최근 몇 년 전부터 직업교육훈련 관련 정책 연구나 학문적 논의의 장에서 호주 사례가 심심치 않게 거론되어 왔다. 이같은 관심은 호주 정부가 약 10 여 년 전부터 연방 수준에서 직업교육훈련 개혁을 체계적이고 지속적으로 추진해 왔으며 OECD나 ILO와 같은 국제기구에서도 호주의 개혁 성과를 인정하고 있는 데서 비롯되었다고 생각된다. 특히 교육인적자원부의 개편 과 함께 국가 인적자원개발의 중요성이 강조되면서, 소위 국가적 수준의 인 적자원개발 및 훈련(National Human Resource Development and Training) 개혁을 추진해 온 대표적인 국가로서 호주의 직업교육훈련 개혁 정책은 새로운 정책 대안을 찾는 데 촉각을 기울이고 있는 정부 정책 담당 자나 연구자 입장에서 매력을 갖도록 하는 데 충분하다고 할 수 있다.
오랫동안 철저한 지방분권적 특성에 의해 직업교육훈련을 추진해 온 호 주의 전통 속에서, 연방차원에서 일관되고 통일된 직업교육훈련체제로의 전환을 시도한 호주 정부의 강력한 의지는 교육훈련 부문은 물론 호주 사회 전반에 일대 충격과 혼란을 안겨다 주었다. 특히 지정학적으로 영미권 대륙 에서 멀리 떨어져 오랫동안 정치경제적, 사회적 안정감을 누려 왔던 호주 사회에 연방 정부의 개혁 작업은 사회 전반에 일대 변화를 가져다 주었다.
연방 정부는 여전히 개혁의 고삐를 늦추지 않고 있는 가운데, 선행적으로 영국에서 추진하고 있는 정책과 제도의 장점을 도입하여 호주에 적합한 시 스템을 찾아내는 데 심혈을 기울이고 있다. 이같은 호주 정부의 실험 정신 은 정부 조직 및 추진 체제 등의 빈번한 개편과 교육훈련 시스템의 지속적 인 변화를 통해서 나타난다.
국가 경쟁력 확보에 전력을 기울이는 많은 국가들은 경제사회적으로 앞 서 있는 선진 국가들의 정책이나 제도를 벤치마킹하기 위해 노력하고 있다.
한국 사회도 예외는 아니어서 선진 외국의 정책이나 제도는 우리 사회의 정
호주의 인적자원개발을 위한 평생 직업 교육훈련 개혁 동향
이 정 표
한국직업능력개발원 부연구위원 [email protected]
책 수립이나 제도의 기틀을 형성하는 데 많은 영향을 주 어 왔다. 그러나 이 과정에서 각 국이 처한 특수한 상황 이나 맥락을 제대로 이해하지 못하고 보기 좋은 외형적 모습만 이식함으로써 많은 사회적 비용을 부담하고 제 도적 혼란을 겪기도 하였다. 최근 우리 사회에서 직업교 육훈련이나 자격제도 개혁과 관련하여 제기되고 있는 학문적 논의 역시 종전 외국 제도의 도입 방식의 수준을 크게 넘어서지 못하고 있는 듯 하다. 다만 그 대상국이 종전 독일과 미국, 일본을 대신하여 이제는 호주와 영국 이 한국의 직업교육훈련과 자격제도 개혁의 이상적인 모델 국가로 자리잡고 있을 뿐이다.
이 글에서는 최근 우리의 직업교육훈련 개혁 논의에 서 주된 관심사로 부각되고 있는 호주의 정책 동향과 그 배경을 살펴보고, 한국 사회의 인적자원개발 정책에 주 는 의미를 살펴보고자 한다. 이를 위하여 호주의 연방 정부가 어떤 배경에서 왜 직업교육훈련제도를 개혁하게 되었으며, 주된 개혁 방향과 내용은 무엇인지, 그리고 개혁 추진 과정에서 제기되는 논쟁이 무엇인가를 살펴 보고, 한국과 호주 개혁 과정을 비교함으로써 시사점을 얻고자 한다.
직업교육훈련 개혁을 통한 국가경쟁력 강화
호주는 오랫동안 지속적인 경제 성장세를 보이다가
1980년대 말에 경제 침체기에 접어들게 되었다. 이 과 정에서 사상 초유의 실업률이 발생하고, 적지 않은 대학 졸업자들이 취업에 필요한 기술을 습득하기 위해 다시 기술전문대학(TAFE)에 역전이하는 현상을 보이기도 하였다. 정부는 호주의 경제 침체의 주된 원인이 질 낮 은 노동력이 상대적으로 과잉 임금을 받는 데서 비롯된 다고 인식하고‘미시경제개혁(micro-economic reform)’
이라고 불리는 프로그램을 도입함으로써 직업교육훈련 제도와 산업관계제도, 산업 기반을 개혁하는 데 목표를 두었다. 여기에서 직업교육훈련 하위 프로그램이 훈련 개혁제안서(TRA: Training Reform Agenda)인데, 이 제안서에는 호주 직업교육훈련개혁의 핵심적 내용을 담 고 있다. 이 제안서에는 직무능력중심훈련(Competency Based Training) 체제의 개발과 일련의 체계 합의 (framework agreement) 사항을 설정하고, 우선 순위와 기준을 설정하여 산업계가 국가의 직업교육훈련 제도 개혁 추진에 참여하는 방식을 포함하고 있다. 당초에는 이 제안서에서 제도의 운영 방향에 대한 합의를 완전히 이루지 못하였으나, 직업교육훈련기관과 교육훈련 제공 방식의 변화에 큰 영향을 주었다.
교육훈련의 효율성 제고를 위한 시장경쟁원리 도입
호주의 전반적인 직업교육훈련개혁에 직접적인 영향 소위 국가적 수준의 인적자원개발 및 훈련 (National Human Resource Development and Training) 개혁을 추진해 온 대표적인 국가로서 호주의 직업교육훈련 개혁 정책은
새로운 정책 대안을 찾는 데 촉각을 기울이고 있는 정부 정책 담당자나 연구자 입장에서 매력을 갖도록 하는 데 충분하다고 할 수 있다.
을 준 것은 훈련개혁제안서와 함께 영리화 프로그램이 라고 할 수 있다. 호주 정부는 정부가 직접 나서야 하는 사회안정망을 제외하고는 직업교육훈련 서비스를 직접 제공하는 방식에서 벗어나 기술전문대학(TAFE)과 같 은 공공 직업교육훈련기관들이 민간 기관들과 경쟁할 수 있는 영리적인 환경을 조성하였다. 이는 공공 부문의 비효율성을 제거하는 것과 함께 시장 경쟁원리에 의해 민간 부문의 직업교육훈련 투자를 촉진시킴으로써 질 높은 인력을 양성하는 데 목적이 있다.
직업교육훈련 시장에 영리성를 도입한 것은 호주 직 업교육훈련 제도 전반에 큰 영향을 주었다. 우선 전통적
으로 정부의 지원하에 운영되던 TAFE은 민간 직업교 육훈련기관과 공히 경쟁 대열에 서게 됨으로써 생존을 위한 변신이 불가피하게 되었다. 그 일환으로서 TAFE 은 경쟁력을 갖기 위하여 지역사회에 기반을 두고 멀티 캠퍼스 조직 형태로 병합되었으며, 기관 운영 비용을 최 대한 줄이고, 탈기관화(deinstitutionalisation)하는 모 습을 보여 주었다. 그러나 TAFE은 점차적으로 시설 설 비가 필요없거나 거의 필요하지 않은 낮은 비용의 교육 훈련을 제공하고 자질이 부족한 교직원을 채용하는 부 작용을 낳기도 하였다. 그럼에도 불구하고 호주 정부는
직업교육훈련시장에 경쟁원리를 도입함으로써 공공 부 문의 비효율성을 제거하고, 기업의 생산 현장이나 민간 전문 직업교육훈련기관들을 공공부문과 경쟁하여 질 높 은 직업교육훈련을 수행하는 핵심적인 체제로서 부상시 키는 성과를 거두었다.
호주 직업교육훈련의 개혁 핵심 영역
호주의 직업교육훈련 개혁은 다양한 부문에서 이루 어져 왔으나, 여기에서는 핵심적인 사항만 제시하기로 한다.
첫째, 호주 정부는 국가적 수준의 직업교육훈련 정책 을 수립·추진하고, 정책 추진의 일관성 유지를 위하여 추진체제를 정비하면서 추진 조직 및 기구의 역할과 기 능 분담을 명확히 제시하였다. 우선 직업교육훈련에 책 임을 갖는 연방/주/준주장관으로 구성된‘호주국립훈련 국(ANTA: Australian National Training Authority) 장관회의’를 둠으로써 교육훈련제도에 대한 전략 정책, 국가 목표와 우선성을 결정하고 있다. 또한 ANTA라는 기구를 설치하여 호주 직업교육훈련 정책 수립을 지원 하고 시행에 관한 제반 사항을 추진 지원하는 권한을 부 호주 정부가 강력한 의지를 갖고 국가경쟁력 강화를 위하여
직업교육훈련 개혁을 추진하고 있다는 것과 이러한 개혁의 흐름이 교육훈련 전반에 지대한 영향을 미치고 있다는 것이다.
여하였다. 이와 함께 교육훈련제도에 산업체의 실질적 인 참여를 유도하기 위하여 고용주, 근로자, 직업교육훈 련 대표자들로 구성된 전국산업훈련자문위원회 (National industry training advisory boards)와 주 및 준주의 산업훈련자문위원회(State/territory industry training advisory boards)가 구성되어 연방수준 혹은 각 주의 훈련 요구에 관한 감시 및 자문을 수행하고 있 다. 또한 직업교육훈련 개혁을 주도적으로 이끌어가는 연방 및 주 정부 조직이 교육과 훈련 정책을 통합 운영 할 수 있는 방식(예) 교육과학훈련부(Department of Education, Science and Training)로 구축되어 있는 점도 호주 직업교육훈련 개혁 추진체제의 특징이라고 할 수 있다.
둘째, 직업교육훈련 개혁 영역의 하나로서 국가훈련 체계(NTF: The National Training Framework)를 들 수 있다. 국가훈련체계는 호주 전역을 통해 직업교육훈 련 부문을 개혁하기 위한 시도로서 도입되었는데, 이는 호주품질훈련체계(Australian Quality Training Framework)와 훈련 패키지(Training Packages)로 구 성된다. 호주품질훈련체계는 직업교육훈련기관이 자체 적으로 평가하고 자격을 발행할 수 있는 권한을 부여함 으로써 교육훈련 및 평가의 질과 타당성을 확보하기 위 한 시스템을 말한다. 공공 혹은 민간 직업교육훈련기관 이 국가에서 승인한 교육훈련과정을 운영하기 위해서는 교육훈련에 적합한 일정한 요건과 기준을 갖추어야 하 고, 주 정부로부터 등록을 받아야 재정지원을 받을 수 있다. 훈련 패키지(Training Package)는 ANTA의 국 가훈련품질위원회에서 승인받은 교육훈련 프로그램으 로서 특정 산업분야의 생산현장에서 요구되는 지식과 기술로 구성된 직무수행 기준을 패키지화 한 것이다. 등
록된 훈련기관은 훈련 패키지에 근거하여 학습자의 특 성에 맞추어 교재를 개발하여 활용하게 된다. 훈련 패키 지의 개발 분야가 확대되면서 많은 교육훈련기관들이 국가훈련체계에 의한 등록훈련기관으로서 교육훈련을 실시해 왔으나, 아직도 절반 이상의 기업들이 국가훈련 체계를 도입하지 않고 자체적으로 교육훈련 프로그램을 개발·운영하고 있는 것으로 나타났다.
셋째, 호주 개혁의 핵심 영역 중의 하나로 호주자격체 계(AQF: Australian Qualification Framework)의 설 계를 들 수 있다. AQF는 후기 의무교육과 훈련 부문에 서 발행되는 자격 즉, 학교자격, 산업체 자격, 직업자격, 학문자격을 12개의 단일체제로 설계하고 각 영역간 연 계 방식을 설정함으로써 생애에 걸쳐 개인의 교육훈련 통로가 원활하게 이루어질 수 있도록 하고 있다.
호주 개혁 과정에서 제기되는 논쟁
현재까지 호주의 직업교육훈련 개혁의 적절성에 대해 합의된 의견은 없으며, 어느 형태로든 실제적인 증거를 찾기는 어려운 상황이다. 최근 일어난 일련의 변화들은 실제로 그 효과를 평가할 수 없을 정도로 지속적인 수정 작업이 이루어지고 있다. 또한 호주 내에서도 정부의 직 업교육훈련 개혁 성과에 대해서 학자, 정부 담당자, 교 육훈련 담당자 등 간에도 각기 다른 평가를 하고 있어 개혁의 성공 여부를 판단하기는 어렵다. 그러나 중요한 것은 호주 정부가 강력한 의지를 갖고 국가경쟁력 강화 를 위하여 직업교육훈련 개혁을 추진하고 있다는 것과 이러한 개혁의 흐름이 교육훈련 전반에 지대한 영향을 미치고 있다는 것이다.
호주도 개혁 추진과정에서 예외없이 당초 의도하지
않았던 문제점들에 부딪히고 있다. 첫째, 훈련 패키지의 개발·적용에 따른 현장성 확보의 한계와 과도한 비용 부담에 대한 문제이다. 지식 및 기술의 급속한 변화 속 에서 훈련패키지의 개발에 따른 소요 기간으로 시장변 화에 탄력적으로 대응하기 어려울 뿐만 아니라, 패키지 개발에 따른 비용 부담이 매우 높다는 점이다.
둘째, 호주자격체계(AQF)에서 설계 방식과는 달리 실제적인 연계가 이루어지지 못하고 있다. AQF는 학교 영역, 직업교육훈련영역, 고등교육영역의 학력 및 학위 체계와 직업자격체계가 외현적으로 12개의 자격으로 구조화되고 연계 방식이 규정되어 있으나, 영역간 교육 훈련과정의 편성이나 운영 방식이 달라 연계가 이루어 지는 데 한계가 있다. 예를 들어 직업교육훈련영역에서 는 훈련 패키지에 의한 직무능력중심(competence based) 훈련이 이루어지는 것에 비해, 학교나 대학의 경우 교육과정 중심(curriculum based) 교육이 이루어 짐으로써 선행학습 인정 및 연계에 따른 적절성 및 타당 성 확보의 문제가 제기되고 있다.
셋째, 시장경쟁원리 도입에 따른 교육훈련기관간 경쟁 으로 인해 AQF의 기본 구조가 무너지고 있으며 이에 따 라 교육기관의 성격과 역할이 불분명해지고 있다. 대학 이나 TAFE은 AQF에 의거하여 학위나 자격과정에 대 한 역할 분담을 규정하고 있으나, 이들 기관들은 이에 상 관없이 입학자원의 확보를 위하여 상대방에서 추진하고 있는 다양한 직업과정이나 학위과정을 도입하고 있다.
대학은 낮은 수준의 직업자격과정을 개설하고, TAFE은 학사학위 과정을 개설함으로써 기관간 기능 중복에 따른 혼란을 주고 있다. 이같은 현상에 대해 일 부에서는 기관 간 역할 분담을 명확히 하여 현재와 같은
혼란을 없애자는 주장을 제기하고 다른 일부에서는 기 관 간 역할 분담보다는 시장원리에 의해 수요자가 질 높 은 교육을 받을 수 있도록 하는 데 초점을 두고 정책이 추진되어야 한다고 주장한다. 그러나 호주 정부는 이에 대해 아직 명확한 입장을 보이고 있지는 않다.
한국과 호주의 인적자원개발 정책 비교 및 시사점
한국과 호주는 공통적으로 국가적 수준의 인적자원개 발 정책을 지속적으로 추진하는 가운데 직업교육훈련의 개혁을 강조하고 있다. 또한 한국에서는 직업교육훈련 개혁 방향에 대한 논의에서 호주의 사례를 비중있게 다 루고 있는 상황이다. 이런 점에서 호주의 인적자원개발 정책에 비추어 한국의 관련 정책의 특징을 비교하면서 정책 추진에 따른 시사점을 살펴보고자 한다.
첫째, 한국에서는 국가 인적자원개발 추진 과제의 적용 대상이나 범위를 매우 광범위하게 설정하고 있 으며, 정책 추진을 위한 핵심 지원체제를 제대로 마련 하고 있지 못하다. 이에 비해 호주에서는 국가 인적자 원개발 추진 과제의 핵심을 평생학습 이념에 기초를 둔 직업교육훈련 개혁에 두고 있으며, ANTA라고 하 는 핵심적인 개혁 추진지원 기구를 마련해 놓고 있다.
한국의 경우, 호주와 같이 ANTA장관회의와 유사한 기능을 갖는 관련 부처 장관들로 구성된 인적자원개 발회의가 있기는 하지만, 법령상에 정책을 총괄적이 고 핵심적으로 추진 지원하는 구심체가 없는 상황이 다. 이 같은 결과는 향후 정책 추진에 따른 정부의 부 담으로 안겨질 가능성이 높고, 정책 추진의 지속성이 나 일관성, 효율성을 확보하는 데 어려움을 줄 것으로 예상된다.
둘째, 호주 개혁의 핵심적인 사항 중의 하나는 산업계 가 주도적으로 산업분야의 기술 기준이나 훈련 패키지 를 개발할 수 있는 시스템을 구축하고 있다는 점이다.
이에 비해 한국의 인적자원개발 추진 과정에서는 산업 계가 주도적으로 참여할 수 있는 조직 구성이나 기능이 정립되지 않아 국가 인적자원개발이라는 용어 자체를 무색케 하고 있다. 인적자원개발 정책 추진 과정에서 산 업계의 참여 발판이 제대로 마련되지 않은 상황에서, 종 전과 같은 정부 주도의 교육훈련 한계를 벗어나기 어려 울 것이다.
셋째, 호주 정부는 직업교육훈련 개혁 과정에서 질 높은 교육훈련을 위하여 시장 경쟁원리를 도입 적용해 왔다. 이에 따라 종전 TAFE 등 공공 직업교육훈련기 관을 중심으로 재정지원해 왔던 방식을 탈피하여, 국가 훈련체계에 준하여 질 높은 교육훈련을 실시하는 민간 직업교육훈련기관에도 그 성과에 준하여 재정을 지원 함으로써 직업교육훈련의 효율성과 효과성을 제고하고 민간 부문의 우수한 인적·물적 자원을 유치하는 성과 를 가져 왔다. 그러나 한국의 경우, 직업교육훈련시장
에 정부가 과도하게 개입하고 있으며, 법령상의 규정에 도 불구하고, 기관별 성과 배분에 의한 재정 지원이 제 대로 이루어지지 못하고, 공공기관이 정부의 직업교육 훈련 사업을 독점하거나 우월한 입장에서 재정을 지원 받고 있다. 공공기관과 민간기관간 공정한 경쟁 원리가 보장되지 않는 상황에서 공공부문의 직업교육훈련의 비효율성은 물론, 민간부문의 직업교육훈련이 활성화 되지 못하는 결과를 초래함으로써 인적자원개발에 한 계를 줄 수 있다.
따라서 한국 정부에서 향후 국가 인적자원개발을 성공적으로 추진하기 위해서는 인적자원개발의 핵심 영역을 구체화하고 명료화함으로써 추진 전략을 수 립·시행해 나가며, 정책 추진 전반을 핵심적으로 지 원해 나갈 수 있는 구심체를 마련해 나가야 한다. 또 한 인적자원개발 추진 과정에서 산업계의 실질적인 참여 기반을 마련하고, 민간 부문의 직업교육훈련 투 자를 활성화하고 질 높은 교육훈련이 이루어질 수 있 도록 공정한 시장경쟁원리를 도입·운영해 나가야 할 것이다.