.
우선 경제적규제는 <표 16>에서 볼 수 있는 것처럼 품질규제의 도 입이 가장 많은 것으로 나타나고 있고 그 뒤를 이어서 진입규제의 도입이 많은 것으로 나타나고 있다.
신설 경제적규제 가운데 절반은 품질규제이다. 이러한 성향은 일 정한 수준의 품질유지가 상대적으로 거래관계에서 약자의 위치에
있는 소비자 보호에 도움이 된다고 생각하고 그러한 명분을 내세워 규제가 도입되기 때문인 것으로 짐작된다. 진입규제도 규제영향평 가서의 작성과 같은 사전심사제도의 시행에도 불구하고 전체 신규 도입규제의 28.5%를 차지하고 있다. 이는 여전히 진입규제가 특정 한 산업이나 사업의 시행에 기준이 되는 요건으로 자리잡고 있음을 의미한다. 모든 진입규제가 폐지되어야 하는가에 대해서 의문을 제 기하는 사람들이 있지만 원칙적으로 진입에 대한 규제와 제한은 시 장에서 경쟁을 억제하거나 폐쇄하는 역할을 하는 것이 보편적이므 로 이러한 진입규제의 도입은 최소화되어야 한다. 가격규제와 물량 규제의 도입비율도 진입규제나 품질규제의 도입비율보다 과거의 성 향에 비해서 축소되지 않고 있다. 여전히 그 수는 작다 할 수 있지 만 차지하는 비중은 과거의 수준을 유지하고 있는 것으로 나타나고 있다. 이러한 신설 경제적규제의 세목별 특성으로 볼 때, 사전심사 제도의 도입이 있었을지라도 경제적규제 가운데 세목별로 그 도입 이 강력히 억제되어야 할 진입, 가격, 물량에 관련된 규제들이 여전 히 여러 가지 고려와 심사과정을 통해서 증가하고 있음을 알 수 있 다. 따라서 이러한 추세를 반전시키기 위해서는 세목별 특성 중 가 격, 물량, 진입과 관련된 규제들이 경쟁에 미치는 효과와 이 효과로 인해서 발생할 수 있는 부작용을 보다 세심하게 고려하여 그 도입 이 강력히 관리되어야 할 것으로 생각된다.
<표 16> 신설 경제적규제의 세목별 특성
규제종류 진입 가격 물량 품질 합계
건수(건) 65 9 13 141 228
비중(%) 28.5 3.3 9.1 50.5 100.0
사회적규제의 경우에 신설규제는 전체 신규 도입규제 총수의 15.8%에 달한다. 이러한 비중은 과거 규제등록이 처음 이루어졌던 시기부터 거의 일관되게 유지되고 있다. 이러한 사회적규제의 신규 도입에 있어서의 세목별 특성은 <표 17>과 같다.
신설 사회적규제의 세목별 특성을 살펴보면 투입기준이 86%에 이르고 있음을 볼 수 있다. 그리고 성과기준과 시장유인적 규제가 각각 4.7%와 9.4%에 달한다. 물론 도입되는 신설 사회적규제의 대 부분이 투입기준에 입각한 규제 형태로 도입되어 온 것이 사실이나 그 비중은 과거 규제등록이 시작되었던 때나 규제정비가 진행되고 난 후 잔존규제 가운데 투입기준 사회적규제의 비중과 비교해 보면 그 비중이 상대적으로 낮게 나타나고 있다. 이는 신설 사회적규제들 의 도입은 투입기준에 입각한 것이 여전히 주류를 이루고 있지만 그 비중은 다른 수단의 모색을 통해서 축소되고 있음을 나타내는 것이라고 볼 수 있다. 따라서 사전심사 과정에서 보다 강력한 대안 에 대한 모색을 주문하고 투입기준 규제의 도입을 회피하려는 노력 을 경주한다면 보다 효과적이고도 효율적인 규제제도의 유지가 가 능해질 것으로 보인다.
<표 17> 신설 사회적규제의 세목별 특성
규제종류 투입기준 성과기준 시장유인 합계
건수(건) 55 3 6 64
비중(%) 85.9 4.7 9.4 100.0
마지막으로 신설 행정규제의 세목별 특성에 관하여 살펴보자. 신설 행정규제의 총수는 113건으로 전체 신설 규제총수의 28%에 달한다. 행 정규제의 세목별 특성에 입각한 분류의 결과는 <표 18>과 같다.
<표 18> 신설 행정규제의 세목별 특성
규제종류 의사결정
방식
기관간
업무협조 행정통계 등 위반자 처벌
지원대상
제한 합계
건수 1 1 62 43 6 113
비중(%) 0.9 0.9 54.9 38.0 5.3 100.0
행정규제의 경우에도 행정통계의 확보, 위반자 처벌을 위한 벌칙 과 관련된 규제의 신설이 역시 주류를 이루고 있음을 알 수 있다.
전체 신설 행정규제 가운데 55% 정도가 행정통계의 확보, 행정 집 행절차의 단순화와 효율화, 그리고 규제권과 행정권의 근거 마련을 위한 규제로서 도입되고 있음을 알 수 있다. 이러한 추세는 여전히 행정규제가 여타 규제의 시행을 위한 부수적인 규제로서의 위상을 가지고 있고 따라서 규제의 신설에 따라 불가피하게 증가할 수도 있음을 보여주는 것이라 할 수 있다.
