국토⋅환경 연동제에 따른 국토⋅도시-환경계획 관련 주요 법규조항 분석 및 고찰*
A Study on Major law related to National⋅Urban-Environmental planning according to the Land-environment linkage system
1
김수현**
Kim, Soo Hyun 우가영***
Woo, Ga Young 최창규****
Choi, Chang Gyu
Abstract
The purpose of this research is, by analyzing major laws related to national territory and environmental planning, to prepare grounds to develop policies that should be realized as the national territory and environment linkage system has been established. Moreover, the importance of linkage between land and environment has been increased because environment should be included in the space planning process so that we actively deal with damage of environment. The land-environmental interlink system presents directions for linkage under the highest laws of the National Territory and Environmental Act. Nevertheless, in order for this concept to be practically applied to the processes for planning and development, the linkage between the sub-laws of national territory and environment should be included in the actual plans. Therefore, the purpose of this study is to derive characteristics and limitations of the major laws related to national territory and environment through respectively analyzing and identifying their detail provisions and spatial hierarchical characteristics.
색인어 : 국토-환경 연동제, 국토⋅도시계획, 환경계획, 국토관리, 법규분석
Keywords : land-environment linkage system, national⋅urban planning, environmental planning, national management, law analysis
* 본 결과물은 환경부의 재원으로 한국환경산업기술원의 도시생태계 건강성증진 기술개발 사업의 지원을 받아 연구되었습니다.(2020002780001)
** 한양대학교 도시⋅지역개발경영학과 박사수료 (주저자: [email protected])
*** 한양대학교 산학협력단 연구원
**** 한양대학교 도시⋅지역개발경영학과 교수 (교신저자: [email protected])
Ⅰ. 서론
1. 연구의 배경 및 목적
지속가능한 국토관리, 환경친화적 개발, 도시생태계 등 국토 및 도시계획에서 환경 에 대한 관심이 높아지고 있으나(성현찬 외, 2013), 국토⋅도시계획과 환경계획 간에 연계성이 부족하였다(전재경 외, 2004). 이에 국토교통부와 환경부가 협력하여 2009년 부터 국토계획과 환경계획의 연동을 도모하고자 하였으며(신영규 외, 2014; 성현찬 외, 2013 등), 2018년 3월 ｢국토계획 및 환경보전계획의 통합관리에 관한 공동훈령｣(이하, 국토-환경 연동제)이 제정되었다.
국토계획, 도시계획, 공간계획, 도시개발 등과 환경계획 간의 연계체계, 연계성 등에 대한 연구는 다수 진행되어 왔다(최충익⋅강보영, 2014; 이상대⋅송인주, 2002; 정순 오⋅김홍태, 1996 등). 국토-환경 연동에 대한 관심이 증대됨에 따라 훈령이 제정되었 음에도 불구하고 훈령 제정과 그 실현에 관련한 연구는 부족한 실정이다. 훈령에서 국 토계획 및 환경보전계획 수립 시 추진전략, 목표 등 계획 내용 및 과정 그리고 자료를 공유해야함을 기본이념으로 제시하고 있다. 하지만 공간 및 환경의 상위법에 대하여 장기적인 방향만 명시할 뿐 구체적인 적용범위, 연계방법이 제시되지 않았다는 한계가 존재한다. 이러한 훈령을 바탕으로 지자체에서 국토-환경계획을 작동하는 경우 운영주 체 등 구체적인 방안이 제시되어 있지 않아, 실제로 운영하기 위해서는 어려움이 존재 할 것이다.
국토⋅도시계획과 관련한 주요 법규인 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣(이하, 국 토계획법)은 광범위한 내용을 다루고 있어 개별 항목에 대한 세부적인 관리⋅규제는 어려울 것이다. 환경, 도시생태계 등과 관련하여 광역도시계획, 도시⋅군관리계획 등 계획내용 포함, 개발행위제한, 용도지역⋅지구⋅구역 등 규제 사항 등을 통해 일부분 다루고 있다. 환경, 도시생태계 관련된 법규에서도 별도로 계획을 수립하고, 규제사항 을 제시하고 있다. 국토-환경관련 법의 세부 항목들이 서로 연계되어 있지 않아 도시개 발, 관리 등에 있어 이중규제 및 사업수행자의 혼란 초래할 수 있다. 국토관리는 개발 과 보전이 통합된 형태로 진행되어야 하며, 환경훼손에 대한 적극적인 대처를 위하여 공간계획수립과정에 있어서 환경이 투입되어야하기 때문에 연계성의 중요성은 확대되 고 있다(최영국 외, 2002; 윤형두 외, 2018).
환경문제는 공간에서 발생하지만, 공간(개발)계획과의 연계가 부족하고, 법제들 간
의 연계성에 대한 논의는 거의 이루어지지 않고 있다(최충익⋅강보영, 2014). 이를 실
현하기 위한 기반인 국토-환경 연동제가 제정됨에 따라 국토⋅환경관련 법규에서의 실
질적인 연동 및 활용방안을 모색할 필요가 있다. 본 연구에서는 국토-연동제와 관련한
개별 법규의 조항을 검토하여 공간위계를 고려한 분석을 수행하고자 한다. 국토-환경 연동제를 기반으로 현행 관련 법규의 법조항을 검토함으로서 실질적인 가능성과 한계 점에 대한 파악이 가능할 것이다. 향후 지자체 등에서 계획을 수립하는 경우 효과적으 로 연계할 수 있는 방안을 모색하는데 기초자료로서 활용이 가능할 것이다.
2. 연구의 범위 및 내용
본 연구는 국토-환경 연동제 제정에 따라 국토, 환경계획관련 주요 법을 기반으로 세부조항을 분석하고자 한다. 국토관련 법규는 ｢국토기본법｣, ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣, 환경관련 법규는 ｢환경정책기본법｣, ｢자연환경보전법｣, ｢자연공원법｣, ｢환 경영향평가법｣을 연구의 범위로 설정하였다. 우선, 국토-환경 연동제, 국토, 환경관련 법규의 배경 및 체계를 이해하고자 한다. 다음으로 국토, 환경관련 법규 중 계획관련 법규를 중심으로 각 개별 법규에서의 국토-환경 연동관점에서 관련한 조항을 검토하여 도출하고, 이에 대한 특징 및 한계점을 분석하고자 한다. 계획은 공간위계가 중요하므 로 공간위계(거시, 미시)를 구분하여 분석을 수행하고자 한다. 마지막으로 사례분석을 통해 국토-환경 연동제에 따른 방향성을 제시하고자 한다.
Ⅱ. 선행연구 고찰
1. 국토－환경계획 연동제
2000년대 이후로 국내의 환경보호에 대한 관심 증가는 국토계획과 환경계획을 상호 연동하여 환경보전을 기반으로 한 체계적인 개발을 유도하기 위한 대책이 논의되었다.
하지만 국내의 국토-환경계획의 연동은 법률에 있어서 법제 간 연계성에 관한 논의는 미흡한 상황이다(최충익⋅강보영, 2014). 환경계획의 공간화가 부족하다는 점은 환경 문제에 대하여 명확한 대응이 아닌 장래의 개선 프로그램적 계획 위주로 제시되는 결 과를 초래했다고 주장한다(엄정희 외, 2010). 지속가능한 발전 관점의 국토-환경 연동 의 필요성이 지속적으로 논의됨에 따라(이영재 외, 2017; 이상대⋅송인주, 2002) 국토- 환경 연동제가 관리⋅보전⋅이용의 법적 근거인 법률로 제정된다. 이는 ｢국토기본법｣
제5조4항, ｢환경정책기본법｣ 제4조4항에 따라 국토계획과 환경보전계획의 통합관리를
목적으로 ｢국토계획 및 환경보전계획의 통합관리에 관한 공동훈령｣이 제정되었다(최
영국 외, 2002; 왕광익 외, 2015 등). 현재로서는 최상위법에서만의 연계가 진행되어
실질적인 적용은 아직 초기단계이며, 국토 및 도시계획과 환경계획의 수립주기를 고려
한 연동과 계획 실행에 있어서 환경적 고려를 포함할 수 있도록 방안을 모색하고 있다 (이영재 외, 2017). 하지만 여전히 하위법과 연관된 수직적인 연구가 부족할 뿐만 아니 라, 환경문제에 대한 환경법이 국토도시개발에서 적절한 대응이 부족하여 국토공간과 의 연계에 있어서 한계가 존재한다(유진식, 2015). 국가, 도시차원의 공간범위에 한정 되어 실제 지자체에서 계획을 수립할 때 주요하게 고려되는 공간 범위인 지역, 필지 단위 등의 반영이 미흡하다는 한계가 있다. 본 훈령을 기반으로 하여 계획적인 차원에 서 도시생태계 건강성 증진을 위한 국토⋅도시계획 법⋅제도와의 연계의 실효성을 높 일 수 있으나, 실행수단으로서는 한계가 있다고 할 수 있다.
2. 국토⋅환경계획 관련 법규
1) 국토⋅도시계획 관련 법규
국토⋅도시계획 법제도는 크게 계획적 측면과 개발 측면으로 구분할 수 있다. 계획 적 측면에서 국토계획법체계는 ｢국토기본법｣을 필두로 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣이 있다. 개발측면의 법규는 계획관련 법규와 달리 일관된 법으로 연계되어 있지 않으며, 특별법으로 제정되는 경우가 많다. 김희곤(2011)은 국토계획법제는 친환경적 인 개발, 지속가능한 발전을 이념으로 내세우고 주요이슈를 반영하여 입법목적 측면으 로 상당히 타당하다고 주장한다. 하지만 이에 반하여 내용적 측면에서 환경관련 규정 의 경시와 환경의식이 결여되어 있다고 언급한다. 이광윤(2006)은 ｢국토기본법｣에서 국토⋅도시계획에 따른 공간 규명이 모호하다고 주장한다. 지역계획은 가장 하위의 계 획으로 취급하지만 지역계획의 수도권의 경우 도단위를 초과하는 경우가 존재하기 때 문이다. 문채⋅최막중(2008)은 ｢국토계획법｣에 의한 광역도시계획에서 환경보전과 관
그림 1. 국토⋅도시계획 법⋅제도 체계
리부분이 개선되어야 한다고 주장한다. 개별행정구역에서 생태적 보전과 대기질⋅수 질관리 등의 문제를 대처하기엔 한계가 있기 때문이다. 피석현⋅이명훈(2018), 박재길 (2011)은 ｢국토계획법｣에서 타계획, 부문별계획, 하위계획 등과의 정합성이 낮아 계획 간 연계성이 부족함을 주장한다. 이와 같이 국토계획 측면에도 환경계획 측면의 요소 의 반영이 미미하다는 점을 언급하고 있다. 즉, 국토관련 계획은 환경측면의 고려가 미 흡하고, 환경보전 및 관리부분이 미시적 관점에서 명확하게 규명되지 않았다. 또한 타 분야계획과의 연계성이 부족하다는 한계점이 존재한다.
2) 환경관련 법규
｢환경정책기본법｣은 최상위 법의 기능을 하며, 계획적인 측면을 다루고 있다. 하위 개별법규는 병렬적 위계를 가지고 있으며, 이는 사전 예방적 규율, 자연환경보전⋅관 리, 생활환경보전⋅관리, 기타 등 4가지 측면으로 구분할 수 있다. 특히 ｢환경영향평가 법｣에 의한 환경영향평가는 국토도시를 개발하거나 활용할 때 그 영향을 평가하여 보 전방안을 마련하도록 하고 있기에 국토⋅도시계획법과 밀접한 관계를 가진다. ｢자연 환경보전법｣은 도시계획 수립 및 개발계획에 의한 환경훼손이 우려되는 경우, 이를 최 소화하기 위한 규제를 적용할 수 있는 법규이다. 최충익⋅강보영(2014)은 환경관련 법 규에서 국토관련 법규에 비하여 법제들 간의 연계성을 논하는 연구가 거의 이뤄지지 못하고 있는 상황이라고 주장한다. 이와 같은 이유로 환경관련 법규의 체계를 언급한 연구는 없기 때문에 환경관련 법규에 대한 개념과 분류가 모호한 실정이며 환경관리와 국토계획과의 연계성을 기반으로 한 기초연구가 필요하다고 주장하였다. 이상대⋅송
그림 2. 환경관련 법⋅제도 체계 출처 : 국립생태원(http://ipbes.nie.re.kr) 참조하여 재작성
인주(2002)는 환경관련 계획과 국토관련 계획이 연계의 한계를 언급하고 있다. 이는 계 획의 공간적 틀이 모호하다는 점이다. 계획의 규모, 방법, 그리고 내용을 제안하고 있 지 못하다는 한계를 가진다. 또한 개발계획체계에서 이들 계획의 내용을 수렴해야한다 는 구체적인 사항을 제시하지 않는 점이 국토와 환경이 연계되지 못한 점이라고 제시 한다. 엄정희 외(2010)는 국토-환경계획을 수립하기 위한 정보가 제한적이라고 주장한 다. 선행연구에서 언급하는 정보는 자연생태에 관련된 토지피복분류도, 생태자연도, 녹 지자연도 등 다양한 공간에 대한 정보 구득에 어려움이 있다고 언급한다. 환경관련 법 규는 공간적인 틀이 모호하기 때문에 타분야 법규와의 실질적인 연계가 어려운 상황이 다. 또한 환경의 피해가 높은 개발계획에 대한 환경적 측면의 구체적 사항을 제시하지 않았다는 한계점이 존재한다.
3. 선행연구의 한계점 및 차별성
본 연구는 앞서 선행연구를 고찰하였으며, 이에 따라 종합적인 한계점을 통해 차별 성을 도출하고자 한다. 국토⋅도시계획관련 법규와 환경관련 법규의 최상위 법에서 국 토-환경의 연계가 이루어지고 있어, 하위법에 대한 고려가 부족하였다. 특히, 환경관련 법규의 경우 타 공간계획과 연계가 부족하고, 공간적 틀에 대한 고려가 미흡하여 실질 적인 활용에 있어 한계가 존재한다. 본 연구는 이와 같은 한계점을 보안하고자 국토-환 경 연동의 측면에서 관련 상⋅하위법규의 개별조항을 분석하고, 이를 공간위계를 고려 하여 분석함으로서 차별성을 가지고 연구를 수행하고자 한다.
구분 국토－환경계획 연동제 국토⋅도시계획관련 법규 환경관련 법규
특징
국토-환경 연동제의 법적 근거인 법률을 제정
최상위 법에서의 연계를 통해 통 합관리를 도모
국토⋅도시계획의 법규 간 체계 를 명확하여 입목적 측면에서 우 수하며, 광역적 공간 및 세부공간 의 구분을 통해 효율적인 관리방 안을 도모
｢환경정책기본법｣을 기준으로 병렬 적인 하위법규를 이루고 있음
하위법규는 사전 예방적 규율, 자연 환경보전⋅관리, 생활환경보전⋅관 리, 기타로 구분
한계점
최상위 법만의 연계로 세부법규 와 연동이 부족함
또한 국토 및 환경의 상이한 수립 주기 등으로 실질적인 계획 및 사 업에 반영이 어려움
환경의식이 경시됨
환경보전 및 관리부분이 미시적 관점에서 명확한 규명 부족
타계획과의 연계성 부족
환경관련 법규의 공간적 틀이 모호 하기 때문에 환경 법규간의 연계성 이 명확하지 않음
개발계획에 대한 환경적 측면의 구 체적 사항을 제시하지 않음
차별성 현재 국토-환경 연동제 이후 하위 법규간의 체계에 대한 연계방안 고려가 부족하며, 이를 개선하고자 상⋅하위 법규의 개별조항에 대한 분석을 통해 공간위계 측면에서의 분석수행
표 1. 선행연구 종합분석
Ⅲ. 도시생태서비스 관점에서 국토-환경 법규 분석
1. 국토⋅도시계획법규 분석
국토⋅도시계획 법규에서 환경, 생태계 등과 관련한 내용을 포함하는 조항을 검토하 고 그 특징 및 한계점을 도출하고자 한다.
1) 국토기본법
｢국토기본법｣은 제6장 33조로 구성되어 있으며, 계획 및 정책의 수립⋅시행에 관한 기본적인 사항을 정한다. 제1장 총칙에 의하면, 국토관리에서 생태자원의 관리, ｢환경 정책기본법｣과의 연계에 대한 근거를 명시하고 있다. 제2장 국토계획의 수립 등에서는 토지, 수자원, 산림자원, 해양수산자원 등을 국토자원으로 정의함으로서 국토자원은 효 율적 이용 및 관리가 장기적인 정책방향으로 제시되고 있다. 제3장 국토계획의 효율적 추진항목에서는 국토계획평가를 통한 환경친화적인 국토관리 측면을 다루고 있으며, 이는 환경성검토를 포함함으로서 개발과 환경의 조화를 추구한다.
｢국토기본법｣은 국토관련 법규의 최상위법이며, 국토-환경 연동제의 근간이 되지만 국토계획과 환경계획 간의 적용범위, 연계방법 등에 대한 세부항목의 방향성이 제시되지 않았다는 한계점이 존재한다. 이는 환경보호 및 관리를 예방측면 뿐만 아니라 국토-환경 연동에 따른 추후 관리로서의 대안책을 구축할 수 있는 방향성 또한 제시해야 한다.
범주 특징
제 1장 총칙
제2조(국토관리의 기본 이념)
개발과 환경의 조화를 추구, 지속 가능한 균형 발전을 제시 제4조(경쟁력 있는 국토 여건의 조성)
농지, 수자원, 산림자원, 식량자원, 광물자원, 생태자원, 등 국토자원을 효율적인 이용과 보전 및 관리의 필요성 제5조(환경친화적 국토관리)
환경관련 법규와의 연계를 도모하며. 자연환경과 생활환경에 미치는 영향을 사전에 검토하기 위함으로 환경 에 미치는 부정적인 영향의 최소화를 목적으로 함
국토계획과 환경보전계획의 연계를 위하여 필요한 경우 적용범위, 연계방법 및 절차는 환경부장관과 공동으 로 정할 수 있음
제 2장 국토계획의
수립 등
제10조(국토종합계획의 내용)
국토자원(토지, 수자원, 산림자원, 해양수산자원 등)의 효율적 이용 및 관리, 국토환경의 보전 및 개선에 관 한 사항 등이 정책방향으로 제시되고 있음
제 3장 국토계획의 효율적 추진
제19조의2(국토계획평가의 대상 및 기준)
국토계획평가를 통하여 환경친화적인 국토관리 측면을 다루고 있으며, 이는 국토교통부장관이 환경친화적인 국토관리에 관한 사항을 환경부장관에게 요청
표 2. 국토기본법의 주요내용
2) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획법)
｢국토계획법｣은 제12장 144조로 구성되어 있으며, 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정한다. 제1장 총칙에 의하면, 건전하고 지속가능한 발전을 이루는 것을 기본원 칙으로 함으로서 자연환경 및 경관의 보전, 개선, 복원을 방향성으로 제시하고 있다.
광역도시계획, 도시⋅군기본계획 등을 수립할 때, 환경의 보전 및 관리 등에 대한 내용 을 포함하도록 제시하고 있다. ｢국토계획법｣은 용도지역⋅용도지구⋅용도구역으로 구 분하고, 용도⋅건폐율⋅용적률 기준을 설정하여 개발에 대해 규제 및 제한을 하고 있 다. 농림지역과 자연환경보전지역에 대해서는 보전 및 육성 대책과 같은 관리의 의무 를 명시하여 산지, 자연환경, 생태계 등의 보전, 보호가 필요한 지역을 지정하고 있다.
용도지구의 경우, 체계적인 환경, 도시생태계의 보전과 관리를 모색하고 있다. 용도구 역은 개발제한구역, 도시자연공원구역 등을 포함하고 있는데, 이들은 각각 관련 법률 에 따라 관리된다. 개발제한구역의 경우 도시계획에서 환경을 보전하기 위한 강력한 규제 중 하나라고 할 수 있다. 제 5장은 환경관련 법규인 ｢환경영향평가법｣에 따라 환 경영향평가를 받은 경우 개발사업을 허가한다. 녹지지역, 계획관리지역에서 환경보호 및 보전이 필요한 지역의 개발행위를 제한하도록 하고 있다.
범주 특징
제 1장 총칙
제3조(국토 이용 및 관리의 기본원칙)
국토계획법은 건전하고 지속가능한 발전을 이루는 것을 기본원칙으로 하며 자연환경 및 경관의 보전, 개선, 복원을 포함하고 있다.
제7조(용도지역별 관리 의무)
농림지역과 자연환경보전지역은 관리의 의무를 가지며 보전 및 육성을 위한 대책을 마련해야 함 제 2장
광역도시계획 제10조(광역계획권의 지정)
광역도시계획의 공간구조 및 기능연계 및 환경보전을 기반으로 한 광역시설 정비 도시⋅군제 3장
기본계획
제19조(도시⋅군기본계획의 내용)
도시⋅군기본계획의 내용은 환경의 보전 및 관리에 관한 사항이 포함하며, 공원 및 녹지에 관한 사항이 포함 되어야 함
도시⋅군제 4장 기본계획
제36조(용도지역의 지정)
관리지역의 경우, 자연환경보전지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역을 포함 제38조(개발제한구역의 지정)
개발을 제한 할 필요가 있는 경우에 도시⋅군관리계획으로 개발제한구역을 지정 제37조(용도지구의 지정)
용도지역의 기능을 증진시키며, 보전 및 관리를 위함
제 5장 개발행위의 허가
등
제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의)
개발행위는 ｢환경영향평가법｣에 따라 환경영향평가를 받은 경우 개발을 허가하며, 산림사업은 ｢산림자원 의 조성 및 관리에 관한 법률｣에 따른 사업을 허가
제63조(개발행위허가의 제한)
녹지지역이나 계획관리지역으로 수목이 집단적으로 자라거나 조수류 등이 집단적으로 서식하는 지역, 혹은 환경, 경관, 미관, 문화재 등이 오염되거나 손상의 우려가 있는 지역과 같이 보호 및 보전이 필요한 경우는 개발행위허가가 제한
표 3. 국토계획법의 주요내용
용도지역⋅지구⋅구역을 설정하여 환경보호 및 보전이 필요한 지역을 지정하여 미 시적인 측면에서 필지단위로 개발을 제한하는 등의 예방적인 시도를 법적으로 수행하 고 있으나, 개발시 발생하는 환경훼손을 직접 다룰 수단을 포함하지는 못한다(최영국, 2002). 환경관련 법규와의 직접적인 연계성이 부족하므로 주요 행위에 대해서는 법규, 세부조항에 대한 밀도 있는 연계가 필요할 것이라 판단된다.
2. 환경관련 법규 분석
환경관련 법규에서 도시계획 및 개발 등과 관련한 내용을 포함하는 조항을 검토하고 그 특징 및 한계점을 도출하고자 한다.
1) 환경정책기본법
｢환경정책기본법｣은 제5장 61조로 구성되어 있으며, 환경정책의 기본 사항을 정하 여 지속가능하게 관리⋅보전을 목적으로 한다. 제1장에 의하면 개발에서 일어나는 훼 손의 최소화를 위한 방향성을 제시하고 있다. 또한 환경보전계획과 지방자치단체의 계 획을 수립할 때에는 ｢국토기본법｣에 따른 국토계획과의 연계방안 등을 강구해야한다 고 명시하고 있다. 제2장 제1절은 국토환경을 효율적인 보전과 환경친화적인 이용을 위한 환경가치를 평가하고 등급을 표기하여 환경성 평가지도를 구축 및 보급에 대한 내용을 포함하고 있다. 이는 국토 관련 법규에서 활용되는 자료로 계획수립 및 개발계 획 수립시 활용되는 자료이다. 제2장 제2절은 환경영향평가를 제시하는 항목으로 자연
범주 특징
제1장 총칙
제1조(목적)
국토에서 일어나는 개발에 대한 훼손을 최소화하고자 함 제4조(국가 및 지방자치단체의 책무)
국가 및 지방자치단체는 지속가능한 국토환경 유지를 위하여 지방자치단체의 계획을 수립할 때에는 ｢국토 기본법｣에 따른 국토계획과의 연계방안 등을 강구해야 함
제2장 환경보전계획의
수립 등
제15조(국가환경종합계획의 내용)
국가환경 종합계획에서는 환경변화 및 각 분야의 보전에 대한 사항이 포함 23조(환경친화적 계획 기법등의 작성⋅보급)
개발사업에 대한 기준을 작성하여 보급함으로서 친환경적인 개발을 제안하고 있음 국토환경을 효율적인 보전과 환경친화적 이용을 위한 환경성 평가지도를 구축 및 보급 제30조(환경보전을 위한 규제 등)
정부는 환경보전을 위한 환경오염의 원인(물질의 배출, 소음, 진동, 악취의 발생, 폐기물 처리 등)에 대한 자연환경의 훼손에 대한 규제를 해야 함
제41조(환경영향평가)
계획 및 개발 사업에 있어서 전략환경영향평가, 환경영향평가, 소규모 환경영향평가를 실시하며, 이를 통하 여 개발 전 환경영향평가 등을 실시하여 토지의 적합성을 판단
표 4. 환경정책기본법의 주요 내용
환경의 유지를 위하여 환경에 영향을 미치는 계획 및 개발사업이 환경에 피해 없이 지 속이 가능하도록 전략영향평가, 환경영향평가, 소규모 환경영향평가의 방향성을 제시하 고 있다. ｢환경정책기본법｣은 환경관련 법규의 최상위 법으로 친환경적인 개발을 추구 하며, 훼손을 지양하는 방향성에 대해서 제시하고 있다. 하지만 구체적 방향성이 부족하 고, 개발이 진행된 공간에 대한 복구와 관련한 내용은 고려하지 않았다는 한계점이 있다.
2) 환경영향평가법
｢환경영향평가법｣은 제9장 76조로 구성되어 있으며, 계획 또는 사업을 수립⋅시행 할 때에 미리 예측⋅평가하고 환경보전방안 등을 마련하는 것을 목적으로 제정되었다.
제1장에서 환경영향평가를 3가지로 구분하여 정의한다. 전략환경평가는 환경에 영향 을 미치는 계획이 수립 될 경우, 해당 계획의 적정성 및 입지의 타당성 등을 검토한다.
환경영향평가는 실시계획⋅시행계획 등의 허가⋅인가⋅승인⋅면허 또는 결정 등을 진행할 때 사업이 환경에 미치는 영향을 미리 조사⋅예측⋅평가하여 환경 훼손을 최 소화하고자 한다. 마지막으로 소규모 환경영향평가는 난개발이 우려되어 계획적 개발 이 필요한 지역에서 개발 사업을 수행하는 경우, 입지의 타당성과 환경에 미치는 영향 을 미리 조사⋅예측⋅평가하여 환경보전방안을 마련하고자 한다.
환경영향평가를 위해서는 상위 도시계획을 기반하는 것이 바람직하나, 이들 간에도 연계성이 미흡하여 평가하기에 어려운 경우도 존재한다(이영재, 2017). 그럼에도 불구 하고 환경영향평가법은 국토관련한 법규와 가장 밀접한 연계성을 지닌다. 향후 거시적 인 차원에서부터 미시적인 차원까지 체계적으로 연동하는 방안이 필요할 것이다.
범주 특징
제1장 총칙
제1조(목적)
미래사업에 대한 예측 및 평가를 통하여 보전 방안 마련 이는 지속가능한 개발과 쾌적한 생활을 도모 제2조(정의)
- 전략환경영향평가: 환경에 영향을 미치는 계획의 적정성 및 입지의 타당성 확인 - 환경영향평가: 조사, 예측, 평가하여 회피, 예측, 감소
- 소규모 환경영향평가: 보전이 필요한 지역, 난개발이 우려되는 지역의 입지의 타당성과 환경에 미칠 영향 조사, 예측, 평가하여 보전방안 마련
제4조(환경영향평가등의 기본원칙)
환경영향평가는 기본방향은 과학적 조사 및 예측의 근거로 평가 진행 제3장
환경영향평가 제22조(환경영향평가의 대상)
환경영향평가의 대상을 지정하며, 필히 평가를 진행하도록 제시함
제4장 소규모 환경영향평가
제43조(소규모 환경영향평가의 대상)
- 보전이 필요한 지역과 난개발이 우려되는 지역으로 대통령령으로 정하는 지역 - 환경영향평가 대상사업이 아닌 개발 사업으로서 대통령령으로 정한 개발사업 - ｢재난 및 안전관리 기본법｣ 제37조에 따른 응급조치를 위한 사업 - 군사상 기밀보호, 군사작전의 긴급한 수행이 필요한 지역 표 5. 환경영향평가법의 주요내용
3) 자연환경보전법
｢자연환경보전법｣은 제7장 66조로 구성되어 있으며, 자연환경보전지역을 중심으로 복구 및 관리에 대한 방향성을 제시한다. 이는 실행력이 높은 법규이며, 자연환경보전 지역에 대해 보전 및 복구에 관한 사항을 세부적으로 제시하고 있다. 제2조의 2항목에 서 개발사업시 생태면적률을 확보해야함을 책무로 제시하고 있다. 이는 개발계획 또는 개발사업에서 직접적으로 반영되므로 국토⋅도시계획 및 개발과 상대적으로 밀접한 관계를 지닌다 할 수 있다. 제12조는 생태경관보전지역을 생태⋅경관핵심보전구역, 생 태⋅경관완충보전구역, 생태⋅경관전이보전구역으로 구분하여 보호지역의 수준을 상 이하게 관리한다. 이는 국토계획법에 의한 용도지역⋅구역과는 연관성이 없다. 제 28 조에 의하면 환경에 관한 타 법률과의 협의사항을 제시하고 있다. 이는 환경 관련 법규 간의 연계성이 성립한다는 점을 알 수 있다. 제34조에서는 생태자연도가 1등급, 2등급, 3등급, 별도관리지역으로 분류되어 개발사업의 토지 적정성을 판단하는 기준을 제공한 다. 제42조에서는 생태마을을 지정함으로서 수려한 자연환경을 체계적으로 보전⋅이 용할 수 있도록 지정한다.
자연환경보전을 위해 생태면적률, 생태경관보전지역, 생태마을 지정 등 다양한 사항 들을 제시하고 있으나, 이는 국토⋅도시계획에서의 규제를 고려하지 않았으므로 이중 규제로 인한 재산권 침해의 문제가 우려된다.
범주 특징
제1장 총칙
제1조(목적)
자연환경이 인위적 훼손되는 것을 관리 및 보호하고, 수려한 생태계와 자연환경을 체계적으로 보전⋅
관리하고자 함
제4조(국가⋅지방자치단체 및 사업자의 책무)
사업자는 사업으로 인한 자연환경훼손에 대하여 스스로 복원⋅복구하거나 생태면적률(개발면적 중에 서 생태적 기능 또는 자연순환기능이 있는 토양면적이 차지하는 비율을 말한다)을 확보 제14조(완충구역 안에서 허용되는 행위)
지역의 용도에도 제한 또는 주민을 위한 혜택 지역 필요 시설에 대해서 허가 생태⋅경관보전지역의 제2장
관리 등
제28조(자연경관영향의 협의 등)
환경에 관한 타 법규(환경영향평가법, 소규모 환경영향평가법, 자연공원법, 습지보전법 등)와의 연계 제4장
자연자산의 관리
제42조(생태마을의 지정 등)
“생태마을”이라 함은 생태적 기능과 수려한 자연경관을 보유하고 이를 지속가능하게 보전⋅이용할 수 있는 역량을 가진 마을
표 6. 자연환경보전법의 주요내용
4) 자연공원법
자연공원법은 제8장 86조로 구성되어 있고, 공원 지정⋅보전 및 관리에 관한 사항을
규정하며 보호의 의무를 강조하고 있다. 제3장은 도립공원계획과 연계되어 공원별 보
전⋅관리계획의 수립이 진행되고, 용도지구를 지정한다. 공원자연보전지구, 공원자연 환경지구, 공원마을지구, 공원문화유산지구를 용도지구로 정의하여 반영하고 있으며, 이는 국토계획법과는 다른 의미의 용도지구 용어를 사용하고 있다.
이와 같이 상이한 용어설정은 혼란을 야기하며 국토-환경 연동제의 실질적이 활용에 있어 연계의 한계를 초래할 것이라 추측된다.
범주 특징
공원기본계획 및 제3장 공원계획
제18조(용도지구)
- 공원자연환경지구: 공원자연보존지구의 완충공간으로 보전할 필요가 있는 지역 - 공원마을지구: 마을이 형성된 지역으로서 주민생활을 유지하는 데에 필요한 지역
- 공원문화유산지구: 지정문화재를 보유한 사찰(寺刹)과 전통사찰보존지 중문화재의 보전에 필요하거나 불 사(佛事)에 필요한 시설을 설치하고자 하는 지역
표 7. 자연공원법의 주요내용
3. 공간위계(거시/미시)의 법규 분석
본 연구는 국토⋅도시계획과 환경계획의 주요 법규를 추출하고 분석을 진행하였다.
공간위계에 따라 계획의 범위와 그 특성에 차이가 존재하므로 계획을 수립하고, 계획 간의 연계를 위해서는 공간에 대한 고려가 중요하다. 공간위계를 크게 거시적, 미시적 측면으로 구분하여, 검토한 법규내용을 분석하고자 한다.
공간위계 분류에서 거시적 특성은 국토⋅지역⋅도시를 대상으로 계획 수립이 진행 되는 조항, 미시적 특성은 구역⋅필지 단위로 계획이 진행되는 경우를 포함하였다. 공 간위계에 따라 도출된 특징은 다음 표 8과 같다. 국토⋅도시계획관련 법규는 거시적인 측면에서는 계획의 내용상으로 국토-환경 연계특성을 다루고 있으며, 미시적인 측면에 서는 용도지역⋅지구⋅구역을 통한 용적률, 건폐율 등을 규제함으로서 환경을 고려하 고 있다. 환경계획관련 법규는 국토-환경의 연계특성을 환경영향평가만으로 관리하고 있다. 국토⋅도시계획과는 동일한 용도지역⋅지구⋅구역의 용어를 사용하고 있으나 의미가 상이하여, 이러한 점은 개별법규 간의 연계가 부족하다고 할수 있다.
4. 국토⋅도시-환경 연동 국내⋅외 사례분석
국내⋅외의 국토-환경의 연동 연구는 대체적으로 환경적 요소를 도시계획에 연동하
여 시스템을 구축하였다. 연동은 도시계획적 제도를 기반으로 구축되어야 한다는 연구
또한 존재한다(Baggethun, 2013; 권세훈, 2015). 국외사례를 통해 국토계획과 환경계획
을 바탕으로 연계방안을 도입한 국가의 경험을 바탕으로 도입할 수 있도록 도모하고자
한다.
구분 거시적 특징 미시적 특징
국토 도시⋅ 계획
국토 기본법
｢환경정책기본법｣에 따른 환경보전계획과의 연 계성을 명시
전 국토의 생태 관리 및 보전 방안에 대한 정책적 방향을 제시하고 있음
국토에 관한 계획 및 수립⋅시행에 주로 다 루고 있어, 미시적 차원의 고려가 부족하다는 한계가 있음
국토
계획법 광역도시계획, 도시⋅군기본계획 등에서 환경의 보전 및 관리에 대한 내용을 포함하록 제시
용도지역⋅지구⋅구역을 구분하여 용도, 건 폐율, 용적률 등 규제
환경영향평가 후 개발행위 허가
자연보전 필요한 경우 개발행위허가 제한
환경 계획
환경정책 기본법
도시개발이 초래하는 자연환경 훼손을 최소화하 고, 이를 위해 ｢국토기본법｣과의 연계방안 제시
도시개발에 있어서 토지의 적합성을 판단할 수 있는 자료를 제공할 것을 명시
환경에 영향을 미치는 계획 및 개발의 경우, 환경영향평가 수행하도록 제시
환경영향
평가법 국토전역을 대상으로하는 정책계획, 일부대상으
로 수립되는 개발기본계획이 대상계획이 됨 개발사업시, 전략환경영향평가, 환경영향평가, 소규모 환경영향평가 수행
자연환경
보전법 생태자연도는 국토계획에 반영되는 사항으로 자 연 보전 및 관리에 기준을 제공함
생태경관보전지역은 생태⋅경관핵심보전구역, 생태⋅경관완충보전구역, 생태⋅경관전이보 전구역으로 구분
개발계획 및 사업시, 생태면적률 적용 제시 공원법자연 자연공원의 지정⋅보전 및 관리에 관한 사항을
규정하고 보호의 의무 강조 공원자연환경지구, 공원마을지구 등 용도지 구를 지정하여 관리
표 8. 공간위계에 따른 법규 분석
1) 국토-환경 연동제관련 국외사례 검토
네덜란드는 압축도시(compact city)의 딜레마로 인하여, 상위법에서 국토 및 환경 연 계방안을 도출한 한국과는 다르게 실무적 혹은 허가과정상의 협력 시스템을 구축하였 다. 하지만 국토계획과 환경계획이 상충되자, 지역 및 지방의 특성을 고려해야 한다는 점을 깨닫고 세분화된 접근을 이행하였다. 이는 계획체계상 지역 및 지방 수준에서 계 획간 통합을 위한 시도를 진행하였다(최영국 외, 2002).
미국은 지속가능한 도시관리를 위해 Smart Growth 기법을 도시계획 체계에 도입하 고, 환경법에서 다루는 대기질, 환경오염 등과 더불어 에너지법과도 연계하고 있다. 주 요 공공프로젝트 시행시 환경에 관한 기본적인 사항으로 환경영향평가(Environmental Impact Statement, EIS)를 의무적으로 시행하며, 이때 환경법, 에너지관련법, 도시계획 을 체계적으로 연동하고 있다. 뉴욕의 경우 Zoning 변경 등 중요 도시계획 변경시 ‘표 준토지이용심의절차(Uniform Land Use Review Process, ULURP)’와 연동하여 환경과 토지이용의 통합적인 관리체계를 구축하고 있다(왕광익 외, 2015; 길지현 외, 2015).
독일의 경우, 국토계획과 환경생태계획을 상호 연계하여 계획을 수립하며 환경생태
예방 보호를 위한 수단으로 활용하고자 하였다. 더 나아가 전략환경평가(SEA)를 도입
하여 활발히 활용하고 있다(엄정희 외, 2011). 전략환경평가(SEA)을 통해 전략환경평
가 이후의 지속적인 관심을 관리과정의 구축을 통해 중요성을 강조하고 있다, 이를 기 반으로 전략환경평가, 환경영향평가 등을 활용하여 개발과 환경 간의 갈등을 완화하였 다. 이는 전략환경평가가 잘 이행되었는지, 초기 전략이 지속가능한 발전에 기여하는 지 확인하여 발생할 수 있는 문제점에 대응하는 중요한 역할을 한다(조한나 외, 2015).
이는 개발계획 승인의 기반이 될 뿐만 아니라 지속가능성을 가시화하였다. 이로서 계 획수립시 사용하고 반영할 수 있는 기반을 제공하였다(최희선 외, 2008).
캐나다는 중심지역 플랜(Core Area Sector plan, CASP)을 설립함으로서 지역 중심으 로서 계획 실행을 도모하고자 한다. 이는 국가재정위원회(National Capital Commission, NCC)와 협력하여 여러 계획들의 다양한 시점과 지역에 따라 진행하였다. 국토-환경을 연 계에 있어 전략환경평가의 사후관리는 ‘절차’(Process), ‘구조’(Structure), ‘상황’(Context) 과 같이 3차원으로 지표를 마련함으로서 수행정도에 따른 등급으로 평가하여 부족한 부분을 개선한다(M. Gachechiladze, 2010).
해외에서는 이미 도시-환경계획을 공간계획부터 필지단위까지 세부적으로 연계하기 위한 시도를 하고 있고, 추후 개선방안을 구축한 상황이다. 연동제 사례의 경우 계획단 위에서의 연계방안을 중요시하였으며, 계획수립의 허가과정에서의 연계를 통하여 국 토-환경이 협력할 수 있도록 도모하였다. 또한 이는 국토-환경의 법규 연계를 통해 관 리체계를 구축함으로서 실무적 측면에서 큰 역할을 할 수 있다고 추측된다. 반면, 현재 국내의 국토⋅계획법은 통합적인 연계가 부족하기 때문에 기존에 전략환경평가를 국 토 혹은 환경계획에 온전히 활용하지 못한다는 평가를 받는다. 해외사례와 같이 사후 관리의 시스템 구축을 통하여 공간정보와의 연계, 도시계획과 환경관련 법⋅제도와의 연계방안 구축에 대한 연구가 필요한 실정이다.
2) 국토-환경 연동제관련 국내사례 검토
국토-환경계획의 연동이 실질적으로 수행되기는 현시점에서는 어려운 것이 현실이
나, 일부 지자체에서 국토-환경을 생태면적률에 대해 법⋅제도적으로 연동한 사례가
있다. 생태면적률은 2016년 7월 환경부에서 ‘생태면적률 적용 지침’을 제시하였고,
2018년 ‘자연환경보전법’에 의해 법적인 근거를 가지게 된다. 생태면적률은 개발면적
중 생태적 기능 및 자연순환기능이 있는 토양 면적이 차지하는 비율을 의미한다(자연
환경보전법 제4조 2항). 서울시와 제주도에서는 생태면적률이 환경부령에 의한 지침임
에도 불구하고 도시계획조례에 생태면적률의 적용과 산정기준을 제시하여 운영하고
있다. 이는 도시-환경계획 연동의 실현성을 확보하기 위한 방법 중 하나라고 할 수 있
다. ‘서울특별시 도시계획 조례 별표1’에 따르면 지목이 변경되는 토지의 형질변경 허
가대상에 한하여 생태면적률을 적용하도록 하고 있다. 서울시의 경우 도시계획국 시설
계획과에서 생태면적률을 검토하고 있으며, 도시관리계획입안, 인허가신청시 적용하도
록 하고 있어 부처 간의 연동 또한 이루어지고 있다 할 수 있다. ‘제주특별자치도 도시 계획 조례 제25조’에 따르면 부지면적 2천제곱미터 이상, 바닥면적의 합계가 5천제곱 미터 이상인 건축물의 건축을 위한 개발행위를 하는 경우 생태면적률을 확보하도록 하 고 있다. 더불어 지구단위계획 등 관리계획에 포함하도록 하고 있어, 도시계획과 밀접 한 연관관계를 가진다.
각 지자체의 특성에 따라 용도지역, 건축물용도 등에 따라 생태면적률 확보를 상이 하게 적용하고 있다(표 9 참조). 도시계획조례에서 환경부관련 법에서 제시되는 생태 면적률에 대한 적용대상, 산정기준 제시하는 것은 국토-환경을 연동하기 위한 효과적 인 방안이라 판단된다.
서울특별시 도시계획 조례 제주특별자치도 도시계획 조례
[서울특별시 도시계획 조례 별표1]
⑶ 건축법의 적용을 받는 건축물을 건축하는 경우 대지 면적 중 자연순환기능을 가진 토양 면적의 비율인 생태면적률을 지 목이 변경되는 토지의 형질변경 허가대상에 한하여 적용
㈎ 단독주택 20% 이상 / ㈏ 공동주택 30% 이상
㈐ 유통업무설비, 방송통신시설, 종합의료시설, 교통시설(주차 장, 자동차정류장, 운전학원) 20% 이상
㈑ 공공문화체육시설 및 공공기관이 건설하는 시설 또는 건축 물 30% 이상 / ㈒ 녹지지역 내 시설 및 건축물 50% 이상
제25조(생태면적률) ① 제24조에 따라 쾌적한 도시환경을 조 성하고 자연의 순환기능을 위하여 부지면적 2천제곱미터 이상 (상업지역⋅주거지역 외 지역인 경우 3천제곱미터 이상)이거 나 바닥면적의 합계가 5천제곱미터 이상인 건축물의 건축을 위한 개발행위를 하려는 자는 다음 각 호의 기준에 맞는 생태 면적률을 확보하여야 하며, 생태면적률의 산정방법은 별표 2 와 같다.
1. 상업지역: 15퍼센트 이상 / 2. 주거지역⋅취락지구: 20퍼 센트 이상 / 3. 그 밖의 지역: 30퍼센트 이상. 다만, 중산간지 역은 40퍼센트 이상
② 제1항에 따른 개발행위를 하려는 자는 별지 제1호 서식의 생태면적률 산정서를 개발행위허가 신청시 도지사에게 제출하 여야 한다.
[서울특별시 도시계획 조례 시행규칙 제10조의2]
제10조의2(생태면적률 산정방법 등) ① 조례 별표 1 제2호가 목(3)의 생태면적률에 대한 산정은 별표 3의2에 따른다. ② 생 태면적률 산정표는 별지 제2호의2서식과 같다.
표 9. 생태면적률관련 주요 법규내용(서울시, 제주도)
Ⅳ. 결론
본 연구에서는 국토-환경 연동제가 제정됨에 따라 실현방안의 기반을 마련하기 위해 국토, 환경계획관련 주요법규의 세부적인 내용을 분석하였다. 국토-환경 연동제는 국 토 및 환경 관련 법규의 최상위 법인 ｢국토기본법｣과 ｢환경정책기본법｣에 의하여 근 거를 제시하고 있다. 이는 최상위 법에서의 연계는 법적으로 시행되고 있다고 할 수 있다.
하위법에서의 연계에 대해서 세부조항을 검토해 보았다. 국토 관련 법규는 국토계획
법에서 거시적인 측면에서 기본계획 등에서 환경, 도시생태계 보전 등에 대한 내용을
작성하도록 항목을 제시하였다. 미시적인 측면에서 용도지역⋅지구⋅구역을 설정하여
용도⋅건폐율⋅용적률을 제한하며 자연환경 관리 및 보전을 도모하였다. 하지만 환경 관련 법규와의 연계성이 부족하여 중복규제로 인한 도시계획⋅개발시 혼란을 야기할 수도 있다. 주요 행위에 대해서는 법규, 세부조항에 대한 밀도있는 연계가 필요할 것이 라 판단된다. 환경 관련 법규는 국토⋅도시계획법과 상대적으로 가장 밀접한 관계를 가지는 ｢환경영향평가법｣에서 전략영향평가, 환경영향평가, 소규모 환경영향평가를 통해 도시개발시 자연환경 훼손을 최소화 하고자 한다. ｢자연환경보전법｣에서 생태경 관보전지역, 생태자연도, 생태마을 지정, 자연공원법에서의 용도지구는 도시계획과의 이중규제로 인한 재산권 침해의 문제, 중복된 용어 사용 등은 국토관리에 있어 혼란을 야기시킬 수 있는 우려가 있다. 해외에서는 이미 도시-환경계획을 공간계획부터 필지 단위까지 세부적으로 연계하여 통합적인 관리체계가 구축되어 있는 상황이다. 국내는 아직 국토-환경연동제를 통한 최상위법에서만 연계를 시도하고 있으나, 향후 하위법⋅
제도체계에서도 이를 확대하여 연동할 수 있는 방안 모색이 가능할 것이다. 국내의 경 우 생태면적률과 관련하여 일부 지자체에서 조례를 통해 도시와 환경의 연계가 일부 시도되고 있는데, 이러한 시도는 긍정적이라 보여지며, 특히 실무적인 측면에서 효과 적인 방안이라 판단된다. 국토-환경 연동제의 제정을 기반으로 관련 법규의 세부조항 및 사례검토 결과, 현재 시점에서 국토-환경 연동제의 실질적인 시행에 있어 아직은 초기단계라고 보여진다.
그림 3. 국토 및 환경관련 법규 관계 체계