지하수의 효율적 이용과 배분을 위한 제도적 기반 마련 연구
Establishing Institutional Basis for Efficient Use and Allocation of Groundwater
현윤정 · 정아영 · 차은지 · 김종원 · 한혜진 · 문현주
❚연구진
연구책임자 현윤정 (한국환경연구원 연구위원) 참여연구원 정아영 (한국환경연구원 전문연구원)
차은지 (한국환경연구원 연구원) 김종원 (영남대학교 교수)
한혜진 (한국환경연구원 선임연구위원) 문현주 (한국환경연구원 선임연구위원)
❚연구자문위원(가나다순)
김경호 (한국환경연구원 연구위원) 김윤승 (법무법인 율촌 변호사) 김형수 (중원대학교 교수) 김호정 (한국환경연구원 선임연구위원) 안종호 (한국환경연구원 선임연구위원) 이정용 (환경부 토양지하수과 과장) 전병칠 (한국농어촌공사 지하수사업부 부장) 최지용 (서울대학교 교수)
ⓒ 2022 한국환경연구원 발행인 이 창 훈
발행처 한국환경연구원
(30147) 세종특별자치시 시청대로 370 세종국책연구단지 과학·인프라동
전화 044-415-7777 팩스 044-415-7799 http://www.kei.re.kr
인 쇄 2022년 10월 26일 발 행 2022년 10월 31일
등 록 제 2015-000009호 (1998년 1월 30일) ISBN 979-11-5980-619-3 93530 인쇄처 (주)범신사 02-720-9786
이 보고서를 인용 및 활용 시 아래와 같이 출처를 표시해 주십시오.
현윤정 외(2022), ｢지하수의 효율적 이용과 배분을 위한 제도적 기반 마련 연구｣, 한국환경연구원.
값 7,000원
지하수는 전 지구 생활용수 이용량의 절반을 공급하고 전 세계 농지의 38%에 관개용수를 공급하여 빈곤 퇴치 및 식량 안보에 기여하고 있습니다. 그 외에도 지열에너지 생산과 극심 한 기후변화 적응을 위한 자원으로 활용됨으로써 우리 사회에 다양한 사회, 경제, 환경적 혜택을 제공할 수 있는 잠재력을 가지고 있습니다.
세계적으로 지하수 취수량이 급격하게 증가하고 있는 가운데, 올해 개최한 세계 물의 날 행사 주제로 ‘Groundwater: Making the Invisible Visible’을 채택했습니다. 행사에 서는 지하수 고갈, 수질오염 등 우리가 직면한 지하수 관련 문제를 지적하였고, 기후위기를 극복하고 지하수의 지속가능성을 고려하는 지하수 관리의 필요성을 부각하기도 했습니다.
우리나라 지난 20년 동안 지하수 취수계획량과 지하수 개발·이용시설 수가 꾸준히 증가 하고 있으며, 지하수 수량이 전국 총량으로 보면 위협적이지 않으나 지역별 이용량 편차가 커서 압력이 높은 상황입니다. 지하수 고갈은 극한 가뭄 발생 시 농업 및 생활용수 부족 사태 등을 유발하여, 사회경제적 문제를 초래할 수 있습니다. 이와 같은 시점에서 지하수 이용권의 개념을 정립하고 지하수의 효율적 관리를 위한 이용·배분의 원칙과 정책적 지침 및 제도적 기반, 갈등 및 분쟁 해소 전략을 제시한 본 연구는 시의적절하다고 볼 수 있습니다.
본 연구를 수행한 한국환경연구원의 현윤정 박사, 문현주 박사, 한혜진 박사, 정아영 연구원, 차은지 연구원, 그리고 외부 전문가로 연구에 참여해주신 영남대학교 김종원 교수께 깊은 감사를 드립니다. 바쁘신 와중에도 자문을 통해 연구에 도움을 주신 법무법인 율촌 김윤승 변호사, 중원대학교 김형수 교수, 환경부 이정용 과장, 한국농어촌공사 전병칠 부장, 서울대 학교 최지용 교수께 깊은 감사를 드립니다. 또한 한국환경연구원의 김경호 박사, 김호정 박사, 안종호 박사의 자문에도 감사를 표합니다. 아울러 간담회, 세미나, 인터뷰, 학술대회 등을 통해 다양한 의견을 주신 지하수 관련 전문가, 업무 담당자, 이용자 여러분께 감사를 표합니다.
적 도구를 마련하는 계기가 되기를 기대합니다.
2022년 10월 한국환경연구원 원 장
이 창 훈
요 약
Ⅰ. 서 론
1. 연구 필요성 및 목적
❏ 연구 필요성
ㅇ 지하수는 전 지구 생활용수 이용량의 절반을 공급하고 있으며, 상수도 혜택을 받지 못하는 지역에 대한 물 복지 제공 등 사회, 경제, 환경적 잠재력이 있음
ㅇ 2022년 세계 물의 날, 행사에서는 지하수 부존량 고갈, 수질오염 등 지하수가 직면한 문제를 지적하였고, 지속가능성을 고려한 관리의 필요성을 부각하였으며, 지하수의 위기를 기회로 만드는 지하수 이용·배분 정책 필요성이 강조됨
ㅇ 우리나라는 최근 20년 동안 지하수 취수계획량이 급격하게 증가하고, 지하수 개발·이 용시설 수가 꾸준히 늘어나고 있으며, 지하수 수량이 전국 총량으로 보면 위협적이지 않으나 지역별 이용량 편차가 커서 압력이 높은 상황임. 또한 지하수 고갈은 농업 및 생활용수 부족 사태 등을 유발하여, 사회경제적 문제를 초래할 수 있으므로 수요 관리의 필요성이 제기됨
ㅇ 환경부는 제1차 국가물관리기본계획 ‘물 이용’ 부문의 물 수요 관리전략 중 하나로, 지하수 개발·이용을 점진적 허가로 전환하는 전략을 수립하였음. 그러나 지하수를 사유재산으로 인식하고 있는 이용자의 의견 수렴, 심층 진단을 통한 지하수의 효율적 이용과 합리적 배분을 위한 법·제도적 기반 마련이 우선되어야 함
❏ 연구목적
ㅇ 지하수 이용권 개념 정립, 지하수의 효율적 관리를 위한 이용·배분의 원칙과 정책지침 에 따른 국내 현황 진단 및 제도적 기반 마련, 갈등 및 분쟁 해소 전략 제시
2. 연구범위 및 내용
❏ 내용적 범위
ㅇ 지하수 이용권과 관련한 국내외 자료를 고찰하여 그 개념과 특성을 정리하고, 지하수 이용현황 분석과 지하수 이용권 관련 분쟁 사례 검토 등을 통해 국내 지하수 이용·
배분 개선의 필요성을 도출하고, 외국 지하수 이용·배분 사례의 시사점을 통해 국내 지하수 이용·배분 원칙을 정립하고, 이러한 원칙에 따른 정책지침을 적용하는 효율적인 지하수 이용·배분 제도의 기반을 제시함
❏ 시·공간적 범위
ㅇ 시간적 범위: 지하수 이용의 장기적 변동을 보기 위해 지하수를 이용하는 전국을 대상으로 가용 범위 내에서 2019년까지의 지하수 자료를 인용하고, 용도별 분석과 공간분석에는 2018년 자료를 활용하였음
ㅇ 공간적 범위: 목적에 따라 지하수 관정, 마을 단위로 자료 분석, 지하수위 변동 추이 분석 시 전국 국가 지하수 관측지점을 대상으로 함
3. 연구 구성 및 방법
자료: 저자 작성.
<그림 1> 연구 수행 체계도
Ⅱ. 지하수 이용권과 배분의 이해
1. 지하수 이용권의 개념과 형태
ㅇ 지하수를 이용하는 권리를 지칭하는 용어로 ‘지하수 수리권’, ‘지하수 용수권’, ‘지하 수 이용권’ 등이 사용되고 있으나, 법률적 정의는 실정법상 명확하게 규정되어 있지 않음. 본 연구에서는 지하수를 이용하는 권리를 ‘｢민법｣, ｢지하수법｣ 등 지하수 관련 법률에 따라 관행 또는 허가, 설정한 지하수를 이용할 권리’라고 정의하고, ｢소득세법｣
제21조에 따라 ‘지하수 이용권’이라 지칭함
ㅇ Griffin: 김종원, 김창원 역(2019, pp.241-249)에 따르면 지하수 이용권은 시대적·
상황적 적용 배경, 즉 절대적 권한의 정도, 기존-신규 지하수 이용권 사용자의 조정 가능성, 지하수 자원의 고갈 시 수리권 적용 범위에 따라 절대소유권, 합리적 사용, 상관지분수리권, 선점수리권, 버넌 스미스 시스템, 국유재 등 다양한 형태로 나타남
2. 지하수 이용권의 성격
ㅇ 영국, 미국, EU, 호주 등 외국 사례를 살펴본 결과, 지하수 이용권은 하나의 형태로 경직되어있지 않고, 나라별 상황과 시대별로 그 성격이 상이하며, 여건에 따라 그 형태가 변천함. 최근 강조되고 있는 지하수의 공공적 특성을 고려하면, 지하수 이용권 은 재산권적 형태보다 법적 규칙에 따라 지하수를 이용하는 권리로 보는 것이 적절함
3. 지하수 배분의 정의
ㅇ ‘지하수 배분’이란 ‘지하수를 개발·이용하는 관정을 대상으로 일정 물량을 관행으로 인정하거나 허가하는 것’을 의미함
Ⅲ. 우리나라 지하수 이용·배분 실태
1. 지하수 개발·이용 현황
ㅇ 전국 평균 지하수 연 이용량은 개발가능량의 22.5%로 비교적 낮으나, 전국 거의 모든 마을에서 지하수를 이용하고 있고, 지하수 개발가능량 대비 이용량 60%를 초과 하는 시·군·구가 21개 지역에 해당하는 등, 일부 지역에서는 지하수 개발·이용 압력이 상당한 것으로 나타남
ㅇ 전국 지하수 시설 중 약 50%는 생활용수로, 49%는 농어업용수로 사용되는 등, 시설 수는 유사하지만, 지하수 이용량은 농어업용이 생활용보다 약 10.5% 더 많음 ㅇ 전국 지하수 개발·이용 추세는 시설 수와 이용량 모두 꾸준히 증가하는 양상으로,
시설 중 90% 이상이 신고만으로 이용되고 있으며, 신고시설의 이용량이 전체 이용량의 75% 이상을 차지함
ㅇ 특히 가뭄 시 신규 지하수 시설 개발이 두드러지게 증가한 것으로 나타남
2. 지하수 수위 저하와 부족 사례
ㅇ 1997년부터 2018년까지의 국가지하수관측망 자료를 이용하여, 지점별 연평균 지하 수위(지표하 심도, m) 선형회귀선의 증감 폭을 ‘감소(-0.1m 초과)’와 ‘증가(+0.1m 초과)’, ‘변화 없음(±0.1m)’으로 구분하여 평가한 결과와 마을 단위 개발가능량 대비 이용량의 공간적 분포를 대조한 결과, 지하수 수위 저하와 개발가능량 대비 이용량이 어느 정도 상관성 있는 분포 양상을 보임
3. 지하수 이용 분쟁 사례
❏ 지하수 공공관정 개발과 기득(기존) 용수권자 간 민사소송 사례
ㅇ 해당 판례는 ｢민법｣ 제236조를 참조하여, “지방자치단체가 공익을 위해 지하수를 개발했더라도 기득 용수권자인 농민에게 피해가 났다면 지자체에 배상책임이 있다.”
라고 판결한 사례임
ㅇ 이는 공공관정 개발 추진 시 기득 지하수 이용권자들과의 협의 과정 부재로 발생한 분쟁 사례로, 신규 진입에 관한 제도개선의 필요성을 시사함
❏ 지하수 이용권 관련 행정소송 사례
ㅇ 해당 판례는 ｢먹는물관리법｣에 따른 ‘샘물 허가제’를 통해 취득한 허가는 지하수 이용권에 해당하지 않는다고 하여, 지하수 관련 법령에 따라 허가받아 지하수를 이용 하고 있더라도 ‘지하수 이용권’의 법적 대상이 아니라고 판결한 사례임
ㅇ 이는 지하수 이용권에 대한 법적 근거 마련의 필요성을 시사함
4. 소결
ㅇ 현재의 지하수 이용·배분 관련 제도는 지하수의 지속가능성을 유지하면서 사회경제적 수요를 충족시키는 데 한계가 있음
ㅇ 특히, 지하수 이용의 증가를 ‘지하수 개발가능량 대비 이용량’으로 보았을 때, 60%를 초과하는 지역이 존재하고 지하수 고갈 우려 민원이 나타나고 있음. 더불어 지속적인 신규 지하수 시설(특히 신고시설)의 개발 증가 등을 고려할 때, 현재 지하수 허가제(간 접적인 지하수 이용·배분 체제)가 지하수 자원이 보전되도록 유인을 제공하지 못하 며, 비효율적인 자원 배분을 초래하는 것으로 평가할 수 있음
ㅇ 따라서 효율적인 지하수 이용·배분을 위해 지하수 이용·배분에 대한 원칙과 법적 근거를 마련하고, 잠재적인 지하수 수요에 대응할 수 있도록 기존 체제의 개선이 필요함
Ⅳ. 지하수의 효율적 이용을 위한 배분 정책지침
1. 수자원의 배분 원칙 및 정책목표
ㅇ 수자원의 효율적 이용을 위해서는 경제적 효율성, 환경적 지속가능성, 사회적 형평성 의 세 가지 원칙에 따라 물이 배분되고 관리되어야 함. OECD(2015)는 물관리 시스템
과 물 이용자 수준에서 가장 효율적이고 공평하게 다뤄져야 하는 사항으로, 물 배분 체제를 구성하는 것과 세 가지 물 배분 원칙에 입각한 구성 요소별 물 배분의 정책목표 를 제안함
2. 효율적인 지하수 이용을 위한 지하수 배분 지침
ㅇ OECD에서는 지표수와 지하수를 연계한 수자원 통합관리를 위해 지하수의 특성을 반영한 지하수 배분 지침을 마련함
ㅇ 경제적 효율성, 환경적 지속가능성, 사회적 형평성의 원칙을 준수하도록 지하수 배분 의 관리체계 구축, 수자원의 법적 지위 설정, 자원의 가용성과 희소성 파악, 현실을 반영한 취수의 제한, 물 부족 위험도 관리, 가뭄 등 예외적 상황 대응 조치, 수리권의 법적 근거 및 조정체계, 자원 이용의 부과체계 마련 등을 주요 내용으로 함
3. 지하수 배분 체제의 건강성 체크리스트
ㅇ OECD에서는 지하수 배분 정책지침에 따라, 지하수 배분 체제의 건강성을 점검 (health check)하는 체크리스트를 제안함
ㅇ 점검항목은 물 배분 체제 요소별로 지하수 배분 체제의 핵심 요소가 적절한지 파악하 는 기준인 동시에, 어떻게 지하수 배분을 개선할 수 있는지에 대한 방향성을 제시하는 구체적인 지침에 해당함
Ⅴ. 국내 지하수 이용·배분 체제 평가
1. 수자원의 법적 지위
ㅇ ｢수자원의 조사계획 및 관리에 관한 법률｣(이하, 수자원법)은 사실상 하천을 대상으로 하고 있어 하천을 최우선 순위의 수자원으로 보며, 지하수는 동법 제23조에 따라 인공함양인 경우에만 대체·보조 수자원으로 규정하고 있어, ｢지하수법｣에서 정의하 고 있는 지하수의 법적 지위는 모호함
ㅇ 지하수는 ｢지하수법｣ 외에 ｢상수원관리규칙｣, ｢먹는물관리법｣, ｢온천법｣ 등에서도, 이용 목적에 따라 강변여과수, 복류수, 샘물, 온천 등 다양한 용어와 정의로 규정하고 있어, 지하수의 법적 정의는 다양함
2. 지하수 이용에 대한 법적 권한 – 지하수 이용권
ㅇ 지하수는 개발·이용 목적에 따라 ｢지하수법｣, ｢먹는물관리법｣, ｢농어촌정비법｣, ｢온 천법｣, ｢민방위기본법｣, ｢수자원법｣, ｢자연공원법｣, ｢자연재해대책법｣ 등 소관 법령 이 다원화되어 있고, 각 법령은 각기 다른 조건에서 지하수 이용·배분의 허가, 조정 기능을 담당함. 지하수 이용 관련 법령과 허가제 운영방식이 다원화되어 있어, 지하수 이용권의 명확하고 일관된 법적 정의를 규정하기 어려움
ㅇ 지하수 개발 관련 비용 및 절차 등을 이용자가 책임지는 현실과 더불어, ｢지하수법｣
에서 지하수 개발과 이용에 대한 허가를 동시에 규정하고 있어서, 지하수 이용권에 대한 법적 이해와 이용자들의 이해 간에는 상당한 괴리가 존재하며 관련 분쟁이 종종 발생함
3. 지하수 이용·배분 메커니즘 – 지하수 허가제
ㅇ 지하수와 관련된 허가제도는 크게 ｢지하수법｣에 따른 지하수 개발·이용 허가, ｢먹는 물관리법｣에 따른 샘물 또는 염지하수의 개발허가, 그리고 ｢온천법｣에 따른 온천 이용 허가가 있음
ㅇ ｢지하수법｣의 지하수 개발·이용 허가제에는 개별 지하수 관정 단위의 지하수 배분에 대한 국가, 관련 조직의 일정한 역할 및 책임 메커니즘, 실행을 위한 절차가 마련되어 있으나, 배분의 관리 대상이 집단보다는 개인의 허가·신고에 집중되어 있음. 또한, 지하수 자원의 허가 결정 시 기존 지하수 이용, 지표수 수질, 보건·위생에 미치는 영향을 고려하여 배분을 결정하도록 하고 있으나, 지속가능한 이용을 위해 배분의 주요 이해관계자의 참여를 촉진하는 명확한 메커니즘으로 보기에는 한계가 있음 ㅇ 지하수 자원의 배분과 관련하여 허가·신고제도, 개발허가, 이용 허가 등의 법적제재가
마련되어 있으나, 신고제의 경우 자원의 지속적 모니터링에 한계가 있음
ㅇ 지하수 자원에 신규 사용자 진입 시, 기득 수리권자에 대한 영향 등에 따른 제한 조치는 있으나, 기득 수리권이 소멸하지 않는 한 신규 허가가 제한되는 등 일방적 조치가 이루어지고 있으며, 조정체계라고 보기에 한계가 있음
ㅇ 지하수 자원의 필수적 사용을 최우선 순위로 보장하거나, 환경 필요량을 확보하는 등 용도별 우선순위를 설정하지 않음
4. 취수 제한 및 가뭄 대응
ㅇ 가뭄에 대응하기 위한 목적으로 지하수 시설을 설치하는 등 구조적인 대책은 마련되 어 있으나, 이용량을 조정하는 등의 비구조적 대책은 미흡함. 오염에 대한 효과적 대응 준비가 부족하며, 특히 가뭄 등 예외적 상황에서, 취수 제한 선언을 할 권한이 있는 책임기관이 있으나. 실질적 조치 사례는 없는 상황임
ㅇ 충청남도 지하수 총량관리제 등 허가 총량을 설정하는 시도가 있으나, 현실적인 취수 량 및 취수 비율 제한 조치라고 보기에 한계가 있으며, 지속가능한 자원 사용을 장려 하기에는 제한적임
5. 지하수 가용성 및 희소성에 대한 정보
ㅇ 우리나라는 유역별 강수량에 기반한 함양량과 개발가능량 산정을 통해 지하수 자원의 가용성을 평가하며, 수문지질 단위에 기반한 지하수 부존과 산출 특성으로 희소성을 파악하고 있음. 사용 가능한 수자원 분별을 위한 과학적 근거 확보에 있어서, 좀 더 정밀한 근거와 방법론 개발 및 적용이 필요함
ㅇ 수자원 각각(매체별)의 평가체계는 독립적으로 갖추었지만, 지하수-지표수 연계 가능 성 및 변화 검토를 살펴보면, 두 지표 간 통합적 연계(이용 가능한 수자원량 평가, 이용량 산정)는 미흡함
ㅇ 지하수 자원의 공간 단위(유역 및 지역 경계 중심)에서 가용성과 희소성을 종합적으로 정량 평가하기가 어려워, 현행 체계에서는 취수 영향을 판별하기 위하여 지하수 개발
가능량이라는 가용성 안에서 이용량과의 관계를 통해 희소성(취수 영향)을 파악하는 수준임
ㅇ 전반적으로 가용성, 희소성 관련 자료 수집 체계는 갖춰져 있으나, 개념 정립, 체계 내 구성 요소별 정보의 파악 및 해석에 있어 과학적 근거가 부족함
6. 지하수 이용 부과체계
ㅇ 가뭄 대응 등을 위한 지하수 개발·이용시설이 일부 설치되어 있으나, 전반적 지하수 자원 운영·유지·관리에 필요한 기반시설보다 개별 관정 위주의 관리시설이 주를 이루 며, 관련 재원의 경우 지하수 이용, 수질 개선, 지역자원시설에 부담한 비용을 기준으 로 국가 재원이 조달되고, 관정 설치비용은 설치자가 부담하고 있음
ㅇ 지하수이용부담금, 수질개선부담금, 지역자원시설세 등의 부담금이 부과되고 있으나, 이는 자원의 이용 및 가용화를 위한 비용 중 일부이고 부과 대상이 제한적이기 때문에, 환경 전반을 고려한 비용 회수에 적정한 취수부담금을 설정하고 있다고 보기에는 한계가 있음
ㅇ 지하수 자원의 과소비를 조장할 수 있는 보조금, 수질 저하 인센티브 등으로 지하수 자원의 질을 저하하는 정책은 지양하고, 지하수 수질의 보조지원금을 먹는샘물 제조 업자, 수입판매업자에 부과하고 있다, 그러나 타 수원의 이용 부과 근거, 단가 차이로 인한 지하수 이용 선호 등은 일부 존재하며, 지하수 수질의 보조 지원이 가능한 먹는샘 물 제조업자, 수입판매업자에 부과하고 있음
7. 지하수 회수
ㅇ ｢지하수법｣ 제9조의6에 지하수 함양에 대한 법적 근거는 마련되어 있으나, 신규 자원개발 촉진을 목적으로 하고 있어, 지하수 회수율 제고를 위한 재충전 의무 및 집행 조항이라고 보기에는 한계가 있음. 최근 유출지하수 활용사업은 적극적으로 추진 중이나, 지하수 재충전 의무에 대한 법적 근거나 사업 기반은 미흡함
8. 지하수 이용권 거래 기반
ㅇ 전체 수자원의 상황을 고려해 지하수 자원 거래를 용이하게 할 수 있도록 한 형태라기 보다, 지하수 개발·이용시설 및 이용권, 먹는샘물의 영업 등 개발·이용 행위에 사용하 는 토지 및 관정, 영업장 등의 시설 양도에 따른 권리·의무 승계에 해당함
9. 종합평가
ㅇ 국내 지하수 배분 체제를 평가항목별로 OECD 건강성 체크리스트를 적용하여 평가해 본 결과, 총 14개 중 7개 요소에 대해서는 보완이 필요하며, 7개 요소는 기초 마련이 필요한 것으로 평가됨
Ⅵ. 지하수 이용·배분 체제 개선을 위한 제도적 기반
1. 지하수의 법적 지위 확립
ㅇ 우리나라는 수자원 총이용량의 약 8~10%를 꾸준히 지하수로 이용하고 있고, 광역 및 지방상수도 미보급 지역에서는 지하수가 제1의 상수원에 해당함. 이뿐만 아니라 고소득 농작물 생산에 이용되는 농업용수로서 지하수 수요가 증가하고 있어, 지하수 를 보조 또는 대체 수자원이 아닌 주요 수자원의 하나로 관리할 필요가 있음 ㅇ 현행 ｢지하수법｣ 제4조(다른 법률과의 관계)에 다른 법률에서 지하수에 관한 규정이
있으면 그 법률을 따르게 되어 있어, ｢지하수법｣의 위상과 실효성을 무력화시켜 현재 지하수의 정의와 용어도 다양하고, 수자원으로서의 법적 지위 또한 명확하지 않음 ㅇ ｢지하수법｣이 지하수 관리의 최우선법령이 되도록, ｢지하수법｣ 제4조를 개정하고 ｢수자 원법｣ 제2조(정의) 제4호의 ‘수자원시설’에 지하수 개발·이용시설을 포함할 필요가 있음
2. 지하수 이용권 정비
ㅇ 지하수 이용권의 실효성을 증대하기 위하여, 판례에서 시사하고 있는 지하수 이용
선점우선주의를 반영해, 지하수 허가 또는 신고 시 허가제로 취득한 기득 이용권의 보호조항을 설정하도록 함
ㅇ 지하수 개발권과 이용권을 분리하는 법적 정비가 필요함. 지하수 이용권이 ‘이용 물량’을 규정한다는 정의에 부합하도록, 지하수 허가 또는 신청 시 기준을 ‘양수능력’
에서 ‘취수계획량’으로 변경하는 것이 실질적 대안이 될 수 있음
ㅇ ｢지하수법｣ 외 타 법령에서 인허가를 받아 이용하는 지하수 이용권을, ｢지하수법｣
체계 내에서 관리할 수 있도록 법적 근거를 마련할 필요가 있음. 샘물 개발허가 및 온천 이용허가제를 지하수 허가제와 연계할 수 있도록, ｢지하수법｣에 ‘다른 법률에 따른 인허가 관련 의제’를 신설할 것을 제안함
3. 지하수 이용자 간 이용·배분 협의절차 마련
ㅇ 국내 지하수 배분 체제의 사회적 형평성을 제고하도록 기존-신규 이용자 간 조정체계, 이해관계자가 의사결정 체계에 참여할 수 있는 창구가 보완되어야 함. 지하수 이용 허가 시 기존-신규 이용자의 사전 협의절차를 마련하여, 기존 이용자와 신규 진입자 의 지하수 이용 기회 형평성을 제고하고, 마을 단위 지하수 이용자 협의체 구축 및 활성화 등으로 지하수 이용·배분 메커니즘을 보완할 수 있을 것임
4. 지하수 적정 관리를 위한 이용 조정 메커니즘 마련
ㅇ 가뭄, 지하수 장애 발생 등으로 지하수의 적정 관리가 필요한 상황을 관련 법에 명시하 여, 지하수 적정 관리의 법적 근거를 마련하도록 함. 지하수의 적정 관리가 필요한 상황은 ① 가뭄의 장기화로 지하수 이용 허가 수량을 조정하지 않으면 공공의 이익에 해를 끼칠 우려가 있는 경우, ② 지하수 이용자가 유효기간 안에 이를 사용하지 않거나 허가된 수량보다 이용이 저조한 경우, ③ 그 밖에 허가된 지하수 사용이 곤란한 경우 등이 될 수 있음
ㅇ 지하수 적정 관리가 필요한 경우, 이해당사자가 이용권 조정에 참여하는 의사결정기 구를 마련하여 지하수 이용자의 의견을 반영하도록 함. 예를 들어, 기존 허가 수량
조정 시 최종적으로 지역지하수관리위원회의 심의를 거치고, 허가 수량 조정 심의 전에 지역 주민의 의견을 반영하는 지하수조정협의회를 구성·운영할 법·제도적 근거가 필요함
ㅇ 지하수 적정 관리를 위한 이용권 조정의 집행력 제고를 위해 지하수 관리자, 이용자, 이용시공업자가 책임을 분담할 수 있게 하는 정책도구 개발이 필요함
5. 지하수 자원의 가용량과 이용량의 조사 기반 마련
ㅇ 지하수 자원의 정확한 가용량·이용량 파악을 위하여, 지하수 허가 시 ‘취수계획량’
기재 의무화, 지하수 허가제 기준을 취수계획량으로 변경 등 지하수 시설의 양수능력이 아닌 지하수 이용의 물량인 ‘취수계획량’을 제도적 규제 내로 편입하도록 함 ㅇ 지하수 이용량 실측의 중요성이 대두되면서, 환경부에서는 지하수 고도화 사업을
진행 중임. 계량기를 통해 직접 파악하는 것이 가장 정확하지만, 소규모 지하수 이용 자의 집단화 등 다양한 이유로 직접 계측이 어려운 경우 해당 지역의 지하수 사용 용도(목적)별 원단위 적용을 표준화하거나 전력사용량 환산 등, 간접적인 방식을 적 용하여 이용량을 산정할 수 있도록 하는 지하수 이용량 산정지침 마련이 필요함
6. 지하수 이용 부과체계 개선
ㅇ 지하수 배분 메커니즘의 집행력 제고를 위해 지하수 이용 비용 부과체계를 정비할 필요가 있으며, 현행 체계 개선안으로 부과 대상 확대 및 조정 등 부과구조 개선 또는 취수부과금 설계를 통한 자원비용 부과를 고려할 수 있음
ㅇ 전자는 행정비용을 최소화할 수 있는 장점이 있는 반면에, 부과체계가 복잡해지고 기존 부과체계와 가치 구분이 모호하다는 단점이 있음. 후자는 물 관련 모든 비용의 분담이 가능하여 수원 형태별 비용이 명료해져 총괄적 관리가 가능하다는 장점이 있는 반면에, 구조 설계를 위한 물 관련 비용 추정 및 이해당사자, 전문가 등의 장기적 논의가 필요하다는 단점이 있음
7. 지하수 재충전 촉진의 법적 기반 마련
ㅇ 수막시설에서 냉난방 목적으로 사용한 지하수가 배수지로 흘러 들어간 뒤에, 이를 재충전에 이용하는 지하수 인공함양 시설을 설치하여, 지하수 회수율을 높이는 제도 적 장치가 필요함
ㅇ ｢지하수법｣의 지하수자원확보시설의 설치지역을 명시하는 ｢지하수법 시행령｣ 제14 조의5 제1항에 ‘3. 지하수위가 불안정한 일정 규모 이상의 시설단지’를 신설하여, 수막재배 방식을 적용하고 있는 시설단지 내 지하수 인공함양 시설 설치의 법적 근거를 마련할 필요가 있음
8. 수질관리 인센티브를 이용한 이용권 거래 기반 마련
ㅇ 지하수 이용을 통제하고 거래를 유도할 만한 제도적, 경제적 수단이 미비한 우리나라 의 경우, 가장 현실적이면서도 실효성 있는 인센티브는 지하수 수질관리 및 안전한 수질 확보 지원일 수 있음
ㅇ 특히 가뭄 시 공공의 이익을 위하여 지하수를 공동 이용하는 경우, 지하수 수질 정기 검사 비용을 지원해 주거나, 관정 청소를 해 주는 등 실질적으로 체감 가능한 인센티 브를 제공할 수 있음
Ⅶ. 결론 및 제언
ㅇ 본 연구는 지하수의 효율적 이용·배분을 위한 제도적 기반을 마련하기 위하여, 우리 나라의 지하수 이용·배분 현황과 지하수 배분 체제를 점검하고, 지하수 배분 체제 구성 요소별 보완이 필요한 부분의 개선을 위한 법·제도적 기반을 제시함 ㅇ 향후 지하수 이용 관련 현안 대응 시, 본 연구에서 제안한 개별적 요소를 체계적으로
적용하여 구체적인 정책 또는 제도를 마련하는 데 활용할 수 있을 것임
ㅇ 지하수 이용·배분은 지하수 이용자들의 이해가 얽힌 문제이기 때문에, 이해관계자들 간의 충분한 협의와 의견 수렴 절차가 필요한 사안임
ㅇ 지하수 이용·배분 체제에 관련한 여러 요소는 우선 그 기반을 마련하되, 이용자들과 직접 관련되는, 특히 규제 성격의 요소에 대해서는 숙의적 접근을 통해 기반을 다지는 것이 바람직함
ㅇ 지하수 이용자 간 이용·배분 협의, 지하수 이용자가 참여하는 협의체 운영 활성화 등은 경제적 효율성과 환경적 지속가능성을 넘어 사회적 형평성 관점에서 지하수 배분 시 꼭 필요한 절차로, 이를 통해 국가나 지자체, 지하수 이용자 모두에게 수용도 높은 지하수 배분이 이루어질 것으로 기대함
주제어: 지하수, 배분, 수리권, 효율성, 지속가능발전
요 약 ···i
제1장 서 론 ···1
1. 연구 필요성 및 목적 ···1
2. 연구 범위 및 내용 ···4
3. 연구 구성 및 방법 ···5
제2장 지하수 이용권과 배분의 이해 ···6
1. 지하수 이용권의 개념과 형태 ···6
2. 지하수 이용권의 성격 ···11
3. 지하수 배분의 정의 ···13
제3장 우리나라 지하수 이용·배분 실태 ···14
1. 지하수 개발·이용 현황 ···14
2. 지하수 수위 저하 및 수량 부족 사례 ···27
3. 지하수 이용 관련 분쟁 사례 ···30
4. 소결 ···34
제4장 지하수의 효율적 이용을 위한 배분 정책지침 ···35
1. 수자원의 배분 원칙과 정책목표 ···35
2. 효율적인 지하수 이용을 위한 배분 지침 ···38
3. 지하수 배분 체제의 건강성 체크리스트 ···43
2. 지하수 이용에 대한 법적 권한 – 지하수 이용권 ···49
3. 지하수 이용·배분 메커니즘 – 지하수 허가제 ···53
4. 취수 제한 및 가뭄 대응 ···59
5. 지하수 가용성 및 희소성에 대한 정보 ···71
6. 지하수 이용 부과체계 ···85
7. 지하수 회수 ···94
8. 지하수 이용권 거래 기반 ···97
9. 종합평가 ···99
제6장 지하수 이용·배분 체제 개선을 위한 제도적 기반 ···101
1. 지하수의 법적 지위 확립 ···101
2. 지하수 이용권 정비 ···102
3. 지하수 이용자 간 이용·배분 협의절차 마련 ···104
4. 지하수 적정 관리를 위한 이용 조정 메커니즘 마련 ···107
5. 지하수 자원의 가용량과 이용량의 조사 기반 마련 ···109
6. 지하수 이용 부과체계 개선 ···112
7. 지하수 재충전 촉진의 법적 기반 마련 ···116
8. 수질관리 인센티브를 이용한 이용권 거래 기반 마련 ···116
제7장 결론 및 제언 ···118
참고문헌 ···123
Ⅱ. 지하수 관정에 대한 이용자 다이얼로그 의견 조사 ···134
Executive Summary ···143
<표 2-1> 수리권의 구분, 관련 법령 및 주요 내용 ···7
<표 2-2> 지하수 이용권의 형태 및 내용 ···10
<표 3-1> 전국 지하수 개발가능량 대비 이용량 비율 현황 ···16
<표 3-2> 전국 마을 단위 지하수 개발·이용시설 현황 ···17
<표 3-3> 전국 마을 단위 최대이용량 지역 분포 현황 ···19
<표 3-4> 전국 생활·공업용수 가뭄 피해 건수 및 인구 현황 ···23
<표 3-5> 신규 개발(허가) 지하수 시설 추이 ···24
<표 3-6> 신규 개발(기타) 지하수 시설 추이 ···25
<표 3-7> 신규 개발(신고) 지하수 시설 추이 ···26
<표 4-1> 물 배분 원칙에 따른 정책목표 ···36
<표 4-2> 시스템 수준에서의 물 배분 체제 요소별 정책목표 ···37
<표 4-3> 이용자 수준에서의 물 배분 체제 요소별 정책목표 ···38
<표 4-4> 지하수 이용·배분의 정책지침 제안 내용 ···39
<표 4-5> 지하수 배분 평가를 위한 OECD 체크리스트 ···43
<표 5-1> 국내 지하수 이용·배분 체제 평가항목 및 내용 구성 ···45
<표 5-2> 지하수의 법적 정의 ···48
<표 5-3> 국내 수자원의 법적 지위 ···48
<표 5-4> 지하수 이용·배분 관련 소관 부처 및 법령 현황 ···49
<표 5-5> 지하수 이용자 인식조사: 지하수의 허가·신고 여부 ···51
<표 5-6> 지하수 이용자 인식조사: 지하수 자원에 대한 인식 ···52
<표 5-7> 국내 지하수 관련 법적 권한에 대한 평가결과 요약 ···53
<표 5-8> 지하수 개발·이용시설 허가·신고 규정(｢지하수법｣ 제7조) ···54
<표 5-9> 국내 지하수 배분 메커니즘에 대한 평가결과 요약 ···58
<표 5-10> ｢지하수법｣ 제7조 제3항 내용 ···60
<표 5-11> ｢제주지하수조례｣ 주요 내용 ···62
<표 5-14> 충청남도 지하수 이용량 관리지역에 대한 관리방안 ···68
<표 5-15> 충청남도 지하수 총량관리제 담당 공무원 면담기록 ···69
<표 5-16> 국내 취수 제한 및 가뭄 대응에 대한 평가결과 요약 ···71
<표 5-17> 지하수 단위면적당 일평균 개발가능량의 지역적 분포(2018년 기준) ···75
<표 5-18> 취수계획량 변경 신고 행정절차 및 근거 관련 질의응답 사례 ···79
<표 5-19> 지하수 관정의 양수능력, 취수계획량, 이용량 ···80
<표 5-20> 최대이용량 마을의 지하수 이용실태 ···81
<표 5-21> 국내 수자원 현황 및 평가체계 ···83
<표 5-22> 국내 지하수 가용성 관련 정보 실태에 대한 평가결과 요약 ···85
<표 5-23> 지역자원시설세의 지하수 세액 현황(2020년 기준) ···89
<표 5-24> 수자원 이용 관련 각종 부담금, 요금, 조세 비교 ···92
<표 5-25> 국내 지하수 이용요금 부과체계에 대한 평가결과 요약 ···94
<표 5-26> 국내 지하수 회수 현황에 대한 평가결과 요약 ···96
<표 5-27> 지하수 수리권 거래(거래, 임대, 양도) 관련 규정 ···97
<표 5-28> 국내 지하수 이용권 거래 기반에 대한 평가결과 요약 ···98
<표 5-29> 국내 지하수 배분 체제의 건강성 체크리스트 평가 결과 ···99
<표 5-30> 국내 지하수 이용·배분 체제 평가항목별 개선점 ···100
<표 6-1> 선점우선주의를 반영한 ｢지하수법｣ 허가 관련 조항 개정(안) ···103
<표 6-2> 선점우선주의를 반영한 ｢지하수법｣ 신고 관련 조항 개정(안) ···103
<표 6-3> 지방자치단체 수리계 조직 및 운영 조례의 주요 내용 ···106
<표 6-4> 수리계 농업 기반시설 목적 외 사용의 주요 내용 ···107
<표 6-5> 지하수 이용·배분의 원칙 관련 ｢지하수법｣ 개정(안) 예시 ···108
<표 6-6> 지하수 관정의 양수능력, 취수계획량, 이용량 ···110
<표 6-7> 지하수 자원 이용·관리의 비용부담 요소 및 부담자 설정(안) ···113
<표 6-8> 지하수 부족 또는 오염에 대한 대안 ···117
<표 7-1> 국내 지하수 이용·배분 체제 개선을 위한 법·제도적 기반 ···119
<그림 1-1> 연도별 누적 취수계획량 추이 ···2
<그림 1-2> 연도별 지하수 개발·이용시설 수 추세 ···2
<그림 1-3> 연구 수행 체계도 ···5
<그림 3-1> 시·군·구 단위 면적당 일평균 지하수 이용량 ···15
<그림 3-2> 전국 마을 단위 지하수 이용량 현황 ···18
<그림 3-3> 전국 마을 단위 지하수 시설당 일평균 이용량 분포 ···20
<그림 3-4> 용도별 전국 지하수 이용 특성 ···21
<그림 3-5> 지하수 개발·이용 추세(1994~2019년) ···22
<그림 3-6> 전국 충적층 지하수 수위 추세 변화 ···28
<그림 3-7> 전국 암반층 지하수 수위 추세 변화 ···29
<그림 5-1> 지하수 개발·이용의 허가 및 신고제도 ···55
<그림 5-2> 샘물의 개발허가제도 ···56
<그림 5-3> 온천의 이용허가제도 ···57
<그림 5-4> 충청남도 지하수 총량관리제 추진단계 및 대상 지역 선정 방법 ···67
<그림 5-5> 전국 수문지질에 따른 지하수 부존·산출 특성 ···73
<그림 5-6> 시·군·구 단위면적당 일평균 지하수 개발가능량 ···76
<그림 5-7> 연도별 지하수이용부담금 부과·징수실적 ···86
<그림 5-8> 연도별 수질개선부담금 부과·징수실적 ···87
<그림 5-9> 지방세 세목별 구성 비율(2020년 기준) ···88
<그림 5-10> 지하수 이용 관련 부과금의 부과·면제 대상 ···90
<그림 5-11> 지하수 이용 관련 부과금의 권한 및 용도별 부과·면제 여부 ···91
<그림 5-12> 유출지하수 이용량 ···95
<그림 6-1> 지방자치단체 수리계 조직 및 운영 조례 개요 ···105
<그림 6-2> 현행 부과구조의 개선 설계(안) ···112
<그림 7-1> 가뭄 시 지하수 공동이용 활성화를 위한 기반 요소 적용 예시 ···120
제1장
서 론
1. 연구 필요성 및 목적
지구상 담수의 약 99%를 차지하는 지하수는 전 지구 생활용수 이용량의 절반을 공급하고, 특히 상수도 혜택을 받지 못하는 사람들에게는 먹는 물로 이용되고 있어 물 복지에 그 역할을 톡톡히 하고 있다.1) 이 외에도 전 세계 농지의 38%에 관개용수를 공급하여 빈곤 퇴치 및 식량 안보에 기여하고 있으며, 지열에너지 생산, 기후변화 적응 등 우리 사회에 다양한 사회, 경제, 환경적 혜택을 제공할 수 있는 상당한 잠재력을 가지고 있다.2) 한편 기후변화에 따른 집중호우, 극한 가뭄 등의 급격한 강수 변동성은 물 수요의 증가와 함께 우리 사회의 물 안보를 위협하고 있다. 국제사회가 이러한 상황을 ‘위기’로 인식하고, 물관리의 회복탄력성 관점에서 지하수가 가지고 있는 다양한 사회, 경제, 환경적 이점에 주목하기 시작하면서, 지하수 관리의 필요성이 세계적인 이슈로 부각되었다. 최근 UN-Water 기구는 2022년 유엔 세계물개발 보고서(WWDR: World Water Development Report)를 발간하고 2022년 세계 물의 날 주제로 ‘Groundwater: Making the Invisible Visible’을 채택하여 지하수 부존량 고갈, 수질오염 등 지하수가 직면한 문제를 지적하며, 지속가능성을 고려한 지하수 관리의 필요성에 전 세계의 관심을 집중시켰다. 이에 앞서 OECD에서는 수자원의 수요와 공급에 대한 압박이 지속적으로 증가할 것이라는 전망과 함께 수자원 이용에 대한 경쟁이 심화되어 세계적으로 지하수 취수량이 급격하게 늘어나고 있음을 지적하고, 이 위기를 기회로 공유하 는 차원의 지하수 배분(groundwater allocation) 정책이 필요함을 강조한 바 있다.3)
1) UNESCO(2022), p.1.
2) UNESCO(2022), p.1.
우리나라의 1895년부터 2018년까지 지하수 개발 실태자료를 살펴보면,4) ｢지하수법｣을 제정한 1993년 전후를 기점으로 2001년까지 누적 지하수 취수계획량이 완만하게 증가하 다가, 최근 20년 동안 급격하게 증가하였다(그림 1-1 참조).
자료: 공공데이터포털(2021.11.15), “한국수자원공사_지하수 관정정보_20181231”, 검색일: 2022.9.3.
자료를 가공하여 저자 작성.
<그림 1-1> 연도별 누적 취수계획량 추이
또한 ｢지하수법｣ 제정 이후 1994년부터 2018년까지의 지하수 개발·이용시설 수의 변화 추이를 보면, 매년 그 수가 꾸준히 증가하고 있다(그림 1-2 참조).
자료: 국가지하수정보센터, “지하수 통계: 지하수 이용량”, 검색일: 2022.2.2를 이용하여 저자 작성.
<그림 1-2> 연도별 지하수 개발·이용시설 수 추세
3) OECD(2015), p.19; OECD(2017), pp.11-12.
4) 지하수 개발·이용실태는 공공데이터포털 전국 지하수 관정 정보에서 제공하는 관정 개발일과 취수계획량 정보를 이용하여 분석하였으며, 공공데이터포털에서 제공한 파일 데이터의 관정 수가 1,048,574공으로 전체 관정 수에 대비하여 약 600,000공에 대한 관정 정보가 누락되어, 절댓값에 대한 해석은 불가함.
2018년 기준, 우리나라의 지하수 이용량은 약 29억 2,000만 톤/연, 총개발가능량(130억 톤/연) 대비 이용률은 22.3%로, 전국 총량 관점에서 봤을 때 크게 위험하지는 않다. 그러나 지자체별 지하수 이용량은 지역마다 편차를 보이는데 전북 고창, 담양, 충남 아산, 보령 등 일부 지자체에서는 개발가능량 대비 이용률이 80%를 초과하는 등 지하수 부존량에 대한 압력이 상당한 것을 알 수 있다.5)
실제로 지하수 고갈에 대한 우려의 현실화 사례도 빈번하게 발생하고 있다. 보도자료에 따르면 충남 논산시의 대부분의 딸기 농가에서 지하수를 농업용수로 이용하는데, 매년 무분 별하게 신규 관정을 개발하여 지속적인 지하수 부족 사태가 발생하고 있다.6) 2021년 경북 성주군에서는 시설재배용 농업용수 확보를 위한 경쟁적인 지하수 관정 개발로 사막화와 지하수 고갈에 대한 위기의식이 고조되어, 해당 군의원이 효율적인 관정 관리 대책 마련을 요구한 바 있다.7)
지하수 고갈 문제는 극한 가뭄 발생 시 더 심각한 사회경제적 문제를 초래하기도 한다.
2005년 극심한 가뭄이 있었던 충남 논산시 일부 지역에서는, 지하수 부족으로 인해 농업용 지하수뿐만 아니라 생활용수난까지 발생하는 사태가 벌어졌고, 2022년 1월 경남 진주시에 서는 50년 만의 극심한 겨울 가뭄으로 인해, 딸기 농가에서 농업용수로 사용할 지하수가 고갈되어 피해가 발생하였다.8) 이처럼 지하수 개발 및 이용으로 인한 다양한 사회적·경제 적·환경적 문제가 발생하면서, 우리나라에서도 지하수 수요 관리의 필요성이 제기되는 상황 이다.
환경부에서는 지하수 고갈의 위험을 줄이고 무분별한 지하수 남용을 방지하고자 하는 목적으로 현행 지하수 개발·이용의 허가·신고제를, 제1차 국가물관리기본계획 ‘물 이용’
부문의 물 수요 관리 전략 중 하나로 2030년까지 점진적으로 허가제로 전환하는 전략을 수립하였다. 그러나 대다수 지하수 이용자들은 지하수를 사유로 인식하고 있어, 지하수 개 발·이용 허가제로의 전환이 실효적으로 추진되기 위해서는 지하수 이용현황과 현행 배분 체제에 대한 과학적·심층적인 진단, 지하수 이용자들의 의견 수렴, 이를 통한 지하수의 효율
5) 제3장 1절 ‘지하수 개발·이용 현황’ 본문 참고.
6) 충청투데이(2017.2.1), “논산 수막재배지역 지하수 고갈 위기”, 검색일: 2021.11.1.
7) 세로넷방송(2021.11.24), “구교강 의원 ‘곧 사막화 진행될 듯..지하수 고갈 문제 막아야’”, 검색일: 2022.2.21.
8) KBS 뉴스(2022.2.17), “[여기는 진주] 50년 만의 ‘겨울 가뭄’ 지하수도 말랐다”, 검색일: 2022.2.21.
적 이용과 합리적 배분을 뒷받침하는 법·제도적 기반 마련이 우선되어야 한다.
이에 본 연구에서는 지하수 배분의 기본이 되는 지하수 이용권 개념을 정립하고, 국내 지하수 이용현황 및 지하수 배분 관련 법·제도를 분석하고, 국내외 관련 선행연구 및 사례 검토를 통해 지하수의 효율적 이용을 위한 이용·배분의 원칙과 정책지침에 따른 국내 현황을 진단하는 것을 목적으로 한다. 또한 지하수를 효율적으로 이용·배분하는 데 필요한 제도적 기반과 이때 발생할 수 있는 갈등이나 분쟁 해소 전략을 함께 제시하고자 한다.
2. 연구 범위 및 내용
가. 내용적 범위
본 연구의 내용적 범위는 크게 세 가지로 구분된다. 첫째, 지하수 이용권과 관련된 국내외 자료를 고찰하여, 지하수 이용권의 개념과 특성을 정리하는 것이다. 둘째, 지하수 이용 현황 분석과 지하수 이용권 관련 분쟁 사례 검토 등을 통하여, 국내 지하수 이용·배분 개선의 필요성을 도출하고, 외국의 지하수 이용·배분 사례 분석의 시사점을 통해 국내 지하수 이 용·배분의 원칙을 정립하는 것이다. 셋째, 지하수 이용·배분 원칙에 따른 정책지침을 적용 하여, 지하수를 효율적으로 이용·배분할 수 있는 제도적 기반을 제시하는 것이다.
본 연구에서는 국내 지하수 이용현황 파악을 위한 활용자료를 지하수 개발·이용시설로 제한하고, 그 공간적 특성을 파악하기 위하여 전국의 지하수 개발·이용시설의 위치, 이용량, 인허가 자료를 이용하였다.
나. 시·공간적 범위
본 연구에서는 지하수 이용의 장기적 변동을 보기 위해 지하수를 이용하는 전국을 대상으로 가용 범위 내에서 2019년까지의 지하수 자료를 인용하고, 용도별 분석과 공간분석에는 2018년 자료를 활용하였다. 연구의 공간적 범위는 지하수를 이용하는 전국을 대상으로 한다.
자료 분석 시 공간적 단위는 목적에 따라 지하수 관정 또는 마을 단위로 나누었다. 지하수위 변동 추이 분석 시 공간적 범위는 전국의 국가 지하수 관측지점을 대상으로 하였다.
3. 연구 구성 및 방법
본 연구에서는 수리권 및 지하수 이용권, 지하수 이용·배분 관련 국내외 연구사례 조사·
검토를 통해 지하수 이용권의 개념과 특성을 정의하고, 지하수 이용·배분의 원칙을 정립하 였다. 또한 외국의 지하수 이용권 정책 사례 검토에서 도출된 시사점을 반영하여, 효율적인 지하수 이용과 합리적 배분을 위해 필요한 제도적 기반을 제시하였다. 본 연구의 주요 구성 및 방법은 아래와 같다(그림 1-3 참조).
첫째, 지하수 이용권 관련 국내외 연구자료를 검토하여, 지하수 이용권의 개념을 정립하 고 법적 성격을 정비하였다.
둘째, 지하수 이용·배분 현황 분석, 지하수 이용권 관련 법·제도 검토를 통해 지하수 이용 관련 국내 쟁점 사항을 도출하고, 외국 지하수 이용·배분 사례의 시사점을 참고해 국내 지하 수 이용·배분의 원칙을 선정하였다.
셋째, 지하수 이용·배분 원칙을 적용하여 효율적으로 지하수를 이용하고 관리할 수 있는 제도적 기반을 제시하였다.
자료: 저자 작성.
<그림 1-3> 연구 수행 체계도
제2장
지하수 이용권과 배분의 이해
1. 지하수 이용권의 개념과 형태
가. 수리권의 정의와 구분
수리권(용수권, 물 이용권)은 일반적으로 ‘물을 이용하는 권리’를 지칭한다. 사전적으로는
‘공수(公水), 특히 하천의 물을 관개, 발전 등의 목적으로 독점적·배타적으로 사용할 수 있는 권리’라고 정의한다.9) 권형준, 박두호(2009)는 수리권을 ‘특정 목적을 위하여 하천유수를 배타적이고 독립적으로 이용하는 권리로서, 하천의 지배 객체로 하여 성립되는 물권적 성격 을 가진 공법상의 권리이며, 하천관리자의 특허로 성립하는 권리’라고 정의하였다. 문현주, 정아영(2019, p.9)은 ‘특정한 목적(생공용수, 농업용수, 관개 등)을 위해 물을 지속적이고 배타적으로 사용할 수 있는 권리’를 수리권이라고 정의하였다. 한편 우리나라 ｢민법｣에서는
‘용수권’이라는 용어를 사용하고 있으며,10) ｢민법｣상 ‘용수권’은 하천에만 국한된 것이 아 니라 수리권의 일반적 정의와 동일하게 물을 이용하는 권리를 뜻한다.11) 우리나라의 경우 수리권의 법률적 정의는 설정법에 명확하게 규정되어 있지 않으나, ｢민법｣, ｢하천법｣, ｢소 하천정비법｣, ｢지하수법｣, ｢댐건설·관리 및 주변지역지원 등에 관한 법률｣ 등 관련 법률에 따라 관행 또는 허가, 설정한 물 이용권을 뜻한다(표 2-1 참조).12)
9) 표준국어대사전, 우리말샘에서는 수리권을 ‘공수(公水)인 하천의 물을 관개(灌漑), 발전(發電), 수도(水道), 유목 (流木), 선박의 통항 따위의 목적으로 계속하여 독점적·배타적으로 사용하는 권리’라고 정의하고 있음(국립국 어원 표준국어대사전, “수리권”, 검색일: 2022.3.8; 우리말샘, “수리권”, 검색일: 2022.3.8).
10) ｢민법｣ 제231조, 제232조, 제233조, 제234조, 제235조.
11) ｢민법｣ 제231조는 공유하천용수권을 규정하고 있으나, 나머지 용수권 관련 조항은 하천 외 지하수, 댐 등에도 적용한 판례가 있음.
구분 관련 규정 내용 관행
수리권
｢민법｣ 제231조 (공유하천용수권)
① 공유하천의 연안에서 농·공업을 경영하는 자는 이를 이용하기 위하여 타인의 용수를 방해하지 아니하는 범위 내에서 필요한 인수를 할 수 있다.
② 전항의 인수를 하기 위하여 필요한 공작물을 설치할 수 있다.
허가 수리권
｢하천법｣ 제50조 (하천의 사용허가 등)
<개정 2018.6.18>
① 생활·공업·농업·환경개선·발전·주운(舟運) 등의 용도로 하천수를 사용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 환경부장관의 허가를 받아야 한다. 허가 받은 사항 중 대통령령으로 정하는 중요한 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.
② 환경부장관은 제1항에 따라 허가를 한 때에는 그 내용을 관할 시·도지사에게 통보하여야 한다.
③ 환경부장관은 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 경우에는 제1항에 따른 허 가를 하지 아니하거나 취수량을 제한할 수 있다.
｢공유수면법｣ 제8조 (공유수면의 점용·사용허가)
<개정 2017.3.21>
① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유수면관리청으로부터 공유수면의 점용 또는 사용(이하 “점용·사 용”이라 한다)의 허가(이하 “점용·사용허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만 ｢수 상에서의 수색·구조 등에 관한 법률｣ 제19조에 따른 조난된 선박 등의 구난작 업, ｢재난 및 안전관리 기본법｣ 제37조에 따른 응급조치를 위하여 공유수면을 점용·사용하려는 경우 또는 제28조에 따라 매립면허를 받은 자가 매립면허를 받은 목적의 범위에서 해당 공유수면을 점용·사용하려는 경우에는 그러하지 아니하다.
5. 공유수면으로부터 물을 끌어들이거나 공유수면으로 물을 내보내는 행위 11. 제1호부터 제10호까지에서 규정한 사항 외에 공유수면을 점용·사용하는 행위 지하수법 제7조
(지하수개발·이용의 허가)
<개정 2011.5.30, 2013.5.22>
① 지하수를 개발·이용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 시장(특 별자치시장을 포함한다. 이하 같다)·군수·구청장의 허가를 받아야 한다.
｢소하천정비법｣ 제14조 (소하천등의 점용 등)
<개정 2017.7.26>
① 소하천등(소하천 예정지는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 행정안전부령으로 정하는 바에 따라 관리청의 허가를 받아야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 그 러하지 아니하다.
② 관리청은 제1항에 따른 허가를 하려는 때에는 제10조 제2항 각 호의 사항을 검토하여야 한다.
③ 관리청은 ｢하천법｣에 따른 국가하천 또는 지방하천으로 유입되는 소하천등에 대하여 제1항에 따른 허가를 한 때에는 그 내용을 ｢하천법｣ 제8조에 따른 관 할 하천관리청에 통보하여야 한다. 이 경우 제1항 제1호의 허가는 환경부장관 에게도 통보하여야 한다.
댐사용권
· 댐용수 사용권
｢댐건설·관리 및 주변지역지원 등에 관한
법률｣ 제24조 (댐사용권의 설정)
<개정 2013.3.23, 2018.6.8>
① 댐사용권은 다목적댐의 저수를 특정용도에 사용하려는 자의 신청을 받아 환경 부장관이 설정한다.
② 환경부장관은 제1항에 따라 댐사용권을 설정할 때에는 다음 각 호의 사항을 명백히 하여야 한다.
1. 설정목적
2. 댐사용권에 따라 확보될 저수의 최고·최저 수위(水位)와 저수량
<표 2-1> 수리권의 구분, 관련 법령 및 주요 내용
자료: 국가법령정보센터, “공유수면법”, “댐건설·관리 및 주변지역지원 등에 관한 법률”, “민법”, “소하천정비법”,
“지하수법”, “하천법”.
12) 김성수(2018), pp.45-51.
나. 지하수 이용권의 용어와 정의
지하수 또한 그 이용에 관련한 법률상에서 정의뿐만 아니라 용어도 명확하지 않다. ‘지하 수 수리권’이란 용어가 가장 일반적으로 사용되기는 하나, ‘지하수 수리권’이나 ‘지하수 용 수권’은 ‘수(水)’라는 글자가 겹친 겹말이다. 한편 소득의 성격과 과세를 규정하는 ｢소득세법｣
제21조에서는 기타소득을 규정하면서 ‘지하수 개발·이용권’이라는 용어를 사용하고 있다.
본 연구에서는 법률상 용어의 일관성을 고려하여, 지하수 이용에 관한 권리를 지칭하는 용 어로 ‘지하수 이용권’을 사용하기로 한다. 또한 ‘지하수 이용권’을 ｢민법｣, ｢지하수법｣ 등 지하수 관련 법률에 따라 관행 또는 허가, 설정한 지하수를 이용할 권리’라고 정의한다.
다. 지하수 이용권의 형태13)
Griffin: 김종원, 김창원 역(2019, pp.241-249)에 따르면 지하수 이용권은 절대소유권 부터 국유재의 형태까지 다양한 형태로 나타나며(표 2-2 참조), 시대적·상황적 적용 배경, 즉 절대적 권한의 정도, 기존-신규 지하수 이용권 사용자의 조정 가능성, 지하수 자원 고갈 시 수리권 적용 범위에 따라 형태가 달라진다. 여기에서는 Griffin: 김종원, 김창원 역 (2019, pp.241-249)이 구분한 지하수 이용권의 형태를 간략하게 정리하였다.
1) 절대소유권
‘절대소유권’은 대수층 위의 모든 토지소유자에게 원하는 만큼의 지하수를 양수할 수 있 는 권리를 부여하는 것으로,14) 지하수 자원이 상대적으로 풍족한 지역에서 적용되거나 지하 수 이용권 적용 초기에 적용했던 형태이다. 소유권자가 원하는 만큼 지하수를 양수할 수 있으므로 지하수 낭비를 조장할 수 있다.
13) Griffin: 김종원, 김창현 역(2019), pp.241-249.
14) Goldfarb(1984), p.24.
2) 합리적 사용
‘합리적 사용’은 상부 토지소유자들이 지하수를 합리적으로 사용하는 것15)을 말하며, 절 대소유권과 달리 지하수 사용규칙에 ‘물을 낭비하여 사용할 수 없다’16)라고 강화된 원칙을 적용하여 좀 더 동태적 효율성이 향상된 형태라 할 수 있다. 단 지하수 자원의 미래 활용 가능성, 지하수 고갈 대응 등에 있어서는 한계가 있다.
3) 상관지분수리권
‘상관지분수리권’은 절대소유권과 합리적 사용을 결합한 형태이다. 대수층 상부의 토지소 유자들로 구성된 공동체가 사용자들에게 비례적으로 배분하여 공평한 지분을 소유하는 것을 말하며, 절대적 권한이 아니라 타인의 지하수 수요와 공급 가용성에 의한 제약을 받으며 자원을 사용하는 권리이다. 대수층의 ‘안전채수량’을 결정하고 연간 이용 적정량을 결정하도록 하는 것으로, 대수층 지하수 자원의 고갈이 나타나는 특정 지역에서만 상관지분수리권을 사용 하고 있으나, 광범위하게 사용하지는 않고 있다. 현실적으로는 개별 지하수 자원 이용자에게 관리 권한이 부여되므로, 한계로 보는 경향도 있다.
4) 선점수리권
‘선점수리권 우선주의’는 선행된 이용 행위가 법적으로 우선권을 주는 경우를 말하며, 물 에 대한 보편적 수리권으로 인식되어 지표수에 일괄적으로 적용된 사례가 많다. 지하수 자원의 고갈에 따라 다양한 조치(자원 사용 우선순위의 책정, 양도, 거래 가능성, 재충전 의무 설정 여부 등)를 고려해야 하므로 효율성이 높지 않다.
5) 버넌 스미스 시스템
지하수 자원의 고갈 문제에 대한 해결을 위한 학술적 접근의 수리권 형태로 ‘버넌 스미스 시스템(Vernon Smith System)’이 제안되었는데, 이는 지하수 자원의 연간 재충전량, 대수
15) Smith(1989), p.8.
16) Goldfarb(1984), p.25.
층에 저장된 지하수 자원에 대한 일정한 권리를 각각 부여해 양도할 수 있도록 하는 것이다.
관리기관은 대수층의 연간 재충전량과 배정된 저장량을 평가할 수 있어야 한다.17) 이러한 시스템을 구축하면 현재와 미래의 사용가치의 균형을 고려하여 지하수 자원을 사용할 것이 므로, 활용 효율성을 개선할 수 있을 것이다.
6) 국유재
마지막으로 ‘국유재’는 지하수 공공 사용(생물 서식지의 보존, 경관 가치 추구, 레크리에 이션 가치의 활용)의 잠재적 이용 가능성을 인정하여, 이에 필요한 지하수위(지하수량)를 보장하기 위해 사유권을 제한하는 등의 형태에 해당한다.
구분 내용 적용 배경 적용 국가 및 지역
절대소유권
- 대수층 위의 모든 토지소유자에게 원하는 만큼 지하수를 양수할 수 있는 권리
- 지하수 자원이 상대적으로 풍족한 지역에서 적용 - 초기 수리권 설정 시 적용
- 미국 동부(초기), 텍사스(현재) - 영국(초기) - 호주(초기)
합리적 사용
- 상부 토지소유자들이 지하수 사용을 합리적으로 사용하는 것을 말하며, 절대소유권에 비해 규칙은 강화되고 동태적 효율성을 상대적으로 향상함
- 절대소유권 등 초기 수리권 설정 이후 나타난 형태에 해당
- 미국
상관지분 수리권
- 대수층 상부의 토지소유자들로 구성된 공동체가 사용자들에게 비례적으로 배분하여 공평한 지분을 소유하는 것을 말하며, 수요와 공급 가용성에 대한 제약을 받으며 자원을 사용하 는 권리에 해당함
- 지하수 자원 수요 증가 등 기타 요인에 따른 자원 고갈 해결을 위해 적용되기 시 작함
- 미국 서부(고갈 등의 요인 발생 지역에 국한하여 적용)
선점수리권 우선주의
- 선행된 이용 행위가 법적으로 우선권 을 갖는 경우임
- 물에 대한 보편적 적용으로 지표수와 일괄적으로 적용 된 사례가 많음
- 미국 일부 주
<표 2-2> 지하수 이용권의 형태 및 내용
17) Smith(1977), pp.7-10.
<표 2-2>의 계속
구분 내용 적용 배경 적용 국가 및 지역
버넌 스미스 시스템
- 지하수 자원의 연간 재충전량, 대수 층에 저장된 지하수 자원에 대한 일 정한 권리를 각각 부여해, 양도가 가 능하게 하며 관리 기간은 대수층의 연간 재충전량과 배정 저장량을 평가 할 수 있어야 함
- 연구 제안에 해당 - 미적용
국유재
- 잠재적인 지하수의 공공 사용(서식지 보존, 경관 가치, 레크리에이션)을 인 정하며, 지하수위 보장 등 유보권 소유
- 공익적 차원의 생물 서식지 멸종 대응을 위한 적용이 나타남
- 미국
주: Griffin: 김종원, 김창현 역(2019), pp.241-249의 내용을 토대로 저자 정리.
2. 지하수 이용권의 성격
가. 지하수 이용권과 소유권의 이해
지하수 이용권은 소유권과 함께 감정적인 격론을 부르는 이슈다. 지하수는 토지 하부에 있는 수자원이라는 태생적인 이유로 토지소유권과 밀접하게 연관되어 있고, 다른 한편으로 는 공공에 물을 공급하는 높은 공적 가치를 가지며, 생태계를 지탱하는 중요한 역할을 하기 때문이다. 지하수의 흐름은 매우 복잡하여 소유권이나 물 배분에 관한 질의와 관련해서는, 지표수와 다르게 접근하여야 한다(Klein, 2005).
지하수 이용권의 법적 성격은 나라별 상황과 여건, 시대별로 상이하고 계속 변화하고 있다. 영국은 토지소유자에 토지 아래에 부속된 지하수에 대한 절대적 소유권을 인정하는, 영국의 전통적 관습법 규칙을 정당화해 온 대표적인 나라다. 이러한 원칙이 미국이나 호주 에서도 상당히 오랜 기간 계승되었다(표 2-2 참조). 그러나 비록 오늘날 관할구역에 따라 지하수를 배분하는 원칙이 다르다고 할지라도, 미국, 호주, 영국에서도 공공 또는 정부가 지하수에 대한 소유권을 갖는다고 규범화되고 있는 것은 주목할 만한 사실이다.
미국18) 서부지역에서는 공공이 물을 소유하고 주 정부가 신탁관리자로서 역할을 한다.
18) 미국 텍사스주는 여전히 관습법에 따라서 토지소유자의 절대적 물 소유권을 견지하고 있음.
