한 단계 업그레이드된 한국형 균형발전전략

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한 단계 업그레이드된 한국형 균형발전전략

임형백 성결대학교 국제개발협력학과 교수 ([email protected])

시간을 거슬러 올라가 보자. 1945년에 해방이 이루어 지고, 1953년에 6 · 25 전쟁이 끝났다. 대한민국은 모 든 것이 파괴된, 전 세계 최빈국 중 하나였다. 이후 1962년 ‘제1차 경제개발 5개년 계획’을 시작으로 본격 적인 산업화가 이루어졌고, 1972년 ‘제3차 경제개발 5개 년 계획’의 목표는 중화학 공업 육성이 되었다. 1972 년은 ‘제1차 국토종합개발계획’이 시작된 해이며, 당시 우리나라 국민 1인당 GNP는 319달러였다. 1970년대 중반 이후 대한민국(남한)의 경제규모는 북한을 능가 하기 시작했고, 쌀의 자급이 이루어졌다. 동시에 도시 와 농촌의 격차와 불균형 문제가 등장하기 시작했다.

국토의 불균형 문제가 등장한 지도 50년이 되어 간다.

2000년대 이후 국토정책에서의 가장 중요한 이슈 는 균형발전이라 할 수 있다. 노무현 정부는 국가균형 발전을 정책의 전면에 내세웠다. 그러나 산술적 균형 이었고, 공공기관의 지방이전을 통한 하향 평준화라 는 비판도 피할 수 없었다. 적어도 방법론적 측면에서 비효율적이었으며, 아직까지 목적을 충분히 달성하지 못한 것도 분명한 사실이다. 사실 균형발전에 대한 이 론적 체계는 참여 정부 시절에 이미 다 만들어졌지만, 균형발전에 대한 정의와 측정방법이 부족했다. 이어 진 이명박 정부, 박근혜 정부, 문재인 정부에서도 균

형발전은 변함없이 중요한 목표이다. 정책의 무게중 심과 방법론적 측면에서는 차이가 있지만, 균형발전 의 추구라는 목표는 변함이 없다. 노무현 정부는 균형 에, 이명박 정부는 성장, 박근혜 정부는 성장과 균형 의 조화, 문재인 정부는 다시 균형에 무게중심을 두었 다. 균형발전은 벌써 네 번의 정권에 연이어 등장하는 중요한 이슈이다. 하지만 그만큼 달성하기 어려운 목 표이고, 아직도 달성되지 못한 목표이다.

그런데 균형발전을 추진한 지 20여 년이 지난 2019 년 12월에 오히려 수도권 인구가 전체 인구의 50%를 넘어섰다. 유럽대륙 국가보다는 영 · 미권 국가에서, 영 · 미권 국가보다는 대한민국에서 인구가 도시로 몰 려드는 경향이 강하다. 즉, 대한민국은 균형발전을 이 루기 어려운 사회적 환경을 가지고 있다고 할 수 있 다. 문제는 젊은 인구가 수도권으로 모여들면서 수도 권의 인구는 늘어나고 노령화 속도가 느려지지만, 인 구감소 지역은 인구도 줄고 노령화 속도도 빨라진다 는 것이다. 또, 양적인 측면에서의 인구변화는 질적 인 측면에서의 인구변화를 동반한다. 어떤 지역에서 발생하는 인구의 감소와 노령화는, 결국 그 지역의 역 량(capacity) 약화를 의미하기 때문이다. 문재인 정부 에서 추진하는 스마트 농업, 4차 산업혁명, 디지털 뉴

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제471호 2021 January

딜, 그린 뉴딜, 지역 뉴딜 등의 정책도 모두 그 지역의 인적자원이 뒷받침되어야만 가능하다. 정부는 균형발 전을 추구하는데, 지역환경은 균형발전이 점점 더 달 성되기 어려운 방향으로 강화되고 있다. 현재 힘든 상 태로나마 거점 역할을 하고 있는 지방중소도시들이 미래에 소멸한다면, 그나마 남아있는 균형발전의 기 회마저 상실할 것이다.

이러한 상황에서 이 연구는 균형발전을 자립적 지 역경제 성장기반 강화와 기초생활수준의 보장이라는 측면에서 접근하고 있다. 방법론적 측면에서 보면, 역 대 정부에서 추진되었던 국토의 공간전략을 균형발전 측면에서 검토하고, 보완책으로 공간의 위계별 전략 을 다양화하는 중층적 공간전략의 필요성을 제시하고 있다. 보다 구체적으로 살펴보면, 공간 단위에서는 자 립적 지역경제 성장기반 강화를 통해 균형을 추구하 고, 기초 단위에서는 주민 삶의 질 향상에 초점을 맞 추어 어느 지역에 거주하더라도 기초생활수준을 보장 받을 수 있도록 하는 것이다. 이를 위하여 공간 단위

측면에서는 균형발전을 위한 중층적 공간구조 로 광역권, 도시권, 생활권을 제시하고 있다.

기초생활수준 측면에서는 생활권을 주민의 서 비스 요구를 고려하여 유연하고 다양하게 설정 하고 있으며, 도시 (간) 기능 및 역할 분담과 네 트워크 체계 구축의 공간 전략도 제시하고 있 다. 이 연구에서 아직 제시되지 않은 권역별 기 능 배분과 발전방향은 후속 연구의 과제라고 볼 수 있다.

문재인 정부의 ‘국가균형발전위원회’, ‘혁신 도시 시즌 2’라는 명칭에서 나타나듯이, 문재 인 정부가 노무현 정부의 균형발전정책을 계 승하고 있다는 것은 분명해 보인다. 그러나 사 실 문재인 정부는 특별한 공간전략을 제시하 고 있지는 않다. 그런 면에서 이 연구는 기존 의 연구보다 한 단계 업그레이드된 균형발전전략을 제시하고 있다고 할 수 있다. 동시에 이전보다 균형발 전에 대한 포괄적이고 현실적인 접근이라고 볼 수 있 다. 또, 정책목표와 공간 단위의 중층적 설정은 범위 와 방법론 측면에서 연구의 확장성과 개방성을 설정 하고 있다고 볼 수 있다.

국토균형발전을 위한 공간전략 연구

A Study on the Spatial Strategy for Balanced National Development

민성희, 이순자, 홍사흠, 차은혜, 조정희, 유현아, 임형백 지음

<그림 1> 국토균형발전을 위한 중층적 공간구조

대도시권 ^{중소도시권}

중소도시권

대도시권 주변도시

주변도시

주변도시

주변도시

중심도시 중심도시

중심도시 중소도시권

교육권

문화권

통근권

쇼핑권

여가권

의료권 중소도시권

광역권

광역권 공간구조

도시권 공간구조

생활권 공간구조