최환용 | 한국법제연구원 연구위원([email protected])
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국토 라이프라인 법·제도·정책 개선방안
머리말
전체 인구의 대다수가 생활하고 있는 도시에는 눈에 보이든 보이지 않든 각종 기반시설을 통하 여 생산활동과 생활에 필수적인 재화와 서비스가 제공되고 있다. 이러한 시설물들은 도시의 생 산 및 생활에 기반이 되는 재화와 서비스를 제공하면서도 때로는 대형 재난의 원인이 되기도 한다.1)
최근 들어 이러한 기반시설 중 선형으로 이루어진 도시기반시설을 라이프라인이라 하여 통 합관리할 필요성이 제기되고 있다. 그러나 이러한 기반시설의 설치 및 관리·운영은 관련법령 에 따라 소관부처별로 이루어지고 있는 현실에 비추어볼 때 라이프라인의 통합관리를 위해서는 관련법령의 개정 등 법제도적인 개선이 요청된다. 이 글에서는 국토 라이프라인의 통합관리를 전제로 하여 관련법제도의 개선방안에 대해서 살펴보기로 한다.
국토 라이프라인의 법적 개념은 정립되어 있지 않으며, 선행연구 결과에 따르면 라이프라인
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1) 「재난 및 안전관리 기본법」 제3조 제1호 나목에서는 “사회재난”을 ‘화재·붕괴·폭발·교통사고(항공사고 및 해상사고를 포함한다)·화생 방사고·환경오염사고 등으로 인하여 발생하는 대통령령으로 정하는 규모 이상의 피해와 에너지·통신·교통·금융·의료·수도 등 국 가기반체계의 마비, 「감염병의 예방 및 관리에 관한 법률」에 따른 감염병 또는 「가축전염병예방법」에 따른 가축전염병의 확산 등으로 인한 피해’로 정의하고 있으며, 제26조(국가기반시설의 지정 및 관리 등)에서는 관계 중앙행정기관의 장으로 하여금 소관 분야의 기반시설 중 국가기반체계를 보호하기 위하여 계속적으로 관리할 필요가 있다고 인정되는 시설을 국가기반시설로 지정할 수 있도록 하고 있음.
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이란 국민들의 안전하고 편리한 생활을 보장하고 기 업들의 생산을 지원하기 위한 국토 기반시설과 이의 네트워크 연결망으로 정의되고 있다. 여기서도 같은 의미로 사용하기로 한다.
그리고 국토 라이프라인 통합관리의 정책적 타당 성이나 필요성에 대해서는 언급하지 않고, 국토 라 이프라인 통합관리를 전제로 한 법제도적 검토를 하 기로 한다.
라이프라인 관련 법체계 분석
1. 계획단계의 복잡성
예를 들어, 도로에 관해서는 「도로법」에 따라 10년 마다 국가도로망종합계획을 수립(국토교통부 장관) 하고, 5년마다 도로건설·관리계획(도로관리청)을 수립하도록 하고 있다. 철도에 관해서는 「철도건설 법」에 따라 10년마다 국가철도망구축계획을 수립(국 토교통부 장관)하고, 철도건설사업별로 기본계획 및 실시계획을 수립하도록 하고 있다. 도로나 철도 같 은 교통시설에 관한 계획은 「국가통합교통체계효율 화법」 제4조 제1항에 따른 국가기간교통망계획과 연 계되어야 한다.
하수도에 관해서는 「하수도법」에 따라 10년마다 국가하수도종합계획을 수립(환경부 장관)하고, 종합 계획을 바탕으로 20년 단위의 유역하수도정비계획 (지방환경관서의 장)이 수립되며, 종합계획 및 유역 하수도정비계획을 바탕으로 20년 단위의 하수도정 비기본계획(특별시장·광역시장·특별자치시장·
특별자치도지사·시장 또는 군수)이 수립된다.
이와 같이 각각의 계획체계는 해당 시설의 특성에 따라서 상이하게 나타난다. 계획단계의 통합관리는 해당 시설을 소관하는 주무부처의 계획권한에 대한
조정권을 설정하는 방식이 될 것이다.
2. 시설 주체의 복잡성과 재원조달 방법의 차이
다음으로 시설의 설치주체에 관한 문제다. 각각의 기 반시설은 설치주체가 상이하게 규정되어 있어서 이 를 통합관리하는 방식을 선택할 필요가 있다. 공공하 수도의 경우에는 관할 지방자치단체의 장이 설치주 체가 되며, 철도건설사업은 철도시설공단이 시행한 다. 도로의 경우에는 도로의 종류에 따라 각각 도로 관리청이 시행주체가 된다. 따라서 철도, 도로, 하수 도 등 선형 기반시설을 통합관리하고자 할 때에는 이 러한 사업시행 주체들 간의 협의·조정이 필요하다.
3. 시설 설치기준의 상이성
또한, 시설의 설치기준에 관한 문제다. 각각의 기반시 설에 관한 법령체계에서는 시설의 설치기준에 대해서 상세한 규정을 두고 있다. 이때 해당 기반시설뿐 아니 라 해당 기반시설과 관련되는 부수적인 시설에 관해서 도 규정을 두고 있는 사례가 있다. 예를 들어, 하수도 의 경우에는 재해시설을 부수적으로 설치하도록 하고 있으며, 도로의 경우에는 공원시설 등 도로구역 내에 설치할 수 있는 시설을 같이 규정하고 있다.
4. 관리·운영기준의 상이성
그리고 관리·운영기준의 문제다. 각각의 기반시설 에 대해서는 시설 설치 이후의 관리·운영에 관하여 관리운영규정을 두는 방식을 채택하고 있으며, 시설 방호를 위한 안전기준 등을 설정하고 있다. 또한, 관 리운영을 위한 재원조달 방식에도 차이가 있다. 예 를 들어, 유료도로는 통행료의 징수·관리와 이에 대 ㅣ 특집 ㅣ 국토 라이프라인: 국민 안전을 위한 생명선
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한 소관부처의 감독권한, 「철도사업법」에 따른 철도 운임의 조정 등이 그러하며, 그밖의 시설에 대해서도 점용허가와 점용료의 징수 등이 그러하다. 그밖에도 비관리청에 의한 유지·보수공사 등에 대한 허가 등 의 관리행정체계도 각각 다른 방식을 채택하고 있다.
국토 라이프라인 통합관리법 도입 시 고려사항
1. 국토 라이프라인 통합관리의 법적 개념 도입
■ ‘국토 라이프라인’의 법적 개념 정립 필요성 국토 라이프라인은 각종 기반시설 가운데 선형의 도시 기반시설을 의미하며, 이에 대해서는 선행연구를 통해 개념화되고 있다. 다만, 국토 라이프라인이라는 개념 이 법적으로 수용될 수 있는 것인지에 대해서는 별도
의 검토가 필요하다. 즉, 국토 라이프라인은 정책의 대 상이 되는 개념으로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」
에서 정의하고 있는 기반시설 가운데 일부 기반시설 을 특정한 개념으로 사용되고 있는 바, 기반시설과 달 리 정의되어야 할 것인지의 여부가 검토되어야 한다.
■ ‘통합관리’의 법적 의미
다음으로 통합관리의 법적 의미를 명확히 할 필요가 있 다. 국토 라이프라인을 이루고 있는 기반시설은 각각 관련법령에 의하여 계획되고, 신설-운영-폐지되는 생 애주기를 가지고 있다. 따라서 통합하여 관리한다고 했 을 때 계획단계에서의 통합인지, 신설-운영-폐지의 생애주기 전체의 통합인지에 대해서 명확히 해 둘 필요 가 있다. 앞에서 살펴보았듯이 각각의 기반시설은 서로 상이한 계획체계를 갖추고 있으며 관련계획과의 정합 도로 도로법 국가도로망종합계획(10년)
● 도로건설·관리계획(5년) 도로관리청 복잡(점용허가, 점용료 부과기준 등)
철도 철도건설법 ● 국가철도망구축계획(10년) 철도시설공단,
철도사업자 복잡
수도공급설비 수도법
● 수도정비기본계획(10년/국토교통부 장관, 특·
광역시장, 시장·군수)
● 전국수도종합계획(10년/환경부 장관)
광역지방자치단체,
수도사업자 복잡
전기공급설비 전기사업법 ● 설치/변경 계획의 승인 또는 인가 전기사업자 복잡
가스공급설비 도시가스사업법 ● 설치/변경 계획의 승인 또는 인가 도시가스사업자 복잡
열공급설비 집단에너지사업법 ● 설치/변경 계획의 승인 또는 인가 복잡
방송통신시설 전기통신기본법,
전파법, 방송법 ● 설치/변경 계획의 승인 또는 인가 사업자 복잡
공동구 국토계획법,
도시계획시설규칙 ● 설치/변경 계획의 승인 또는 인가 개발사업자 복잡 유류저장 및
송유설비
송유관안전관리법, 석유사업법, 위험물안전관리법
● 설치/변경 계획의 승인 또는 인가 송유관 설치자,
송유관 관리자 복잡
하수도 하수도법
● 국가하수도종합계획(10년/환경부 장관)
● 유역하수도정비계획(20년/지방환경관서의 장)
관할 지방자치단체
(공공하수도) 복잡
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ㅣ 특집 ㅣ 국토 라이프라인: 국민 안전을 위한 생명선
성이 요구된다. 이러한 각각의 기반시설을 국토 라이프 라인이라는 하나의 개념 아래 통합하고자 할 때에는 가 장 먼저 계획단계에서 상호 조정되어야 함은 당연한 조 치다. 다만, 복잡한 계획체계 가운데 어느 단계에서 조 정·통합되는 것이 정책목적을 달성하는 데 효과적인 가에 대해서 검토가 이루어져야 한다.
2. 국토 라이프라인 통합관리를 위한 정책수단
■ 계획 조정권한의 도입
여러 부처로 분산되어 있는 정책을 통합관리하기 위해 서는 다양한 정책수단을 고려해볼 수 있다. 우선, 협의 나 동의와 같은 절차의 형성이다. 사실상 각각의 기반 시설별로 계획수립 단계에서 관련 중앙행정기관의 장 과 협의하도록 절차가 규정되어 있는 바, 이에 대해 국 토 라이프라인의 통합관리라는 관점에서 협의권한을 충실하게 행사한다면 충분하다. 그러나 협의는 어디까 지나 해당 계획이 관련되는 중앙행정기관의 다른 정책 과 충돌하는지에 대한 것이기 때문에 여기에 국토 라 이프라인의 통합관리라는 적극적 정책목적을 들어서 협의할 수 있는가에 대해서는 회의적이다.
따라서 각각의 기반시설별 계획단계에서 국토 라 이프라인이라는 관점에서의 조정권한을 확보하는 방안을 고려해볼 필요가 있다. 예를 들면, 「국토기본 법」에 따른 국토종합계획에는 ‘국가경쟁력 향상 및 국민생활의 기반이 되는 국토 기간시설의 확충에 관 한 사항’, ‘주택, 상하수도 등 생활 여건의 조성 및 삶의 질 개선에 관한 사항’이 포함되어 있는 바, 국 토종합계획에서 국토 라이프라인이라는 정책목적을 도입하고 이에 대해서 제20조에 규정되어 있는 계 획 간 조정권한이나 제21조에 규정되어 있는 국토 계획에 관한 처분 등의 조정권한을 행사하는 방법으 로 통합관리의 기반을 구축하는 방안을 고려해볼 수
있다. 그러나 국토종합계획은 중장기적인 국토계획 으로 국토 라이프라인의 대상이 되는 기반시설의 설 치 등이 구체화되지 못한다는 점에서 실효성이 없다 는 단점이 있다.
■ 유지·관리의 기본원칙 정립
각각의 기반시설별 계획단계에서 국토 라이프라인 통 합관리라는 관점에서의 조정이 이루어졌다면 이후 유 지·관리에 있어서도 통합적 관리라는 관점이 관철되 어야 한다. 이를 위해서 관련정보들이 하나의 시스템 으로 일원화되어 관리되어야 한다. 따라서 각각의 기 반시설을 관통하는 일반원칙을 정립해둘 필요가 있다.
물론 기반시설별 특성에 따른 분야별 전문적인 원칙은 존중하되 유지·관리에 관한 기본원칙에 따르도록 함 으로써 통합관리가 가능할 것으로 보여진다.
■ 통합정보시스템의 구축
각각의 기반시설별로 구축되어 있는 시스템을 통합 하거나 관련정보를 공유하기 위한 통합정보시스템의 구축이 요청된다. 개별법에 따라서 신설, 관리되는 각각의 기반시설에 관한 정보 가운데 국토 라이프라 인의 통합관리에 관한 정보를 일원화하여 관리하고, 필요한 경우에는 개별적으로 구체적인 사업을 조정 할 수 있는 권한을 확보할 필요가 있다.
국토 라이프라인 통합관리를 위한 법제 개선방안
1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」의 개정을 통한 국토 라이프라인 통합관리
국토 라이프라인의 대상이 되는 선형 기반시설이 대 부분 도시기반시설로서 도시계획시설에 해당한다는 점에서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 「국 42
그러나 앞에서 살펴본 것처럼 국토 라이프라인에 포함되는 선형 기반시설은 각각 근거법률이 상이하며, 계획체계, 계획수립 주체, 재원조달 방식, 관리운영 기 준 등이 다르기 때문에 「국토계획법」에서 개별법에 근 거를 두고 있는 기반시설의 설치·관리 기준을 별도로 설정하는 것은 개별법의 체계를 형해화할 수 있기 때 문에 바람직하지 않다. 또한, 「정부조직법」에서는 각 부처의 소관업무를 분장하고 있는 바 각각 소관부처 를 달리 하는 법령체계를 「국토계획법」으로 일원화하 는 것은 행정조직체계상으로도 문제가 될 수 있다.
2. 국토 라이프라인 통합관리를 위한 기본법 제정방안
다양한 부처에 개별적으로 분산되어 있는 기반시설 을 국토 라이프라인이라는 통합적 개념 아래 관리하 기 위해서는 각각의 기반시설별 특성을 충분히 배려 하면서 일반적인 기준과 원칙을 정하는 ‘기본법’을 제 정하는 방안을 고려할 수 있다.
‘기본법’이라는 법 형식은 구체적인 정책수단보다 는 일반적인 기준과 원칙을 정립함으로써 분산되어 있는 정책 대상들을 체계화시키는 데 활용된다. 이 러한 관점에서 「(가칭)국토 라이프라인의 통합관리에 관한 기본법」을 제정하여 국토 라이프라인의 법적 개 념, 국토 라이프라인 종합계획, 기반시설별 계획의 조정, 유지·관리의 기본원칙과 조정, 통합정보시스 템의 구축 등 정책수단들을 규정함으로써 정책의 실 효성을 확보하는 것이 바람직할 것이다.
입법정책적 관점에서의 제언
앞에서 언급했듯이 국토 라이프라인에 포함되는 기
지·관리해왔다. 따라서 이러한 기반시설들을 국토 라 이프라인이라는 하나의 개념 아래 통합관리하고자 하 는 것은 정책목적의 타당성을 별론으로 하고, 현행 법 체계 아래에서는 소관부처 간 적절하게 배분되어 있는 권한과 법령체계에 혼란을 초래할 수 있다.
국토 라이프라인의 통합관리를 위한 법제 개선과 정에서는 개별 법령에서 정하고 있는 기반시설별 특 성들을 충분히 배려하면서 계획-실행-평가-피드 백이라는 정책단계별로 국토 라이프라인을 통합적으 로 관리해야 하는 필요성을 충분히 검토하고 기본적 인 원칙과 기준들을 정립하기 위한 노력이 필요하다.
입법은 다양한 이해관계의 조정과정을 통해서 실 현될 수 있음을 다시 한 번 강조하고자 한다.
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