최 형평성의 개념 고찰을 통한 예비군 지휘관 처우 개선 문제 논의

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최

근 예비군 지휘관의 고용 차별 문제에 대 한 언론 보도를 자주 접한다.¹⁾ 이들 언론 보도의 내용을 살펴보면 결국 예비군 지휘관의 처

우 개선에 대한 필요성을 제기한 것이고, 그러한 필요성의 주된 근거로 내세우고 있는 것이 형평성 의 원칙임을 보게 된다. 그런데 여기서 우리는 몇

형평성의 개념 고찰을 통한

예비군 지휘관 처우 개선 문제 논의

정철우 ‖한국국방연구원 국방운영연구센터

정원영 ‖한국국방연구원 국방운영연구센터

신다윗 ‖한국국방연구원 국방운영연구센터 제1520호(14-25) 2014년 6월 23일

발행처 한국국방연구원 발행인 한홍전 편집인 김종탁 www.kida.re.kr

근래 들어 예비군 지휘관 처우 개선에 대한 요구가 언론 보도를 통해 자주 접하게 된다. 그러한 요구의 근 거로 제시되는 것이 형평성인데, 본 연구는 형평성 개념에 대한 이론적 검토를 통해 예비군 지휘관 처우 개 선 요구가 형평성 차원에서 타당성을 가지는지를 고찰하였다.

‘ 동일 집단 동일 대우, 다른 집단 다른 대우’ 라는 형평성의 원칙을 실현시키는 세 가지 원리는 범주화와 비 례, 비교의 원리이다. 이러한 원리가 제대로 작동하는지의 여부에 따라 형평성을 확보하는지가 달라진다.

예비군 지휘관 처우 문제에 있어 형평성의 원리가 제대로 작동하는지를 신분, 정년, 연봉, 직종 등으로 나 누어 다각도로 살펴보았다. 그 결과, 예비군 지휘관의 처우 문제에 있어 형평성 차원에서 다소 개선의 여지 가 있음이 파악되었다. 이는 곧 예비군 지휘관 처우 개선에 대한 요구가 형평성 차원에서 타당하다는 것을 의미한다.

정책 결정자 입장에서는 형평성 외에 국방력에의 기여, 직장의 효율성, 국방예산의 제약 등 다양한 요소에 대한 검토를 통해 정책 방향을 결정해야 할 것이나, 적어도 형평성 차원에서는 개선의 여지가 있다는 것이 본고의 결론이다. 형평성 차원의 논의는 예비군 지휘관 문제를 접근하는 데 있어 던지는 화두로서의 의미를 가진다.

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가지 의문이 든다. 형평성이란 과연 무엇이고 왜 중요한가? 예비군 지휘관들의 처우 개선은 어떠한 점에서 형평성 개념과 연관이 있는가? 그들의 요 구는 형평성 차원에서 타당한가? 본고에서는 이러 한 의문에 대한 답을 찾아보고자 한다. 이를 통해 예비군 지휘관 처우 개선 논의를 하는 데 있어 형 평성이라는 화두를 던지고자 한다.

형평성의 개념

사전적(辭典的) 의미로서 형평(衡平)은 ‘ 균형이 맞음 또는 그런 상태’ 로 정의된다. 형평에 해당하 는 영어 단어 ‘ equity’ 의 어원 ‘ aequitas’ 는 라 틴어로 동등성, 일치성, 대칭성, 공정성 등의 의미 를 가진다.

이와 같이 형평성이 추구하는 기본 이념은 각자 에게 ‘ 합당한 자기의 몫’ 을 갖게 하는 것이다.²⁾이 점에서 형평성은 각자에게 합당한 몫의 분배와 합 당한 대우를 제공한다고 하는 정의(justice)의 관 념과도 연결된다.

형평성의 이념은 ‘ 동일 범주 동일 대우의 원칙 (합당한 평등 원칙)’ 과 ‘ 다른 범주 다른 대우의 원 칙(합당한 불평등 원칙)’ 에 의해 실현된다.³⁾ 그리 고 형평성의 원칙을 실현하는 과정에는 세 가지 원리가 작용한다. 첫째, 규칙에 따라 적용 대상에 대한 범주화가 이루어져야 한다는 것이다. 범주화 는 선험적으로 주어지는 것이 아니라 규칙이 정하 는 기준에 따라 이뤄진다. 둘째, 규칙이 정한 바에 따라 범주에 비례해서 대우나 몫이 주어져야 한다

는 것이다. 동일 범주 안에서도 정도의 차이를 반 영하는 비례식을 만들어 적용할 때 보다 합당한 몫을 분배하는 것이 가능하다는 것이다. 셋째, 범 주화는 같은 것과 다른 것을 분류하는 것으로서 비교를 전제로 이루어진다. 또한 범주에 따라 제 공되는 몫과 대우 역시 비교의 대상이 된다. 이처 럼 형평성의 원칙에는 범주화, 비례, 비교의 원리 가 내포되어 있다.

형평성의 이념과 원칙, 원리의 관계를 정리해 보 면 다음과 같다. 어떠한 사회에 형평성의 이념이 실현되고 있는지는 형평성의 원칙이 지켜지는지 를 보면 알 수 있고, 형평성의 원칙이 지켜지는지 는 형평성의 원리가 해당 사회에서 작동하고 있는 지를 보면 된다.

형평성은 자원의 희소성이라는 제약조건에 놓인 인류가 추구해 온 보편적 가치 중 하나이다. 형평 성은 효율성과 조화를 이루어야 한다. 형평성은 효율성을 전제로 하고, 형평성이 없는 효율성은 자비하지 못하다. 그럼에도 불구하고 우리 사회는 오랫동안 효율성을 형평성에 비해 강조해 왔고 이 에 따른 갈등이 야기되어 왔다. 예비군 지휘관 처 우 개선 문제도 이와 다르지 않았다.

예비군 지휘관의 범주화

예비군 지휘관의 처우 문제와 관련해서 형평성 의 원칙을 적용하기 위해서는 먼저 예비군 지휘관 에 대한 범주화가 필요하다. 예비군 지휘관에 대 한 범주화는 예비군 부대에 대한 범주화가 선행되

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어야 한다.

예비군은 『향토예비군설치법』 제2조제2항에 의 거 예비군 대원의 거주지나 직장을 단위로 <그림 1>에 보는 바와 같은 지역예비군 또는 직장예비군 부대로 편성된다. 직장예비군은 다시 직장의 종류 에 따라 일반직장예비군, 대학직장예비군, 국가기 관직장예비군, 국가중요시설직장예비군, 어민예 비군, 선박예비군으로 분류되는데, 이 중에서 일 반직장예비군과 대학직장예비군이 인원 수 기준 으로 가장 큰 비중을 차지한다.

예비군 지휘관의 범주화는 이러한 예비군 부대 의 분류에 따라 이루어진다. 예를 들어, 예비군 부 대가 일반직장예비군 부대이면 해당 예비군 지휘 관은 일반직장예비군 지휘관 범주로 분류되는 식 이다.

예비군 지휘관은 지휘관의 범주에 상관없이 영 관급 예비역 또는 퇴역 장교를 대상으로 매년 두 차례 국방부 주관으로 실시되는 동일한 예비전력 관리 업무담당자 선발시험을 치러 시험성적 및 희 망배치부대에 따라 선발되어 각 부대에 배치된다.

동일한 선발시험을 치러 선발되지만 그 결과에 따

라 일단 하나의 범주에 들어가면 예비군 지휘관이 받는 대우는 판이하게 달라진다. 물론 범주의 선 택은 예비군 지휘관의 몫이긴 하다.

범주에 따른 예비군 지휘관 처우의 차이

예비군 지휘관의 역할은 『향토예비군설치법』 및 예하 법령에 동일하게 규정되어 있다.⁴⁾ 그럼에도 불구하고 예비군 지휘관의 신분, 직종, 연봉, 정년 등의 차이는 적지 않다. 이러한 차이는 지역예비 군 지휘관과 직장예비군 지휘관 사이, 일반직장예 비군 지휘관과 대학직장예비군 사이, 그리고 대학 직장예비군과 여타 예비군 지휘관 사이에서 부분 적으로 나타나고 있다.

먼저, 신분상의 차이로서 지역예비군 지휘관은 군무원이고, 직장예비군 지휘관은 민간인이다. 장 교 출신인 예비군 지휘관이 군무원인지의 여부는 연금의 수급 대상인지의 여부와 관련이 된다. 군 복무기간이 19년 6월 이상되어야 군인연금의 혜 택을 받게 된다. 군 복무기간을 그만큼 채우지 못 한 소령 출신 지휘관의 경우 지역예비군 중대장이 되면 퇴직 후에 공무원연금 수급 대상이 되지만, 직장예비군 중대장 또는 대대장은 이러한 수급 대 상이 되지 못한다. 그러다 보니 연금 수급 대상이 되는 지역예비군 중대장이나 연금을 받지 못하더 라도 급여 수준이 충분히 높은 일반직장예비군 지 휘관에 비해 연금 혜택도 없고 급여 수준도 그리 높지 않은 소령 출신의 대학직장예비군 지휘관들

이 겪게 되는 생활 불안정, 이로 인해 그들이 느끼

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<그림 1> 예비군 부대 분류

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는 소외감 내지 불만은 클 수밖에 없다.

다음으로, 직종의 차이를 살펴보면 지역예비군 지휘관은 임용 시기에 따라 일반군무원, 별정군무 원, 계약군무원으로 상이하다.⁵⁾ 직종별 인원을 보 면, 총 4,134명 중에 현재 일반군무원이 14.5%, 별정군무원이 70.1%, 계약군무원이 15.4%를 차 지하고 있다. 작년 10월, 국방부가 국회 안규백 의 원에 제출한 자료를 보면 직장예비군 지휘관 중에 서 일반직장예비군 지휘관은 대부분 정규직인 데 반해(정규직 96%, 계약직 4%), 대학직장예비군 지휘관은 계약직이 정규직에 비해 훨씬 높은 비율 을 차지한다(정규직 33%, 계약직 67%).

동일한 자료에서 예비군 지휘관의 범주에 따른 연봉의 차이를 보면, 일반직장예비군 지휘관 연봉 이 평균 6,100여만 원, 대학직장예비군 지휘관 연 봉이 평균 3,800여만 원으로 약 2,300만 원 정도 의 차이를 보였다.

마지막으로 정년의 차이를 보면, 지역예비군 지 휘관 중에서 일반군무원과 별정군무원은 60세 정 년을 보장받지만, 계약군무원은 5년 단위로 계약 을 갱신한다. 직장예비군 중에서 일반직장예비군 지휘관은 정년을 보장 받는 비율이 높지만, 대학 직장예비군 지휘관은 대부분 1년 단위로 계약을 갱신하는 형태로 고용되어 있고 그 비율은 갈수록 높아지고 있다.

이상에서 살펴본 바와 같이 예비군 부대의 범주 에 따라 예비군 지휘관이 신분, 직종, 연봉, 정년 등에 있어서 받는 대우의 차이는 지나치게 크다.

이 점에서 현 제도의 문제점이 발견된다. 즉, 예비 군 지휘관 사이의 형평성 훼손 문제는 그들의 근 무의욕 상실로 이어지고, 이는 기간편성제도⁶⁾로

운용되고 있는 우리나라 예비군의 전력 손실로 이 어질 수 있다는 점에서 그 문제의 심각성이 지적 될 수 있다.

예비군 지휘관 처우 개선 요구의 근거:

형평성의 원리

예비군 지휘관의 처우 문제와 관련해서 형평성 논란이 제기된 배경에는 국가공무원의 직종 개편 이 가장 크게 작용하였다.

1981년 이후 시행되어 온 국가공무원의 직종체 계는 실적주의와 신분보장이라는 이원화된 분류 기준을 채택하고 있었다. 그러다 보니 직종이 지 나치게 세분화되고 실제 인사관리 현실과 맞지도 않을 뿐더러 행정환경 변화에 따른 탄력적 대응이 어렵다는 등의 문제점이 제기되었다. 이에 2012 년 11월 국회 본회의를 통과한 『국가공무원법』의 국가공무원 직종체계 개선안은 실적주의만을 분 류기준으로 채택하여 직종체계를 통합•간소화함 으로써⁷⁾인사관리의 효율성 및 유연성을 제고하는 취지에서 제기되었다. 뒤이어 특정직공무원 중 하 나인 군무원에 대한 직종 개편을 추진하고자 하였 다.⁸⁾ 국방부로서는 국가공무원의 직종 개편을 따 르지 않고 군무원의 직종체계를 유지할 명분이 마 땅히 없었던 것이다.

지역예비군 지휘관의 직종 조정에 대한 필요성 이 본격적으로 검토되기 시작한 데는 이상에서 기 술한 국가공무원 및 군무원의 직종 개편이라는 환 경 변화가 가장 큰 배경으로 작용하였다. 즉, 국가

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공무원에서 계약직이 일반직으로 전환됨에 따라

지역예비군 지휘관 중 계약군무원에 해당하는 사 람들은 형평성을 근거로 그들도 일반군무원으로 전환시켜 줄 것을 요구하였다. 이러한 요구는 형 평성의 원칙을 실현하는 원리 중 범주화 및 비교 의 원리가 작동하지 않은 데 대한 문제의식에서 제기된 것으로 해석된다.

대학직장예비군 지휘관 중 소령 출신 예비군 대 대장의 정년 연장에 대한 요구가 제기된 근거도 형평성의 원리가 제대로 작동하지 않았다는 데 있 었다. 2010년 3월, 『군무원인사법 시행령』의 개 정을 통해 별정군무원의 근무상한연령이 3년마다 1년씩 60세까지 연장됨에 따라 지역예비군 지휘 관(중대장)의 근무상한연령이 단계적으로 60세까 지 연장되었다. 이에 따라 2010년 5월, 『예비전 력관리 업무담당자 인사관리 훈령』이 개정되어 직장예비군 지휘관 중 중대장의 채용기간(또는 근 무기간) 상한 5년이 폐지되고 근무상한연령이 단 계적으로 60세까지 연장되었다. 하지만 직장예비 군 지휘관 중 대대장과 연대장의 채용기간 상한이 근무상한연령 연장에 맞춰 5년에서 7년까지 단계 적으로 연장되지만 근무상한연령과 채용기간 상 한 중 먼저 도래되는 기간에 퇴직하도록 개정되었 다. 그 결과, 소령 출신의 예비군 대대장은 근속상 한연령의 연장이 무색하게 거의 대부분 채용기간 상한 적용을 받게 되어 다른 예비군 지휘관에 비 해 최소 7년 일찍 퇴직해야 되는 상황에 처하게 된 것이다. 이에 그들은 자신들이 지역예비군 지 휘관이나 직장예비군 중대장과 같은 범주에 있으 므로 범주화 및 비교의 원리에 따라 근속정년 폐지 를 요구하고 나선 것이다.

많은 대학직장예비군 중대장들이 연봉에 대한 개선을 요구하고 있는데, 이들 요구의 배경에도 형평성의 원리가 제대로 작동하지 않은 데 대한 문제의식이 있었다. 연봉의 차이는 일반적으로 업 무의 양 또는 질의 차이로 설명된다. 그러나 예비 군 지휘관의 연봉 차이는 업무의 양 또는 질의 차 이로 설명이 불가능하다. 거의 동일한 업무를 수 행함에도 불구하고 소속된 직장에 따라 연봉의 차 이가 발생하고 있는 것이다. 이는 분명 형평성의 원리 중 비례의 원리가 제대로 작동하지 않는 상 황이다.

마지막으로, 일반직장예비군 지휘관 중에서 제 기되는 처우 개선에 대한 요구에도 형평성의 원 리가 작용하고 있다. 『향토예비군설치법 시행령』

제5조제9항은 직장예비군을 편성한 직장의 장은 예비군 지휘관에게 적정한 직급 및 직책을 부여하 도록 하였고, 『예비전력관리 업무담당자 인사관리 훈령』 제42조에서 직장예비군 지휘관의 직급기준 을 구체적으로 규정하였다. 그러나 일반직장예비 군 지휘관들은 많은 경우에 훈령에 규정된 직급을 부여받지 못하였으며, 일반직 직원들에 비해 승진 이나 연봉 등에 있어 차별대우를 당하고 있다고 주장한다. 그들은 자신을 일반직 직원과 비교하여 형평성 차원의 개선을 요구하였는데, 이 역시 범주 화 및 비교의 원리를 근저에 깔고 있는 요구이다.

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정책 결정을 위한 제언

예비군 지휘관의 처우 개선에 대한 논의는 사실 오래전부터 있어 왔다. 그럼에도 불구하고 실제 예비군 지휘관의 처우 개선은 매우 더딘 행보를 보여 왔다. 그러다가 국가공무원의 직종 개편 및 후속 조치로서의 군무원의 직종 개편 시도는 예비 군 지휘관의 처우 개선을 위한 본격적 논의의 계 기가 되었다. 그리고 그 논의에서 처우 개선 요구 의 주된 근거로 제시된 것이 형평성이었다.

앞에서 살펴본 바와 같이 예비군 지휘관들의 요 구를 형평성 개념을 통해 분석한 결과, 그들의 요 구는 각자의 상황에서 제대로 작동하지 않는 형평 성의 원리에 대한 문제의식을 바탕으로 제기되었 음을 알 수 있었다.

결론적으로 예비군 지휘관들의 요구는 형평성 차원에서 충분히 제기될 수 있으며 타당하다고 하 겠다.

하지만 정책 결정자의 입장에서 예비군 지휘관 문제와 관련하여 실제 정책을 만들고 시행한다고 가정하면 문제는 그리 녹록하지 않다. 왜냐하면 형평성은 정책 결정을 위한 고려 요소 중 하나이 기 때문이다. 예비군 지휘관 처우 개선 관련 정책 결정을 위해서는 형평성뿐만 아니라 관련 정책이 국방력 향상에 기여하는지, 직장의 효율성을 저해 하지는 않는지, 국가정책의 방향성에 부합하는지, 추가적인 국방예산을 소요하지는 않는지 등 제반 요소를 고려해야 한다. 예를 들어, 직장예비군 지 휘관의 신분을 민간인이 아닌 군무원으로 하고 국 방부에서 인사관리를 하자는 주장도 있었으나 이 를 정책화하기 어려운 이유는 국방예산의 제한 때

문이다. 만약 국방예산이 충분하였다면 처음부터 직장예비군 지휘관의 신분을 군무원으로 하지 민 간인으로 하지 않았을 것이다.

예비군 지휘관 처우 개선의 문제에 있어 중요한 것은 시대적인 흐름 속에서 여러 고려 요소 중에 어디에다 방점을 찍어야 하는지가 될 것이다. 물 론 어떠한 방안이 제반 요소를 다 고려했을 때 모 두 긍정적인 점수를 받는다면 그 방안을 정책화하 는 것은 그야말로 바람직하다고 할 것이다. 그러 나 어떠한 방안이 모든 요소를 만족시키지 못한다 면 그중 일부에 대해서라도 만족시킬 수 있는 방 안을 찾아야 할 것이고, 그렇다고 할 때 어떠한 요 소들을 우선적으로 고려해야 할 것인가의 의사결 정이 필요할 것이다.

본고는 예비군 지휘관 처우에 관한 의사결정에 있어 하나의 고려 요소인 형평성을 하나의 화두로 던지고자 한다. 이를 통해 예비군 지휘관 처우 개 선을 위한 논의가 보다 합리적이고 객관적인 방향 을 찾아나가는 데 일조할 수 있을 것으로 기대하 는 바이다.

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본지에 실린 내용은 집필자의 개인적 의견이며, 본 연구원의 공식적 견해가 아님을 밝힙니다.

차호

제1521호(6월 30일): 『군 교육훈련기본법』 제정의 필요성과 추진 방향

- 김원대, 김인국 - 최근호 및 차호 소개

제1518호(6월 9일): 국내 방위산업체의 대형화 필요성과 추진 과제

- 최공영 - 제1519호(6월 16일): 장거리 공대지 유도탄의 발전 동향과

획득 필요성

- 이창기, 민세준 - 제1520호(6월 23일): 형평성의 개념 고찰을 통한

예비군 지휘관 처우 개선 문제 논의 - 정철우, 정원영, 신다윗 -

저자 소개

신다윗

한국국방연구원 국방운영연구센터 [email protected]

정원영

정철우

1) 예비군 지휘관 고용 차별에 대해 2013년 언론에서 보도한 내용을 정리하면 다음과 같다. 2월 27일자 『서울신문』과 4 월 18일자 『오마이뉴스』는 지역예비군 지휘관들의 계약직 채용 문제를 다루었다. 6월 27일자 『연합뉴스』에서는 국가 인권위원회에서 예비군 지휘관 고용 차별에 관한 토론회에 대해 보도하였다. 10월 10일에는 『조선일보』와 『JTBC』에서 직장예비군 지휘관 연봉의 차이에 대해 보도하였다. 11월 20일자 『경북매일신문』에서는 국회 김종태 의원이 예비군 지휘관 신분을 단일화하는 입법을 추진할 것이라고 보도하 였다.

2) 형평성 개념에 대한 자세한 설명은 임의영(2011)의 『형평과 정의』(경기: 한울) 제2장을 참조할 수 있다.

3) 아리스토텔레스는 『니코마코스 윤리학(The Nicomachean Ethics)』과 『정치학(Politics)』에서 합당한 평등과 합당한 불평 등에 대해 다음과 같이 언급하였다. ① 만일 그들이 동등하 지 않다면 그들이 동등한 것을 가져서는 안 된다. 그러나 동 등한 사람들이 동등하지 않은 몫을 갖거나 받을 때 혹은 동 등하지 않은 사람들이 동등한 몫을 갖거나 받을 때 분쟁과 불평이 발생한다. ② 정의는 모든 사람이 아니라 동등한 사 람들에 대한 평등이다. 불평등은 모든 사람이 아닌 동등하지 않은 사람들에 대해 정의롭다.

4) 『향토예비군설치법』 제14조의2 제1항에서 에비군 부대의 지휘관은 지휘계통에 따라 동원되거나 소집된 대원을 지휘^• 통솔하고, 예비군대원^•장비의 관리 및 자원조사 참여, 그 밖 에 국방부령으로 정하는 임무를 수행한다고 규정하고 있고,

『향토예비군설치법 시행규칙』 제14조에서는 예비군 지휘관 의 임무를 좀 더 세부적으로 규정하고 있으나, 예비군 부대 의 종류에 따라 예비군 지휘관의 임무를 상이하게 규정하고 있지는 않는다.

5) 지역예비군 지휘관은 1995년 이전에는 일반군무원으로, 1996년부터 2009년 사이에는 별정군무원으로, 2010년 이 후로는 계약군무원으로 임용되었다.

6) 우리나라는 전형적인 기간편성제도(cardre system)로 예비 군을 운용하고 있다. 평시에는 최소한의 골격만 유지하고 있 다가 국가비상사태 시에 해당 조직 편성을 완성하는 체계이 다. 이런 점에서 평시부터 이를 운용^•관리하는 예비군 지휘 관이 중요하다.

7) 기존의 일반직, 특정직, 기능직, 정무직, 별정직, 계약직 등 6 개 직종에서 일반직, 특정직, 정무직, 별정직 등 4개 직종으 로의 통합^•간소화를 의미한다.

8) 군무원 직종 개편 추진의 일환으로서 국방부에서 제기하고 한국국방연구원에서 수행한 정길호^•김종탁^•정철우 (2012) 의 『군무원 직종 조정통합 및 인사관리 발전방향 연구』가 보 고된 바 있다.

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