유럽연합(EU) 경쟁정책, 자국산업 보호인가? 공정경쟁 환경 조성인가?
주벨기에유럽연합대사관 김문식 경쟁관
1. 들어가며
금년 1월 유럽연합의 금지 결정으로 우리 조선사 간 기업결합(M&A)인 현대중공 업의 대우조선해양 인수가 무산되었다. 동 결정에 대해 대형 액화천연가스 운반선 (large liquefied gas carrier) 시장에서의 경쟁 보호를 위한 불가피한 조치라는 평가 와 자국 산업 보호를 위한 유럽연합의 몽니라는 상반된 평가가 제기되었다.
또한, 유럽연합은 2017년부터 구글(Google)의 독점력 남용행위에 대해 총 82.5억 유로의 과징금을 부과하고, 최근에는 글로벌 빅테크(big tech) 기업들에게 다양한 의 무를 부과하는 디지털시장법(Digital Markets Act) 제정을 추진하고 있다. 한편, 역외 기업들이 자국 정부로부터 보조금을 지원받아 유럽연합 기업을 인수하거나 공공조 달 시장에 참여하는 것을 차단하기 위한 법률 제정도 추진되고 있다. 이러한 유럽 연합의 경쟁정책에 대해 국가가 과도하게 시장에 개입하여 규제를 양산한다거나, 미국·중국 등 특정 역외 국가의 기업들을 견제하기 위한 차별적 규제라는 시각이 존재하는 반면, 다른 한편으로는 공정경쟁 환경을 조성(level playing field)하기 위한 노력이라는 의견도 상당하다.
유럽연합의 경쟁정책1)에 대해 이렇게 평가가 다양하고 엇갈리는 이유는 무엇일 까? 이는 유럽연합 경쟁정책에 대한 전체적인 이해가 부족한 상황에서 개별 사안별 로 접근이 이루어지기 때문으로 보인다. 특정 정책에 대해 한 가지 평가만이 옳다 고 할 수 없고, 유럽연합의 경쟁정책이 다른 국가에 비해 반드시 선진적이고 우수 하다고도 할 수 없다. 그러나 유럽연합에서 경쟁정책이 유독 발달해 있고 엄격히 집행되는 이유는 무엇인지, 유럽연합의 경쟁정책은 다른 국가와 비교해 어떠한 특 징이 있는지, 최근의 정책 추진동향과 그 배경은 무엇인지, 산업정책과는 어떻게 조 화롭게 운영되고 있는지 등에 대한 종합적이고 정확한 이해가 선행되어야만 유럽연 합 경쟁정책 리스크(risk)를 예방하거나 최소화할 수 있을 것으로 생각된다.
1) 이하에서 편의상 경쟁정책과 경쟁법을 통칭하여 ‘경쟁정책(competition policy)’으로 부르기로 한다.
2. 유럽통합과 유럽연합 경쟁정책 간 관계
2.1. 단일시장 유지의 핵심 수단전 세계적으로 시장경제를 채택하고 있는 국가들은 대부분 경쟁정책을 채택하고 있다. 이는 시장의 독과점화가 심화될 경우 기업 간 경쟁이 제한되어 가격인상, 품 질저하 등 소비자 피해가 발생하기 때문이다. 그런데, 유럽연합은 경쟁정책을 독과 점의 문제를 넘어서 유럽연합 단일시장(single market)을 유지하고 강화시키기 위한 즉, 유럽통합(cohesion)의 핵심수단으로 활용하고 있다.
유럽연합은 경제적으로 27개 회원국들이 단일시장을 형성하고 있다. 따라서 단일 시장이 붕괴되면 유럽통합은 그 경제적 의미를 상실하게 된다. 유럽연합의 법적 근 거인 유럽연합기능조약(TFEU, Treaty on the Functioning of the European Union) 제3조는 단일시장을 유지하기 위한 핵심수단으로 통화정책, 관세동맹(customs union)과 함께 경쟁정책을 규정하고 있다. 즉, 유럽연합 공동의 단일 통화정책을 수 립·집행하고2), 역외 국가로부터의 수입품에 대해 단일의 관세율을 적용하며 회원 국 간의 무역에 대해서는 관세를 부과하지 않고 있다.
그렇다면, 경쟁정책은 단일시장을 형성하는데 어떤 역할을 수행하는 것일까? 27 개 회원국 시장이 경제적으로 하나로 통합되기 위해서는 상품과 서비스의 자유로운 이동(free movement)이 가능해야만 한다. 그런데, 만약 독점적 지위에 있는 자동차 회사가 회원국별로 자동차 판매가격을 다르게 설정하고 소비자들이 국경을 넘어 가 격이 낮은 다른 회원국에서는 자동차를 구매할 수 없도록 제한하는 경우를 생각해 보자. 회원국 간 무역을 제한하는 법률적인 장벽이 없더라도 이러한 시장분할 등 반경쟁적 행위(anti-competitive practices)가 지속되면 유럽연합 단일시장은 유지될 수 없다. 회원국들이 각기 경쟁정책을 채택하고 있음에도, 유럽연합 차원에서 모든 회원국에 동일하게 적용되는 경쟁정책을 직접 수립하고 강력히 집행하는 이유가 바 로 여기에 있다.
연혁적인 측면에서도 유럽연합 차원의 경쟁정책은 1957년 유럽경제공동체(EEC)의 창설 근거인 로마 조약(treaty of Rome) 시절부터 포함되어 현재의 유럽연합(EU)에 까지 이르고 있다.
2) 엄밀히 말하면, 유로화를 사용하는 19개 회원국을 의미하며 이를 유로존(Euro Zone)이라고 부른다.
그림 1. 로마 조약 체결(1957, 좌측)과 유럽연합 단일시장(2022)
*출처 : 위키피디아
2.2. 유럽연합 경쟁정책의 독특한 규제 : 국가보조금 심사
유럽연합 경쟁정책이 유럽통합에 실질적으로 기여하는 구체적인 사례로 국가보조 금 규제(state aid control)를 들 수 있다.3) 회원국은 특정 기업에 일정 규모 이상의 보조금을 지급하려는 경우 사전에 유럽연합에 신고하고 심사를 거쳐 승인을 받은 경우에만 보조금을 지급할 수 있다. 유럽연합은 관련시장에서의 경쟁이 왜곡(distort competition)되는지 여부를 심사하여 승인여부를 결정하게 된다.4)
일반적으로 경쟁정책이란 독점력 남용(abuse of dominance), 담합(cartel), 기업결 합(M&A) 규제를 의미하는데, 유럽연합은 이에 더해 전 세계에서 유일하게 국가보조 금을 경쟁정책 차원에서 규제하고 있는 것이다. 더욱이, 경쟁 담당 부처인 유럽연합 경쟁총국(DG Competition)의 업무 중 국가보조금 업무가 50% 이상을 차지할 정도로 그 중요성이 매우 크다.5) 이는 회원국들이 보조금 지원 경쟁을 펼칠 경우 공적자금 (public money)의 낭비, 경쟁의 왜곡을 넘어 단일시장 붕괴 및 유럽통합에 위협이 되기 때문이다.
국가보조금은 지원 대상, 목적 등에 따라 다양한 형태가 존재하는데, 대표적인 사 례로 지역투자 보조금(regional investment aid)을 들 수 있다. 이는 회원국이 낙후 지역(disadvantaged region)의 경제개발을 위해 기업의 투자를 유치하면서 인센티브
3) 유럽연합기능조약(TFEU) 제107조에 근거하고 있다.
4) 만약 회원국이 유럽연합의 심사를 거치지 않고 보조금을 지원한 경우에는 회원국에 이자를 포함하여 보조금을 회수(recovery)하도록 명령하거나 유럽연합 법원에 소송을 제기할 수 있다.
5) 유럽연합 경쟁총국은 각 사건에 사건번호를 부여하고 있는데, 유럽연합 경쟁총국이 2022년 3월까지 조사를 완료했거나 조사 중인 사건 수를 살펴보면 독점력 남용 및 담합 사건은 약 4만개, 기업결합 사건은 약 1만개인 반면, 국가보조금 사건은 약 10만개에 이르고 있다.
로 약속하는 보조금을 의미한다. 2011년 이후 유럽연합이 심층조사(in-depth investigation)6)를 개시한 사건(종결 사건 기준)은 총 13건인데, 이 중 보조금 승인 결정은 6건에 불과할 정도로 국가보조금 심사가 엄격하게 이루어지고 있다.7)
표 1. 유럽연합, 2011년 이후 지역투자 보조금 심층조사 내역
* 출처: 유럽연합 집행위 자료 재가공
6) 보조금 심사는 예비조사(preliminary investigation)와 심층조사로 구분되며, 예비조사 결과 경쟁을 왜곡할 상당한 우려가 있는 경우에 심층조사가 개시된다.
7) 나머지 7건은 회원국이 유럽연합의 심사를 통과하지 못할 것으로 예상하여 당초의 보조금 지원계획을 철회하였다.
회원국 투자기업 투자 분야 투자액 보조금 최종 결정
폴란드 Fiat Powertrain 자동차 부품 180백만 40백만 철회 (2011.12월)
독일 Volkswagen Sachsen 자동차 700백만 84백만 철회 (2012.12월) 독일 Linamar Powertrain 자동차 부품 145백만 27백만 철회
(2012.11월)
독일 Porsche Leipzig 자동차 521백만 44백만 승인
(2014.7월.)
독일 Propapier 제지 350백만 43백만 승인
(2014.10월)
포르투갈 Europac Kraft Viana 제지 88백만 7백만 철회 (2014.5월)
스페인 Ford Espana 자동차 419백만 25백만 철회
(2014.7월)
슬로베니아 Revoz d.d.(Renault) 자동차 3억 40백만 철회
(2013.10월)
포르투갈 Volkswagen 자동차 672백만 36백만 승인
(2015.11월)
독일 Rehau AG 자동차 부품 50백만 4백만 철회
(2016.9월)
슬로바키아 Jaguar Land Rover 자동차 14억 125 백만
승인 (2018.10월)
헝가리 Audi Hungaria
Motor 자동차 12억 133
백만
승인 (2016.2월)
폴란드 LG 에너지솔루션 전기차
배터리 10억 95백만 승인
(2022.3월)
3. 유럽연합 경쟁정책의 엄격한 적용 및 외연 확대
3.1. 역내외 기업에 대한 일관되고 단호한 법집행영국의 권위 있는 경쟁정책 저널인 글로벌컴피티션리뷰(GCR, Global Competition Review)는 매년 전 세계 경쟁당국에 대한 평가 결과를 발표하고 있는데8), 유럽연합 경쟁총국은 거의 매년 최고 등급(five star)을 받고 있다. 유럽연합에 대한 평가가 이렇게 높은 것은 여러 가지 요인이 있지만, 기업의 경쟁제한 행위에 대해 역내외 기업을 구분하지 않고 매우 엄격히 경쟁정책을 적용한다는 점을 빼놓을 수 없다.
유럽연합은 매년 300~400 건의 기업결합(M&A)을 신고 받아 관련시장에서의 경쟁 이 제한되어 가격인상 등 소비자 피해가 발생할 가능성이 있는지 심사하고 있다.
그러한 가능성이 높은 경우, 인수회사와 피인수회사 간 중복 사업(overlapping business) 매각 등 경쟁 보호를 위한 시정방안(remedy)을 조건으로 기업결합이 승인 되거나, 기업이 시정방안을 제출하지 않거나 시정방안이 불충분한 경우에는 기업결 합 자체가 금지될 수 있다. 유럽연합의 심사를 통과하지 못할 것을 우려하여 기업 이 스스로 기업결합을 중도에 포기(신고 철회)하는 사례도 상당한데, 이는 사실상 유럽연합의 금지 결정으로 해석할 수 있다. 최근 5년 간 유럽연합이 심사한 전체 기업결합 건수 대비 조치9) 비율을 계산해보면 약 5.1%로 이는 같은 기간 우리 경쟁 당국인 공정거래위원회(0.4%)와 비교하여 10배가 넘는 수치이다. 유럽연합이 우리나 라에 비해 경쟁정책을 얼마나 엄격하게 적용하고 있는지 확인할 수 있는 대목이다.
표 2. 한-유럽연합 기업결합 심사 내역
2017년 2018년 2019년 2020년 2021년 합계 유럽
연합
심사 건수 380 414 382 361 405 1,942 조치 건수
(비중)
24 (6.3%)
25 (6.0%)
19 (5.0%)
18 (5.0%)
14 (3.5%)
100 (5.1%)
한국
심사 건수 668 702 766 865 1,113 4,114 조치 건수
(비중)
4 (0.6%)
3 (0.4%)
5 (0.7%)
3 (0.3%)
1 (0.1%)
16 (0.4%) * 출처: 유럽연합 집행위/한국 공정위 자료 재가공
한편, 유럽연합은 피조사 기업이 회원국 기업인지 여부에 관계없이 동일한 기준 을 일관되게 적용하고 있다. 전술한 바와 같이, 올해 1월 유럽연합은 현대중공업의
8) 2001년 이후 매년 각국 경쟁당국의 법 집행 실적, 정책의 우선순위, 직원 수, 예산 규모 등을 검토하 고 변호사 ·교수 등 외부전문가 의견을 청취하여 평가한다.
9) 조건부 승인, 금지, 2단계 조사개시 후 철회 건수를 모두 합한 수치이다.
대우조선해양 인수를 금지한 바 있다. 당시 기자회견에서 유럽연합 마르그레테 베 스타게르(Margrethe Vestager) 수석부집행위원장은 금지 사유로 ① 대형 액화천연가 스 운반선 시장에서 두 회사의 시장점유율 합계가 60%를 넘고 견제할만한 경쟁업 체가 없으며, ② 기업결합 회사가 경쟁제한 문제를 해소할 수 있는 시정방안을 제 출하지 않았다는 점을 강조하였다. 이에 앞서 약 1년 전인 2021년 2월 유럽연합은 역내 조선사(크루즈선 제조) 간의 기업결합인 이탈리아 핀칸티에리(Fincantieri)의 프 랑스 아틀란틱조선(Chantiers de L’Atlantique) 인수에 대해 사실상 기업결합 금지 결정을 내린 바 있다. 당시 유럽연합은 기업결합으로 인해 크루즈선 제조업체 수가 3개에서 2개로 줄어들게 되어 경쟁이 크게 제한되는 점을 지적하면서 시정방안이 제출되지 않을 경우 금지결정을 내릴 수밖에 없다는 입장을 여러 차례 피력하였다.
두 기업은 재무구조가 부실하여 각각 이탈리아와 프랑스 정부가 대부분의 지분을 소유하고 있었는데, 두 국가의 경제부 장관들은 마르그레테 베스타게르 수석부집행 위원장과 전화통화를 통해 유럽연합의 입장을 재확인한 후 기업결합을 포기하였다.
시장구조가 유사한 두 사건에서 유럽연합은 경쟁보호를 위한 시정방안이 마련되지 않을 경우 기업결합을 금지한다는 원칙을 동일하게 적용한 것이다.
또한, 유럽연합은 2021년 두 건의 항공사 간 기업결합에 대해서도 역내외 기업을 구분하지 않고 일관된 기준을 적용하였다. 2021년 4월 캐나다 항공사 간 기업결합 (Air Canada-Transat)에 이어 같은 해 12월 스페인 항공사 간 기업결합(IAG-Air Europa)에서 신고회사들은 모두 중복 노선(overlapping route)에서의 공항 슬롯 매각 등 시정방안을 제출하였으나, 유럽연합 집행위는 두 건 모두 시정방안이 경쟁제한 문제를 해소하기에 충분하지 않다는 이유로 금지결정을 내리기 위한 절차를 진행하 였고 결국 항공사들은 스스로 기업결합을 포기하였다.
표 3. 역내외 기업 경쟁법 적용 사례
분야 신고일 결정일 기업결합 회사 심사결과 사유
조선
19.9월 21.2월 Fincantieri(이탈리아)- CAT(프랑스)
포기
(신고 철회) 독점적 지위 확보 및 시정방안 미제출 19.11월 22.1월 현대중공업(한국)-
대우조선해양(한국) 금지
항공
20.4월 21.4월 Air Canada(캐나다)- Transat(캐나다)
포기
(신고 철회) 다수 중복노선에서의 경쟁제한 및 시정방안 불충분 21.5월 21.12월 IAG(스페인)-
Air Europa(스페인)
포기 (신고 철회) * 출처: 유럽연합 집행위 자료 재가공
3.2. 디지털 시장 및 보조금 분야의 공정경쟁 환경 조성
한편, 유럽연합은 기존 경쟁정책의 엄격한 집행뿐만 아니라 디지털 시장(digital market), 역외 보조금(foreign subsidy) 등 새로운 분야에서의 공정경쟁 환경(level playing field) 조성을 위한 입법을 적극적으로 추진하고 있다.
유럽연합 집행위는 2010년대 중후반부터 빅테크 기업들의 독점력 남용행위(abuse of dominance)를 본격적으로 조사·제재해왔다. 대표적인 사례로, 유럽연합은 2017 년부터 2019년까지 3년 간 구글에 대해 총 82.5억 유로라는 거액의 과징금을 부과 하였다. 2017년 6월에는 자사의 쇼핑서비스를 경쟁사 보다 좋은 위치에 노출시킨 행위에 대해 과징금 24.2억 유로를 부과(소위 ‘Google Shopping’ 사건)하고, 2018년 7 월에는 모바일 안드로이드(Android) 기기 제조사들에게 어플리케이션 선탑재를 요구 한 행위 등에 대해 과징금 43.4억 유로를 부과(소위 ‘Google Android’ 사건)하였다.
마지막으로 2019년 3월에는 검색광고 중개 시장에서 고객사들에게 경쟁업체와 거래 하지 못하도록 요구한 행위 등에 대해 과징금 14.9억 유로를 부과(소위 ‘Google AdSense’ 사건)하였다.
그림 2. 2017년 ‘Google Shopping’ 사건
* 출처: 유럽연합 집행위
그러나, 구글 사건 처리 이후에도 디지털 시장은 매우 빠른 속도로 변화하는 반 면, 경쟁법 집행은 기업의 법 위반행위를 사후에 적발하여 제재하기 때문에 선제적 으로 대응하기 어렵고, 조사에 수년의 시간이 소요되어 경쟁업체 보호와 소비자 피
해 구제에도 효과적이지도 않다는 비판이 계속 제기되었다. 특히, 2015~2019년 동안 경쟁 담당 집행위원을 역임하고 2019년 말부터 디지털 정책 총괄 업무까지 담당하 게 된 마르그레테 베스타게르 수석부집행위원장은 디지털 시장에서의 공정경쟁 환 경 조성을 위해서는 기존 경쟁법을 넘어서 별도의 사전 규제 법률(ex ante regulation)을 제정해야 한다고 지속적으로 주장하였다. 결국, 유럽연합은 2020년 12 월 디지털시장법(Digital Markets Act)을 제안하였는데10), 동 법안은 대형 온라인 플 랫폼을 게이트키퍼(gatekeeper)로 지정하여 경쟁 촉진 및 불공정행위 예방을 위한 총 18가지 의무를 부담시키고 있다.
법안이 제안될 당시에는 구글, 애플, 아마존, 메타(Meta, 구(舊) 페이스북) 등 대부 분의 빅테크 기업들이 미국 기업이기 때문에 미국 정부의 상당한 반발이 예상되었 으나, 2021년 1월 민주당 정부가 새로이 들어서고 미국 의회 내에서도 경쟁정책 차 원에서 빅테크 기업을 규제하기 위한 법률 제정 작업이 시작됨에 따라 유럽연합의 디지털시장법 제정 자체에 대해서는 미국도 명시적으로 반대하고 있지 않은 상황이 다.11) 2022년 3월 유럽의회, 유럽연합 이사회, 유럽연합 집행위 간 3자 협의 (trilogue)를 통해 최종 법안이 도출되었으며, 2022년 하반기 중 입법절차가 완료되 어 2023년 상반기에는 법이 시행될 수 있을 것으로 전망된다. 디지털시장법이 시행 되면 어떤 기업들이 규제대상인 게이트키퍼(gatekeeper)로 지정될 것인지가 가장 관 심사인데, 미국 기업뿐만 아니라 부킹닷컴(Booking.com, 네덜란드), 알리바바 (Alibaba, 중국) 등도 규제대상에 포함될 수 있을 것으로 전망되고 있다. 미국에서 유사한 입법이 이루어지고 유럽연합 디지털시장법의 규제대상에 미국 이외의 국가 기업들도 포함될 경우 동 법이 미국 기업을 견제하기 위한 의도적이고 차별적인 규 제라는 비판은 상당히 줄어들 것으로 예상되며, 오히려 여러 국가들이 디지털 시장 에서의 공정경쟁을 명분으로 유사한 입법을 추진하는데 상당한 동력으로 작용할 것 으로 보인다.12)
10) 법안의 공식 명칭은 REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on contestable and fair markets in the digital sector이다.
11) 다만, 2021년 12월 유럽의회가 게이트키퍼의 정량적 지정 기준을 유럽연합 집행위(안)보다 상향 조 정하는 수정안을 채택하자, 미국 행정부와 의회는 규제 대상 기업에서 유럽 기업을 제외하고 미국 기 업만을 포함하기 위한 시도라고 비난한 바 있다. 이후 유럽의회, 유럽연합 이사회, 유럽연합 집행위는 2022년 1분기 중 4차례에 걸친 3자 협의(trilogue)를 통해 2022.3.24. 게이트키퍼 지정 기준을 유럽 연합 집행위(안)과 유럽의회(안)의 중간 수준에서 합의하였다.
12) 영국은 소위 ‘전략적 시장 지위(strategic market status)’에 있는 디지털 플랫폼을 규제하기 위한 입법을 추진 중에 있으며, 2021년 4월 집행기구인 Digital Market Unit을 출범하였다. 호주는 디지 털 플랫폼 규제를 목적으로 경쟁법 개정을 추진하기 위해 2022년 2월 토론 페이퍼(discussion paper)를 발표하였다. 한편, 독일과 일본은 이미 2021년부터 디지털 플랫폼에 대한 사전규제 법률을 시행 중에 있다. 우리나라도 앱마켓 사업자가 특정 결제방식의 사용을 강제하지 못하도록 전기통신사 업법을 개정하여 2022년 3월부터 시행하고 있다.
한편, 유럽연합 집행위는 역외 기업들이 자국 정부로부터 보조금을 지원받아 유 럽연합 기업을 인수하거나 공공조달 시장에 참여하는 것을 차단하기 위해 2021년 5 월 역외보조금 규정(regulation on foreign subsidy)13)을 유럽연합 이사회 및 유럽의 회에 제출하였다. 전술한 바와 같이, 유럽연합은 회원국의 보조금 지원 즉 역내 보 조금을 경쟁정책 차원에서 엄격하게 규제하고 있는데, 중국 등 제3국 정부로부터 보조금 지원을 받은 역외기업은 유럽연합 시장에 진출하더라도 유사한 규제를 받지 않기 때문에 역내 기업이 역외 기업에 비해 경쟁에서 불리한 위치에 놓여 있다는 비판과 불만이 꾸준히 제기되어 왔다.
법안은 일정 요건 하에 역외 기업이 유럽연합 기업을 인수(M&A)하거나 공공조달 (public procurement)에 참여하는 경우 사전 신고의무를 부여하고 있다. 또한, 신고 요건에 해당하지 않더라도 보조금 지원을 받은 역외 기업이 유럽연합 시장의 경쟁 을 왜곡하고 있다고 의심되는 경우 유럽연합은 직권조사(ex officio investigation)를 할 수 있게 된다. 조사 결과 제3국의 보조금 지원에 따라 유럽연합 시장의 경쟁이 왜곡될 우려가 있는 경우, 기업결합은 시정방안을 조건으로 승인되거나 기업결합 자체가 금지될 수 있으며, 공공조달의 경우 해당 기업은 계약 체결이 금지된다.
당초에는 법률이 시행되면 주로 중국 (공)기업이 조사대상이 될 것으로 예상되었 으나, 법안 발표 후 보조금의 개념이 지나치게 넓고 불확실한 점, 직권조사 대상이 불분명한 점, 공공조달 조사기간(최대 200일)이 매우 길어 조달절차가 장기간 지연 될 수 있는 점 등을 이유로 2022년 2월 미국, 일본, 우리나라 등 5개국 사업자단 체14)와 글로벌 빅테크 기업들의 사업자단체(Computer & Communications Industry Association)도 법안의 수정을 요청하는 공동 성명서를 발표하였다. 2022년 5월초 유 럽의회와 유럽연합 이사회는 이러한 이해관계자들의 의견을 일부 수용하여 각각 수 정안을 채택하였으며15), 2022년 5월 현재 유럽연합 집행위를 포함하여 최종 법안 도출을 위한 3자 협의가 진행 중에 있다. 3개 기관 모두 신속한 법률 제정 필요성 에 적극 공감하고 있어 금년 내에 입법절차가 마무리되고 6개월의 유예기간을 거쳐 내년 중 시행될 것으로 전망된다.
13) 법안의 공식 명칭은 REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on foreign subsidies distorting the internal market이다.
14) American Chamber of Commerce to the EU(미국), Australian Business in Europe, European Australian Business Council(이상 호주), Europe India Chamber of Commerce(인 도), Japan Business Council in Europe(일본), Korea Business Association in Europe(한국) 15) 예를 들어, 유럽의회와 유럽연합 이사회 수정안 모두 공공조달 조사기간을 대폭 단축하고 있다.
표 4. 유럽연합 집행위 역외보조금 규정(안) 주요내용
신고 및 조사대상 시정 조치
사전규제 기업결합 (유럽연합 매출액) 5억 유로 이상 &
(보조금) 3년간 5천만 유로 조건부 승인 및 금지 공공조달 조달가액이 250백만 유로 이상 계약체결 금지 사후규제 직권조사 경쟁을 왜곡하는 보조금 지원이
의심되는 모든 경우 보조금 반환, 자산매각 등 * 출처: 유럽연합 집행위 자료 재가공
현실적으로 역내 기업들이 이미 국가보조금 규제를 받고 있는 상황을 고려할 때, 유럽연합 역외보조금 규정에 대해 역외 국가에 대한 차별적 규제 또는 기업에 대한 과도한 규제라고 보는 시각 보다는 역내외 기업이 동등한 위치에서 경쟁할 수 있도 록 함으로써 역내 기업들을 보호하려는 유럽연합 경쟁정책 차원의 시도라는 평가 에 조금 더 무게가 실릴 수 있을 것으로 보인다. 다만, 법률이 시행되더라도 유럽연 합이 제3국 정부의 보조금 지원내역을 정확히 파악하는 데는 한계가 있을 수밖에 없어 얼마나 효과적으로 집행될 수 있을지에 대해서는 불확실성이 남아 있다.16)
4. 유럽연합 경쟁정책의 유연성 및 산업정책과의 조화
4.1. 코로나 경제위기 극복을 위한 경쟁정책적 고려2019년 초 코로나19가 유럽 전역에 확산되자 경제적 피해를 입은 기업, 산업 등 을 신속히 지원할 필요성이 대두되었다. 그러나 회원국의 보조금 지원은 유럽연합 의 엄격한 심사를 통과해야만 가능하기 때문에 실제 지원까지는 장기간이 소요되는 문제점이 있었다. 이에 따라, 유럽연합은 신속한 심사를 통해 지원이 이루어지도록 2019년 3월 ‘한시적 보조금 지원 및 심사기준(state aid temporary framework)’을 제정하였으며, 코로나19가 장기화되면서 6차례에 걸쳐 지원방식과 범위를 확대하였 다.17)
유럽연합은 보조금 규모가 작아 경쟁에 거의 영향을 미치지 않는 경우에는 수 일
16) 이에 따라, 유럽의회 수정안은 유럽연합 집행위에게 역외보조금 규정의 충실한 집행을 넘어서 제3국 이 보조금 지원을 중단할 수 있도록 제3국과 직접 대화에 나서도록 요구하는 한편, WTO 등을 통한 다자 차원의 보조금 규제체계가 마련될 수 있도록 관련 논의에 적극 참여하도록 요구하고 있다.
17) 회원국은 피해 기업 등에게 총 14가지 유형의 보조금 지원이 가능하다. ①현금지원(direct grant), 세금혜택 등, ②기업 부채에 대한 국가 채무보증, ③기업에 대한 저리대출, ④보조금 채널역할을 하는 은행 지원, ⑤단기 수출신용보험 지원, ⑥코로나바이러스 연구개발 지원, ⑦코로나 테스트 시설 건설 지원, ⑧코로나 의료장비 생산 지원, ⑨세금납부 유예 등, ⑩임금보조, ⑪기업 신주인수 등을 통한 자 본확충, ⑫매출감소 기업에 대한 고정비 지원, ⑬지속가능한 회복을 위한 투자 지원(investment support towards a sustainable recovery), ⑭상환능력 지원(solvency support).
내에 신속하게 승인하는 한편, 경쟁을 왜곡할 우려가 큰 대규모 보조금 지원계획에 대해서는 경쟁을 촉진시킬 수 있는 시정방안의 제출 및 이행을 조건으로 승인하고 있다. 예를 들어, 2020년 6월 유럽연합은 독일 정부의 루프트한자(Lufthansa) 항공사 에 대한 60억 유로의 보조금 지원계획을 승인하면서 뮌헨 공항과 프랑크푸르트 공 항의 슬롯 최대 24개 등 관련자산을 경쟁 항공사에 매각하도록 조건을 부과하였다.
이는 보조금 지원으로 루프트한자가 부당하게 이득을 얻는 점을 고려하여 루프트한 자의 허브 공항에 경쟁 항공사가 진입하도록 함으로써 경쟁을 촉진시키기 위한 조 치이다. 또한, 유사하게 2021년 4월 프랑스 정부의 에어프랑스(Air France) 항공사에 대한 40억 유로의 보조금 지원계획은 파리 오를리(Orly) 공항의 슬롯 최대 18개를 경쟁 항공사에 매각하는 조건으로 승인되었다.
그림 3. 독일의 루프트한자 보조금 지원 및 승인 조건
* 출처: 유럽연합 집행위
코로나19 위기극복을 위한 유럽연합의 국가보조금 정책은 경쟁정책이 경제위기 극복을 위해 절차적 유연성(flexibility)을 발휘할 수 있음을 보여준다는 점에서 긍정 적으로 평가할 수 있다. 그런데, 2021년 9월말까지 유럽연합은 3조 유로가 넘는 회 원국 보조금을 승인하였는데18), 이 중 독일이 약 50%를 차지하는 것으로 나타났 다.19) 기울어진 운동장을 바로잡기 위해 운영되는 국가보조금 심사제도가 의도치 않게 재정이 건전한 국가와 그렇지 못한 국가 간 보조금 지원의 불균형을 유발시켜 오히려 회원국 간 경쟁을 왜곡시켰다는 비판도 충분히 제기될 수 있을 것으로 보인
18) 2019년 3월 이후 유럽연합 집행위가 코로나 팬더믹 관련 회원국의 보조금 지원계획을 승인한 내역 은 https://ec.europa.eu/competition-policy/state-aid/coronavirus_en 참조.
19) EURACTIV, 2021.2.9. Massive German state aid to virus-hit firms? Others in EU doing as much or more: Vestager.
다.20)
4.2. 경쟁정책과 산업정책의 조화
경쟁정책은 시장 경제에 대한 신뢰를 기초로 정부의 시장 개입을 반대하는 반면, 산업정책은 특정 산업을 육성하기 위한 정부의 지원을 수반하기 때문에 두 정책은 일반적으로 서로 친하지 않고 종종 양 당국이 갈등을 일으키는 것도 사실이다. 그 럼에도 불구하고 시장실패를 극복하기 위한 목적 또는 경쟁을 제한하지 않는 범위 내에서 정부의 개입은 충분히 가능할 수 있기 때문에 두 정책은 상호 보완적일 수 있다. 유럽연합이 경쟁정책과 산업정책 간 조화를 적극적으로 추진하고 있는 대표 적인 정책 사례로 유럽공통이해 중요프로젝트(Important Project of Common European Interest, IPCEI)와 유럽 반도체법(European Chips Act)을 들 수 있다.
IPCEI는 녹색 전환(green deal), 디지털 전환(digital transition) 등 유럽의 중요한 정책목표와 관련된 대규모 연구·개발·혁신(research, development and innovation) 프로젝트에 대해 여러 회원국이 보조금을 지원하는 프로그램이다. 그간 유럽연합은 반도체(2018.12월), 배터리(2019.12월, 2021.1월) 분야의 3개 IPCEI에 대해 총 78.5억 유로의 보조금 지원을 승인하였으며, 2022년 5월 현재 반도체, 수소, 클라우드, 헬스 등 4개 분야의 IPCEI를 추가적으로 준비 중에 있다.
표 5. 유럽연합, IPCEI 승인 내역
일자 분야 보조금 규모 참여 회원국 참여 기업 등
2018.12월 반도체 17.5억 유로 4개 29개
2019.12월 배터리 32억 유로 7개 17개
2021.1월 배터리 29억 유로 12개 42개
* 출처: 유럽연합 집행위 자료 재가공
그렇다면 이런 대규모의 보조금 지원정책이 어떻게 경쟁정책과 양립할 수 있을 까? 유럽연합은 경쟁을 왜곡하지 읺는 범위 내에서 보조금이 지원될 수 있도록 IPCEI 심사기준21)에 다양한 안전장치(safeguard)를 두고 있다.
20) 다만, 유동성 위기에 처한 기업들에 대한 신속 구제 효과와 회원국 간 보조금 지원의 불균형에 따른 경쟁 왜곡 효과 중 어느 효과가 더 큰지 비교하기 위해서는 앞으로 많은 연구가 필요해 보인다.
21) Criteria for the analysis of the compatibility with the internal market of State aid t o promote the execution of important projects of common European interest(2021/C 528/02)
표 6. IPCEI 기준상 경쟁 보호 조치
① 지원 대상은 고도의 연구·개발·혁신 프로젝트이어야 하며, 대량 생산이나 상업적 활동은 지원 대상이 될 수 없음
② 시장실패(market failure) 또는 시스템실패(systemic failure)를 극복하기 위한 목적일 것22)
③ 프로젝트 성과물이 참여 회원국·기업에게만 공유되지 않고, 유럽연합 전체에 전파될 것
④ 경쟁을 덜 왜곡하는 다른 수단(less distortive instrument)이 없을 것
⑤ 관련 시장 및 상·하류 시장에서 생산능력 과잉(overcapacity)을 야기하지 않을 것
⑥ 시장을 봉쇄(market foreclosure)하거나 독점적 지위(dominance)를 창출하지 않을 것 * 출처: 유럽연합 집행위 자료 재가공
한편, 유럽연합은 2022년 2월 유럽 반도체법(A Chips Act for Europe)안을 발표하 였다. 유럽연합은 현재 10%에 불과한 반도체 시장점유율을 2030년까지 20%로 확대 시키는 것을 목표로 삼고 있는데, 동 법안은 반도체 생산시설을 유치하기 위해 보 조금을 지원할 수 있도록 허용하고 있다. 법안 발표 후 약 한 달이 지나 미국 반도 체 기업 인텔(Intel)은 독일에 170억 유로를 투자하여 대규모 생산시설(mega fab)을 건설하기로 하는 등 유럽연합에 향후 10년 간 800억 유로를 투자하겠다는 계획을 발표하였다. 이에 대해 현지 언론은 세계 3대 반도체 회사(TSMC, Intel, 삼성전자) 중 한 회사가 유럽에 생산시설을 짓게 됨으로써 동 법안의 핵심 목표가 달성되었다 고 평가하기도 하였다.23)
보조금은 다수의 경쟁업체 중 일부에게만 지원되기 때문에 일반적으로 경쟁을 왜 곡하게 되는데, 유럽 반도체법안은 어떠한 방식으로 경쟁정책과의 조화를 꾀한 것 일까? 유럽연합은 이에 대해 매우 전략적인 방식으로 이 문제를 해결하고 있다. 동 법안은 반도체 생산시설을 다른 기업을 위해 부품을 생산하는 시설(Open EU Foundries)과 자사의 제품에 사용되는 부품을 생산하는 시설(Integrated Production Facilities)로 구분한 후, 두 유형의 생산시설로서 각각 유럽 내 “최초 (first-of-a-kind)”의 시설에 대해서만 보조금을 지원할 수 있도록 하고 있다. “최 초”의 생산시설이란 유럽 내 다른 경쟁업체가 없다는 것을 의미하기 때문에 보조 금을 지원하더라도 경쟁을 왜곡하지 않는다는 것이다.24)
사실 이러한 논리는 경제적 관점에서 반도체 시장의 지리적 범위를 전세계 시장 으로 확대하면 설득력이 부족하나, 법률적 관점에서는 유럽 반도체법이 유럽연합 시장에 한정되어 적용된다는 점을 고려할 때 쉽게 반박하기 어려운 논리이기도 하
22) 국가보조금 지원이 없을 경우 동일한 규모나 방식으로 프로젝트가 수행될 수 없음을 의미한다.
23) Politico, 2022.3.15. “Intel unveils ‘landmark’ 33B Euro investment in EU Chipmaking”
24) 2022.2.8. Margrethe Vestager 수석부집행위원장이 유럽 반도체법을 발표하면서 설명한 내용이다.
다. 유럽연합이 경쟁원칙을 훼손하지 않으면서도 보조금 지원을 통해 외국 반도체 기업을 유치할 수 있는 방안이 무엇인지에 대해 많은 고민을 했음을 알 수 있는 대 목이다.
5. 마치며
유럽연합은 보다 강화된 형태의 유럽통합을 지향하고 있어 경제적으로 진정한 의 미의 단일시장을 만들기 위해 앞으로도 강력한 경쟁정책 기조를 유지해 나갈 것으 로 전망된다. 유럽연합에 진출하는 우리 기업과 이를 지원하는 우리 정부 모두 유 럽연합 경쟁정책 리스크가 발생하지 않도록 각별한 주의가 필요하다.
최근에는 디지털 시장의 경쟁회복을 위한 대형 온라인 플랫폼 규제, 역내외 기업 간 비대칭적 보조금 규제를 해결하기 위한 역외 보조금 통제 등 새로운 분야에서 유럽연합이 선도적으로 경쟁정책의 영역을 확대해나가고 있다. 또한, 유럽연합 체제 에서 비롯된 독특한 경쟁정책 수단인 국가보조금 심사제도는 코로나 경제위기 극 복, 공급망(supply chain) 강화 등 산업정책상 목표를 달성하기 위해 유연하고도 전 략적으로 활용되고 있는데, 이러한 추세는 녹색 및 디지털 전환, 우크라이나 사태로 인한 피해 기업 지원 등 상당한 공적자금이 수반될 수 밖에 없는 최근의 정책여건 하에서 계속 강화될 것으로 전망된다.
결론적으로, 독과점 폐해를 규제하기 위해 시작된 전통적 경쟁정책이 유럽연합에 서는 다양한 모습으로 진화(evolution)해 나가고 있다고 평가할 수 있다. 기울어진 운동장을 평평하게 바로잡아 유럽연합 기업과 산업이 피해를 입지 않도록 보호하거 나, 더 나아가 경쟁의 가치와 원칙을 훼손하지 않는 범위 내에서 유럽연합의 경쟁 력을 적극적으로 강화시키기 위한 여러 정책들을 조화롭게 실현시켜 나가고 있는 것이다. 이러한 유럽연합 경쟁정책의 진화는 우리에게 경쟁정책을 새로운 시각에서 바라볼 수 있는 기회와 많은 정책적 아이디어를 제공해주고 있다.
