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수자원관련 법령체계 개선방안 연구
A Study on the Development of Water Related Laws in Korea 김광묵․최동진
2003. 5／1책(최종보고서 295면)／수탁연구／건설교통부
본 연구는 우리나라의 수자원 관련 법령의 문제점을 검토하고, 주요 외국의 수자원 법 제를 비교․분석하여, 국내의 수자원 이용․관리에 관한 제 법령들의 개선점과 체계화 방 안을 제시하고, 수자원 이용․관리에 관한 정책이념을 제시하며, 수자원의 종합적이고 일관 성 있는 관리를 도모할 수 있는 물기본법에 대한 검토하는 데 그 목적이 있다.
본 연구는 그 내용면에서 크게 세 부분으로 구성되어 있다. 서론격인 제1장에서는 연 구의 배경 및 필요성을 정리하였고, 제2장에서 제4장까지는 국내외의 수자원 관련 법령의 현황과 문제점을 비교 분석하고, 수자원 관리정책의 세계적인 추세와 기본이념에 대해 정 리한 후 주요 외국의 수자원 관련 법제에 대해 비교․분석하였다. 제5장~제7장까지는 법령 체계 개선을 위한 정책적 대안을 제시하였는데, 먼저 수자원 기본법의 제정의 필요성과 의 의를 검토하고 기본법제정 시의 주요쟁점들을 분석한 후에 물기본법안을 제안하였다.
제2장에서는 우리나라의 현행 수자원 관련 법령체계의 문제점을 살펴보았는데, 국내의 수자원 관련 법령체계는 관련 법령들이 수자원 관리정책의 변천에 따라 즉흥적으로 개별 법령들이 제정․개정되어 다양한 분야의 법령들이 존재하나 법령들간의 연계성이 부족하고 특히 국가차원의 수자원 관리 목표와 기본원칙이 법제화되어 있지 않아 정책추진의 일관성 과 효율성이 부족하다. 또한, 수자원의 개발과 관리, 재해관리, 수질 및 환경관리 등의 분야 별 법령들의 상호연계성과 조정기능이 미비하여 수자원의 종합적 관리가 곤란하다. 더욱이, 수자원 정책 전반을 포괄하는 국가의 정책이념이나 원칙 등에 대한 규정이 없어서, 하천법, 지하수법, 수질환경보전법 등 개별법의 목적이 각각 상이하며, 수자원 전체를 포괄하는 관 련법 전체의 방향을 제시하는 모법이 없다. 수리권에 대한 규정에서는 민법상의 공유하천 용수권, 하천법상의 유수점용허가권 등이 병존하여 물분쟁의 조정 등에서 혼선이 발생하고 있다. 법 간의 중복도 많아서 수자원 관련 계획의 중복(수자원장기종합계획, 댐건설장기계 획, 전국수도종합계획 등 관련계획), 수자원 사업의 중복(식수전용댐은 수도법으로도 건설 이 가능하고 댐법에 의해서도 건설이 가능), 규제의 중복(하천법 71조의 하천에 관한금지행
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위와 수질환경보전법, 제29조의 배출금지) 등의 문제점이 드러나고 있다.
이러한 법령체계상의 문제점을 해결하기 위해서 본 연구에서는 다음과 같은 세 가지를 우선적인 과제로 제안하였다. 첫 번째가 수자원 기본법을 제정하여, 수자원 전반에 대한 포 괄적인 규정을 가진 모법으로 기능할 수 있도록 하여야 한다는 것이다. 현행 법체계는 개별 법률에서 각각 해당 수자원에 대한 규정을 두고 있으므로, 기본법을 근간으로 하여 관련 법 령들의 미연계성, 중복성 등을 개선해야 할 필요가 있다. 다음으로 공수개념의 도입이 필요 하다. 수자원의 이용이 고도화되고 수자원의 공공성에 대한 인식이 확대됨에 따라 수자원 에 대한 공수개념을 도입하거나 공개념을 강화하는 것이 세계적인 입법 추세이기도 하다.
따라서 민법, 하천법 등에 산재해 있는 수리권 관련조항을 통합하는 것이 바람직하다. 수자 원 관련 법령체계의 개선을 위해서 물관리체계의 개선이 시급하다. 수자원 관련 조직과 업 무가 건설교통부, 환경부, 행정자치부, 산업자원부, 농림부 등의 여러 부처에 분산되어 있어 각 수자원 관리주체간의 정책을 종합적으로 통합, 조정할 수 있는 기능이 필요하다. 수자원 의 특성을 반영하여 현재 행정구역 위주로 되어 있는 관리체계를 유역단위의 수자원 관리 가 가능하도록 유역관리체제로 전환하여야 한다.
수자원 관련 법령체계의 개선을 위한 구체적인 과제로 기본법의 제정과 공수개념의 도 입 등을 설정하고, 그 구체적인 내용을 검토하기 위해 제3장과 제4장에서는 수자원 관련 법 제의 세계적인 경향과 주요 외국의 수자원 관련 법제를 검토하였는데 최근의 수자원 관련 법제의 세계적인 추세를 정리하면 다음과 같다.
∙ 수자원의 관리 이념이 물순환의 건전성을 확보하고 수자원의 지속가능한 개발을 보 장하는 것으로 전환하고 있다.
∙ 물부족과 수질오염의 심각성에 대한 국제적 공감대의 형성과 공동대응의 필요성이 강조되고 있으며, 국제적으로는 물헌장, 국내적으로는 수자원 기본법의 제정을 요 구하고 있다.
∙ 통합관리가 강조되고 있으며, 이는 지표수와 지하수의 통합관리, 수량과 수질의 종 합적 고려, 기본적 요구의 충족과 경제적 효율성의 동시 고려 등이 포함한다.
∙ 수요관리, 물관련 서비스의 유료화 등 물의 경제적 관리를 요구하고 있으나 다른 한편으로는 인간의 기본적인 권리로서의 수자원 서비스의 중요성(수자원의 공공성) 에 대해서 강조하고 있다.
∙ 수자원의 계획과 관리에서 사용자, 계획가, 정책결정자 등의 다양한 참여를 강조하 고 있으며, 유역단위의 관리, 지방자치단체의 참여 등을 권고하고 있다.
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∙ 기후변화로 인한 위협(가뭄, 홍수)에 대한 대처의 필요성이 강조되고 있으며, 이 분 야에서 국가의 역할이 증대되고 있다.
또, 외국의 수자원 관련 법제도를 각 국가의 사회경제적 특성, 수자원 조건 등을 중심 으로 유형화하여 분류하고 그 특징들을 비교하였는데, 외국사례의 유형을 다음 4가지로 분 류하였다.
⋅영․미계 : 영국, 미국, 호주 ⋅대륙계 : 프랑스, 독일
⋅물부족 국가 : 이스라엘, 남아프리카공화국, 브라질, 멕시코 ⋅아시아 몬순지역 국가 : 중국, 일본
외국의 사례는 각국의 수자원 특성과 수자원 관련 법제와의 관계, 수자원 기본법의 존 재여부와 기본법의 구성체계, 물관리에서 국가와 지방자치단체 등의 역할, 가뭄과 홍수관련 법제, 수자원 관리와 법제의 동향 등을 중심으로 비교분석하였다.
제5장부터는 수자원 관련 법령체계의 개선방안을 기본법 제정을 중심으로 검토하였다.
본 연구에서는 현실적으로 합의가 가능하고 기존의 물 관련 법령의 개편을 수반하지 않으 면서, 시급한 부분들로 기본법을 구성하고, 단계적으로 분야별 법령들을 개편과 동시에 기 본법을 보완하는 방향으로 기본법을 제정하는 것이 바람직한 것으로 보고, 분야별 관리원 칙과 시책들에 대해서는 기본법의 쟁점에서 향후 입법방향을 제시하였다.
제6장의 기본법제정과 관련된 주요 쟁점에 대한 분석에서는 기본법의 제명, 법의 적용 범위, 수리권에 관한 사항, 물관리 주체, 물분쟁의 조정, 수자원 관련계획, 비용부담 및 재원 조달 등에 대해 검토하였다.
제7장에서 제안하고 있는 수자원기본법은 수자원관리의 기본적인 이념과 원칙, 방침 등을 규정하는 법률이며, 선언적인 형태에 그치는 것이 아니라 수자원 관리의 분야별 관리 원칙과 시책의 방향을 제시하는 형태이다. 물기본법안으로 총 4장 22조에 이르는 조문을 제 안하였는 바, 그 내용은 총칙과 물관리기본계획, 물관리체계, 보칙 등으로 구성되어 있다.
본 연구에서 제안한 기본법은 체계의 구성 면에서 완성된 형태의 최종적인 대안이 아니며, 과도적 단계의 법률로 제안되었다. 특히 분야별 물관리 시책들이 제시되지 않은 것이 문제 로 지적될 수 있으며, 물기본법제정의 시급성과 현실적인 입법과정을 고려하여 단계적 입 법전략으로 제시하였다.
본 연구의 주요한 성과라고 할 수 있는 것은 수자원 법령체계의 개선에서 쟁점이 되고 있는 현안들인 물관리체계의 개편, 수리권 문제, 물분쟁의 조정, 물관련 주체간의 역할분담,
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수자원기본계획 등에 관한 향후의 입법방향을 나름대로 제시하였다는 점과 물관리의 기본 이념과 원칙들을 포함하는 물기본법안을 제안하였다는 것을 들 수 있다. 본 연구에서 제안 하고 있는 물기본법은 합리적인 물관리를 위한 물관련 법령체계 개편의 완결판으로서의 기 본법이 아니라, 기존 법령체계의 조화와 균형을 유지하기 위한 출발점으로의 기본법이며 따라서 향후 계속 보완과 개정의 과정을 거쳐야 할 것이다.
