1. 서 론
1.1 연구의 배경 및 목적
모든 도시철도 운영기관은 지방자치단체가 설립하고 운영함에 따라 공공성이 우선시 되고 있는 바. 노인복지법 등 개별 법령에 근거하여 무임승차제도를 시행하고 있다. 우리나라의 경우 인구 고령화 사회에 접어들면서 노인 승객의 증가에 따른 경로우대 무임승차가
* 정회원 ․ 서울과학기술대학교 철도전문대학원 철도경영정책학과 박사수료
(Seoul National University of Science and Technology․ [email protected]) ** 종신회원 ․ 교신저자 ․ 서울과학기술대학교 철도전문대학원 교수
(Corresponding Author․ Seoul National University of Science and Technology ․ [email protected])
*** 서울과학기술대학교 철도전문대학원 철도경영정책학과 석사과정 (Seoul National University of Science and Technology ․ [email protected]) Received September 5, 2017/ revised September 14, 2017/ accepted October 31, 2017
Copyright ⓒ 2017 by the Korean Society of Civil Engineers
DOI: https://doi.org/10.12652/Ksce.2017.37.6.1009 www.kscejournal.or.kr
도시철도 무임수송제도 개선 방안 : 신분당선 사례
김지연*ㆍ김시곤**ㆍ문제웅***
Kim, Ji Yeon*, Kim, Sigon**, Moon, Je Woong***
Reforming the Free Fare System in Urban Railway : A Case Study on Shinbundang Line
ABSTRACT
Since most of the urban railway operating agencies are established and operated by local governments, Public Service Obligation(PSO) is given priority. Therefore, free riding is carried out based on individual laws and regulations. In Korea, as the aging population goes, the increase in the number of elderly passengers on the urban railways is leading to a free rider as a big part of the fiscal deficit of the city railway operators. However, there have been no previous researches on free pass riding, and especially, it is necessary to study free ride on private investment projects. Several alternatives including a full charge case, free-ride for 70 years old over case, and separate fare charge (900won) are considered. Separate fare charge (900won) was selected as the optimal alternative since there is no fare income adjustment between operating agencies and no subsidy from government.
Key words : Free transportation, Free ride, Senior discount, Private investment projects 초 록
대부분의 도시철도 운영기관은 지방자치단체가 설립하고 운영함에 따라 공공성이 우선시 되고 있으므로 개별 법령에 근거하여 무임승차를 시행 하고 있다. 우리나라의 경우 인구 고령화 사회에 접어들면서 도시철도 노인 승객의 증가에 따른 도시철도 운영기관의 재정 적자의 큰 부분으로 경로우대 무임승차가 대두하고 있다. 그러나 현재 경로우대 무임승차에 관한 선행연구가 많이 이뤄지지 않은 실정이며, 특히 민간 투자사업에 대한 무임승차 연구가 필요한 실정이다. 신분당선 무임수송 개선 대안으로 전액 유료화, 70세 미만(65세∼69세)유료화, 별도운임 유료화(900 원)로 대안을 설정하였다. 별도운임만 유료화(900원)하는 대안이 신분당선(주)의 자체 별도운임으로 연락운임 정산이 필요 없고 정부에서 손실 보전을 할 수준이 아니므로 최적의 대안으로 분석되었다.
검색어 : 무임수송, 무임승차, 경로우대, 민간투자사업 Transportation Engineering 교통공학
도시철도 운영기관 재정적자의 큰 부분을 차지하고 있다.
현재 경로우대 무임승차에 관한 선행연구가 많이 이뤄지지 않은 실정이며, 특히 민간투자사업에 대한 무임승차 연구는 전무한 실정 이다. 신분당선은 우리나라 최초의 광역철도 민간제안사업으로서 경로우대에 대한 무임승차제도는 개통 이후 5년간 적용하는 것으로 실시협약이 체결되어 있다.
본 논문에서는 민간철도 투자사업인 신분당선 사례를 중심으로 실시협약 및 관련 법률에 근거하여 무임승차 개선 대안을 검토하였 다. 민간철도 투자사업에서의 무임승차 개선대안을 발굴하고 이 중 최적의 대안을 도출하여 신분당선 무임수송 개선방안 도출에 활용하고자 함에 그 목적이 있다.
1.2 연구의 범위 및 방법
본 연구의 기준 연도는 2016년 12월로 하되, 부득이한 경우 일부자료에 국한하여 가장 최신자료를 활용하였다. 신분당선 운영 현황을 분석하기 위하여 신분당선(강남∼정자)주식회사에서 제공 한 과거 5년(2012년 1월∼2016년 12월)간의 데이터를 활용하였 다. 직접적 영향권은 신분당선(강남∼정자)노선을 중심으로 한 범위로 설정하였으며, 간접영향권으로는 신분당선(강남∼정자) 노 선 인근 성남시, 용인시, 수원시, 서울시(강남, 서초) 지역으로 설정
하였다(Fig. 1).
본 연구의 주요 내용 및 수행방법은 다음과 같다. 첫째, 신분당선 의 과거 5년(2012년 1월∼2016년 12월) 수송실적을 기초자료로 활용하여 수송실적을 분석하였다. 둘째, 일반인 700명, 경로우대 300명을 대상으로 무임수송제도 개선에 관한 설문조사를 실시하여 각종 개선대안을 도출하였다. 셋째, 신분당선 무임수송 손실에 대한 실시협약 분석을 실시하였다. 넷째, 국내외 무임수송 관련 법률 및 사례를 검토하여 현재 운영 중인 국내외 도시철도 기관의 무임승차 손실보전 현황을 분석하였다. 다섯째, 무임승차 개선 대안별로 신분당선의 장래 수송수입을 전망하여 신분당선(강남∼
정자) 무임수송 개선 대안별 평가 및 효과 분석을 통하여 무임승차에 따른 정부의 손실 보전 여부와 현실적인 실현 가능 여부의 기준을 통하여 최적 대안을 도출하였다.
2. 신분당선 현황조사 및 분석 2.1 신분당선 수송실적
신분당선(강남∼정자)의 과거 5년(2012년 1월∼2016년 12월)
데이터를 활용하여 총 수송인원, 유임수송인원, 무임수송인원의
특성을 분석하였다. 월별 일평균 수송인원의 경우 2012년 1월
Fig. 1. Spatial Scope80,602명을 시작으로 2016년 12월 194,323명으로 증가 추세로 나타났다(Fig. 2).
월별 일평균 유임 수송인원의 경우 2012년 1월 67,141명을 시작 으로 2016년 12월 162,491명으로 증가 추세로 나타났다(Fig. 3).
월별 일평균 무임 수송인원의 경우 2012년 1월 13,461명을 시작 으로 2016년 12월 31,832명으로 증가 추세로 분석되었다(Fig. 4).
2.2 신분당선 운임단가 분석
신분당선도 수도권 대중교통요금제인 무료 환승을 허용하는 통합거리비례제에 기초를 두고 있기 때문에 수도권 대중교통 운영 기관과의 연락운임을 정산해야 한다. 신분당선 이용객 한명 당 운임단가의 분석 결과는 Table 1과 같이 분석되었다.
Fig. 2. Average Daily Ridership by Month
Fig. 3. Average Daily Paying Ridership by Month
Fig. 4. Average Daily Free Ridership Table 1. Annual Fare Unit Price
Year
Fare unit price (won)
Paying passengers (person)
Fare Income (won) Total Net income unit
price
Fare adjusted unit
price Total Real Earnings Adjustment fares
2015 1,456 1,349 108 38,473,175 56,026,739,325 51,881,846,214 4,144,893,111 2016 1,367 1,260 108 52,327,724 71,543,715,637 65,906,207,874 5,637,507,763
3. 무임수송 제도 개선에 대한 설문조사 3.1 조사의 개요
본 연구에서는 신분당선 이용자의 다양한 의견을 청취하여 향후 무임수송제도 개선방안에 대한 의견을 반영하기 위해 신분당선 무임수송제도 개선방안에 대한 설문조사를 실시하였다(Table 2).
3.2 신분당선 이용자의 특성 3.2.1 탑승자 성별 분포
설문응답자의 성별구성비를 살펴보면 일반인의 경우 남자 327 명(46.71%), 여자 373명(53.29%)으로 남성응답자가 많았으며, 경로우대의 경우 남자 202명(67.33%), 여자 98명(32.67%)으로 남성응답자가 많았다.
3.2.2 무임승차 대상자 분포
무임승차 대상자의 구성비를 살펴보면 경로우대 289명(96.33%), 국가유공자 7명(2.33%), 장애인 4명(1.33%)으로 분석되었다.
3.2.3 탑승자 연령별 분포
연령대별 구성비를 살펴보면 일반인의 경우 20대가 291명 (41.57%)으로 가장 많았고, 다음으로 30대가 172명(24.57%)으로 분석되었다. 경로우대의 경우 70대가 183명(61%)으로 가장 많았 고, 다음으로 60대가 83명(27.67%)으로 분석되었다.
3.2.4 신분당선 이용자의 분포
신분당선 이용자의 출발지 및 최종목적지의 분포를 살펴보면 일반인의 경우 성남시가 30%로 가장 많았으며, 다음으로 강남구 24%, 용인시 13%, 서초구 12%, 수원시 4%로 분석되었다. 경로 우대의 경우 성남시와 강남구가 각각 24%로 가장 많았으며, 다음으 로 용인시 18%, 서초구 17%, 수원시 3%로 분석되었다.
3.2.5 연계교통수단
신분당선 이용자의 연계교통수단을 살펴보면 일반인의 경우 철도/지하철 243명(34.71%), 버스 105명(15%), 도보 327명(46.71%),
기타 25명(3.57%)으로 철도/지하철이 가장 많았다. 경로우대의 경우 철도/지하철 145명(48.33%), 버스 43명(14.33%), 도보 97명 (32.33%), 기타 15명(5%)으로 철도/지하철이 가장 많았다.
3.2.6 무임수송제도 개선방안에 대한 의견
현재 신분당선에서 시행 중인 경로우대에 대한 무임승차를 개선 하는 방안으로 5가지 항목으로 설문조사를 실시하였다. 일반인 이용자의 의견을 살펴보면 일반인과 동일하게 적용 51명(7.29%), 경로우대 연령을 70세로 상향 조정 229명(32.71%), 경로우대 할인율 하향 조정 62명(8.86%), 출퇴근 시간대에는 경로우대 없음 185명(26.43%), 현행대로 경로우대 유지 173명(24.71%)으로 나 타났다.
경로우대 이용자의 의견을 살펴보면 일반인과 동일하게 적용 13명(4.33%), 경로우대 연령을 70세로 상향 조정 200명(66.67%), 경로우대 할인율 하향 조정 9명(3%), 출퇴근 시간대에는 경로우대 없음 14명 (4.67%), 현행대로 경로우대 유지 64명(21.33%)으로 나타났다.
3.2.7 경로우대 할인율 조정
경로우대 할인율(현재 100%)을 하향 조정한다면 청소년 요금수 준, 어린이 요금수준, 최대한 많이 인하, 기타 등 4가지 문항을 설정하였다. 일반인 이용자의 의견을 살펴보면 청소년 요금수준 230명(32.86%), 어린이 요금수준 220명(31.43%), 최대한 많이 인하 242명(34.57%), 기타 8명(1.14%)으로 나타났다.
경로우대 이용자의 의견을 살펴보면 청소년 요금수준 50명 (16.67%), 어린이 요금수준 94명(31.33%), 최대한 많이 인하 149 명(49.67%), 기타 7명(2.33%)으로 나타났다.
4. 신분당선 수요의 요금탄력성 분석 4.1 요금탄력성의 개념
일반적으로 요금탄력성은 (수요량 변화율/요금의 변화율)로 나 타낼 수 있으며, 요금 변동에 따라 수요량이 얼마나 탄력적으로 반응하는지 수치로 나타낸 값으로 정의 하고 있다(Fig. 5).
4.2 신분당선 요금변화 과정
신분당선의 요금은 수도권 전철운임과 신분당선 자체의 별도운 임을 합한 운임을 적용하고 있다. 신분당선 요금 변화과정을 살펴보 면 2012년 2월 25일 수도권 전철운임이 인상하였으며, 2014년 8월 2일 신분당선 자체적인 별도운임을 인상하였고, 2015년 6월 27일 수도권 전철운임이 인상되어 총 3번의 요금 변화가 있다 (Table 3).
Table 2. Survey Overview
Content Date 12/20, 12/22, 12/24 Place (Gangnam~Jeongja) On the train Target Paying passengers 700person
Free passengers 300person Survey Type 1:1 face-to-face interview
question Seven questions
4.3 신분당선 요금탄력성 분석
2014년 8월 2일 신분당선 자체적인 별도운임을 인상함에 따라 신분당선 요금 인상에 따른 수요량의 변화에 대한 요금탄력성 분석을 실시하였다. 총수요의 요금 탄력성 분석 결과 요금인상 전 3개월 평균수요는 3,970명이었으며, 요금인상 후 3개월 평균수 요는 3,863명으로 수요가 감소한 것으로 나타났다. 총수요의 요금 탄력성은 -0.236으로 분석되었다(Fig. 6).
유임 총수요의 요금 탄력성 분석 결과 요금인상 전 3개월 평균수 요는 3,344명이었으며, 요금인상 후 3개월 평균수요는 3,235명으 로 수요가 감소한 것으로 나타났다. 유임 총수요의 요금탄력성은 -0.284으로 분석되었다(Fig. 7).
무임 총수요의 요금 탄력성 분석 결과 요금인상 전 3개월 평균수 요는 627명이었으며, 요금인상 후 3개월 평균수요는 628명으로 수요가 증가한 것으로 나타났다. 무임 총수요 요금탄력성은 0.021 으로 분석되었다(Fig. 8).
5. 신분당선 무임수요의 요금탄력성 분석
본 연구에서는 유임수요자와 무임수요자의 시간가치를 파악한 후 이를 모형에 반영하였다. 신분당선 무임수요의 요금탄력성 분석
을 위하여 “2015년도 국가교통조사 및 DB 구축 사업 중 전국여객 O/D 보완갱신, 한국교통연구원, 2015.2”의 수단분담 모형을 활용 하였다.
첨두시 신분당선 무임수요의 요금탄력성 분석을 위해 통근통행 모형의 계수 값(수도권) 모형정산 결과를 활용하였으며, 비첨두시 신분당선 무임수요의 요금탄력성 분석을 위해 기타통행 모형의 계수 값(수도권) 모형정산 결과를 활용하였다.
Fig. 5. Fare Elasticity Graph for Shinbundang Line Table 3. Rate of Changes in Fares
Date Basic fare (A+B)
Metropolitan Subway Fares (A)
Separate fare
(B) Remarks 2011.10.29 1,600 900 700 Opening time 2012.02.25 1,750 1,050 700 Subway fare
increase 2014.08.02 1,950 1,050 900 Separate fare
increase 2015.06.27 2,150 1,250 900 Subway fare
increase
Fig. 6. Rate Elasticity of Aggregate Demand
Fig. 7. Rate Elasticity of Paid Aggregate Demand
Fig. 8. Rate Elasticity of Free Aggregate Demand
5.1 비첨두시 무임승차 시간가치
본 연구에서는 비첨두시 무임승차 시간가치를 비교하기 위해 실질적인 경제활동을 통한 소득을 얻을 수 있는 연령대의 범위를 15∼64세, 65∼85세로 설정하였으며, 연령별 평균소득 사용하여 1인당 소득을 산출하였다. 수도권인 서울특별시, 경기도, 인천광역 시 지역에 대한 1인당 소득을 산출한 결과, 65∼85세의 비첨두시 무임승차 시간가치는 유임수요 시간가치의 ½라고 분석되었다 (Table 4).
5.2 전액유료화시 무임수요의 유료화 전환 예측
본 연구에서는 신분당선의 무임요금을 전액 100% 유료화했을 경우는 무임요금 유료화의 기본 대안으로 설정하였다. 무임수요의 시간가치를 유임시간 가치의 ½로 가정했을 때 주중의 경우 55.15%
이며, 주말의 경우 52.46%로 주중이 높게 분석되었다.
6. 법률검토 및 타 사례 검토 6.1 무임수송에 대한 법률검토
노인을 대상으로 한 교통요금 할인제도는 경로우대의 목적으로 시행되고 있으며, 노인복지법에 그 법적 근거를 두고 있다. 노인복지 법 제26조는 65세 이상의 자에 대하여 공공시설을 무료 또는 그
이용요금을 할인하여 이용할 수 있게 할 수 있다. 또한 노인복지법시 행령 제19조에는 경로우대시설의 종류와 할인율을 제시하고 있어 교통요금 할인을 하고 있다. 철도산업발전 기본법(2003. 7. 29)에서 는 공익서비스비용의 부담에 관한 제32조에서, 철도운영자의 공익 서비스 제공으로 발생하는 비용은 대통령령이 정하는 바에 따라 국가 또는 당해 철도서비스를 직접 요구한 자가 부담하여야 한다고 규정하고 있다(Table 5).
6.2 국내 사례
국내 사례를 살펴보면 한국철도공사의 경우 노인 철도이용요금 할인 등으로 인한 공익적 성격의 서비스(Public Service Obligation : PSO)에 대해 국가가 비용을 일부 보상하고 있다. 민간철도사업들 은 무임승차제도를 도입하지 않거나 대부분의 운영기관이 재구조 화를 통하여 비용보전방식으로 무임 손실분에 대해 지원을 받는 것으로 나타나고 있다. 민간철도사업 중 유일하게 신분당선 주식회 사만 최소운영수입보장(MRG)을 못 받는 구조인 것으로 나타났다 (Table 6).
7. 장래 수송수요 및 수입
신분당선의 장래 수송수입의 경우 신분당선(주)이 실시협약을 체결한 협약수요의 결과를 인용하여 분석을 실시하였다(Table 7).
8. 무임수송 대안 설정 및 최적 대안 선정 8.1 무임수송 대안 설정
본 연구에서는 신분당선 무임수송 개선 대안으로 전액 유료화, 70세 미만(65세∼69세)유료화, 별도운임 유료화(900원)로 대안을 설정하였다.
Table 5. Free Ride Basis Laws
Target Relevant law Remarks
A person aged 65 or older Welfare of the Aged Act (Article 26) Optional rules (Enforcement ordinance: Compulsory provisions) Disabled person Welfare of Disabled Persons Act (Article 30) Compulsory provisions
Meritorious persons Meritorious persons Act (Article 66) Optional rules (Enforcement ordinance: Compulsory provisions) Independence patriots Independence patriots Act (Article 22) Optional rules (Enforcement ordinance: Compulsory provisions) 5·18 A man of democratic merit 5·18 A man of democratic merit Act (Article 58) Optional rules (Enforcement ordinance: Compulsory provisions) Table 6. Government Support Status for Free Rider (Korail) (Unit : 100 million won)
2008year 2009year 2010year 2011year 2012year
Incurred cost 1,085 1,180 1,255 1,368 1,584
Allowance 620 799 956 761 833
Maintenance ratio (%) 57% 67.7% 76.2% 55.6% 52.6%
Table 4. Per Capita Income in Seoul Metropolitan Area (Seoul, Gyeonggi, Incheon) (Unit : 1,000 person / 10,000 won) Age-specific Income Population
count
Per capita income 15∼64years old 3,906,750 22,104 176.74 65∼85years old 122,400 1,440 85.02 65∼80years old 122,400 1,317 92.96
8.2 대안별 평가 및 최적대안 선정
상기 3가지 대안 중 철도운영기관과의 연락운임정산이 필요 없고, 노인 분들에게 새로운 교통카드를 발급할 필요가 없고, 신분당 선의 수입 측면에서 전액유료화와 비슷한 수준인 별도운임만 유료 화(900원) 대안이 최적의 대안으로 분석되었다(Table 8).
9. 결론 및 향후과제
본 논문에서는 기존 무임수송제도 개선방안 연구를 보완하고자 신분당선 사례를 바탕으로 무임수송 개선방안 연구를 진행하였다.
특히 민간투자사업에 대한 무임수송 개선방안 선행 연구가 전무한 실정이었기 때문에 이에 본 논문에서는 무임수송 개선 대안을 제시하였다. 본 논문의 주요결과는 다음과 같다.
첫째, 신분당선 수송실적 자료와 설문조사를 실시하여 신분당선 이용자의 특성을 분석하였으며, 다양한 의견을 수렴하여 향후 무임 수송 개선대안을 설정하였다. 둘쨰, 신분당선 수요의 요금탄력성 분석을 통해 대안별 무임승차 이용자들의 유임전환량을 계산하였다.
본 연구에서 제시된 연구결과를 바탕으로 향후에는 무임수송 개선방안을 실질적으로 적용할 수 있는 대안이나 법 제도가 필요할 것이다. 이를 반영하기 위한 정부의 무임수송 손실보전에 대한 다양한 관점의 연구가 필요할 것으로 보인다.
감사의 글
이 연구는 서울과학기술대학교 산학협력단 교내연구비의 지원 으로 수행되었습니다.
References
Hallym University (2013). A Study on the Improvement Plan of Multipurpose Transportation Fee : Focusing on Subway Free Transit, Report, Korea.
Korea Transport Institute (KOTI) (2015). 2015 National Transpor- tation Survey and DB Implementation Project, Report, Korea.
Table 7. Future Transportation Demand and Revenue for (Unit : person / won)
Year Demand (Daily demand) Paying passengers Free passengers Gross Incomes
2017 205,504 171,840 33,664 85,740,616,510
2018 212,229 177,464 34,765 88,546,480,991
2019 215,855 180,495 35,359 90,059,123,504
2020 219,435 183,490 35,946 91,553,124,979
2021 219,997 183,959 36,038 91,787,303,011
2022 276,784 231,444 45,340 115,480,061,526
2023 277,943 232,413 45,530 115,963,563,433
2025 299,402 250,357 49,045 124,916,698,346
2026 301,852 252,406 49,446 125,939,236,918
2031 304,600 254,704 49,896 127,085,660,717
2036 300,471 251,251 49,220 125,362,918,179
Table 8. Optimal Alternative Selection
Alternative Total incomes (Million Won, Year 2018)
Fare adjustment between
operating agencies New card for the elderly
Pay in full 171,276 Necessary No
Free charge for 70 years old over 159,303 Necessary Yes
Separate fare charge (900won) 171,098 Not necessary No
