국토관리의 지속가능성지표(안) 공청회

K R I H S F O C U S

국토연구원 국토∙지역연구실에서는 지난 6월 19일‘국토관리의 지속가능성지표(안) 공청회’를 개최 하였다. 이번 공청회에서 국토연구원 이용우 연구위원은‘국토관리의 지속가능성지표(안)’라는 주제발 표를 통해 그동안의 연구내용과 성과에 대한 소개와 더불어 향후 지표 활용방안에 대한 의견을 제시하 였다. 다음은 이번 공청회의 주요 발표내용과 다양한 분야의 전문가들이 토론한 내용을 요약ㆍ정리한 것이다.

국토관리의 지속가능성지표(안) 공청회

유현아｜국토연구원 연구원(정리)

1. 연구개요

국토관리의 지속가능성지표는 국토종합계획의 성 과를 정기적으로 평가하고 그 결과를 국토정책의 수립∙집행에 반영하기 위한 것으로, 2006년 12월

‘국토기본법’에 국토관리의 지속가능성을 측정∙평 가하기 위한 지표 및 기준설정 내용이 포함되었다.

지표는 다음의 다섯 단계를 거쳐 선정되었다.

첫재, 지속가능한 국토관리의 개념을 정의하고, 둘 째, 국내외 유사지표 사례연구를 통해 국토관리의 지속가능성지표 설정모형을 정립한다. 셋째, 앞에 서 언급한 지속가능한 국토관리의 조작적 정의와 지표설정모형을 합하여 실질적인 지표를 설정한 다. 지표설정과정은 우선 분야별 지표 pool을 구축 하여 지표선정기준에 부합하는지에 대한 부합성 여부를 검토한 후 후보지표를 선정하고, 선정된 후 보지표는 5차에 걸친 자문회의와 1∙2차 전문가 및 국민설문조사, 공청회 등 다양한 의견수렴의 단 계를 통해 대표성을 검증한 후 최종 지표(안)로 선 정된다. 마지막 단계에서는 지표의 산정식, 지속가 능발전과 관련성 등 지표내역을 정리하고 활용방 안을 제시한다.

국내의 공식적인 지속가능발전지표는 2006년 대통 령자문 지속가능발전위원회에서 발표한 국가 지속 가능발전지표다. 이밖에도 국토연구원에서는 2003 년 지속가능한 국토개발지표를, 환경부에서는

2001년 국가 지속가능발전지표를 선정한 바 있다.

해외 유사지표로는 OECD, UN 등의 국제기구 지속가능발전지표와 영국, 독일, 호주 등의 국가 지속가능발전지표 사례가 있다.

OECD는 1998년 환경∙사회∙경제지표 등 총 33개의 지표를, 2004년에는 회원국들의 시민사회

및 국민과 수월한 의사소통을 위해서 11개의 주요 환경지표를 제시하였다.

UN은 2007년 세 번째 지속가능발전지표 틀을

구축하여 98개의 지표 중 50개의 핵심지표를 제시 하였다.

독일은 지속가능발전이 달성된 사회의 미래상 을 세대 간 형평성, 삶의 질, 사회적 결속, 국제적 책임의 네 가지로 구체화하여 지표설정의 대분야 로 활용하였으며, 대분야별로 2~9개씩, 총 21개의 소분야를 설정하였다. 소분야별로 구체적인 목표 를 제시할 수 있도록 21개의 지속가능발전지표를 설정함으로써 지표수를 최소화하였다.

호주는 2002년 첫 지속가능발전지표를 발표하 였으며, 3개의 목표를 설정하여 총 20개의 가치와

24개의 지표를 설정하였다. 호주의 지속가능발전

지표는 향후 나아가야 할 방향에 대한 기초정보와 과거 10년간 추세분석을 제공하고 있다.

OECD, UN 등 국제기구와 영국, 독일, 미국 등

해외 사례연구를 통하여 우리는 국가 지속가능발 전지표가 국가경영 전반에 대한 지침이나 측정도

국토기본법 일부개정법률안 제5조의2 신설 [본조신설 2006. 12. 28]

제5조의2(지속가능한 국토관리의 평가지표 및 기준)

① 건설교통부장관은 국토의 지속가능하고 균형 있는 발 전을 위하여 국토관리의 지속가능성을 측정∙평가하기 위한 지표 및 기준을 설정(변경하는 경우를 포함한다.

이하 이 조에서 같다)하여 공고하여야 한다. 이 경우 건 설교통부장관은 미리 관계 중앙행정기관의 장과 협의 한 후 국토정책위원회의 심의를 거쳐야 한다.

구 이상으로서의 역할을 지닌다는 점과 지표설정 에 앞서 국가의 지속가능발전의 목표 및 전략 등 이슈가 제시되고 제시된 이슈에 따라 지표가 설정 되는 점 등의 시사점을 도출하였다.

3. 국토관리의 지속가능발전지표 설정모형

국토관리란 국민이 쾌적하고 안전하게 살 수 있도 록 국토를 보전하고 필요한 시설을 설치하는 행위 와 제도를 의미한다. 즉, 국토관리는 한정된 국토 를 바람직한 방향으로 이용, 보전하는 제반행위이 며, 이를 위하여 법, 정책 및 계획 등이 제정되고 수립된다. 지속가능한 국토관리란 국토의 개발 및 이용 그리고 보전에 있어 지속가능발전의 개념을 충실히 따르는 것을 의미한다. 환경적 또는 생태적 인 측면뿐만 아니라‘사회적 정의’와‘지속가능한 경제’등 사회∙경제적 측면과 제도적인 측면에서 도 지속가능하도록 국토를 이용∙보전하는 것이 곧 지속가능한 국토관리다.

지속가능한 국토관리의 지표를 설정하기 위해 서는 지속가능한 국토관리전략이 수립되어 있거 나, 지속가능한 국토관리의 이슈가 구체화되어야 한다. 그러나 우리의 경우, 국토관리 전반에 대한 국가의 공식적인 지속가능발전전략이 없으므로 본 연구에서는 지속가능한 국토관리의 이슈를‘국토 기본법’에서 제시한 국토균형발전(형평성), 국토 경쟁력(효율성), 환경친화적 국토관리(환경성)의 3 대 기본이념으로 설정하였고 제4차 국토종합계획 수정계획, 국가 지속가능발전전략 및 이행계획을 참고하여 모두 7개의 지속가능한 국토관리 목표와

23개의 과제를 설정하였다(<그림 1> 참조).

국토관리 지속가능발전지표의 설정목표는 국토

관리의 지속가능성을 모니터링하는 기준을 제시하 고 지속가능한 국토관리 개념을 구체화하여 지속 가능한 국토관리를 위한 장기적 비전설정 및 정책 결정을 위한 지침을 만들기 위함이다.

국토관리 지속가능성지표의 성격은 국가 전체 적으로 설정된 지속가능발전지표의 부문지표이면 서, 국토관리 개념의 포괄성으로 인하여 지속가능 발전의 다른 부문인 지속가능한 생산 및 소비, 지 구환경보전 등과 부분적으로 중복되는 성격을 갖 는다. 적용범위로는 전국을 대상으로 하는 국가지 표이며, 추후 설정예정인 지역단위 국토관리 지속 가능성지표의 출발점이기도 하다.

지표구조는 인간과 환경 간 상호 작용 또는 정 책 및 계획의 목표체계를 의미한다. 국토관리의 지속가능성지표의 지표구조는 국토관리 및 국토 종합계획의 세부 구성요소나 내용이 복합적이고 현상-정책-결과 간의 인과관계가 명료하지 않으 므로 이슈 중심의 주제접근식 지표구조가 현실적 인 대안이다. 지표체계는 분야(3)-목표(7)-과제 (23)-지표(47)로 4계층 체계에 따라 설정하고자 하였다.

지표선정기준은 정량성, 객관성, 명료성 등 기 술적 요건을 충족하는지의 여부를 우선 검토한 후 대표성 도출을 위해 여러 단계의 스크린 과정을 거 쳐 지표설정 목적 및 지속가능발전의 이슈에 부합 하는지를 검토하였다.

4. 국토관리의 지속가능성지표(안) 설정

지표를 검토하고 선정하는 과정은 다음 <그림 2>와 같다. 1~2단계는 연구진 자체평가 및 전문가 자문 회의를 통해 이루어졌으며, 3~5단계는 두 번에 걸 K R I H S F O C U S

친 설문조사와 자문회의 등을 통해 진행되었다. 설 문조사는 중요도점수 평균 및 대표지표비율을 감 안하여 지표를 선정 및 제외하였고, 이 과정에서 자문회의 등을 통해 신규지표를 개발∙추가하는 등 유연하게 연구를 추진하였다. 마지막 6단계인 이번 공청회를 통해 지표 및 핵심지표 선정이 이루 어질 것이다(<표> 참조).

5. 지표의 관리 및 활용방안

국토관리 지속가능성지표의 작성주체는 공공기관 으로 건설교통부나 국토관리 관련 국책연구기관이 적절하며, 국토관리 지속가능성지표는 건설교통부 의 국토이용 연차보고서나 국토관리 관련 국책연 구기관의 자체 보고서로 발표될 수 있다. 지표치

지속가능발전 환경성∙형평성∙효율성

지속가능한 국토관리

분야(3)

친환경적 국토관리

형평적 국토관리

효율적 국토관리

국토 자연환경 보전

(과제 3개)

�자연생태계 보전 및 연결

�생물종 다양성 확보

�기후변화 적극 대응

�공원 및 녹지 확보

�수질 보전 및 관리

�대기질 보전 및 관리

�안전한 생활 환경 조성

�토지자원의 친환경적 이용과 수요관리

�수자원의 친환경적 이용과 수요관리

�폐기물의 감량과 재활용

�에너지의 친환경적 이용과 수요관리

�수도권의 인구 및 기능분산

�비수도권의 지역발전

�도시와 농촌의 균형발전

�형평적 토지 이용

�주거복지 향상

�부동산시장 안정화

�지역혁신 역량 제고

�지역산업 경쟁력 제고

�효율적 교통 체계 구축

�반일생활권 국가기간 교통망 구축

�효율적 물류체계 구축

�국토정보화 쾌적하고

안전한 생활환경 조성

(과제 4개)

친환경적 이용과 수요관리 (과제 4개)

지역 간 균형발전 (과제 3개)

공∙사익 및 계층 간 형평적

국토이용 (과제 3개)

지역발전 잠재력 제고

(과제 2개)

교통∙정보 인프라 및 서비스의 효율적

공급(과제 4개) 국토기본법

제4차 국토종합계획 수정계획

국가 지속가능발전전략 및 이행계획

�국토의 균형 있는 발전

�경쟁력 있는 국토여건의 조성

�환경친화적 국토관리

�국토자연환경 보전

�쾌적하고 안전한 생활환경 조성

�자연과 에너지 효율적 이용과 수요관리

�지역 간 균형발전

�공∙사익 및 계층 간 형평적 국토이용

�지역발전 잠재력 제고

�교통∙정보인프라 및 서비스의 효율적 공급

�지역개발, 산업입지, 관광, 동북아, 남북한, 환경, 수자원, 방재, 교통, 정보, 도시, 주택, 토지

�자연자원의 지속가능한 관리

�경쟁력 있는 국토여건의 조성

�환경친화적 국토관리

목표(7)

국토관리 국토의 개발, 이용 및 보전

산정결과의 발표는 격년을 기본으로 하되, 인구 및 주택총조사 결과를 활용하는 지표는 5년 주기로 발 표될 수 있다.

국토관리 지속가능성지표는 국토관리의 현황과 추이에 대한 대국민 홍보자료로 활용될 수 있으며, 국토정책 및 계획의 지속가능성 판단준거 및 국토 에 대한 장기적 비전을 제시하는 측면에서 활용될 수 있다.

법∙제도 개선방안으로서는 첫째, 국토기본법 시행령을 개정하여 국토관리의 지속가능성지표 설

정 및 활용방안을 규 정하고, 둘째, 국토 종합계획의 추진성 과 평가를 위한 기반 을 구축함과 동시에 마지막으로 국토관 리 지속가능성지표 의 지표값을 보다 명 확하고 간편하게 산 정하기 위해 국토관 련 통계제도가 개 선∙보완되어야 할 것이다.

토론내용

■주성재(경희대 지리학 과 교수) : 국토관리를 어디까지 볼 것인가 에 대한 범위를 정하 는 데 어려움이 있지 만 명목적이고 실질 적인 관점으로는 개념 규정 및 분류가 잘 되어 있 다고 본다. 또한 명료성, 객관성, 대표성 등 지표 선정기준이 타당하다고 판단된다. 하지만 일반 국 민의 시각에서 볼 때, 이 지표의 수준이 선진국과 비교하여 어느 정도의 단계로 진행되고 있는가를 쉽게 이해하기 위해 UN, OECD 등 국제기구지표 의 선정기준 내용을 추가적으로 고려하여 국제적 인 비교가 가능하도록 검토하였으면 한다. 끝으로, 핵심지표뿐만 아니라 47개 지표 중 대표성을 지닌 지표를 파악하기 위해 가중치 부여에 대한 연구가 K R I H S F O C U S

1단계: 분야별 지표pool 지표

2단계:

지표선정기준

3단계 : 예비설문조사

4단계:

전문가 설문조사 (1차)

5단계:

전문가 설문조사(2차) 국민 설문조사

6단계: 공청회

�모두 331개 지표 망라

�국토관리 관련성 검토 및 유사지표 통합 후 145개 지표 제시

�분야별 목표와 과제에 대응 하는 지표

�기존 관련계획 및 연구에서 제시된 지표

�해외 유사지표

�정량성, 객관성, 명료성 등 지표선정기준의 부합성 검토

�전문가 자문

�국토연구원 전문가 37인

�국토관리분야 전문가 215인

�국토관리분야 전문가 218인

�일반국민 693인

�107개 지표 (예비설문조사 대상)

�추가 및 제외지표 반영

�99개 지표

(1차 전문가 설문조사 대상)

�중요도 점수 > 과제별 평균 점수

�대표지표 선택비율 > 100/N (N = 목표별 지표수)

�국가 지속가능발전지표

�전문가 자문의견

→ 76개(2차 전문가 설문조사 및 국민 설문조사 대상)

�중요도 점수 > 목표별 평균 점수

�대표지표 선택비율 > 100/N (N=분야별 지표수)

�국가 지속가능발전지표

�전문가 자문의견

→47개[공청회 지표(안)]

�지표 최종선정 및 핵심지표 선정

<그림 2> 국토관리의 지속가능성지표 검토 및 선정과정

향후 추진되었으면 한다.

■오성규(환경정의 사무처장): 지표는 자기완결적일 수 없으며, 유동적인 성격을 지니므로 고정불변하 지 않다. 또한 지표는 지표 산정식에 따라 결과를 제시함으로써 효과적일 수 있으며, 미래의 적극적 인 방향제시를 함으로써 효과적일 수 있다. 그러 므로 국토관리의 지속가능성지표를 국토종합계획 의 성과만을 평가하는 체계로 국한시킬 것이 아니 라 향후 나아가야 할 방향을 제시하는 지침적 성 격의 지표를 분류하여 제안하는 것도 고려하였으 면 한다.

■김연규(한국교통연구원 철도∙동북아교통연구실장) : 국토관리의 지속가능성지표는 교통에 관한 내용을 전반적으로 모두 담아내기보다는 지속가능한 교통 이 무엇인지에 대한 방향성을 제시하도록 개발되 어야 한다. 또한 평가측면에서 이를 정량화하여 지 속가능한 교통관리를 향후 어떻게 활용할지에 대

한 홍보, 비전제시 등 구체적인 방안을 제시해야 한다. 끝으로 교통분야에서 강조되는 효율성 측면 뿐만 아니라 지속가능한 국토관리의 시각에서 지 역발전, 사회적 계층 등의 형평적 교통부문이나 친 환경적인 교통서비스 제공 등에 관한 내용을 추가 적으로 제시함으로써 교통분야에서 아직은 미흡한 부문을 보충해 줄 수 있는 계기가 되었으면 한다.

■김종호(한국환경정책∙평가연구원 정책동향연구팀장) : 생물종 다양성 지표는 조사하면 할수록 생물종 수 가 늘어난다는 문제를 가지고 있으므로, 실제 객관 적인 측면을 보여주는 통계가 아닐 수 있음을 고려 하여 지표대체 및 제외 여부를 검토하였으면 한다.

‘4대강 하천수질’은 평균치로 결과를 보여준다고 했을 때, 평균을 계산하는 방법을 여러 가지 측면 에서 고려해 보아야 한다. ‘1인당 상수급수량’등 방향 해석의 문제가 있는 지표는 지표치 해석에 신 중해야 한다. 끝으로 지표의 활용방안과 관련하여 지표를 평가하는 방법은 크게 두 가지다. 첫 번째

친환경적 국토관리

가스 배출량, 6) 1인당 도시공원 조성면적*, 7) 공원∙녹지비율, 8) 4대강 하천 수질*, 9) 하수도 보급률, 10) 교통부문 대기오염물질 배출량 비중, 11) 대도시 대기오염도*, 12) 자연재해 인명피해∙경제적 손실, 13) 자 동차사고 발생 건수, 14) 총 개발용지에서 재활용된 기개발지 비율*, 15) 1인당 상수 급수량, 16) 지하수 및 지표수 취수율, 17) 하수처리수 재이용률, 18) 1인당 생활폐기물 발생량, 19) 폐기물 재활용률, 20) 재생가능 에너지자원 소비 비중

형평적 국토관리

21) 수도권 인구 비중*, 22) 비수도권 대도시권의 인구 비중, 23) 비수도권 소재 중앙공공기관∙기업본사 수*, 24) 비수도권 고용 비중, 25) 1인당 GRDP의 수도권과 비수도권 비율, 26) 재정력지수의 수도권과 비 수도권 비율, 27) 농어촌 상수도 보급률, 28) 군(郡)지역 인구증가률, 29) 다주택자가 소유한 주택 비율, 30) 1000인당 주택 수, 31) 1인당 바닥 면적, 32) 공공임대주택 비율*, 33) 주택매매가격 상승률*, 34) 주택전세 가격 상승률, 35) 지가 상승률

효율적 국토관리

36) GDP대비 R&D 지출 비중, 37) 실업률, 38) 취업률, 39) 지식기반산업 비중*, 40) 대중교통수단 분담 률*, 41) 대도시권 평균 통근시간, 42) 자전거도로 연장, 43) 교통혼잡비용, 44) 기간망 도로구간 평균통행 속도, 45) 단위수송비*, 46) 초고속 인터넷 가입자 수, 47) 대중교통 정보화율

주: *는 핵심지표(안)임

는 기준 연도와 비교하여 비교 연도의 추세가 긍정 적인 방향인지를 보는 방법과 두 번째는 목표치를 달성했는지의 여부를 평가하는 방법으로 이 두 가 지의 방법을 혼용하여 사용할 수도 있다. 목표치를 설정하기 어려운 지표는 OECD, UN 등의 기준이 목표치의 대리변수로 사용될 수 있다.

■이창수(경원대학교 도시계획학과 교수): 방대한 분량 의 지표를 여러 단계의 연구과정에 걸쳐 체계적으 로 선정하였다고 보며, 추후 보완을 통해 완성도 높은 연구결과가 기대된다. 하지만 국가 지속가능 발전의 부문지표 중 다수의 지표가 중복되는 문제 를 배제하지 않을 수 없다. 사회, 경제, 환경분야를 형평적, 효율적, 친환경적 분야로 접근한 것은 명 확해 보이지만 과제당 할당된 지표개수가 불균형 적인 문제가 있다. 1개의 지표가 과제를 대표하는 경우와 한 과제에 지표 4개가 지정되어 있는 경우 도 있어 지표의 개수를 조정하였으면 한다.

■김종환(지속가능발전위원회 지속가능발전계획팀장): 분 야별로 목표가 다르고 접근하는 정책방향 또는 집 단 간 요구사항이 다르기 때문에 똑같은 지표라도 해석의 어려움이 있다. 2001년에 시작되어 6년 넘 게 확정되지 않은 국가 지속가능발전지표의 긴 연 구과정의 어려움도 여기에 있다. 하지만 해당 연구 는 짧은 기간에도 불구하고 설문조사 의견을 반영 하여 체계적으로 정리되었다. 추가적으로 지표별 가치판단에 대한 합의가 이루어지면 좋겠다. 끝으 로 시대와 환경변화에 따라 지표는 꾸준히 추가되 고 보완되어야 하는데, 이 연구는 그 출발점으로서 의미가 있다고 본다.

■조춘순(건설교통부 국토정책팀장): 국토기본법이 개 정되면서 국토관리의 지속가능성지표를 개발해야 한다는 내용이 반영되었다. 당초에는 국가차원의 평가지표와 기준을 마련하는 것으로 시작되었지만 법안 단계에서 지자체에서도 지표를 활용하도록 규정되었다. 따라서 이번 연구에서 설정된 지표가 지방자치단체에서 활용될 수 있다는 점을 감안하 여 지방지표와 현재 활용방안을 제시하였으면 한 다. 핵심지표를 선정함에 있어 국토관리의 주요 분 야를 대표하는 지표, 국가 지속가능발전지표에 포 함된 지표선택 및 핵심지표수를 최소화하는 등의 원칙에 대해서는 공감한다. 일부 개별지표에 대해 예를 들면, ‘비수도권 소재 중앙공공기관∙기업본 사 수’지표가 더 바람직한 핵심지표인지, ‘1인당

GRDP의 수도권과 비수도권 비율’지표가 더 정확

하고 바람직한 핵심지표인지에 대한 설명이 추가 되었으면 한다. 연구과정의 어려움이나 현실적인 제약 문제 그리고 지표선정 원칙 등에 관한 내용에 대해서는 지속적인 협의를 통해 충분히 공감하고 있다. 지표가 최종적으로 선정되면 법정 지표로 활 용될 것이며, 측정한 결과는 연차보고서 내지 백서 의 형태로 발표될 것이다.

■이용우(국토연구원 연구위원): 지표는 우리 통계현실 을 반영한다. 특히, 교통의 형평성을 나타내는 이동 약자나 농어촌 교통서비스 등의 지표는 자료구득성 이나 대표성이 떨어진다는 문제점이 있었다. 추후 연구 마무리단계에서 교통에 관한 형평성이나 친환 경적인 지표 리스트를 제안하겠다. 지표는 영구불 변의 것이 아니라 진화하는 것이므로 이번 연구는 좀 더 나은 지표가 되기 위한 시발점이 될 것이다.

이번에 선정된 지표(안) 47개 중 국가 지속가능발 K R I H S F O C U S

다양한 의견 및 지적사항을 연구결과에 최대한 반 영하여 최선의 지표가 되도록 노력하겠다.

■황희연(충북대학교 도시공학과 교수): 지표는 관점에 따라 논란의 소지가 많은 연구 분야이기 때문에 어 려움이 많은 것 같다. 반면에 지표를 연구한다는 자체가 선진국으로 나아가고 있는 모습이라고 생 각된다. 오늘 토론을 정리해보면 선진국 지표와 비 교가능성 여부, 지표 간 가중치 부여여부, 지표 가 치판단과 이에 따른 해석추가, 지표내용이 현실적 으로 효용 가능한지의 검토, 교통분야의 형평성과 친환경성 부문 검토, 인센티브제 등 지자체 지표 활용방안 모색, 지표치 확인, 과제당 불균형적인 지표 수의 문제, 지표를 개발하는 데 있어 여러 부 처에서 중복된 지표가 있을 수 있으므로 부처 간 협의를 통한 분담체계의 필요성 등이 제시되었다.

어렵더라도 오늘 나온 의견들이 신중히 검토되길 바란다.