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토지이용규제 합리화의 조기 정착과제
서순탁｜서울시립대학교 도시행정학과 교수
머리말
토지제도는 나라와 시대적 상황에 따라 그 모습을 달리한다. 우리나라는 1960년 대 이후 급속한 경제발전과정에서 산업단지, 주택단지 등에 대한 수요가 크게 증 가하면서 택지개발촉진법, 산업입지및개발에관한법률 등 각종 특별법을 제정하 여 원활한 토지공급을 지원해 왔다. 그러나 도시의 급속한 팽창에 따른 도시주변 지역의 난개발과 환경오염 등이 심화되면서 각 부처는 난개발 방지와 환경보전 등을 위해 토지이용계획법령을 많이 제정하여 왔다. 이에 따라 토지이용에 따른 규제가 남발되고 국민의 규제사실 여부를 파악하기가 곤란할 뿐만 아니라 중복규 제 등 많은 문제를 양산하였다. 이로 인해 토지이용자인 국민과 기업으로부터 많 은 비판을 받아왔다. 그동안 토지규제는 이용자의 토지이용상 불편을 증가시키는 한편 효율적이고 합리적인 토지이용을 어렵게 함으로써 국가경제에 애로요인으 로 작용해 왔다는 지적이 많았다.
이에 따라 참여정부는 2004년부터 지역지구제의 취지는 살리되 불합리한 문제 점은 개선하는 이른바 토지이용규제 합리화 작업을 추진해 왔다. 토지이용규제 합리화 방안의 정책목표는 토지규제 패러다임을 관리자중심에서 이용자중심으로 전환한다는 기조 아래 토지이용규제의 단순화∙투명화∙전산화를 추진하는 데 있다. 이를 위해 정부에서는 2004년 6월‘토지이용규제 합리화 방안’을 마련하였 고, 2005년 11월에는 법률안이 국회를 통과함으로써 12월 7일‘토지이용규제 기 본법’이 제정되었다.
특 집
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기존 지역지구의 재평가와 정비, 지형도면 고시, 규제안내서 작성, 토지이용규제 정보시스템 구 축과 운용 등 결코 쉽지 않은 과제를 핵심내용으 로 하고 있어 실효성을 담보하기까지는 많은 노 력과 시간이 걸릴 것으로 보인다.
이와 같은 인식하에 이 글에서는 토지이용규 제 합리화의 조기정착을 위한 과제에 대해 살펴 보고자 한다.
토지이용규제 합리화의 주요 문제
1. 지역지구제의 비체계성
지난 2002년 제정된 국토계획법은 기본법적 성 격을 강화시킴으로써 개별법상 개별구역 지정 시 건설교통부 장관과의 사전협의를 의무화했 다. 또한 도시∙농림∙관리∙자연환경보전지역 등 전 국토에 대한 행위규제를 국토계획법에서 일차적으로 규정함으로써 토지이용규제가 제도 적인 면에서 과거에 비해 전체적인 조정기능이 상당수준 개선될 것으로 보였다.
그러나 국토계획법상 용도지역∙지구제의 합 리성 여부에 대한 검증이 미흡하고, 일부 개별법 에서 국토계획법상 용도지역을 초월한 구역지정 이 가능하도록 허용하고 있어 토지이용계획의 실효성을 훼손하고 있다.
이 문제는 국토계획법의 역할 내지는 위상확 립과 밀접한 관련이 있다. 군사목적 등 특별한 경우를 제외하고는 지역지구제도와 관련하여 기 본법적 성격이 있는 국토계획법을 초월하여 구
제의 근원은 각종 개별구역을 지정∙관리하는 부처가 14개에 달하지만 각 부처 간의 조정기능 이 미진한 데 기인한다. 따라서 국토총괄부서로 서 건설교통부의 국토이용에 대한 조정기능 즉, 사전 협의 및 승인 의무화를 강화할 필요가 있다.
2. 지역지구 지정절차의 합리성 및 투명성 부족
지역지구 지정절차의 비합리성은 구역범위의 지 정기준 및 원칙의 부재에서 비롯된 측면이 컸다.
환경보전 및 각종 시설보호 등의 공익목적 달성 을 위한 지역지구 지정 시 토지소유자의 토지이 용은 제약을 받게 된다. 이 경우 토지가격 하락을 유발하게 되어 결과적으로 개인의 재산권에 손실 이 발생하는 경우가 많다. 지정기준과 원칙에 근 거하지 않은 지역지구 지정은 토지이용의 효율성 도모라는 지정목적을 달성하기도 어렵고 토지소 유자의 민원을 유발하는 원인이 되고 있다.
그 다음으로 지역지구 지정 시 주민의견을 수 렴하는 절차가 없는 것도 문제점으로 지적되어 왔다. 각종 지역지구 지정을 통해 토지소유자의 토지이용행위를 규제함으로써 달성하고자 하는 공익도 중요하지만 피해를 입는 토지소유자의 사익보호도 중요하다. 따라서 일방적이고 강제 적인 지역지구 지정 후 토지소유자의 무조건적 인 희생을 요구하기에 앞서, 지역지구 지정을 통 해 달성하고자 하는 정책목표, 대상지역, 수반되 는 행위규제내용 등에 대해 토지소유자에게 설 명함으로써 정책목표에 대한 공감대를 형성할 필요가 있다. 그러나 대부분의 법률에서는 지역
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지구 지정과정에 토지소유자의 의견을 수렴하는 과정이 없이 일방적으로 지역지 구를 지정하고 토지이용행위규제를 강제하고 있는 실정이다.
또한 행위규제내용이 불투명하다는 점이다. 행위규제내용이 복잡하면서도 다 양한 예외규정을 인정함으로써 정확한 행위규제내용을 파악하기가 어렵게 되어 있다. 지정목적이 행위규제를 위한 것인데도 행위규제내용이 없는 개별구역이 있 는 반면, 지정목적은 유사하나 규제내용에 있어서는 서로 상충하는 경우도 존재 한다. 토지에 대한 행위규제내용을 국민이 편리하고 쉽게 파악할 수 있는 행정지 원 체계가 부족하다.
그러므로 이러한 문제를 해소하기 위해서는 국토의 계획적∙효율적 관리를 도 모하고, 토지소유자의 민원을 최소화하기 위한 지역지구 구역경계 지정기준과 원 칙을 마련할 필요가 제기된다. 개별구역을 지정할 때 지적고시 절차가 제도화되 지 않아 토지소유자가 자기 토지에 어떤 구획이 지정되어 있는지 모를 뿐 아니라, 행위규제의 적용경계도 불명확하여 행정효율성이 저하되므로 지형도면 등의 고 시를 의무화하는 것도 필요하다. 행위규제가 수반되는 각종 지역지구를 지정할 경우, 주민과 토지소유자의 의견을 수렴할 수 있는 절차를 제도화하는 동시에, 다 양한 토지이용과 규제현황을 필지별로 정확히 파악할 수 있도록 빠른 시일 내에 토지관리정보체계를 구축하되 행위규제내용의 DB화도 필요하다.
3. 지역지구 지정목표의 불명확성 및 이해곤란
국토계획법상 도시계획으로 결정∙지정된 용도지역지구에 개별법에 의한 개별구 역이 중첩 지정되면서 지역지구의 목표가 혼란스럽다. 일부 개별구역은 용도지역 지구와 무관하게 설정되고, 보존과 개발처럼 서로 상반된 목적의 개별구역이 동 시에 지정되기도 하여, 장기적인 예측이 곤란하다. 또한 행위제한 체계가 금지행 위 열거방식과 허용행위 열거방식으로 혼재되어 있어 지역지구 중첩 시 행위제한 내용의 명확한 이해가 곤란하게 되어 있다.
지역지구의 중첩지정과 지정목표의 혼란은 시스템 부재에서 오는 문제다. 이 문제를 해결하기 위해 토지이용규제 기본법에서는 토지이용규제심의위원회와 토 지이용규제평가단을 설치∙운영하도록 하고 있다. 위원회와 평가단의 운영을 통 해 중첩지정 및 지정목표의 혼란문제는 상당부분 해소될 것으로 보인다.
그러나 근본적으로는 토지이용규제체계의 개편이 이루어져야 한다. 현행 지역 지구제의 행위규제 방식은 허용행위 열거방식과 금지행위 열거방식을 혼용하고
두 금지되므로 과다규제의 위험이, 금지행위 열 거방식은 토지이용활성화를 목적으로 금지되는 행위를 제외한 모든 행위가 허용되므로 과소규 제의 위험성이 내재한다. 그러므로 허용행위 열 거방식과 금지행위 열거방식의 장∙단점을 고려 하여 새로운 환경변화에 적응할 수 있는 행위규 제 모델의 개발이 필요하다.
4. 지역지구제 조정평가기능 미흡
현행 지역지구제는 사전 조정평가기능이 미흡하 다. 새로운 지역지구가 지정될 때 이미 지정된 구획과 중복 또는 상충되는 목적이 있지 않은지, 지정된 지역지구의 지적고시나 사후관리는 제대 로 이루어지고 있는지 등의 조정평가와 모니터 링이 필요하나 현실적으로 실행되지 않고 있다.
특별한 정책목적을 위해 개별구역의 지정이 필 요한 경우 새로운 법률제정 및 구역신설 이전에 기존에 있는 유사 제도의 수정∙보완을 통해 목 적을 달성할 수 없는지 등을 검토하여야 하나, 해당 소관부처가 다르거나 또는 같은 부처 내라 도 담당 부서가 다르다는 이유로 기존 제도의 보 완보다는 새로운 법률제정에 의존하여 유사한 목적의 법률 및 개별구역을 양산하는 결과를 초 래하고 있다.
또한 사후 모니터링이 미흡하다. 지역지구가 지정된 후에도 상당기간 사후관리를 해주어야 하지만, 각종 개별구역 지정 후 지속적인 관리가 이루어지지 않아 지정실적마저 정확히 파악되지 않는 경우도 허다하다. 지역지구가 지정되었지
이 존재하고 있기도 하다.
이 문제를 해소하기 위해서는 지역지구 지정 후 평가과정을 거쳐 당초 정책목적의 달성여부 를 지속적으로 확인할 수 있도록 사후 조정평가 를 주기적으로 실시하여 지정이 없는 경우 지정 기간 만료 시에는 지역지구에 관한 규정이 실효 된 것으로 간주하는 실효제를 도입하고, 재지정 심사기준을 통과하지 못한 경우는 자동해제되는 일몰제를 도입할 필요가 있다. 또한 지역지구 중 구역지정 목적 및 성격이 유사한 지역지구의 통∙폐합을 추진하여, 복잡한 인∙허가 절차 및 부서 간 협의 등에 소요되는 행정절차와 비용∙
시간을 절감하고 토지이용의 효율성 제고를 도 모한다.
5. 용어사용의 비체계성
규제정책의 성공에 필수적인 국민의 공감대 확 보를 위해서는 지역지구제의 개념과 목표가 명 확해야 하지만, 전통적인 용도지역과 개별구역 의 명칭이 서로 유사하여 혼란을 초래하는 경우 가 있다. 국토계획법상 용도지역∙용도지구∙용 도구역과 개별법에서 사용하는 개별구역의 용어 간에 구분이 없기 때문에 지역지구에 대한 혼란 이 발생한다. 이들 용어가 지역지구의 성격 및 규모, 규제강도 등을 고려하지 않은 채 무질서하 게 사용되고 있기 때문에, 다양한 정책목적을 갖 고 있는 각종 지역지구 간에 체계화와 위계성 확 립을 저해하고 있다.
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토지이용규제 합리화의 조기 정착을 위한 정책과제
1. 토지이용규제의 단순화 부분
1) 의미
토지이용규제의 단순화는 지역지구의 신설 제한, 실태조사와 주기적인 평가에 의 한 지역지구의 통∙폐합, 행위규제내용의 표준화가 핵심이다. 이를 위해 먼저 새 로운 토지이용규제를 수반하는 용도지역지구 신설제한을 원칙(토지이용규제 기 본법 제5조)으로 하되, 불가피하게 용도지역지구를 신설하는 경우에는 이를 심사 하는 위원회를 설치하여 신설의 필요성, 중복성 등을 체크하도록 하고 있다. 이를 위해 건설교통부 장관을 위원장으로 하고 관련부서 국장과 민간전문가를 위원으 로 하는 토지이용규제심의위원회를 구성하여 지역지구 신설여부를 심의하는 역할 을 부여하고 있다(토지이용규제 기본법 제15조). 또한 중앙행정기관의 장 및 지방 자치단체장은 5년마다 토지이용규제 지정 및 운영실적을 포함한 보고서를 작성하 여 건설교통부 장관에게 제출하도록 하고 있다. 토지규제개혁평가단이 이를 평가 한 후 토지이용규제심의위원회의 심의를 거쳐 그 결과를 지역지구 통∙폐합 등 제 도개선에 활용하도록 하고 있다(토지이용규제 기본법 제13조).
그리고 지역지구제의 복잡성은 지역지구의 종류뿐만 아니라 행위규제의 복잡 성에도 그 원인이 있으므로 행위규제내용의 유형화∙표준화를 지속적으로 추진하 여 지역지구 안에서의 행위제한 예측가능성과 통일성을 제고할 것으로 보인다. 그 리고 기존 지역지구에 적용하던 행위규제내용을 변경하고자 하는 경우에도 토지 이용규제심의위원회의 심의를 거치도록 함으로써 그 타당성을 심사하도록 하고 있다.
2) 과제
복잡한 토지이용규제를 단순화한다는 것은 계획행정이 안고 있는 가장 절실한 과 제 가운데 하나다. 현실에서 전개되고 있는 복잡다기한 토지이용행위를 일목요연 하게 유형화하고 표준화할 수 있다면 토지규제에 따른 폐해는 더 이상 문제되지 않을 수도 있을 것이다. 우선 각각의 개별법에서 규정하고 있는 용어 중 동일하거 나 유사한 용어의 정비를 들 수 있다. 이 경우에도 서술적 표현을 다루는 동사적인 표현은 비교적 정비가 쉬우나, 행위내용과 행위주체와 같은 명칭은 분야마다 언어 구조가 달라 통일하여 사용하기가 그리 쉽지 않다.
제의 정비, 인∙허가 절차의 정비가 그 본질이기 때문이다. 따라서 부처 간 업무조정과 같은 본질 적인 문제가 해결되지 않는 한, 행위규제 표준화 의 기대효과는 제한적일 수밖에 없다. 이의 해결 을 위해서는 토지이용체계의 위상을 재정립하고 용도지역지구제를 개편해야 한다. 많은 한계를 보이고 있는 용도중심의 국토관리 방식을 계획 중심으로 전환하는 것도 하나의 대안일 것이다.
그리고 지역지구의 신설∙변경과 관련하여 중앙부처 간 협력과 중앙과 지방 간 협력을 유도 할 수 있는 정책수단이 필요하다. 상황에 따라 새로운 토지이용규제가 필요하기도 하고 규제완 화 또는 폐지가 필요할 수도 있다. 이 경우 부처 의 이익을 넘어서는 판단과 결정이 요구된다고 할 것이다. 특히 지역지구의 신설과 변경은 부서 간에 또는 중앙과 지방 간에 이해관계가 상반되 는 경우가 빈번하기 때문이다.
마지막으로 토지이용규제심의위원회의 설 치∙운영과 관련하여 중요한 것은 무엇보다도 위원회의 형식화 방지를 위한 장치가 필요하다 는 점이다. 이는 위원회가 공무원과 민간으로 구성되나, 중앙행정기관 소속 공무원과 이들이 추천하는 민간위원이므로 실제 업무수행에 있어 서 소극적으로 임할 가능성이 크기 때문이다. 이 번 토지이용규제 합리화에 있어서 토지이용규제 심의위원회에 거는 기대가 크다. 지역지구 신설 여부의 열쇠를 쥐고 있는 토지이용규제심의위원 회가 어떤 역할을 수행하느냐에 따라 새로운 규 제시스템의 성패가 좌우될 것으로 보이기 때문 이다.
1) 의미
토지이용규제의 투명화는 행위규제의 절차적 민 주성 확보와 이용자의 편의성 제고에 그 목적이 있다. 토지이용규제 기본법은 토지이용규제가 수반되는 지역지구의 경우 지정 시부터 주민이 알 수 있도록 주민의견 청취절차를 의무화하고 있으며, 불합리한 지정방지를 위하여 지정 및 경 계설정 기준을 제시하도록 규정하고 있다(토지 이용규제 기본법 제8조제1항). 또한 누구든지 지 정현황을 명확히 알 수 있도록 지역지구 지정여 부와 토지이용규제 내용을 확인할 수 있도록 지 적이 표시된 지형도에 지역지구 지정도면을 작 성하여 고시해야 한다(토지이용규제 기본법 제8 조제2항). 이와 같은 지적고시의 실효성을 확보 하기 위해 지정 후 2년 이내에 지적고시 즉, 지적 이 표시된 지형도면에 지역지정현황을 표시하여 고시하지 않을 경우 자동으로 지역지구 지정을 실효하도록 하는 제도를 도입하고 있다(토지이 용규제 기본법 제8조제3항, 제4항).
2) 과제
토지이용규제 투명화는 규제에 따른 불필요한 민원을 줄이는 데 매우 중요하다. 최근 컴퓨터보 급의 확대와 인터넷 활용의 보편화 등 정보화 사 회로의 이행이 급진전하게 됨에 따라 우리 사회 의 많은 분야에서 투명성이 제고되고 있는 추세 다. 토지이용규제가 수반되는 지역지구 지정시 주민이 알 수 있도록 주민의견 청취절차를 의무 화하는 것은 토지규제가 개인의 재산상 이익과 손실에 관련되는 것인 만큼 규제의 정당성과 민
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주성 확보 측면에서는 진일보한 제도개선으로 평가된다. 다만, 이 제도가 시행되 면, 아무리 공익적으로 필요하다고 하더라도 규제손실에 대한 적절한 보상이 없 는 한 새로운 지역지구 신설을 더욱 어렵게 할 가능성이 매우 크다. 지역지구 신 설에 따라 재산상의 손실을 발생할 경우에는 더욱 그러하므로, 생태계 보호나 문 화자원 보전 등을 위해 토지규제가 필요할 경우에는 규제에 따른 손실을 보전하 는 장치가 마련되어야만 가능할 것이다.
3. 토지이용규제의 전산화 부분
1) 의미
토지이용규제 전산화는 토지이용규제 정보시스템 구축과 규제안내를 위한 지도 작성이 핵심내용이다(토지이용규제 기본법 제9조, 제11조). 전자는 국민들이 본 인의 소유토지에 대한 행위제한내용을 일목요연하게 알 수 있도록 행위규제내용 을 DB화하고 정보체계를 구축하는 것을 말한다. 이는 토지에 존재하는 지역지구 지정여부와 행위규제내용이 인터넷을 통해 실시간으로 확인될 수 있도록 행위규 제내용을 DB화하여 국토이용정보 체계상에 등재한다는 것을 의미한다. 이것은 행위규제내용의 표준화작업이 선행되어야 의미를 갖는다.
규제안내서 작성은 단순 열거식 토지규제를 관련 규제정보가 종합적∙입체적 으로 포함된 규제정보시스템으로 전환하는 것을 의미한다. 아파트∙공장 등 국민 생활과 밀접한 주요 개발행위는 규제지도 작성을 의무화하도록 하여 개발사업 시 행에 필요한 인∙허가의 명칭, 기준, 절차, 구비서류 등을 안내하는 역할을 수행 한다.
2) 과제
토지이용규제 전산화는 정보통신기술의 발달을 그 전제로 한다. 그러므로 토지이 용규제 정보시스템 구축을 통해 국민과 기업에게 실시간으로 규제행정서비스를 제공하는 것은 환경변화에 부응하는 변화라 할 수 있을 것이다.
토지이용규제 정보시스템 구축∙운영과 규제안내서제도가 효과적으로 시행되 기 위해서는 각종 규제내용과 인허가 절차를 주요 개발행위로 DB화하고, 정보시 스템을 구축한 후 관련 정보시스템과 연계시켜야 할 것이다. 이렇게 하기까지는 방대한 DB구축작업에 따른 비용과 정보시스템 유지관리를 위한 담당자의 전문성 등이 필요하다. 시스템 개발비용은 별도로 하더라도 시스템을 유지∙관리하기 위
리, DB유지∙관리, Help Desk 운영을 위한 전문 인력이 필수적이다. 규제안내서 작성도 그리 쉬 운 일이 아니다. 각각의 개별법에 따른 복잡한 개발절차와 첨부서류들을 정리하여 업무절차를 표준화하고 이를 전산화하는 작업이기 때문이 다. G4C사업처럼 통합전자 민원창구를 운영하 려면 많은 비용은 물론 규제안내서 담당공무원 의 전문성 제고를 위한 특단의 노력이 필요하다.
마지막으로 지적하고 싶은 것은 규제안내서 작 성을 통해 국민과 기업의 토지이용 활동을 지원 하는 것도 중요하지만, 보다 중요한 것은 첨부서 류의 간소화, 관련 부서업무의 조정과 협조, 관 련 법규정비 등이다.
맺음말
지역지구제 중심의 토지이용규제방식이 많은 한 계를 드러내면서 이를 개선하려는 노력은 오래 전부터 계속되어 왔다. 이번에 새롭게 제정된 토 지이용규제 기본법을 근거로 추진되는 토지이용 규제 합리화는 그 어느 때보다도 내용 면에서 많 은 변화를 시도하고 있다는 점에서 의의가 크다.
특기할 만한 점은 우리도 이제 토지이용규제행 정을 하나의 서비스로 인식하기 시작했다는 점 이다. 이러한 인식의 대두는 경쟁과 효율이 강조 되고 정보통신기술이 진보하는 사회적 맥락과 맞물려 있다. 토지이용규제를 공공이 제공하는 하나의 서비스로 보는 이상, 남은 문제는 어떻게 효과적으로 전달하느냐의 문제다. 이를 위해서 는 지속적인 조사∙연구와 이를 바탕으로 하는
필요하다. 이것은 국토이용 및 관리방식의 전환 과 관련된 것이다. 왜냐하면 지금까지 드러난 토 지이용규제상의 문제점들은 결과적으로 지역지 구제 중심의 국토관리 방식에서 비롯된 것이기 때문이다. 따라서 장기적으로 계획적인 국토관 리를 위해서는 현행 용도규제 중심의 국토관리 에서 서구와 같은 계획중심 국토관리로 전환하 는 방안을 검토할 필요가 있다.
참고문헌
건설교통부∙한국토지공사. 2005∙8. 「토지이용규제 정보화 추진방안 연구(II): 규제안내서 작성방안」
국토연구원. 2005∙8. 「토지이용 행위규제 표준화」
건설교통부. 2005∙12. 「토지이용규제 정보화 추진방안 연구(I): 토지이 용 행위규제 표준화」
법제처. 2005∙12. 토지이용규제기본법(전자관보) 재정경제부∙건설교통부 등. 2004∙6. 토지규제합리화방안 SK C&C. 2005∙9. 토지이용규제정보시스템 소개