2013 정책리스크 쟁점과 평가 (III)
- 복지정책 -
한국경제연구원
<차 례>
<요 약> ··· 5
I. 서론 ··· 11
II. 복지정책의 지속가능성 평가 ··· 13
1. 현 정부 이전의 복지정책의 지속 가능성 평가 ··· 13
2. 현 정부 복지정책의 지속가능성 평가 ··· 14
III. 보육 및 저출산 정책 ··· 16
1. 논의 배경 ··· 16
2. 무상보육 ··· 17
3. 저출산 대응 정책 ··· 22
IV. 취약계층 및 연금 ··· 28
1. 논의배경 ··· 28
2. 국민기초생활보장 ··· 29
3. 국민행복연금 ··· 32
V. 교육 ··· 37
1. 논의 배경 ··· 37
2. 고교무상교육 ··· 37
3. 반값 등록금 ··· 39
4. 무상급식 ··· 42
VI. 보건ㆍ의료 ··· 46
1. 논의 배경 ··· 46
2. 건강보험 보장성 확대 및 의료비 부담완화 ··· 47
3. 노년층 의료 복지 강화 ··· 52
VII. 결론 ··· 56
참고문헌 ··· 66
<표 차례>
<표 1> 복지공약 이행 시 국가채무와 조세부담률 변화 ··· 15
<표 2> 현 정부 이전의 양육 및 보육지원 제도 ··· 18
<표 3> 보육료 및 양육수당 예산 추이 ··· 19
<표 4> 무상보육의 분위별 수혜금액(표본자료) ··· 21
<표 5> 주요 ‘제2차 저출산·고령사회기본계획’ 과제 ··· 23
<표 6> OECD 회원국내 우리나라 교육비 수준 (2005년 기준) ··· 26
<표 7> 국민기초생활보장의 최저생계비 기준과 생계비 및 주거비 ··· 30
<표 8> 보건복지부 소관 기초노령연금과 장애인연금 예산 현황 ··· 33
<표 9> 단독가구의 기초노령연금액 ··· 33
<표 10> 노인부부가구의 연금액 ··· 33
<표 11> 기초노령연금 지급대상자 비교 ··· 34
<표 12> 장애인 연금 급여기준 및 급여액 ··· 34
<표 13> 국민행복연금 ··· 35
<표 14> 반값 등록금의 분위별 수혜금액(샘플) ··· 42
<표 15> 무상급식의 분위별 수혜금액(표본자료) ··· 44
<표 16> 우리나라의 외래 본인부담률 ··· 46
<표 17> 연도별 보장성 확대 항목별 소요재원 ··· 49
<표 18> 연도별 건강보험 보장률 추이 ··· 50
<표 19> 우리나라 건강보험 및 노인장기요양보험 현황 ··· 53
<표 20> 건강보험적용 연도별 노인인구 및 진료비 현황 ··· 54
<표 21> 현 정부의 복지정책 평가와 정책방향 ··· 58
<그림 차례>
<그림 1> 저출산 현황: 출생아수와 합계출산율 추이 ··· 16<그림 2> 현 정부의 맞춤형 급여체계 ··· 30
<요 약>
맞춤형 복지정책으로 명명된 박근혜정부의 복지정책은 27개의 세부 정책 사업으 로 구성되어 있다. 본 연구는 개별 복지정책을 크게 보육 및 저출산 정책, 취약계층 및 국민행복연금, 교육, 보건ㆍ의료로 구분하고, 각 사업이 비용대비 효과적인지, 정 책목표를 효율적으로 달성할 수 있는지, 소득재분배의 기능을 강화할 수 있는지 등 을 평가하고, 바람직한 정책방향을 제시하고 있다.
(1) 보육 및 저출산 정책
그 동안 출산율 제고를 위한 다양한 정책이 시행되어 왔지만 출산율은 여전히 세계 최저 수준에 머무르고 있다. 가정과 일터의 양립이 어렵고 자녀양육 부담이 크다는 점을 저출산의 직접적인 원인으로 보고 현 정부는 무상보육, 방과 후 자녀 돌봄서비스 확대, 임신과 육아를 위한 근로여건 개선, 여성의 임신ㆍ출산 권리 보장 강화를 주요 저출산 정책으로 제시하고 있다.
대선과정에서 소득에 기반을 두고 차등지원을 약속했던 현 정부는 야당의 요구 를 수용하여 전 계층을 대상으로 한 무상보육을 시행하기로 하였다. 무상보육에 필 요한 소요재원은 양육수당 1.23조원과 보육료 6조원을 합한 총 7.23조원에 달하며, 이 중 3.75조원이 지방정부의 부담으로 돌아갈 전망이다. 특히 분담비율이 높고 소 득상위 30%가 차지하는 비중이 높은 지자체의 재정부담은 큰 폭으로 증가할 전망 이다. 서울의 경우 올 8월 정도면 관련 예산이 바닥이 날 것으로 예상되어 정책의 지속가능성을 장담하기 어려운 상황이다. 무상보육으로 소득상위 30%가 받는 수혜 금액이 하위 30%가 받는 수혜금액의 1.623배에 달해 소득재분배는 오히려 악화될 전망이다. 또한 무상보육은 과잉수요를 야기하여 보육서비스가 불가피한 수요자에 게 불편을 초래하고 서비스의 질적 저하를 초래하고 있다. 따라서 다른 선진국가와 같이 양육수당은 영유아에 한정되어 지원하고 보육료는 소득계층별로 차등지원 하 는 방향으로 개편되어야 한다.
저출산 대책도 지자체의 재정부담과 밀접하게 관련되어 있는 만큼 지방재정의 사정에 따라 정책 실행 여부마저 달라질 가능성이 있다. 자녀돌봄서비스를 전 학 년·전국 초등학교에 걸쳐 전면 확대할 경우 기존(1~3학년 대상)의 ‘초등돌봄교 실’ 단일 서비스에 소요되고 있는 2,638억 원보다 훨씬 큰 지방비 부담이 발생하 게 된다. 육아휴직 및 급여 확대, 배우자 출산·육아휴직 특례 등 저출산 대책에 필 요한 비용의 상당부분이 기업으로 전가되기 때문에 무리하게 이를 법으로 강제할 경우 기업의 경영부담으로 작용할 뿐만 아니라 정책사업의 질적 수준도 담보하기 어렵다. 여성 임산·출산부 혜택 강화는 여성고용 인력에게 들어가는 사업주의 간 접 노동비용을 가파르게 증가시킬 것이며, 남성배우자에 대한 혜택 강화까지 감안
하면 사업주의 부담은 급속도로 증가하게 된다. 기업의 부담이 급증하게 되면 무엇 보다 여성채용 기피현상으로 여성고용이 감소하는 부작용이 발생할 가능성이 높다.
저출산 대책에 대한 사회적 비용부담이 기업에 편중되지 않도록 기업․사회․정부가 효율적으로 분담하는 방안을 모색해야 한다. 또한 기업의 저출산 대응 복리후생 제 도는 수요자와 공급자를 함께 고려하여 결정될 수 있도록 정책을 추진해야 한다.
대표적인 복지국가 사례에서 언급되고 있는 선진국들의 효율적인 가족정책이나 모 성보호 정책에서 임신과 출산에 관련된 무조건적인 강제 지원책은 그 예를 찾아보 기 어려운 상황이다. 따라서 임신·출산과 관련된 의료서비스의 경우, 공공성을 고 려하여 저소득층에 한해 지원하고, 서비스의 보편적 무상 제공에 따른 부작용 등을 고려하여 보다 신중한 접근이 요구된다.
(2) 취약계층 및 연금
고령화와 핵가족화가 빠르게 진행되고 여성의 사회참여가 활발해지면서 한 부모 가족, 장애인, 육아나 고령자 등 취약계층을 돌보는데 어려움이 가중되고 있다. 우 리나라의 노인 빈곤율은 10.9%로 OECD 국가 중 최고 수준을 기록하고 있으며, 장 애인 소득은 전체가구 평균소득의 약 53%에 불과한 수준이다. 그러나 노인, 장애인 등 취약계층을 돌보기 위한 사회서비스 공급수준은 턱없이 부족하다보니, 취약계층 의 생활안정을 도모하고 노인빈곤 해소와 노후보장을 강화해야 한다는 요구가 높 다. 이에 현 정부는 기초생활보장의 급여체계를 개선하고 수급기준 완화와 급여수 준을 인상할 계획이며, 국민행복연금을 도입하여 65세 이상 전 노인계층과 중증장 애인에 대한 연금수급액을 2배 인상할 계획이다.
국민기초생활보장의 급여체계를 통합급여제계에서 맞춤형 급여체계로의 전환하 고자 하는 정책은 사각지대해소와 탈 수급유인을 제고하는데 기여할 것으로 평가된 다. 반대로 수급기준을 완화하고 급여수준을 인상하는 정책은 탈 수급유인을 약화 시키는 방향으로 작용할 전망이며, 국민연금에 가입할 동기도 약화시킬 것으로 평 가된다. 차상위계층의 개념을 중위소득 50%로 확대하면 수급대상자가 현재 보다 2 배 증가하여 연간 약 1조원의 추가재원이 필요하여 재정부담도 가중될 전망이다.
국민기초생활보장제도가 근로유인을 저해하지 않고 국민연금 가입동기를 약화시키 지 않기 위해서는 급여수준을 최저임금이나 노령연금 및 국민연금의 최소급여 수준 보다 일정수준 낮게 책정해야 한다.
기초노령연금을 2배 인상하면 향후 5년간 연평균 3조 7,000억 원의 추가 재원이 필요하며, 장애인 기초연금과 부과급여 인상에 필요한 재원은 연평균 815억원에 달 하는 것으로 추정되고 있다. 국민행복연금이 65세이상 전체 노인을 대상으로 하고 있어 필요재원은 이보다 훨씬 클 것이다. 국민행복연금이 도입되면 소득하위 70%의 노인들은 현재에 비해 2배에 달하는 연금혜택을 받기 때문에 노후생활에 도움이 되 고 노인빈곤 문제를 완화시키는데 기여할 것으로 기대된다. 그러나 소득상위 30%까
지 확대하는 것은 비용대비 효과성이 낮고 소득재분배에 역행하기 때문에 재고할 필요성이 높다. 국민연금 가입자가 상대적으로 적은 기초연금을 수급할 경우 국민 연금을 개인연금으로 전환할 유인이 존재한다는 것도 문제점으로 지적되고 있다.
따라서 기초연금을 소득상위 30%까지 확대하는 것은 바람직하지 않으며, 연금인상 폭도 재정의 지속가능성과 국민기초생활보장 및 국민연금 최저인금 수준 등과의 형 평성을 고려하여 조정해야 한다.
(3) 교육
무상급식을 공약으로 내건 야당이 지방선거에서 승리하자 고교무상교육, 반값 등 록금, 학자금 대출이자 부담 경감 등 교육관련 복지가 경쟁적으로 확대되어 왔다.
이러한 사회적 분위기에 편승해온 현 정부도 학부모의 교육비 부담을 완화하고 교 육의 공공성을 확대한다는 명목으로 고교무상교육과 반값등록금을 적극 추진하겠다 고 발표하였다.
현 정부는 지역별ㆍ소득별ㆍ항목별로 우선순위를 고려하여 고교무상교육을 단계 적으로 추진할 계획이다. 사립외고ㆍ국제고와 자사고에 대한 무상교육 여부는 사회 적 합의를 거쳐 추후 검토하기로 하였다. 전면적인 고교무상교육을 시행하기 위해 서는 한 해 약 1조 6천억원에 가까운 비용이 추가적으로 필요한 만큼 이를 실현하 기 위해서는 다른 교육예산을 줄일 수밖에 없는 상황이다. 고교무상교육 시행을 위 하여 기존의 다른 중등교육예산을 줄이게 된다면 교육시설 및 교육프로그램에 대한 투자는 줄어들게 되고 결국 교육의 질은 하향 평준화되는 문제를 초래할 수 있다.
고교무상교육이 시행되면 고등학교에 대한 정부의 개입이 더욱 확대되어 학교의 자 율성을 제약하고 획일화된 교육을 부추겨 오히려 고등학교 교육의 질을 저하시킬 가능성을 배제할 수 없다. 따라서 고교무상교육을 지양하고 저소득층에 대한 지원 을 강화하는 방향으로 정책이 수정될 필요성이 높다. 정부가 고등학교까지 무상교 육을 강행하고자 한다면 국공립학교에 한정해야 한다. 사립학교의 경우에는 등록금 과 학교운영의 자율권을 주고 교육의 다양성을 확보하는 방안을 모색해야 한다.
현 정부는 소득수준 하위 2분위에게는 등록금 전액을, 소득분위 3~4분위에게는 등록금의 75%을, 소득분위 5~7분위에게는 등록금의 50%를, 소득분위 8분위에게는 등록금의 25%를 지원하여 실질적인 반값등록금을 실현하겠다고 선언하였다. 반값 등록금을 실현하기 위해서는 연간 7조원의 재원이 소요된다. 정부는 대학 자체 장 학금 2조원, 대학 자구노력 1조원, 국가재정 4조원을 통해 재원을 마련한다는 방침 이지만 이에 대한 구체적 방안을 제시하지 않아 재원조달에 어려움이 있을 것으로 예상된다. 반값 등록금은 학력 인플레를 야기하여 청년실업과 대졸실업 문제를 더 욱 심화시킬 전망이다. 반값 등록금으로 대학에 대한 초과수요는 재수생을 양산하 여 사회적으로 인력자원의 낭비뿐만 아니라 사교육비 증가를 가져와 오히려 학부모 의 교육부담이 늘어날 가능성을 배제할 수 없다. 반값 등록금은 부실대학까지도 지
원하는 문제를 야기하여 한계 부실대학의 수명을 연장시키고 대학 구조조정을 지연 시키는 결과를 가져온다. 대학졸업 후 받는 편익은 대학생 스스로 누리는데 이를 일반세금으로 지원하는 것은 응익원칙에 위배되고, 고졸자가 대졸자의 비용을 대신 지불함으로써 응능원칙에도 위배된다. 노동패널데이터를 이용한 분석에 따르면 소 득상위 30%가 받는 반값 등록금의 수혜금액은 소득하위 30%가 받는 수혜금액의 1.85배에 달하고 있어, 반값 등록금 정책은 소득재분배에도 크게 역행할 것으로 평 가된다. 대학 등록금은 수요자와 공급자 사이에서 자율적으로 결정되도록 하는 것 이 최선이다. 다만 능력이 있어도 등록금 부담으로 진학을 포기하는 저소득층 및 취약계층에 대한 지원은 더욱 강화해야 한다.
(4) 보건ㆍ의료
우리나라는 건강보험보장비율은 62.7%로 OECD 평균 80%에 비해 현저히 낮은 수준이며, 본인부담률은 32.1%로 OECD 평균 20.1%에 비해 크게 높다. 따라서 고액 진료비 부담으로 빈곤이 악화되고 생계가 위협을 받는 상황이 빈번히 발생함에 따 라 의료비부담 완화에 대한 국민들의 요구가 높았다. 노년층을 대상으로 하는 의료 보장제도는 건강보험, 의료급여, 노인장기요양보험, 건강진단제도 등 다양한 제도가 있으나 여전히 사각지대가 폭넓게 존재하고 있다. 이에 현 정부는 ‘4대 중증질 환’을 포함한 건강보험의 보장성 확대와 본인부담 상한액을 인하할 방침이며, 노 인 치매환자의 노인장기요양보험 적용을 확대하고 인플란트와 틀니의 건강보험 적 용을 확대할 계획이다.
현 정부는 4대 중증질환에 대한 건강보험적용률을 현재 75%에서 2013년에 85%, 2014년에 90%, 2015년에 95%, 2016년에 100%로 확대할 계획이다. 본인부담 상한제 를 소득수준에 대해 현행 3단계에서 7단계로 세분하고, 본인부담 상한액을 저소득 층은 200만원에서 120만원으로 인하하고 고소득층은 현행 400만원에서 500만원으로 높이기로 하였다. 정부는 4대 중증질환의 건강보험 보장률을 확대하는데 필요한 재 원이 연간 1.5조원이라고 발표하였지만, 보장률 확대에 따른 추가 의료수요를 감안 하면 연간 5.45조원에 달하는 것으로 보건사회연구원은 추정하고 있다. 또한 건강보 험 보장률을 약 80%로 올리기 위해서는 5년간 필요재원이 약 36.6조원에 달하는 것 으로 추정되고 있다. 현 정부의 정책이 시행되기 위해서는 건강보험료를 큰 폭으로 인상하거나 국고지원이 불가피하다. 이는 결국 일반 국민들의 조세부담으로 이어져 수평적 형평성 문제와 수혜자부담의 원칙에 위배되는 문제를 더욱 심화시킬 전망이 다. 건강보험 본인 부담금 인하와 건강보험 보장성이 확대되면 불필요한 의료이용 과 과잉진료라는 도덕적 해이를 초래하게 된다. 또한, 정부가 의료보장성을 확대하 여도 의료기술의 발달로 비급여의 비중이 지속적으로 증가한다면 가계의 의료비부 담 완화로 이어지지 않을 가능성이 높다. 따라서 현 정부의 정책실행에 따른 필요 재원 규모를 정확히 추정하고 이를 조달하기 위한 구체적인 방안을 국민들에게 알
리고 국민적 합의를 도출하는 과정이 선행되어야 한다.
현 정부는 장기요양보험의 치매특별등급 신설을 검토하고 국가치매관리종합계획 을 차질 없이 추진하겠다고 발표하였다. 임플란트의 건강보험적용은 2014년부터 75 세 이상을 대상으로 건강보험급여를 적용하고 2015년에는 70세, 2016년에는 65세로 적용연령을 점차 낮추겠다고 발표하였다. 그동안 대부분의 치매환자가 노인장기요 양보험의 혜택을 받지 못해 치매환자를 가진 가정의 어려움이 가중되어 온 점을 고 려한다면 장기요양보험의 확대의 필요성은 높다. 그러나 빠른 고령화로 노인에 대 한 건강보험이 2015년에 5조원에서 2020년에는 17조원으로 급증할 것으로 전망되고 있어 건강보험 재정확보가 선행되어야 한다. 우리나라의 노인장기요양보험과 유사 한 제도를 운영하고 있는 OECD 국가들은 대체로 우리나라보다 노령화가 더 진행된 상황에서 제도를 도입하였다는 점을 고려하면 노인장기요양보험은 재원을 점검하면 서 점진적으로 확대해야 한다. 임플란트에 건강보험을 적용할 경우 필요재원이 약 8.5조원에 달하는 것으로 알려지고 있다. 또한 OECD 주요국 건강보험에서도 임플 란트를 지원하는 경우는 극히 드물기 때문에 노인 틀니에 대한 지원을 우선적으로 확대하고 차후에 건강보험재정을 점검해가면서 점진적으로 임플란트로 확대해나가 야 한다.
I. 서론
재정을 둘러싼 대내외 환경변화가 재정의 악순환 가능성을 높이고 있다. 빈곤 층의 증가, 소득분배의 악화 등으로 복지에 대한 수요는 큰 폭으로 증가할 예정 이며, 유럽 재정위기 여파에 따른 경기침체가 장기화될 조짐을 보이고 있어 확장 적 재정지출을 요구하는 목소리가 높아지고 있다. 그러나 수출둔화와 내수부진이 이어지고, 저출산ㆍ고령화로 성장동력이 약화되면서 구조적으로 저성장이 고착화 되고 세입기반이 점점 약해지고 있다. 따라서 재정건전성은 박근혜 정부가 해결 해야할 가장 어려운 문제 중의 하나가 될 것이 분명하다.
대통령직인수위원회에서 발표한 박근혜 정부의 국정목표와 과제에도 우리나라 가 당면한 과제가 무엇인지 잘 반영되어 있다. 일자리 중심의 창조경제를 첫째 국정목표로 제시하면서 향후 5년간 성장에 역점을 두겠다는 뜻을 분명히 하고 있 다. 맞춤형ㆍ고용 복지와 창의교육을 두 번째와 세 번째 국정목표로 제시하고 있 다. 이는 성장의 과실이 양질의 일자리를 통해 국민들에게 골고루 분배되는 국가 를 만들겠다는 의지로 해석된다. 성장과 분배를 갈등관계로 보는 기존의 시각에 서 벗어나 복지투자가 일자리 창출과 창조의 경제로 이어지는 선순환 구조를 정 착시키겠다는 것이다. 그러나 박근혜 정부의 의지와 달리 현실에서도 성장과 분 배가 선순환 되는 사회가 구현될지는 매우 불확실하다. 대선공약과 달리 실현 가 능성을 고려하여 수정ㆍ보완되기는 했지만 여전히 복지재정의 지속가능성이 우려 되고 있다. 복지정책을 실현하는데 필요한 재원규모가 불확실하고 재원조달 방안 역시 명확하지 않기 때문이다. 또한 맞춤형 복지를 천명하고 있지만 무상보육, 무 상교육, 반값 등록금 등 보편적 복지는 여전히 박근혜 정부의 핵심 복지정책으로 자리 잡고 있다. 기대 이상의 재원이 소요되고 재원조달이 여의치 않아 세금인상 이 불가피할 경우 저성장 속에 과도한 복지지출이라는 악순환 구조를 완전히 배 제하기 힘든 상황이다.
지난 경험에 비추어 볼 때 성장이 둔화될 때 복지수준이 떨어지고 가난한 사람 이 더욱 고통을 받는다는 것은 분명한 사실이다. 소득불평등이 심화되고 빈곤이 넘쳐나는 사회에서 지속적인 성장을 기대하기 어려운 것 또한 사실이다. 그러나 지속적인 성장을 담보하는 복지수준을 찾기란 여간 어려운 문제가 아니다. 언제 부턴가 복지에 대한 지출을 확대하고 소득재분배를 개선하는 정책이 지고의 선으 로 인식되고 있다. 정치권에서 퍼주기식 복지공약이 난무하는 것도 이러한 사회 적 인식변화와 무관하지 않다. 지니계수가 영에 가깝고 소득불평등도가 매우 낮 다는 것이 자랑만은 아니라는 것도 함께 알아야 한다. 소득재분배가 강조되는 사 회일수록 생산성 향상과 위험을 무릅쓰는 기업가정신을 기대할 수 없고, 지속적 성장에 필요한 구조개혁이 지연되는 등 경제의 역동성은 사라지고 성장이 둔화되 기 마련이다. 성장이 둔화될수록 복지에 대한 수요는 커지고 이에 부응하기 위해
서는 더 많은 세금을 걷어야 하는 악순환이 발생하게 된다. 따라서 적정수준의 복지지출 규모를 설정하고 5년이라는 단기적인 시각에서 벗어나 50년 100년을 내 다 본 복지체계 구축이 필요한 시점이다.
우리나라의 현재의 복지체계가 완성 된지 약 30년이 지났다. 국민연금이 1988년 에 도입되었으며, 고용보험은 1995년에, 기초노령연금은 1998년에 도입되어 현재 와 같이 1차, 2차, 3차 사회안전망이 구축되었다. 우리나라의 사회안전망은 선진 국에 비해 전혀 손색이 없이 잘 갖추어졌다고 평가 받고 있다.1) 문제는 제도가 도입된 기간이 짧아 사각지대에 놓여 있는 국민이 많고, 제도 간 상충문제와 복지 전달체계의 비효율성 등의 문제로 사회안전망이 효율적으로 작동하지 않고 있다 는데 있다. 우리나라의 복지제도가 성숙단계에 접어들면 자연스럽게 복지지출이 증가하기 때문에 현재의 과도한 복지지출은 재정의 지속 가능성을 저해하기 마련 이다. 따라서 단기간에 복지지출을 과도하게 확대하기보다는 국민소득수준, 국민 부담률, 노인인구 비중과 고령화 속도, 현재의 연금지출의 성숙도 등을 종합적으 로 검토하여 우리에게 알맞은 복지수준을 설정해야 한다. 또한 1차 안전망으로 보 호할 수 있는 범위를 최대한 확대하여 2차 안전망으로 빠지는 국민들을 최소화 하는 노력이 선행되어야 한다. 국민연금과 건강보험 등 1차 안전망의 역할을 강화 하여 국민기초생활보장에 기대지 않고도 안정된 생활과 건강한 삶을 유지할 수 있는 서민들이 늘어나도록 해야 한다.
맞춤형 복지정책으로 명명된 박근혜 정부의 복지정책은 27개의 세부 복지정책 으로 구성되어 있다. 본 연구에서는 개별 복지정책을 크게 보육 및 저출산 복지 정책, 취약계층 및 국민행복연금, 교육, 보건ㆍ의료로 나누어 살펴보고 있다. 아직 세세항목을 포함한 현 정부의 복지소요 비용을 모두 추정하지 못했지만, 지난 총 선에서 제시된 복지공약의 소요비용을 추정한 한국경제연구원의 자료를 이용하여 장기적인 지속 가능성을 평가하였다. 본 연구는 박근혜 정부의 주요 복지정책이 비용대비 효과적인지, 정책목표를 달성하는데 효율적으로 작동하고 있는지, 소득 재분배의 기능을 강화할 수 있는지를 위주로 평가하고 있다. 그리고 이러한 평가 를 바탕으로 바람직한 정책방향을 제시하고 있다.
1) 1차 안전망은 일반 근로자 또는 국민 일반을 가입 대상으로 하며, 가입자의 보험료를 재원으로 질병, 실업, 노령, 장애 등 사회적 위험이 발생할 때 급여를 제공하는 제도이다. 2차 안전망은 부담능력이 없어 1차 안전망에서 제외된 최저생계비 이하의 빈곤층에 대해 지급하는 기초생활 보장제도로서 일반 세입을 재원으로 운용된다. 그리고 3차 안전망은 근로여건이 취약하거나 기초생활 수급요건 부적격 등으로 1, 2차 안전망의 사각지대에 빠진 계층을 대상으로 한 일시적인 긴급 복지사업으로 구성된다.
보육, 일자리대책, 돌봄서비스, 직업훈련 등 예산과 기금으로 운용되는 각종 사회서비스도 3차 안전망 에 속한다.
II. 복지정책의 지속가능성 평가
1. 현 정부 이전의 복지정책의 지속 가능성 평가
박근혜 정부의 복지정책을 제외하고 기존의 복지체계가 유지된다고 가정하더라 도 우리나라의 복지지출은 빠른 속도로 증가할 전망이다. 박근혜 정부의 복지정책 이 도입되지 않고 2011년도의 복지체계가 유지된다고 가정하고 추정하면 총 정부지 출 대비 사회복지지출 비중은 2013년에 28.5%, 2015년에 29.1%, 2020년에 39.0%, 2030년에 45.0%, 2050년에 54.6%에 달할 전망이다.2) GDP 대비로 보면 2013년에 7.0%, 2020년에 16.3%, 2030년에 19.7%, 2050년에 27.2%에 달한다. 여기에 정부재정 외로 운용된다는 이유로 공식통계에서 제외되고 있는 건강보험과 장기요양보험을 합치면 총 정부지출 대비 사회복지지출 비중은 2013년에 35.9%, 2015년에 37.9%, 2020년에 65.3%, 2030년에 71.5%, 2050년에 80.0%에 달할 전망이다. GDP 대비 지출 비중으로 환산하면 2013년에 10.3%, 2015년에 10.4%, 2020년에 20.2%, 2030년에 24.5%, 2050년에 33.3%로 추정된다. 이는 5년 내에 현재 OECD 평균 총 정부지출 대비 사회복지지출 비중 51%를 상회할 것으로 전망된다.
조세부담률을 20.8%로 유지하면서 늘어나는 사회보장 지출에 필요한 재원을 국 채를 발행하여 조달할 경우 GDP대비 국가채무 비중은 2020년에 31.8%, 2030년에 44.9%에 달하고 2035년에 60%를 넘어서고, 2040년에 83%, 2050년에 152.9%까지 증 가할 전망이다. 현행 복지체계가 유지되더라도 초고령사회로 진입하는 2027년부터 복지지출이 급격히 증가하고 이에 따라 국가채무도 함께 빠른 속도로 증가할 전망 이다. 국가채무 수준이 높다고 해서 지불 가능성에 문제가 생기는 것은 아니지만 서로 상관관계가 매우 높은 것은 사실이다. 따라서 60% 기준으로 복지재정의 지불 가능성을 평가한다면 2030년 중반 이후 국가채무의 지불가능성이 불확실해질 전망 이다. 세금을 통해 재원을 조달할 경우 조세부담률이 2016년부터 조금씩 증가하지 만 2025년까지는 조세부담률 고정을 가정한 경우의 20.8%를 크게 벗어나지 않는 수 준으로 유지될 전망이다.3) 그러나 사회복지지출이 빠르게 증가하는 2020년대 후반 부터는 조세부담률도 빠르게 증가하여 2030년에 22.1%, 2040년에 24.8%, 2050년에 28.2%에 달할 전망이다.
2) 이는 박형수ㆍ전병목(2009) 연구를 바탕으로 추정한 결과이다. 박형수ㆍ전병목(2009)과 다른 점은 한 국경제연구원의 잠재성장률 전망치를 사용했다는 것과 2015년까지 기획재정부가 발표한 「2011년 ~ 2015년 국가재정운용계획」의 전망치를 사용 했다는 점이다. 명목GDP는 한국경제연구원의 잠재성장 률과 박형수ㆍ전병목(2009)의 GDP디플레이터 전망을 이용하여 추정하였다.
3) 본 연구는 국가채무 비중이 점진적으로 증가하여 2050년에 60%에 달한다고 가정하였다. 따라서 조세 부담률 수준은 국가채무 비중 경로를 어떻게 가정하느냐에 따라 연도별 조세부담률에 크게 영향을 받 는다.
2. 현 정부 복지정책의 지속가능성 평가
대선 기간 동안 여당이 발표한 향후 5년간 복지공약 이행에 따른 소요재원은 연 평균 27조원에 달한다. 그러나 조경엽ㆍ유진성(2012)에 따르면 정부지출로 충당되지 않고 민간이 부담하는 규제적 복지비용까지 포함할 경우 복지소요재원은 연평균 약 54조원에 달할 전망이다. 본 절에서는 대선기간에 추가되거나 수정된 복지공약을 제외하고 총선 기간에 제시된 복지공약 만을 가지고 박근혜 정부의 복지정책의 지 속 가능성을 평가하기로 한다. 조경엽ㆍ유진성(2012)은 간접비용을 포함하지 않은 복지공약 비용을 연평균 22조원으로 추정하고 있다. 이는 박근혜 정부가 대선 기간 동안 발표한 복지공약비용보다 연간 약 5조원씩 낮은 수준이다. 현 정부는 연도별 복지소요비용을 발표하고 있지 않아 조경엽ㆍ유진성(2012)의 자료를 바탕으로 박근 혜 정부의 복지정책의 지속 가능성을 평가하였다. 따라서 본 연구는 박근혜 정부의 복지공약 비용을 적용한 분석에 비해 보수적인 결과를 보여주고 있다.
<표 1>은 재원조달 방법에 따른 국가채무와 조세부담률 변화를 보여주고 있다.
현 정부의 복지공약에 소요되는 비용은 간접비용을 포함하면 연평균 54조원에 달하 며 간접비용을 포함하지 않으면 연평균 약 22조원에 달한다. 이를 국채발행을 통해 조달한다고 가정하면, 2013년의 GDP 대비 국가채무 비중은 35.6%(33.3%), 2014년에 36.7%(32.2%), 2015년에 37.5%(30.9%), 2016년에 41.4% (32.9%), 2017년에 45.3%(34.9%)에 달할 전망이다.4) 이는 현 정부의 복지정책이 적용되지 않는 기준 전 망보다 2.5%p (0.2%p) ~ 13.6%p (3.3%p) 높은 수치이다.
현 정부가 끝나는 2017년 이후부터는 더 이상 새로운 복지제도가 도입되지 않는 다고 가정하면, 2020년에 GDP 대비 국가채무 비중은 55.6%(39.3%)에 달하고, 2030 년에 99.4%(65.3%), 2050년에 256.3%(193.9%)에 달할 전망이다. 기준 전망과 비교하 면 현 정부의 복지공약이 도입되면 장기적으로 GDP대비 국가채무는 2030년에 51.5%p (19.3%p) 증가하고 2040년에 74.2%p(28.9%p), 2050년에 93.4%p (36.9%p) 증가 할 전망이다. EU 재정협약을 기준으로 평가하면 현 정부의 복지공약은 2022년(2030 년)부터 60%를 넘을 것으로 전망되어 기준전망에 비해 15년(7년) 일찍 EU 재정협약 기준을 초과할 것으로 평가된다.
현 정부의 복지공약 비용을 세금을 통해 조달한다고 가정하고 추정한 조세부담 률 변화를 살펴보기로 하자. <표 1>에 나타난 기준시나리오와 같이 GDP대비 국가 채무 비중은 2015년까지 「2011년 ~ 2015년 국가재정운용계획」과 동일하다고 가정 하였으며, 2016년부터 점진적으로 증가하여 2050년까지 60% 수준에 도달한다고 가 정하였다. <표 1>에서 보듯이 현 정부의 복지공약에 소요되는 비용을 세금을 통해 조달할 경우 조세부담률은 2013년에 23%(20.7%)에 달하고 2017년에 24% (22.1%)에 달해, 기준전망에 비해 세부담이 3.8%p(1.5%p) ~ 3.1%p (1.3%p) 추가적으로 증가할
4) 이하 ( )의 수치는 간접비용을 포함하지 않았을 경우의 GDP대비 국가채무 비중을 나타낸다.
전망이다. 이후 조세부담률은 점진적으로 증가하여 2020년에 24.3%(22.2%), 2030년 에 24.9%(23.3%), 2040년에 27.3%(25.9%), 2050년에 30.3%(29.1%)에 달할 전망이다.
국가채무 변화 조세부담률 변화
간접비용 포함 간접비용 비포함 간접비용 포함 간접비용 비포함
2012 34.3 34.3 19.3 19.3
2013 35.6 33.3 23.0 20.7
2014 36.7 32.2 23.1 20.9
2015 37.5 30.9 23.0 20.9
2016 41.4 32.9 23.3 21.4
2017 45.3 34.9 24.0 22.1
2020 55.6 39.3 24.3 22.3
2025 75.6 50.0 24.0 22.2
2030 99.4 65.3 24.9 23.3
2035 128.7 86.7 26.0 24.4
2040 163.7 114.5 27.3 25.9
2045 206.2 150.2 28.8 27.5
2050 256.3 193.9 30.3 29.1
<표 1> 복지공약 이행 시 국가채무와 조세부담률 변화
(단위: GDP 대비 %)
본 결과는 다음 두 가지 측면에서 과소 추정되었을 가능성이 높다. 첫째는 본 연 구가 2015년까지 「2011년 ~ 2015년 국가재정운용계획」이 차질 없이 이행된다고 가정하고 있다는 점이다. 그러나 현재의 국가채무와 조세부담률이 「2011년 ~ 2015 년 국가재정운용계획」보다 크게 높아진 상황이다. 또한 박근혜정부의 복지사업에 필요한 소요재원이 본 연구에서 이용한 한국경제연구원의 추정치보다 높다는 점도 본 연구 결과가 과소 추정될 수 있는 원인으로 작용하고 있다.
그럼에도 불구하고 현 정부의 복지공약이 이행될 경우 조세부담률과 국가채무가 빠르게 증가하여 재정의 지속 가능성을 크게 저해할 것으로 전망된다. 복지혜택과 부담 수준은 국민적 합의가 필요한 상황이지만, 분명한 것은 과도한 복지공약은 재 정의 악순환을 초래하여 결국 복지혜택이 필요한 국민들에게 필요한 시점에 필요한 만큼의 혜택이 충분히 돌아가지 못한다는 것이다. 사회복지에 대한 과도한 지출은 성장을 둔화시키고 세입기반을 약화시켜 재정건전성을 약화시키게 된다. 남유럽 재 정위기에서 보았듯이 한번 늘어난 국가채무는 눈덩이처럼 순식간에 커져 국가존립 을 위협하기도 한다. 현 정부는 재정의 악순환에 빠지는 것을 막고 재정의 선순환 구조를 정착시키는데 초점을 맞춰야 한다. 이를 위해서는 복지정책에 대한 합리적 인 평가가 선행되어야 한다. 현 정부의 복지정책에 소요되는 정확한 비용을 과학적 으로 추계하고, 각 세부 항목별 복지정책에 대한 효율성과 효과성을 보다 면밀히 검토해서 우선순위를 명확히 하고 시행해야 한다.
III. 보육 및 저출산 정책
1. 논의 배경
우리나라의 합계출산율5)은 1970년에 4.53명이던 것이 1983년에 2.08명으로 인구 대체수준인 2.1명 이하로 하락하여 현재는 1.24명으로 세계 최저수준을 기록하고 있 다. 출산율이 낮아지고 의료기술이 발달함에 따라 고령화 속도도 세계에서 유례를 찾아볼 수 없을 정도로 빠르게 진행되고 있다. 우리나라의 고령화 속도는 고령사회 (노인인구비율 14%)에 도달하는 데 18년, 초고령사회(노인인구비율 20%)에 도달하는 데 불과 8년이 소요될 것으로 전망되고 있다. 이는 현재까지 가장 빠르게 고령화가 진행된 일본(각각 24년, 12년)보다도 빠른 진행이다.
<그림 1> 저출산 현황: 출생아수와 합계출산율 추이
자료: 통계청, 「인구동태통계연보」, 각 연도
한국보건사회연구원(2006)에 따르면 대표적인 저출산의 원인으로 자녀양육 부담 과 가정과 일터의 양립이 어렵다는 점을 꼽고 있다. 실제 여성의 사회참여가 활발 해지면서 양육 및 교육의 어려움이 커지자 초혼 연령이 증가하여 왔고 출산율이 낮 아진 것이 사실이다. 그 동안 정부도 출산율을 제고하기 위해 일과 가정의 양립을 위한 지원대책, 결혼과 출산지원, 양육비부담 경감을 위한 대책을 펴왔다. 일과 가 정의 양립을 위해 육아휴직급여 정률제 도입, 근로시간 단축, 배우자 출산 휴가 등 근무여건을 개선하여 출산율을 높이기 위한 정책을 시행하여 왔다. 결혼 및 출산지
5) 여성 1명이 가임기간(15~49세)동안 낳을 것으로 예상되는 평균 자녀수
원으로 분만 취약지역에 대한 보건의료 지원 강화, 신생아 집중치료실 확대, 임신 및 출산 진료비 지원확대 등 출산에 따른 비용절감과 의료접근성을 향상시키는데 노력을 기울여왔다. 양육부담완화를 위해서 초등 돌봄교실 확대, 방과후 돌봄서비스 등을 확대하여 가정의 양육부담을 덜어주기 위한 정책도 활발히 추진하여 왔다. 또 한 보육비 부담으로 출산을 미루거나 포기하는 일이 없도록 보육시설확충과 지원확 대를 추진하여 왔다.
이러한 정부정책에도 불구하고 실제 제공되는 서비스의 질은 낮고, 시설이나 제 도를 이용하는 비율이 저조하여 출산율은 여전히 개선되지 않고 있다. 저출산에 대 응하기 위한 주요정책의 실효성을 높여야 한다는 사회적 분위기 속에, 지난 총선과 대선과정에서 기존 저출산 대응정책들을 적극 개선하고 확대하는 공약들이 쏟아져 나왔다. 대표적인 공약으로 양육 및 보육지원, 방과 후 자녀돌봄서비스 확대, 임신 과 육아를 위한 근로여건 개선, 여성의 임신·출산 권리 보장 등을 꼽을 수 있다.
2. 무상보육
가) 정책현황 및 쟁점사항
정부의 적극적인 보육시설확충과 지원정책에도 불구하고 정부 정책수준은 여전 히 국민들의 요구 수준에 미치지 못하고 있고, 서비스의 질에 대한 불만도 높은 상 황이다. 양육과 보육부담을 줄이고 출산율을 높여한다는 사회적 요구가 높아지자 여야 할 것 없이 보육지원확대를 약속하고 나섰다.
<표 2>는 현 정부 이전까지 시행되어온 양육수당과 보육지원 제도를 보여주고 있다. 현 정부 이전의 양육수당 및 보육료 지원제도를 보면, 2012년까지 차상위 계 층을 대상으로 보육시설을 이용하지 않는 만 0~2세 유아들에게 양육수당을 만 0세 에게 20만원, 만 1세에게 15만원, 만 2세에게 10만원을 지급하였다. 2013년부터는 이를 소득하위 70%까지 확대할 계획에 있었다. 보육시설을 이용하는 아동들에게는 전 계층을 대상으로 0세 39.4만원, 1세 34.7만원, 2세 28.6만원을 지원하고, 만 3세 ~ 4세 까지는 소득하위 70%을 대상으로 3세 19.7만원, 4세 17.7만원을 지원하였다. 그 리고 5세는 어린이집이나 유치원을 다닐 경우 소득수준에 상관없이 20만원을 지원 하였다. 2013년부터 전 계층을 대상으로 3세 ~ 5세 아동에게 22만원의 보육료를 지 급할 계획에 있었다.
양육수당 보육료(일반어린이집 기준) 2012 2013 인수위
발표 2012 2013 인수위 발표 차상위
계층이하
차상위 계층이하
소득하위
70% 전계층 전계층 소득하위
70% 전계층 전계층 0세 20 20 10 20 39.4 39.4 39.4 1세 15 15 10 15 34.7 34.7 34.7 2세 10 10 10 10 28.6 28.6 28.6
3세 10 19.7 22.0 22
4세 10 17.7 22.0 22
5세 10 20.0 22.0 22
<표 2> 현 정부 이전의 양육 및 보육지원 제도
(단위: 만원)
주) 1. 12세 이하 아동으로서 장애를 가지고 있는 아동의 경우 전계층 대상으로 보육료를 지원하되 장애아반에 편성된 아동은 39.4만원을 지원하고 일반아동반에 편성된 아동은 반별 보육료 상 한액을 지원함.
2. 3세~5세의 아동 중 유치원에 입학하여 재원중인 아동의 보육료(유아학비)는 일반 어린이집 보 육료 지원과 동일함. 단, 국공립 유치원 재원 아동은 월 6만원을 지원함.
총선과 대선과정에서 여야 모두 보육지원 확대를 공약하였으나, 지원 대상에 이 견을 보여 왔다. 여당의 경우 0~2세 영아의 경우 보육료 지원을 주장하고, 3~5세 유 아에 대해서는 누리과정 확대 적용 등을 통해 교육비 지원 수준의 조정 및 소득기 반 차등지원을 주장하였다. 반면 야당은 0~5세 모든 영유아에 대해 보육료 전액을 지원하고 12세 미만 모든 아동에게 양육수당을 지급하는 정책을 제시하였다. 그러 나 2013년 예산이 국회를 통과하는 과정에서 예산 확보를 명목으로 여당은 야당의 요구를 수용하여 0~5세 모든 영유아 아동에게 보육료 전액 국가지원하고, 3~5세 누 리과정 지원 강화하기로 하였다. 따라서 여당은 실질적으로 야당의 무상보육을 수 용하였다. 이에 따라 대통령직인수위에서 확정된 보육료 및 양육수당 지원은 양육 수당으로 0세 20만원, 1세 15만원, 2세~5세 10만원을 지급하기로 결정하였으며, 보 육시설을 이용할 경우 0세 39.4만원, 1세 34.7만원, 2세 28.6만원, 3세~5세 22만원을 보육료로 지급하기로 하였다.
대선과정에서 소득에 기반을 두고 차등지원을 약속했던 현 정부가 예산 과정에서 전 계층을 대상으로 지원을 확대함으로써 재원확보 문제, 보편적 복지의 효과성에 대한 논란은 지속될 전망이다. 보육은 중앙정부와 지방정부가 비용을 분담하여 시행 하기 때문에 관련 예산이 바닥을 보이고 있는 지방정부의 제도개선요구가 높아질 것 이다. 스웨덴에서조차 양육수당을 차등지원하고 있는데 우리나라가 보편적 지원을 약속하고 있어 무상보육의 지속가능성과 효과성에 대한 논쟁이 지속될 전망이다.
나) 정책평가
조경엽ㆍ유진성(2013)의 최근 추계에 따르면 무상보육에 필요한 소요재원은 양육 수당 1.23조원과 보육료 6조원을 합한 총 7.23조원에 달한다. 따라서 2012년도의 보 육 및 아동수당 지원제도를 전 계층으로 확대하려면 2012년도 예산 2.49조원에 추 가적으로 4.74조원에 달하는 추가재원이 필요하다. <표 3>에서 보듯이 국회에서 결 정된 2013년도 예산은 보육료 2조 5,982억원과 양육수당 1,026억원으로 총 3조 4,792억원으로 편성되었다. 그러나 2012년 예산대비 2013년 예산은 보육료 2,069억 원 증액되고 양육수당은 7,784억원 증액되어 총 9,853억원 증액에 그치고 있어 3.75 조원의 추가 재원이 필요한 상황인데, 이는 지방정부의 부담으로 돌아갈 전망이다.
이와 같이 무상보육은 중앙정부뿐만 아니라 지방정부의 분담금이 증액되기 때문 에 심각한 예산부족을 겪고 있는 일부 지자체를 중심으로 정책시행의 어려움이 제 기될 것으로 보인다. 2012년도의 중앙정부와 지방정부를 합친 총 보육료 및 양육수 당 예산은 5.05조원에 달했는데, 이중 중앙정부가 49.3%를 부담하였고, 나머지 50.7%는 지방정부가 부담하였다.6) 그 동안 지원 대상에서 제외되었던 소득상위 30%
가 차지하는 비율은 서울 42%, 경기 35.4%에 달하고 전국 평균 23%를 상회하고 있 다. 특히 서울의 분담률은 80%에 이르고 있어 다른 지자체에 비해 부담이 큰 폭으 로 증가할 것으로 전망된다. 서울의 경우 올해 8월 정도면 관련 예산이 바닥이 날 것으로 예상되어 정책의 지속가능성을 장담하기 어려운 상황에 직면하고 있다.
2011 결산
2012 예산
2013 증감1)
예산안 예산 증감
영유아보육료 20,003 23,913 21,623 25,982 4,359 2,069 양육수당 916 1,026 6,272 8,810 2,538 7,784
<표 3> 보육료 및 양육수당 예산 추이
(단위: 억원)
주: 1) 2012년 예산대비 2013년 예산 증가액임.
자료: “국회에서 확정된 2013년 예산 주요 내용”, 기회재정부 보도자료 2012.12.31. 국회예산정책처 2013년도 예산안 부처별 분석 V, 2012.10.
무상보육은 무상급식과 함께 보편적 복지와 선별적 복지 논쟁의 중심에 있어 왔 다. 선별적 복지는 재정의 부담이 크지 않고 낮은 비용으로도 높은 효과를 기대할 수 있다는 장점이 있다. 그러나 서비스 대상자가 한정되어 있다 보니 낙인효과를 유발하여 사회적 위화감을 조성한다는 점이 문제점으로 지적되었다. 무상급식이나
6) 보육료는 지방교육재정교부금으로 일부 부담하게 되는데 2012년에 4,380억원에 달하였으나 지방교육 재정교부금의 부담비중을 점차 늘려 나갈 계획에 있다.
무상보육과 같이 보편적 복지는 사회구성원 누구라도 최소한의 기초생활을 보장하 여 중산층과 빈민층의 완충 장치 역할을 담당하여 사회의 안전성을 도모할 수 있다 는 점이 장점으로 꼽혀왔다. 하지만 재정의 부담이 크고 효율성이 떨어져 경제성장 을 저해한다는 지적을 받아 왔다. 따라서 선별적 복지를 지지하는 사람은 비용 효 과성을 강조하는 반면 보편적 복지를 주장하는 사람은 사회적 효과성을 강조하여 왔다.7) 대부분의 나라에서 보편적 복지와 선별적 복지가 함께 시행되고 있다. 공공 부조의 경우 선별적 복지를 중심으로 시행되고 있으며, 사회보험제도는 보편적 복 지를 중심으로 시행되고 있다.
대부분의 국가가 보육 및 양육지원에 대해 다양한 목표를 가지고 있고 보육서비 스와 가정 내 보육 지원과의 관계를 명확하게 설정하고 지원하고 있다. 스웨덴에서 도 양육수당은 영유아에 한정하여 소득계층별로 차등지원하고 있다. 일부 국가에서 는 현금으로 지급되는 양육수당이나 아동수당은 실질적인 보육환경을 개선하기 보 다는 가계의 소득보존에 그치고 있고 재정의 어려움만 가중시킨다고 보고 이를 축 소하는 경향을 보이고 있다. 일본의 경우 2009년 민주당의 핵심공약으로 ‘어린이 수당’을 제시하고 소득이나 국적에 제한 없이 아동연령 15세까지 매월 26,000엔(한 화 약 35만원)을 지급할 것을 내세웠다. 그러나 예산과정에서 재원확보가 불가능하 자 결국 소득계층별 차등지원 및 지원액 축소로 변경하여 사실상 철회했다는 점을 주지할 필요가 있다. 앞서 언급하였듯이 우리나라도 무상보육을 위한 예산이 7.23조 원에 달하고 있어, 비용 대비 무상보육의 효과성은 낮은 것으로 평가된다.
조경엽ㆍ유진성(2012)에 따르면 무상복지정책은 선별적 복지정책보다 더 많은 재 원이 소요되지만, 소득재분배 효과는 훨씬 낮은 것으로 평가된다. 조경엽ㆍ유진성 (2012)은 무상급식, 무상보육, 반값 등록금 등을 전 가구를 대상으로 시행하게 되면 정책 시행 이전보다 지니계수가 0.0076~0.0084 포인트 감소하는 것으로 나타나지만, 이를 소득분위 하위 70%까지만 제공하는 경우에는 지니계수가 0.0110~0.0113 포인 트 낮아지는 것으로 나타나 선별적 복지에서 소득재분배 효과가 더 큰 것으로 평가 하고 있다.
조경엽ㆍ유진성(2012)은 보육, 급식, 등록금 지원을 받을 수 있는 대상이 저소득 층에서는 상대적으로 적어 무상복지정책에 따른 실질적 혜택은 저소득층이 아닌 중 산층 및 고소득층에게 귀착된다는 것을 노동패널데이터를 이용하여 실증적으로 보 여주고 있다. <표 4>에서 보듯이 무상보육의 경우 소득하위 30% 대비 상위 30%가 받는 수혜금액 비율은 1.623배에 달하는 것으로 추정하고 있다. 따라서 보육지원을 전 계층으로 확대할 경우 소득재분배는 오히려 악화될 전망이다.
7) 사회적 효과성은 특정 집단이 수치감을 느끼지 않고 낙인으로 인한 차별 대우를 받지 않아 사회적 일 체성 및 인간의 존엄성을 달성하는 것을 의미한다.
1분위 2분위 3분위 4분위 5분위 6분위 7분위 8분위 9분위 10분위 수혜액 3,409 8,948 22,336 25,930 30,612 20,832 21,978 24,725 15,641 16,043 상위 30%(8분위+9분위+10분위)/하위 30%(1분위+2분위+3분위) = 1.623
<표 4> 무상보육의 분위별 수혜금액(표본자료)
주: 조경엽 유진성 “무상복지의 소득재분배 효과” (2012) 재인용.
무상보육을 통해 저출산을 해결하고 사회적 일체감을 높이겠다는 정책목표를 달 성하는 데는 근본적인 한계가 있다. 양육비용 부담을 완화하여 출산을 장려한다는 측면에서 보면 무상보육은 가구소득이 낮을수록 긍정적일 수 있으나, 중상층 이상 의 추가 출산에 미치는 영향은 매우 낮은 것으로 나타나고 있다. 또한 낙인 효과를 제거하고 사회적 일체감을 높인다는 측면에서도 무상보육은 중상위계층에게 추가적 인 사교육의 여력을 제공하는 결과를 가져와 이는 다시 유아교육 및 보육 서비스의 계층적 차이를 유발할 가능성이 높다.
최광ㆍ이성규(2010)이 주장한 바와 같이 무상복지는 조세ㆍ복지 중첩 문제를 심화 시켜 경제적 비효율성을 야기하기도 한다. 자기가 낸 세금을 복지로 돌려받는 조세 ㆍ복지 중첩 문제가 심화되면 세금을 걷는 과정에서 야기되는 자원배분의 왜곡뿐만 아니라 행정비용 및 국민 협력 비용 등 경제적ㆍ비경제적 비용을 유발하게 된다.
따라서 모든 계층에게 무상보육을 시행하고자 한다면 세금을 납부하는 고소득층에 게도 보육 지원을 하는 대신 차라리 동일한 액수만큼 세금을 걷지 않는 것이 보다 효율적인 정책이라 할 수 있다.
무상복지는 일반조세로 재원이 조달되기 때문에 과잉수요의 원인이 되며, 과잉수 요는 복지서비스의 질적 저하를 초래하게 된다. 실제 가정보육이 가능한 경우에도 보육시설을 이용할 유인을 제공함으로써 맞벌이 부부 등 시설이용이 불가피한 수요 자에게 불편을 초래하고 있다.
다) 정책방향
핵가족화와 여성의 경제활동 참여가 확대되면서 출산율이 세계 최저 수준에 있어 보육지원 확대 정책의 타당성이 인정되고 있다. 그러나 전 소득 계층을 대상으로 지원하기로 결정함에 따라 중앙정부 뿐만 아니라 지방정부의 재정부담을 가중시키 고 있다. 특히 고소득층 비율이 높고 지방분담비율이 높은 지역의 재정 악화는 우 려수준에 달하고 있어 무상보육 정책의 지속적인 시행을 장담할 수 없는 상황이다.
또한 무상보육이 과잉수요를 야기하여 보육서비스가 불가피한 수요자에게 불편을 초래하고 서비스의 질적 저하를 초래하고 있다. 현재 우리나라의 소득계층별 인구
구조가 무상보육으로 받는 혜택은 저소득층보다는 중산층과 고소득층이 높은 것으 로 나타나고 있어 무상보육은 소득재분배에 기여하지 못하는 것으로 나타나고 있 다. 뿐만 아니라 조세ㆍ복지중첩문제로 야기되는 비효율성도 큰 것으로 평가되고 있다.
따라서 다른 나라와 같이 양육수당은 영유아에 한정되어 지원하고 보육료는 소 득계층별로 차등지원 하는 방향으로 개편되어야 한다. 저출산 대책으로 보육지원을 확대하고자 한다면 저소득층에 지원을 확대하는 것이 바람직하다. 낙인효과로 차별 대우를 시정하고 사회적 일체감 형성에 목적이 있다면 무상보육보다는 1차 안전망 인 사회보험을 통해 보편적 복지를 구현하는 방향으로 정책이 추진되어야 한다.
3. 저출산 대응 정책
가) 정책현황 및 쟁점사항
우리나라의 고령화 속도가 세계에서 유례를 찾을 수 없을 정도로 빠르게 진행되 면서 노인부양이 사회적 문제로 대두되고 있다. 저출산이 고령사회의 문제를 더욱 심각하게 하고 있다. 저출산은 생산인구의 감소, 잠재성장률의 저하 등을 초래하여 노인 인구를 부양하는 부담이 가중되고 있다. 통계청에 따르면 2000년에는 경제활동 인구 9.9명이 노인 1명을 부양했지만, 2020년에는 4.7명이, 2050년에는 1.4명이 노인 1명을 부양할 것으로 전망되고 있다.
저출산의 위험성을 인식한 정부는 저출산에 적극 대응하여 왔다. 본격적인 저출 산 대책은 2005년에 시작하여 2008과 2010년 말 2차례에 걸쳐 「저출산·고령사회 기본법」보완하여 2012년부터 <표 5>의 시행계획을 발표하였다.8) 저출산 관련 법률 및 제도가 정비된 데에 반하여, 이에 따라 실제 제공되는 서비스의 질이 낮고 육아 휴직제도의 경우 이용률이 매우 저조하여 주요 정책들의 저출산 극복효과는 매우 낮은 것으로 평가받고 있다.
8) 2005년「저출산·고령사회기본법」을 제정하고 저출산·고령사회위원회 (위원장: 대통령)와 정책추진본부 인 저출산·고령사회대책본부를 설치하였으며, 2006년 ‘제1차 저출산·고령사회기본계획’(2006~2010)을 수립하는 등 저출산 극복을 위한 법·제도적 기반 마련하였다. 2008년 12월, 방과후 교실 확대, 육아휴 직제도 활성화, 임산부에 대한 출산전 진료비 지원 등‘제1차 저출산·고령사회기본계획’의 보완책 발표하 였으며, 2010년 10월, ‘제2차 저출산·고령사회기본계획’(2011~2015) 확정하고, 2012년에 ‘제2차 저출 산·고령사회기본계획’ 시행계획을 발표하였다.
[일과 가정의 양립] [결혼·출산 지원] [양육부담 경감]
§ 육아휴직급여 정률제 도입
현재 월 50만 원 정액제 육아휴직 전 임금의 40%인 정률제로 변경
§ 육아기 근로시간 단축 청구권 및 근로시간 저축휴가제 도입
육아기 근로시간 단축 허용여부가 사업주의 재량에 맡겨져 있는 것을 특별한 경우 이외에는 허용토록 의무화
연장·야간·휴일근로를 적립하여 임금지급 대신, 이를 저축한 후 저축한 휴일 일수를 육아기 등에 사용토록 함.
§ 산전후 휴가 분할사용
임신기간 중 응급상황 발생시 산전후 휴가 분할사용 허용 추진
§ 배우자 출산휴가 유급화
무급 3일 → 유급 3일
필요시 5일까지 연장(추가기간 무급)
§ 분만 취약지역에 대한 보건의료 지원 강화
거점 산부인과 지정 및 운영, 각종 산부인과 서비스 젱공 및 산모 응급 이송체계 구축 등
§ 신생아 집중치료실 확대
병원당 10개 병상 추가 운영에 필요한
시설·장비비 및 운영비 지원
§ 월평균소득 150%이하 난임부부의
체외·인공수정 시술비 지원
1회 금액: 150만 원 → 180만 원
지원회수: 3회 → 4회
§ 임신·출산진료비 지원확대
부가급여 형태로 임신·출산진료비 지원
§ 월평균소득 150%이하 출산가정에
산모신생아도우미 서비스 강화
2주(12일) 지원 원칙
§ 지역아동센터 확대 및 내실화
지역아동센터 운영 지원 및 아동복지교사 지원
§ 청소년 방과후 아카데미 확대 및 내실화
§ 초등 종일 돌봄교실 확대
방과후부터 18시까지 운영
수강료는 수익자
부담이고, 저소득층 가정 자녀는 무료
§ 엄마품 온종일 돌봄교실 운영
아침부터 야간 부모귀가시까지 돌봄서비스 제공
수강료는 수익자
부담이고, 저소득층 가정 자녀는 무료
§ 방과후 돌봄서비스 인프라 구축
지역사회 내 방과후 돌봄 연계모델 발굴, 지원
인근 지역아동센터에 지원하는 거점형 센터 및 특수목적형 센터 운영 등 자료: 보건복지부
<표 5> 주요 ‘제2차 저출산·고령사회기본계획’ 과제
저출산 대응 주요정책의 실효성을 높여야 한다는 요구가 높아지자, 대선후보들은 경쟁적으로 저출산 대응책을 발표하였다. 대부분의 공약이 기존 저출산 대응정책들 을 적극 개선하는 방향으로 제시되었다. 대표적인 공약으로 ‘방과후 자녀돌봄서비 스 확대’, ‘임신과 육아를 위한 근로여건 개선’, ‘여성의 임신·출산 권리 보 장’ 등을 꼽을 수 있다.
한국보건사회연구원의 실태조사(2006)에 따르면 자녀양육 중 가장 어려운 점은 보육비용 부담이 57.7%로 가장 높게 조사되고 있으며, 다음은 안심하고 맡길 곳의 부재하다는 것이 23%로 높게 조사되고. 김두선(2009)은 저출산의 보다 근본적인 원 인은 노동시장의 변화, 즉 “고용불안정의 증가로 인한 소득불안정”이라고 주장하 고 있다. 이러한 원인분석에 기초하여 대통령직인수위원회에서는 다음과 같은 정책 을 현 정부의 주요 저출산 정책으로 확정하였다. 첫째는 ‘방과 후 자녀돌봄서비스 확대’정책이다. 초등학교를 온종일 돌봄학교로 무상 운영하는 방안을 제시하고 있
다. 현재 돌봄서비스는 1~3학년 초등학생을 대상으로 하여, 방과 후부터 부모 귀가 하 기(주로 오후 6시)까지 오후 돌봄만 제공하는 초등학교의 ‘초등돌봄교실’과 적극 협 력 지자체 50곳에 의해서 제공되는 아침·저녁시간대 ‘엄마품 온종일 돌봄교실’이 운용되고 있다. 현 정부는 이를 확대하여 초등학교 전 학년을 대상으로 정규수업이 끝난 뒤 돌봄을 받지 못하는 학생을 초등학교가 오후 5시까지 책임지고 돌보는
‘온종일 돌봄학교’를 도입하고, 급식 및 다양한 방과후 프로그램을 무상 제공하 기로 하였다. 또한 맞벌이 가정, 한부모 가정을 위해 오후 5~10시까지 연장 이용할 수 있는 ‘온종일 돌봄교실’을 추가적으로 운영하기로 하였다. 적극적 협력의지를 보인 50개 지자체에서만 시행하던 저녁시간대 돌봄 서비스를 전국 초등학교로 확대 시행하기로 하였다. 학생의 숙제 보조 및 독서활동 무상 지원이 이에 포함된다. 온 종일 학교의 적용대상 확대는 현행 1~3학년에서 2014년 1·2학년, 2015년 3·4학년, 2016년 5·6학년으로 단계적으로 시행할 방침이다.
둘째는 ‘임신과 육아를 위한 근로여건 개선’ 정책이다. 여성근로자의 임신기간 중 근로시간을 부분 단축하고, 남성근로자에게 임금 100%의 1개월 출산휴가를 보장 하기로 하였다. 여성근로자의 경우 ‘임신기간 근로시간 단축제’를 도입하여 임신 초기와 말기에 일일 2시간씩 근로시간을 단축할 수 있다. 이는 임신 초기 유산의 위험과 말기 조산의 위험으로부터 일하는 여성들을 보호하는데 목적을 두고 있다.
초기 12주까지, 말기 36주 이후 기간 동안 임신여성들의 일일 근로시간을 현행법 상 8시간에서 2시간 단축하여 6시간으로 의무화하였으며, 단축한 시간에 대해 임금 삭감은 금지된다. 공공부문 및 대기업에서 이를 우선 시행하고, 민간부문 및 중소기 업으로 단계적 시행할 계획에 있다. 육아휴직의 경우, 초등학교 3학년 이하 자녀까 지 휴직 사용을 확대토록 하는 방안을 검토하여 추진할 예정에 있다. 남성근로자의 경우 ‘아빠의 달’을 도입하여, 통상임금 100%를 보장(고용보험기금에서 지급)받는 1개월간의 출산휴가를 부여하기로 하였다. 현행 육아휴직 제도에 특례를 신설하여, 배우자의 출산일로부터 90일 이내 기간에 30일의 육아휴직을 신청하면 사업주가 이 를 허용토록 하였다.
셋째는 ‘여성의 임신·출산 권리 보장’ 정책이다. 산모와 신생아의 건강증진을 위한 산전 관리 지원과 의료비에 대한 경제적 부담 완화에 초점을 맞추고 있다. 임 신·분만 취약지역에 의료지원을 단계적으로 확대하여 산부인과 외래 및 응급체계 를 구축하고 공공형 진료 서비스를 제공하기로 하였다. 고위험 임산부의 별도 진료 에 따른 경비지원과 함께 체계적인 관리가 가능한 고위험 분만 통합치료센터 설립 을 추진할 계획이다. 저소득층 가구의 12개월 미만 영아에게 조제분유·기저귀 지 원 및 필수 예방접종 본인 부담비 폐지항목을 확대 시행하기로 하였다. 또한 난임 부부 체외수정·인공수정 지원 대상 및 지원비 확대, 임산부 영양플러스사업 지원 을 확대하기로 하였다.
나) 정책평가
자녀돌봄서비스를 전 학년·전국 초등학교에 걸쳐 전면 확대할 경우 기존(1~3학 년 대상)의 ‘초등돌봄교실’ 단일 서비스에 소요되고 있는 2,638억 원보다 훨씬 큰 지방비 부담이 발생하게 된다. 현행 자녀돌봄서비스 중‘초등돌봄교실’만 해도 7,086교실 159,000명 가량의 초등아동들의 보호 및 일부 급식지원 명목으로 2,638억 원(2012년 10월 기준)의 지방비가 지원예산으로 사용되고 있다.
특히 영유아 무상보육비로 인해 이미 지자체들이 큰 부담을 안고 있는 상황에서, 저출산 대책도 지자체의 재정부담과 밀접하게 관련되어 있는 만큼 지방재정의 사정 에 따라 정책 실행 여부마저 달라질 가능성이 있다. 따라서 저출산 대책이 시행될 경우, 이에 대한 필요재원 마련을 위해 결국 다른 예산으로부터의 이전이나 세금인 상으로 귀착될 수밖에 없을 것으로 예상된다.
휴가일수 상향 조정, 임금 보장, 지원금 인상 등의 결정은 기업에게 큰 경영부담 초래할 수 있다. 예컨대, 통상임금의 100% 보장안은 고용보험기금을 통해 뒷받침 되는 것이므로, 결국에는 기업이 재정적 부담을 짊어지게 되는 구조이다. 사업주가 무조건 수용토록 하는 식의 정부 중심의 일방적인 결정은 글로벌 경제위기의 해법 이 불명확한 상황에서 내실을 다지고 경쟁력을 제고 해 나가야 할 기업들에게 큰 부담요인으로 작용할 전망이다. 또한 출산관련 법이 무리하게 적용될 경우 여성채 용 기피현상으로 여성고용이 감소하는 부작용이 발생할 가능성이 높다.
여성 임산·출산부 혜택 강화는 여성고용 인력에게 들어가는 사업주의 간접 노 동비용9)을 가파르게 증가시킬 것이며, 남성배우자에 대한 혜택 강화까지 감안하면 사업주의 부담은 급속도로 증가될 것이다. 근로자 10인 이상 기업이 한 해에 쓰는 간접노동비용은 2012년 근로자 1인당 99만7,000원으로 2011년 대비 16.4%나 증가한 상황이다.10) 간접노동비용이 노동비용 총액에서 차지하는 비중은 2006년 20.8%, 2008년 21.9%, 2011년 23.0%로 지속적으로 증가하고 있으며, 이는 1인당 GDP가
$44,111(2011년 기준 우리나라의 1.97배)11)에 이르는 복지선진국 독일(2008년 기준 22%)과 비슷한 수준이다.12)
저출산 대책이 당위성을 가지고 있지만, 임신·출산·육아 복지공약이 법으로 강 제하고 있어 비효율성과 복지서비스의 질적 저하를 수반할 가능성이 있다. 법적 제 도 하에 만들어진 프로그램 종류는 다양하지만 연계성이 부족하고 연령별·수준별 지도도 어려워 질적 향상을 도모하기 어렵기 때문에, 오히려 장기적으로 질 높은 사교육에 대한 수요 욕구를 증가시킬 가능성이 있다. 대표적인 복지국가 사례에서 언급되고 있는 선진국들의 효율적인 가족정책이나 모성보호 정책에서 임신과 출산
9) 근로자에게 들이는 비용 가운데 현금급여를 제외한 지출로 절반가량이 복지와 관련되어 있음.
10) 고용노동부
11) IMF, 「World Economic Outlook Database, October 2012」
12) 고용노동부, EuroStat
에 관련된 무조건적인 강제 지원책은 그 예를 찾아보기 어려운 상황이다. 이들 국 가에서는 임신·출산과 관련된 의료서비스의 경우, 공공성을 고려하여 저소득층에 한해 지원되고 있으며, 서비스의 보편적 무상 제공에 따른 부작용 등을 고려하며 신중하게 접근하는 것이 일반화되어 있다.
다) 정책방향
모든 걸 무상으로 해 주겠다는 보편적 복지보다 선별적·생산적 복지를 통해 복 지 지출의 효과성을 높일 필요가 있다. 저출산·고령화만으로도 2050년이면 국가부 채 비율이 남유럽의 재정위기 국가 수준에 육박할 것으로 예상된다. 예컨대, 모든 소득계층에 대해 임신·출산 전 과정에 걸쳐 의료서비스를 무료로 제공하는 것은 진료에 대한 과잉수요를 유발할 뿐만 아니라 예산의 급격한 증가를 초래하여 재정 위기를 촉발할 가능성이 높다.
무조건적인 보육서비스 제공보다는 사교육비의 부담 완화를 통한 출산율 제고 방안을 강구해야 한다. 우리나라의 막대한 사교육비 부담은 자녀 출산과 양육에 대 한 직접적인 부담 요인으로 작용하고 있다. 우리나라 GDP 대비 사교육비 비중은 2005년에 2.9%로 OECD 회원국 중 1위를 차지하고 있다.
구분 GDP 대비
교육비 비중
OECD 평균
전체 7.5% 6.3%
공교육 4.6% 5.0%
사교육 2.9% 1.3%
자료 : 2007년 OECD 통계연보
<표 6> OECD 회원국내 우리나라 교육비 수준 (2005년 기준)
기업의 고용비용 부담이 가중되어 경쟁력이 훼손되는 부작용이 없도록 기업부담 의 효율적 분담방안이 마련되어야 한다. 육아휴직 및 급여 확대, 배우자 출산·육아 휴직 특례 등 저출산 대책에 필요한 비용의 상당부분이 기업으로 전가되고 있다.
무리하게 법으로 강제하는 정책공약이 이행될 경우, 기업의 경영부담으로 작용할 뿐만 아니라 정책사업의 질적 수준도 담보하기 어려울 것이다. 저출산 대책에 대한 사회적 비용부담이 기업에 편중되지 않도록 기업․사회․정부가 효율적으로 분담해야 하며 노동계의 협력도 절실한 상황이다.
기업의 저출산 대응 복리후생 제도는 수요자와 공급자를 함께 고려하여 결정될 수 있도록 정책을 추진해야 한다. 획일적인 의무조항으로 강제하기 보다는 기업들
이 처해 있는 경영환경 및 여건에 적합하고 근로자가 일과 생활의 양립도 추구할 수 있는 탄력적 근로시간제에 대한 자율 모색을 유도할 필요가 있다. 이를 통해 기 업은 기업 복리후생 제도를 저출산 시대에 맞게 재정비하고 근로자의 만족도를 제 고시켜 복리후생제도와 생산성 간 선순환구조를 정착할 수 있다.
재원을 효율적으로 활용하고 양질의 서비스를 제공하기 위해, 부처별 서비스 기 관 간의 연계·협력을 제고해야 한다. 방과후 돌봄서비스의 경우, 이를 담당하고 있 는 중앙의 사업추진 부처가 달라 중복 예산 발생에 대한 대처가 미흡한 실정이다.
역할분담 방안을 포함한 범부처적 기본계획이 수립되어 있지 않아 서비스 내용, 운 영시간, 연령특성 등이 겹치게 되면서 재원활용 및 전달체계에서의 효율성이 떨어 지고 있다. 예컨대 초등돌봄교실은 교육과학기술부, 지역아동센터는 보건복지부, 방 과후 아카데미는 여성가족부에서 담당하고 있다. 서비스의 질과 연결되는 돌봄서비 스 현장 전담인력들의 관리 등에 있어서도 주관부처 간 연계·협력이 이루어지기 어려운 상황이다. 온종일 학교를 확대하면 현장에서 돌봄서비스를 제공하는 학교 교사들의 경우 업무과다와 피로누적이 심화되어 서비스 수준이 답보 상태에 머물게 될 것이므로, 각 부처 간에 적극 연계가 매우 중요하다.
