3
특 집 환경 변화 에 대응 한 건설 산업 정책 의 재정 립 방안
머리말
1. 건설환경 변화에 따른 사회기반시설(SOC)의 투자 변화
건설산업은 1950년 전후 복구 이래 우리나라 경제성장 단계에서 국가기간산업으 로 중추적인 역할을 수행하여 왔다. 국내 경제성장이 성장기에서 성숙기로 진입하 면서 국내건설 중심, 신축 중심, 전통·공공 SOC 중심, 시공 중심, 규제 중심 건설 산업이 해외건설 중심, 유지보수 중심, 생활밀착형·민간 SOC, 엔지니어링이 주도 하는 융·복합, 시장기능 중심으로 패러다임의 전환이 이루어지고 있다. 하지만 현 재의 건설산업 정책은 건설환경의 변화와 이로 인한 건설산업의 패러다임 전환이 예상됨에도 불구하고 고도성장기의 제도와 관행에 머물러 있어 건설산업의 위기가 심화되고 있다. 2008년 금융위기 이후 국내 100대 건설사 중 45개사가 워크아웃, 법 정관리, 부도, 폐업이 될 정도로 주택 및 부동산 부문의 민간건설시장이 심각한 침체 를 보이고 있다. 4대강사업, 지역 30대 선도사업 등 정부의 건설경기 부양대책으로 SOC 건설시장을 활성화시키고자 노력하였으나 기대하는 성과를 보이지는 못하였 다. 이처럼 과거의 SOC 투자 확대는 글로벌 금융위기를 극복하기 위한 대책이었으 며 동시에 국내경기 침체를 방지하는 역할을 했다. 하지만 최근 SOC 투자에 대한 성과평가가 지나치게 문제점 위주로 인색하게 평가되고 있다. 지난 4대강사업, 민자 고속도로 및 철도 등 대형 국책사업에서 민간기업의 부도덕성과 세금의 낭비문제가
생활밀착형 SOC 투자와 민간투자 활성화 방안
윤하중 | 국토연구원 건설경제연구센터장
불거지면서 SOC 사업에 대한 부정적 인식이 국 민에게 자리 잡고 있다. 이러한 인식의 문제로 인 해 정부의 SOC 정책 방향도 복지정책과 연결되 면서 투자 축소 일변도로 나타나고 있어, 민간이 참여할 수 있는 국책사업 발굴이 되지 않고 있다.
2. SOC 예산정책 변화
정부가 지난해 발표한 국가재정운영계획을 살펴보면, 연간 SOC 분야의 지출은 연평균 (2013~2017년)까지 -5.7%씩 단계적으로 총 11조 6천억 원을 축소할 예정이었다. 이는 SOC 물량이 충분하다는 판단 아래 경제위기 극복과 정에서 집중투자된 점 등을 감안해 SOC 투자규 모의 정상화를 진행한다는 명목이었으나 지난 9월 1일 발표된 2015년 예산지원 방안에서 시설 안전과 유지보수투자 등 SOC 예산의 증액이 결 정되었다. 국내총생산(GDP) 대비 SOC의 투자 비중은 2009년 4.2%에서 2013년 3.16%까지 감 소되면서 건설산업의 경제성장 기여율이 -0.2%
까지 떨어져 경제성장을 저해하고 있었다. 하지 만 이번 예산증액으로 타 산업보다 높은 고용유 발계수를 가지고 있는 건설산업 활성화로 인해 고용의 증가와 소득 증가가 유발되고, 이는 다시 소비 증대 및 생산 증가로 이어지는 선순환 효과 가 기대되고 있으며, SOC 투자 확대가 삶의 질 향상이라는 보편적 복지에 해당한다는 것이 증 명될 것으로 보인다.
3. 변화가 필요한 SOC 사업
경부고속도로나 경부고속철도 등 굵직한 SOC 사
업이 그동안 경제부흥을 주도하면서 2000년대 초 반까지 SOC 공급은 투자 대비 효율이 높았다. 하 지만 최근 김해·용인·의정부 경전철, 양양·무 안·울진공항 사업 등은 SOC 과잉투자의 대표적 사례로 손꼽히면서 국민들이 SOC 투자가 불필요 하다는 인식을 가지게 되었다.
정부는 이러한 국민의식과 복지예산 확충을 위해 2013년부터 2017년까지 단계적으로 SOC 투자를 줄이고자 했으나 ‘SOC 투자가 미래세대 를 위해 꼭 필요한 투자’라는 의식 전환이 이루 어지면서 시행 1년 만에 없던 일이 되었다. 하지 만 내년에 SOC 예산이 증가한다 하더라도 그동 안 추진해왔던 도로, 철도, 공항, 항만 등 건설업 계에 큰 이익이 돌아가는 ‘전통적인 SOC’보다는 도시 내 교통인프라, 낙후지방도로, 취약계층 주 거환경, 상하수도, 중소 하천개선사업 및 재난·
재해 방지시설 등 국민생활과 밀접한 관련이 있 는 ‘민간+생활밀착형 SOC’로의 전환이 이루어 질 것으로 보인다.
그동안 4대강사업, 보금자리주택사업 등 대 규모 프로젝트에 집중되었던 SOC 예산을 작은 규모지만 국민이 생활 속에서 빠르게 체감할 수 있는 사업으로 추진하면서 정부는 고사상태의 건설업계를 지원하고, 지난 몇 년간 SOC 예산 감소로 지체되었던 민생 인프라시설을 구축하 는 ‘두 마리 토끼 잡기’가 가능할 것으로 보인다.
또한, 지난해 발표된 민간투자사업 활성화 방안 과 함께 공공기관의 보증을 통한 프로젝트파이 낸싱(PF) 대출을 원활히 할 수 있는 대책을 마련 한다면 적기에 민생인프라가 구축될 수 있을 것 으로 기대된다.
3
민간투자사업의 패러다임 변화
1. 민간투자사업 도입 및 추진현황
우리나라의 SOC 민간투자사업은 1970~1980년대의 지속적인 경제발전에 따라 도로, 철도, 항만, 공항, 하수처리시설 등 사회간접자본시설 확충이 필요하게 되 면서 추진되었다. 이에 따라 1994년 「사회간접자본시설에 대한 민간자본유치촉 진법」을 제정하였으며, 1998년에는 기존의 민촉법을 「사회간접자본시설에 대한 민간투자법」으로 대폭 개정하여 국내 민간투자사업이 활성화되는 계기가 마련 되었다. 최근에는 공공부문의 SOC 재원조달 여건이 어려워지면서 부족한 SOC 시설을 민간투자사업으로 추진하기 위한 대책이 정부 차원에서 마련되고 있다.
민간투자사업의 추진실적을 살펴보면, 민간투자사업이 활성화되기 시작한 1999년부터 2012년 말까지 추진된 민간투자사업은 총 634건, 총 투자비 95조 원 규모로 추진되었다. 추진방식별로는 BTO방식(200개 사업, 66조 1천억 원), BOT·BOO방식(11개 사업, 2조 원), BTL방식(423개사업, 26조 9천억 원)으로 추진되었다.
민간투자 대상시설을 총 투자비 기준으로 보면, 도로사업이 40조 2천억 원 (42.3%)으로 가장 큰 비중을 차지했으며, 철도사업이 17조 3천억 원(18.3%), 환 경사업 11조 7천억 원(12.3%), 교육사업 8조 1천억 원(8.5%) 순으로 나타났다.
연도별 사업건수 및 투자규모를 살펴보면, 2007년 120건(11조 5천억 원)에서 2012년 30건(5조 5천억 원)으로 꾸준하게 감소하는 추세에 있다. 정부고시사업 의 경우 2011년 이후 중앙정부가 주무관청인 신규 BTO 사업은 한 건도 고시되지 않은 만큼 사실상 민간투자사업이 추진되지 못하고 있는 실정이다.
특 집 환경 변화 에 대응 한 건설 산업 정책 의 재정 립 방안
<표 1> 민간투자사업 현황
구분 사업수 총 투자비
수익형
BTO 200 (31.6) 66.1 (69.6)
BOT 3 (0.5) 0.6 (0.7)
BOO 8 (1.3) 1.4 (1.4)
소계 211 (33.3) 68.1 (71.7)
임대형 BTL 423 (66.7) 26.9 (28.3)
합계 634 (100.0) 95.0 (100.0)
출처: 기획재정부. 2014.
(단위: 조 원, %)
2. SOC 예산의 변화와 민간투자사업
SOC 확충은 지역 간 교류 증진과 물류비 절감 및 효율성 향상 등을 통해 경제성장에 기여할 수 있다는 인식은 큰 차이가 없을 것이다. 하지 만 오랫동안 성장과 효율성 일변도로 국정운영 이 되어 왔기 때문에 사회적 약자나 소외계층의 삶의 질은 상대적으로 개선되지 못했다. 그로 인 해 SOC 확충은 복지와 반대되는 대립적인 개념 으로 생각하게 되면서 SOC 예산에도 영향을 주
게 되었다. 2013년 복지예산은 97조 4천억 원으 로 국가 예산의 28.5%를 차지하고 있었지만, 올 해 복지예산은 106조 4천억 원으로 역대 최초 로 100조 원을 넘어섰다. 반면, SOC 분야 예산 은 2009년(25조 5천억 원), 2010년(25조 1천억 원), 2011년(24조 4천억 원), 2012년(23조 1천 억 원)으로 꾸준하게 감소하면서 국가 성장기반 약화와 더불어 신규고용 창출에도 문제점이 발 생되고 있다.
또한, 정부는 교육 및 복지 분야 핵심공약 추
<표 2> 대상시설별 민간투자사업 현황
구분 사업수 총 투자비 구분 사업수 총 투자비
도로 56 (8.8) 40.1 (42.3) 대학교 16 (2.5) 0.9 (1.0)
철도 13 (2.1) 17.3 (18.3) 공항 14 (2.2) 0.8 (0.8)
환경 164 (25.9) 11.6 (12.3) 주차장 26 (4.1) 0.3 (0.3)
교육 194 (30.6) 8.0 (8.5) 정보통신 4 (0.6) 0.3 (0.3)
항만 17 (2.7) 6.2 (6.6) 복지시설 10 (1.6) 0.2 (0.2) 군주거시설 71 (11.2) 5.6 (5.9) 과학관 6 (0.9) 0.2 (0.2)
문화관광 33 (5.2) 1.5 (1.6) 복합시설 4 (0.6) 0.2 (0.2)
유통 6 (0.9) 1.3 (1.4) 총 합계 634 (100.0) 94.9 (100.0) 출처: 기획재정부. 2014.
(단위: 조 원, %)
<그림 1> 연도별 투자규모 및 사업건수 추이
출처: 기획재정부. 2014.
3
진을 위해 SOC 예산을 축소하는 대책을 내놓았고, 그로 인해 정부가 그동안 추 진했던 지역 30대 선도사업, 고속간선망인 고속도로와 철도사업계획, 지방정부 가 추진 중인 도로, 철도, 신공항 등의 사업에 제동이 걸렸다. 이처럼 이미 추진되 고 있던 사업과 예정된 SOC 사업이 예산문제로 추진이 어려워지자 정부는 SOC 사업을 민간투자사업을 통해 적극적으로 추진하고자 작년 7월 BTL사업의 민간 제안사업, BTO+BTL 혼합형 방식 등을 포함한 민간투자 활성화 대책을 마련하 게 되었다.국민복지 향상을 위한 SOC 투자정책의 수립
1. 생활밀착형 SOC 확충
생활밀착형 SOC 사업은 국민들이 먹고, 자고, 쉬고, 일하고, 가족을 부양하는 등 일상생활에 필요한 모든 인프라를 의미한다. 우리나라는 그동안 SOC 사업이 주 로 교통인프라 확충에 집중되었던 만큼 생활인프라가 부족한 실정이다.
특히, 농어촌과 같은 오지지역은 고령화와 각종 인프라 부족에 따른 사회적 문 제가 확대되고, 교육·의료·복지·문화 등 생활의 복지수준이 상대적으로 매우 취약하다. 상수도 보급률을 살펴보면 전국 평균은 68.7%이며 도시지역의 경우 95% 이상이 대부분이지만 농·어촌 및 오지지역의 경우 10%에 불과한 지역도 있 다. 이밖에 상습 정체 도로구간 해소를 위한 교통혼잡비용, 낙후·오지지역 주민 들의 생활여건 개선을 위한 도로 포장률 등이 지역에 따라 차이가 있다. 하지만 지자체의 재정 악화, 복지비 증가 등으로 SOC 투자재원 확보가 어려워 지역 간·
공급주체 간 SOC 시설 수준의 격차는 더욱 벌어질 것으로 생각된다. 따라서 생활 밀착형 SOC 시설 수준의 개선을 위해서는 정부의 지원 확대와 생활밀착형 SOC 수요를 가장 잘 알고 있는 지자체 주도의 공급이 필요하다.
특 집 환경 변화 에 대응 한 건설 산업 정책 의 재정 립 방안
<표 3> SOC 예산액 대비 민간투자 비율
구분 2004 2006 2008 2009 2010 2011 2012
정부 SOC 예산 17.4 18.4 20.5 25.5 25.1 24.4 23.1
민간투자금액 1.7 2.9 3.8 3.9 2.7 2.2 2.7
비율(%) 9.8 15.8 18.5 15.3 10.8 9.0 11.7
주: 민간투자는 BTO사업과 BTL사업의 합계로 국가 관리사업 기준임.
출처: 기획재정부. 2014.
(단위: 조 원)
2. 국민복지 향상을 위한 생활밀착형 SOC
2009년 이후 감소되는 정부의 SOC 예산으로 인 해 공공공사의 발주가 감소되면서 건설업계의 불 황이 이어지고 있다. 그간 4대강사업, 보금자리주 택사업 등 대규모 프로젝트에 집중적으로 SOC 예산을 투자했지만 성과에 대한 의문과 문제점이 발생되면서 곳곳에 필요한 SOC 사업까지 상대적 으로 미운오리 취급을 받아 왔다. 실제로 2009년 이후 매년 SOC 예산이 감소하면서 주거, 이동, 안 전 등 국민 생활에 필수적인 SOC마저도 건설이 지연되고 있는 실정이다. 이러한 상황에서 국민이 생활 속에서 빠르게 체감할 수 있는 혼잡교통 인 프라 개선, 낙후지역 도로포장, 노후 임대주택 시 설개선사업 등으로 SOC 예산 투입을 전환하면서 고사 상태에 직면한 중소 건설업계에 대한 지원과 지체되고 있는 민생 인프라 시설 구축까지 일석이 조의 효과가 있을 것으로 판단된다.
3. 국민 안전을 위한 생활밀착형 SOC
국내 SOC 시설은 1960년대에 구축하기 시작 해, 1970년대부터 경제성장과 더불어 급증했다.
도로·교량·댐·상하수도 등 생활인프라 시설 물 가운데 상당수가 지어진 지 30년 이상이 되 어 고령화에 접어들었지만 체계적인 유지관리는 미흡한 실정이다. 지난 5월 국토교통부에 따르 면, 「시설물의 안전관리에 관한 특별법」에 따라 관리하고 있는 대형 기반시설은 1만 9,543개이 며, 이 중 30년 이상 지난 노후시설물은 1,877개 로 전체 시설물의 9.6%를 차지하고 있다. 이 중 교량이 563개(29.9%)로 가장 많았고, 하천시설
475개(25.3%), 댐 310개(16.5%), 상하수도 166 개(8.8%), 기타(도로, 터널 등) 363개 순으로 나 타났다. 노후화된 인프라는 안전·재난의 위험 이 높아 자칫하면 대형사고로 이어질 수 있는 만 큼 국민들이 안전하게 생활할 수 있도록 SOC 유 지보수 분야에 대한 지원이 필요하다. 또한, 민 간기업에서는 신규 건설물량이 부족한 상황에서 기존의 인프라 시설에 대한 유지보수 시장은 안 정적으로 수익을 올릴 수 있는 새로운 사업모델 로 시장 확보를 위한 노력이 필요하다.
4. 민간투자사업 활성화를 통한 생활밀착형 SOC 확충 방안
SOC 민간투자사업의 대표적인 메리트는 국가 재정 절감과 경기부양, 고용확대 등의 순기능으 로 국가경제 및 지역경제 발전에 기여하여 왔다.
하지만 생활밀착형 SOC 사업(사회, 복지, 문화, 교육, 환경, R&D) 분야 투자는 미흡하였는데, 정부의 부족한 예산으로 인해 국책사업으로 추 진된 도로 및 대형 국책사업 위주로 투자가 선 행되었기 때문이다. 내년 SOC 예산이 올해보다 증가하면서 생활 SOC 사업이 증가할 것으로 예 상된다. 그동안 침체되어 있던 생활형 SOC 구축 사업을 정부가 나서 원활히 추진하기 위해서는 민간투자사업으로 추진할 수 있는 정부고시사업 을 활발히 추진할 필요가 있다. 또한, SOC 예산 배분을 원만히 할 수 있는 기준이 필요하다. 생 활형 SOC 사업은 대형 SOC 사업과 달리 지자 체에서 수행하는 사업이 많을 것으로 생각되는 만큼 명확한 기준이 있어야 분쟁이 없을 것이다.
또한, 공사규모가 기존 사업보다 작은 만큼 중소
3
건설사들도 함께 참여할 수 있는 대책이 마련되어야 할 것이다.
맺음말
2015년 SOC 분야의 예산투입 규모가 확대된다. 복지예산 확보를 위해 줄어들었던 SOC 예산이 1년 만에 ‘경기활성화’라는 명목으로 증가하게 되었다. 또한, 금리인하 등 선제적인 경기부양책을 동시에 펼치면서 경제살리기에 총력을 기울이고 있다.
그러나 정부의 재정투자 확대만으로는 일자리 창출과 경기회복에 한계가 있 다. 이를 해결하기 위한 방법으로 민간투자사업을 적극적으로 활성화시킬 필요 가 있다. 그동안 얼어붙은 시장상황으로 인해 민간이 보유하고 있는 부동자금은 800조 원에 이른다. 이 자금을 안정적으로 사용할 수 있는 생산적인 투자처를 정 부가 제공할 수 있다면 경기활성화에 최적의 대안이 될 수 있다. 하지만 현재의 민간투자사업은 수년째 이어지고 있는 부동산 침체와 금융경색으로 위험성이 증 가하면서 신규사업은 물론 수년 전부터 추진해오던 프로젝트파이낸싱(PF) 사업 까지 모두 정지되었다. 현재까지 착공하지 못하고 있는 사업은 10조 원 수준으로 16만 개의 일자리를 확보할 수 있지만 투자자는 최소운영수익보장(MRG) 폐지, 지자체 협약 미준수, 경제상황 등이 맞물려 수익률이 떨어지고 사업 위험성이 높 아지는 민간투자사업에 투자를 기피하고 있어 사업이 좌초될 위기에 처해 있다.
지난해 정부는 민간투자 시장을 활성화하기 위해 BTL방식의 민간제안 허용, 혼 합형 방식의 추진(BTO+BTL), 부대사업의 차등적 이익공유, 토지 보상과 관련한 보증 등 활성화 대책을 마련하였지만 시장상황은 크게 좋아지지 않고 있다. 이러는 동안 SOC 투자의 패러다임은 도로, 철도, 항만 등 대형 프로젝트에서 생활밀착형으 로 전환하고 있다. 기존의 대형 프로젝트에서 문제가 되었던 높은 투자 위험성을 낮 추기 위해 규모는 작지만 안정적 운영이 가능한 생활밀착형 사업으로 패러다임이 전환되고 있는 것이다. 이러한 전환은 대형 SOC 사업에 대한 국민들의 부정적인 의 식과 현 정부가 내세우는 국민복지와 밀접한 관련이 있다. 생활형 SOC 투자와 민 간투자사업 활성화는 정부 재정의 한계 극복, 경기활성화와 고용 창출, 시설물의 적 기 완공을 통한 국민편익 제고 등 일석사조의 효과가 있는 만큼 정부와 국민의 지속 적인 관심과 꾸준한 지원이 필요하다.
특 집 환경 변화 에 대응 한 건설 산업 정책 의 재정 립 방안
참고문헌
기획재정부. 2014. 국가재정운용계획.
