03 우리나라 국토·도시 분야 국제개발협력 성과와 향후 과제

(1)

특집 국제사회의 국토·도시정책 패러다임 변화와 개발협력 과제

머리말

국제사회의 지속가능발전목표(Sustainable Development Goals: SDGs) 체제로의 전환 에 맞춰 우리나라는 2015년 제2차 국제개발협력 기본계획(2016~2020)을 수립하여 이 를 토대로 개발협력을 추진하고 있으며, 금년 하반기부터 제3차 국제개발협력 기본계획 (2021~2025)의 수립을 진행하고 있다. 제2차 기본계획의 가시적 결과를 평가하고, 제3 차 기본계획의 방향을 설정해야 할 이 시기에 우리나라 개발협력의 성과와 과제를 국제사 회의 시각에서 고찰해 볼 필요가 있다. 특히 국토·도시 부문 SDGs인 SDG 6, 9, 11을 위 한 ODA 예산이 전체의 70%를 상회한다는 점을 고려할 때(<그림 1> 참조), 우리나라 국 토·도시 분야 개발협력의 성과를 검토하고 SDGs 시대에 맞는 국토·도시 분야 개발협력 과제를 파악하는 것은 제3차 기본계획 수립에 앞서 필수적인 일이다.

우리나라 국토·도시 분야 개발협력 현황

1. 우리나라 개발협력의 제도적 기반

우리나라는 2010년 「국제개발협력기본법」을 제정하여 개발협력의 법적 기반을 마련하고, 국제개발협력위원회의 역할, 국제개발협력 기본계획의 수립 등을 명시해 우리나라 개발 협력의 추진체계를 확립했다. 이렇게 마련된 우리나라 개발협력의 추진체계는 총괄 및 조 정기구인 국제개발협력위원회를 중심으로 유상원조 주관기관인 기획재정부, 무상원조 주 관기관인 외교부의 두 축으로 구성되어 있다.

03

안예현 | 국토연구원 책임연구원([email protected])

우리나라 국토·도시 분야

국제개발협력 성과와 향후 과제

(2)

국제개발협력위원회는 국무총리를 위원장으로 우리나라 개발협력의 주요 정책을 총괄 하며 국제개발협력 기본계획, 연간 종합시행계획 등을 심의·조정한다. 기획재정부는 유상 원조 주관기관으로 유상원조 관련 계획들을 수립·총괄하며, 개도국에 양허성 차관을 지원 하는 대외경제협력기금(Economic Development Cooperation Fund: EDCF) 및 지식기 반 개발협력사업인 경제발전경험공유사업(Knowledge Sharing Program: KSP)을 총괄 한다. 외교부는 무상원조 주관기관으로 무상원조 관련 계획들을 수립·총괄하고 무상원조 관계자 협의회를 주관한다. 현재 전체 무상원조 예산의 약 80%는 외교부 산하 한국국제 협력단(Korea International Development Agency: KOICA)이 집행하며, 이외 40여 개 의 정부부처, 지자체 및 공공기관에서도 무상원조 예산을 집행하고 있다.

2. 주요 개발협력 프로그램의 국토·도시 분야 사업실적

현 추진체계에서 우리나라 개발협력의 주요 정책은 기획재정부 소관의 EDCF와 KSP, KOICA의 무상원조사업에 의해 이행되고 있다. 한국수출입은행이 운용하는 EDCF는 1987년에 설립된 정책기금으로 주로 개도국의 산업화 및 경제성장을 위한 인프라 건설을 지원한다. KSP는 정책 연구, 전문가 파견, 역량 강화 등의 활동을 통해 개도국의 제도 구 축을 지원하는 기술협력 사업이라고 할 수 있다. KOICA는 국별협력사업, 글로벌 연수사 업, 인도적 지원사업 등 다양한 유형의 사업을 운영하고 있다.

자료: 관계부처 합동 2019.

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17

5 10 15 25 35

20 30

4 교육

5 양성평등

6 물

7 에너지

8 일자리

9 산업

10 불평등

11 도시

12 SCP 13 기후변화

14 해양

15 육상

16 거버넌스 17 파트너십 SDGs 분야

(3)

우리나라 주요 개발협력 프로그램의 사업실적¹⁾을 살펴보면 2011~2016년에 총 262건 의 국토·도시 분야 사업이 수행됐다(<그림 2> 참조). EDCF는 2011~2016년 총 132건에 착수했고, 그중 69건(52%)이 국토·도시 분야 사업에 해당한다. KSP 사업 중 공식적으로 국토개발 분야로 분류된 사업은 전체의 12%(총 415건 중 49건)이나 국토·도시 분야가 다 부문의 특성을 가지는 점을 고려하여 분류하면 2011~2016년에 총 69건의 국토·도시 분 야 사업이 수행됐다. KOICA의 주요 사업인 프로젝트, 개발 컨설팅, 민관협력사업을 검토 해 본 결과, 2011~2016년에 착수한 사업 중 96건이 국토·도시 분야에 해당하는 사업으로 분류됐다. 국토·도시 분야 개발협력사업을 세부 분야로 살펴보면, 도로 사업과 물 사업이 20.1%로 가장 큰 비중을 차지하고 일반교통 관련 사업도 14.5%를 차지했다. 그밖에도 국 토계획, 공간정보, 주택, 산업단지 등이 개발협력의 주요 대상이 되었다.

상기한 3개의 프로그램 외에도 2013년부터 국토교통부는 SDGs 이행 및 글로벌 파트 너십 강화를 위해 자체 무상원조사업인 인프라 ODA 사업을 운영하고 있다. 인프라 ODA 사업은 인프라 건설을 위한 마스터플랜 수립, 기초시설 구축 및 기자재 설치를 지원하고 있으며 2018년 말까지 총 41건이 수행됐다.

<그림 2> 국토·도시 분야 국제협력사업 수행 현황(2011~2016)

0 5 10 15 25 35

20 30 40 45 50

▒ EDCF ▒ KSP ▒ KOICA

국토

·지역 계획

산업 단지

도시 정책

스마트

시티 신도시 도시

방재 주택 토지 일반

·교통 도로 수자원 폐기물 기타 인프라

공간 정보

▒ EDCF 2 1 0 0 0 1 0 0 3 30 26 1 3 2

▒ KSP 12 10 3 4 1 0 10 1 22 2 1 0 1 2

▒ KOICA 10 3 7 0 1 2 7 0 9 15 20 3 5 14

1) 원조사업의 주요 대상에 따라 국토·지역계획, 산업단지, 도시정책, 스마트시티, 신도시, 도시방재, 주택, 토지, 일반교통, 도로, 수자원, 폐기물, 공간정보, 기타 인프라 시설의 15개 세부 분야에 해당하는 사업을 국토·도시 분야 사업으로 분류 (안예현, 이용우, 김중은, 유희연 외 2018).

자료: 안예현, 이용우, 김중은, 유희연 외 2018.

(4)

또한 동법에 근거해 2009년부터 국토교통부는 해외건설사업 금융지원을 위한 민관공동 투자로 글로벌인프라펀드(Global Infrastructure Fund: GIF)를 조성하여 국내 기업의 해 외 진출을 지원하고 있다. 2018년 한국해외인프라도시개발지원공사를 설립하여 GIF 관 리기관으로 지정하였으며, 올해 투자개발사업에 대한 지원 확대를 위해 3조 원 규모의 글 로벌플랜트 · 건설 · 스마트시티 펀드 조성이 진행 중이다. 이 기금 역시 원조사업은 아니 나, 원조사업의 후속사업 재원으로 운용이 가능하다는 점에서 개발협력과 관련이 있으며 총공적 · 개발 · 지원에 포함될 수 있다. 이를 바탕으로 우리나라 국토·도시 분야 개발협 력 프로그램을 <표 1>과 같이 종합할 수 있다.

우리나라 국토·도시 분야 개발협력 프로그램은 각 부처의 특성에 따라 차이가 존재하며, 각 프로그램의 개요 및 특성은 <표 2>와 같다.

우리나라 국토·도시 분야 개발협력 성과에 대한 평가

앞서 살펴본 바와 같이 우리나라의 개발협력은 괄목할 만한 성과를 거두었다. 많은 실무 자와 전문가들은 여러 문헌 및 매체를 통해 그동안의 성과에 대해 다양하게 평가하고 있 고, 주요 성과에 대한 비판적인 시각도 존재한다. 첫째, 우리나라는 「국제개발협력기본법」

소관부처 집행기관 프로그램명

기획재정부

한국수출입은행 대외경제협력기금

(Economic Development Cooperation Fund: EDCF) 한국개발연구원(경제·사회정책)

한국수출입은행(건설·인프라) 대한무역투자진흥공사(산업·무역·투자)

경제발전경험공유사업

(Knowledge Sharing Program: KSP)

외교부 한국국제협력단

국별협력사업

•프로젝트형

•

개발컨설팅(Development Experience Exchange Partnership: DEEP)

국토교통부

직접 집행 인프라 ODA사업

해외건설협회(일부 직접 집행) 해외건설시장 개척사업 한국해외인프라도시개발지원공사

글로벌인프라펀드(Global Infrastructure Fund: GIF) (가칭)글로벌플랜트·건설·스마트시티 펀드 (Global Plant Infrastructure Smart City Fund: PISF)

<표 1> 우리나라 국토·도시 분야 주요 개발협력 프로그램

(5)

의 제정과 제1·2차 기본계획의 수립으로 비교적 단기간에 우리나라 개발협력 지형을 고려 한 제도적 기반을 마련하고 유상과 무상의 두 축을 중심으로 추진체계를 정교화했다. 그 러나 이와 같은 제도적 기반이 수직·수평적으로 분절된 한국 개발협력의 지형적 특성을 고착화하고, 정교화된 체계가 심화된 경쟁 속에서는 오히려 제 기능을 하지 못한다는 비 판이 있다. 국토·도시 분야 역시 현재와 같은 다부처 체계에서는 기관 간 협력과 추진사 업에 대한 정보 공유가 어렵다. 또한 확대된 ODA 예산을 확보하기 위한 경쟁이 심화되면 서, 각 기관마다 독자적인 성과를 추구하며 개별 단위사업 발굴에 몰두하는 경향이 나타 나고 있다. 관계부처 간 협력 부재는 수원국 내 협력채널 과다와 사업 중복의 문제를 야기 해 우리나라의 원조 효과성을 저하하는 원인이 된다. 이 때문에 많은 실무자와 전문가가 현 개발협력 체계에 대한 근본적인 개혁을 요구하는 상황이다.

둘째로, 우리나라는 타 공여국과 차별화된 고유의 경험을 활용한 한국형 개발협력을 추 진해오고 있다. 2012년 한국의 고유경험을 토대로 한국형 ODA 모델의 구축을 시도했으며, KSP를 지식기반 개발협력사업으로 하나의 독립적 사업유형으로서 전 세계에 홍보하고 있 다. 그러나 한국의 고유 경험을 활용한 개발협력과 협력대상국 환경 및 국제사회 의제와 의 괴리가 크다는 지적이 있다. 현재의 경험 공유 모델은 협력대상국에 대한 낮은 이해도 로 인해 공유 방식이 성공사례 중심의 일방향 전수 형식이며, 공유 내용도 대부분 정책 수

구분 EDCF KSP KOICA 국별협력사업 인프라 ODA사업

주요 목적

개도국의 산업화와 경제 발전 기여 및 한국과의 경제교류 증진

한국의 경험과 지식에 대한 협력 수요 부응 및 국제 공동 번영 기여

협력대상국의 경제·사회 발전 및 복지향상

지속가능발전목표(SDGs) 달성에 기여하고 국제사회와 의 상생협력 지원 실적

(1987~2016년) 53개국 375개 사업에 대해 총 15조 2천억 원 을 지원

(2004~2018년) 79개국, 9개 국제기구와 415건 사업 완료

(1991~2017년) 프로젝트 936건, 개발컨설팅 229건 총 1156건의 사업에 3조 62억을 지원

(2013~2018년) 총 41건 수행

운용 조직

기획재정부가 총괄하며 수출입은행이 위탁받아 운용, EDCF 운용위원회에서 중요사항 심의

기획재정부가 주관하며 한국 개발연구원, 한국수출입은행, 대한무역투자진흥공사 3개 기관에서 수행

KOICA가 직접 운영하며, 경쟁 입찰을 통해 사업수행자 선정

국토교통부의 ODA 예산으로 직접 운영

분야별 지원

(금액 기준) 교통 38%, 수자원·위생 17%, 보건 11%, 에너지 9%, 교육 7% 등

(건수 기준) 산업·무역 27%, 거시·금융 13%, 과학기술 13%, 재정 10%, 국토개발 7% 등

(금액 기준) 교육 35%, 보건·

의료 22%, 기술환경에너지 19%, 공공행정 16%, 농림수산 14% 등

(건수 기준) 교통·도로 37%, 수자원 29%, 토지정보 12%, 도시개발 10% 등 사업

유형

차관, 집합투자기구에 대한 출자, 협력사업 채무보증, 민자사업 법인에 대한 출자 등

국가정책자문사업, 국제기구

공동컨설팅, 사례연구 프로젝트 및 개발컨설팅 개발컨설팅, 프로젝트, 초청 연수

주요 특징

개도국의 경제·사회 인프라 건설을 위해 원리금을 상환받 는 양허성 차관을 주로 지원

지식기반 협력 및 한국형 개발 협력으로 차별화 추구

KOICA 10대 분야별 중기전략 과 국별협력전략에 따라 24개 중점협력국을 전략적으로 지원

후속 협력과 국토교통 新산업 발전 견인을 위해 스마트 인프 라·첨단교통 분야 우선 고려 SDGs

우리나라 국토·도시 분야 개발협력의 향후 과제

우리나라 개발협력의 성과에 대한 평가는 국토·도시 분야 개발협력에 대한 향후 과제가 무엇인지를 시사한다. 현 제도적 기반을 전제로 한 우리나라 국토·도시 분야 개발협력을 위한 향후 과제는 다음과 같다.

1. 국가별 국토·도시 부문 협력 전략의 수립

상기한 국내 개발협력의 분절화, 한국형 모델과 실제 환경과의 괴리, 미흡한 후속 협력 등 문제는 개발협력 수행기관의 협력대상국에 대한 파편화된 이해와 전략 부재에 기인한 다. 현재 각 기관별로 국가별 환경에 대한 이해도가 상이하여 협력대상국의 현실에 부적 절한 사업을 추진하게 된다. 이와 같은 문제를 해결하기 위해서는 국가별 국토·도시 부문 협력전략을 수립하여 관계부처 간 협력을 촉진하고 적합성 높은 사업을 발굴할 필요가 있 다. 국제개발협력위원회의 주도로 부문 협력전략을 수립할 경우, 각 국가의 국토·도시 부

(7)

문 현황, 관련 법·제도 정보, 개발협력사업 현황, 주요 공여국의 전략 등을 관계부처에 제 공하고 협력대상국에 적합하며 우리나라가 비교우위를 가질 수 있는 사업을 제시할 수 있 다. 또한 협력전략 내 연계사업 발굴 및 기관 간 협력에 대해 인센티브를 제공하는 방안을 마련할 수 있다. 부문 협력전략은 우선적으로 중점협력국을 중심으로 수립하고, 대내외 여건에 맞추어 그 대상 범위를 점차적으로 확대할 수 있다.

국가별 국토·도시 부문 협력전략은 대내외적으로 다음과 같은 이점을 가진다. 우선, 국 가별 국토·도시 부문 협력전략은 국내 개발협력 추진체계에 대한 긍정적 효과를 가져올 수 있다. 부문 협력전략에 각 기관의 주요 역할을 명시하여 기관별 전문성을 공유하고 사 업연계 및 협업을 강화하면 현재의 경쟁적 분위기를 완화할 수 있다. 또한 부문 협력전략 은 국토·도시 분야 지원사업의 선정 및 평가의 가이드라인으로 기능할 수 있으며, 이를 통 해 중장기사업 확대의 근거를 마련하고 평가체계의 효율을 높일 수 있다. 즉 부문 협력전 략을 통해 현 개발협력 체계의 급격한 구조조정 없이 제3차 국제개발협력 기본계획의 이 행 환경 개선이 가능하다.

국가별 국토·도시 부문 협력 전략은 대외적으로도 긍정적 효과를 가져올 수 있다. 기관 별로 흩어져 있는 현지 정보를 수집해 공유함으로써 수원국 맞춤형 사업의 발굴을 촉진할 수 있다. 수원국에 대한 이해 증진을 통해 한국의 고유 경험을 일방향으로 전수하는 것이 아닌 상호 학습이 되도록 환경을 조성할 수 있다. 협력 전략에 의한 우리 개발협력 정책의 일관성 및 예측 가능성 증가로 협력대상국의 중장기 개발계획에 대한 영향력 확대를 기대 할 수 있으며, 이와 같은 변화는 개별사업에 대한 개발효과성 증대로 이어질 수 있다.

2. 한국형 발전모델의 재구성

많은 전문가들이 현재 한국의 고유 경험을 활용한 개발협력이 자찬 혹은 과한 비판으로 치우쳐져 있음을 지적하며, 객관화의 필요성을 강조하고 있다. 특히 한국의 특수적 맥락 에서 이루었던 성취에 집중할 것이 아니라 국제사회 의제에 부합하면서도 협력대상국에 적용 가능한 보편적 요소를 발굴해야 함을 강조한다. SDGs에서 중시하는 포용 등에 관한 한국의 경험이 분명 존재하며, 학계 및 전문 연구기관이 이를 적극 발굴할 필요가 있다.

또한 발굴된 한국의 경험적 요소를 국제사회 규범에 맞게 재구성하고 협력대상국에 적용 가능한지 재평가해야 한다.

한국형 발전모델의 재구성은 현 국토·도시 분야 개발협력에 다양성을 가져올 수 있다. 단위 사업을 위한 마스터플랜 위주에서 법·제도 구축, 기관 설립, 국가계획 수립 등 중장기사업까 지, 토건 중심의 개발사업에서 사회·환경적으로 균형 있는 관리사업까지, 시설 건축사업에서

(8)

이러한 노력은 국제사회 내 급속한 경제 성장을 대표하는 한국형 발전모델에 대한 재 인식을 가능하게 한다. 현 SDGs 체계에 맞는 한국형 발전모델의 재구성은 넓은 시각에서 한국의 경제 성장과 국가 발전의 이론적 토대를 제공하는 역할을 할 수 있다. 이와 같은 이론적 토대 제공은 한국의 고유 경험으로 일부 정책 수단 및 개발사업을 홍보하고 수출 하는 것보다 국제사회의 개발협력 방향 설정 및 담론 형성에 더 큰 영향력을 발휘할 수 있 다. 한국형 발전모델의 재구성을 통해 국가 발전에 대한 이론을 구축하고 다양한 협력 콘 텐츠를 확보하면 장기적으로 우리 민간기업의 진출 및 참여가 확대될 것이다.

맺음말

이 글에서는 제3차 기본계획 수립에 앞서 우리나라 국토·도시 분야 개발협력의 성과를 검 토하고 SDGs 시대에 맞는 개발협력의 과제를 살펴보았다. 우리나라의 개발협력은 다른 선 진국에 비해 공여국으로서의 역사가 짧고 상대적으로 원조 규모도 작지만 대내외 여건에 맞는 개발협력 체계를 구축해왔으며, 양적 측면에서 가시적 성과를 창출했다. 급속한 경제 성장을 이룬 한국의 고유 경험으로 국제사회 내 차별적 지위를 구축하고 있으며 단기간에 원조 규모를 확대하며 개발협력 분야 내 영향력을 키워 나가고 있다. 그러나 이러한 성과에 도 불구하고 다양한 비판과 과제가 존재한다. 이에 국가별 국토·도시 부문 협력전략을 수립 하고 국제적 규범의 관점에서 한국의 경험을 성찰하여 우리나라 국토·도시 분야 개발협력 의 효과성을 높이고 국제사회 SDGs 담론에서의 모범사례를 만들어 나가야 할 것이다.

참고문헌

관계부처 합동. 2015. 제2차 국제개발협력 기본계획(안).

_____. 2019. ‘19년 국제개발협력 종합시행계획(안).

국토교통부. 2018. 2020년 국토교통부 인프라 ODA 대상사업 모집공고. 세종: 국토교통부.

기획재정부 외. 2012. Knowledge Sharing Program: 경제발전경험 공유사업. 서울: 기획재정부.

대외경제협력기금 홈페이지. www.edcfkorea.go.kr (2019년 7월 11일 접속).

대한민국 ODA 통합홈페이지. www.odakorea.go.kr (2019년 7월 11일 접속).

안예현, 이용우, 김중은, 유희연, 이소영, 김은화, 이주일 외. 2018. 대도시권 관리에 관한 국제협력방안 연구. 세종: 국토연 구원.

한국수출입은행. 2017. 대외경제협력기금 Economic Development Cooperation Fund. 서울: 한국수출입은행.

KOICA 통계조회서비스. stat.koica.go.kr (2019년 7월 11일 접속).

KOICA 홈페이지. www.koica.go.kr (2019년 7월 11일 접속).

KSP 홈페이지. www.ksp.go.kr (2019년 7월 11일 접속).