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주거안정을 위한 도시재생
배순석｜국토연구원 선임연구위원 특
집 도 시재 생 과 추 진과 제
머리말
우리나라에서 현대적인 의미의 도시재생사업은 1960년대 초부터 시작되었는데 초창기에는 도시개발, 정비를 위해 판자촌을 철거하고 철거민들을 도시 외곽의 국공유지에 이주시키는 방식이었다. 이주지는 대부분 기반시설이 제대로 구비되 지 않은 도시 외곽지역이었고 주택은 철거민 스스로 마련하도록 하여 또 다른 판 자촌을 조성하는 결과를 초래했다. 그러나 일방적 밀어붙이기식 철거사업은 철거 민들의 강한 반발에 직면하게 되었다.
이러한 상황에서 시민아파트 붕괴사건까지 발생하자 철거・이주 방식을 중단 하고 자력재개발, 즉 무허가주택의 양성화와 주민들 자력에 의한 개량사업을 도 모하게 되었다. 과거 철거 위주의 사업에서 탈피하여 양성화 및 현지개량 위주로 방식을 전환한 것은 당시의 상황을 감안할 때 저소득 주민들의 주거안정 차원에 서 긍정적으로 평가될 수 있다. 그러나 기반시설 공급을 위한 정부지원이 제대로 이루어지지 않고 주민들의 경제적 능력도 부족하여 사업이 활성화되지 못하였다.
이렇게 되자 1970년대 중후반까지는 주거지역 재생사업이 지지부진하였다.
그러나 1980년대 초 합동재개발 방식이 도입되면서 재개발사업이 활성화되기 시작하였다. 합동재개발사업은 시가지의 정비, 도시미관개선 차원에서 필요했을 뿐 아니라 당시 도시 내 개발가능지가 고갈되고 있던 서울 등지에서 중산층용 주 택건설을 위한 택지공급 수단으로 부각되었다.
합동재개발 방식의 도입으로 주택재개발사업은 매우 활성화되었지만, 1980년
중심으로 한 사회적 저항이 매우 컸으며 학생들 까지 가세하였다.
이에 서울시는‘서울특별시 주택개량재개발 사업 업무지침’의 개정을 통하여 1989년부터 주 택재개발사업 추진 시 세입자용 임대주택을 의 무적으로 건립토록 하고, 이를 서울시가 원가에 매입하여 철거세입자들을 위한 공공임대주택으 로 활용하였다. 재개발임대주택의 공급은 저소 득 세입자들의 주거안정에 크게 기여하였고, 재 개발정책의 큰 전환점이 되었다.
그러나 합동재개발 방식만으로는 저소득 주 민들의 주거안정을 개선하는 데 한계가 있음을 인식하고, 1989년 국회가 중심이 되어「도시저 소득층주민의 주거환경개선을 위한 임시조치법」
을 유효기간 10년의 임시조치법으로 제정하였 다. 무허가 불법주택의 양성화조치가 포함되어 있었기 때문이다.
주거환경개선사업에서는 사업구역 내의 국공 유지를 사업주체인 공공기관에게 무상 양여하여 기반시설을 확보하기 위한 재원으로 활용토록 하였다. 2002년에는 각각 별도의 법에 근거하여 운용되고 있던 도시재생사업 방식들을「도시 및 주거환경정비법」으로 통합하였는데 과거 10년 을 기한으로 한 임시조치법에 근거하여 시행되 던 주거환경개선사업을 새로 제정된 법에 흡수 하여 한시적인 프로그램이라는 한계를 극복하게 되었다. 이때부터 저소득 주민들의 주거환경개 선을 위한 재정지원이 대폭 확대되어 주거환경 개선사업이 크게 활성화되었다.
과거 철거와 강제이주 방식에서 출발하였던
할 수 있다. 그러나 아직 적지 않은 문제점이 남 아 있다. 더구나 최근의 변화들은 저소득 주민의 주거안정 차원에서 위협적 요인으로 작용할 수 있다.
서울시는 광역적인 도시재생사업을 추진하기 위하여 강북지역에 뉴타운사업을 추진하기 시작 하였다. 2002년 10월에 뉴타운 시범사업지구 3 개소를 지정하였고, 2005년까지는 33개 지구(뉴 타운 25, 촉진지구 8)를 지정하였으며, 그 후에 도 연차별 지구지정을 추진하고 있다. 지방에서 도 뉴타운사업의 일종인 재정비촉진지구 지정에 의한 사업이 추진되고 있다.
뉴타운사업의 일차적인 특징은 대상지역이 매우 넓다는 것이고 사업의 원활한 추진을 위해 도입된「도시재정비 촉진을 위한 특별법」에서는 사업지구에서의 중소형주택 규모제한을 예외적 으로 완화할 수 있도록 하는 등 사실상 도시저소 득계층의 주거안정에는 부정적인 요소가 포함되 어 있다.
그리고 최근에는 도시의 경쟁력 확보, 스마트 성장 등 과거에 비해 다양한 목적으로 도시재생 사업을 더욱 활성화시키고자 관련 제도의 마련 을 모색하고 있다. 그러나 새로운 정책목표들에 매몰되어 저소득계층의 주거안정 문제가 소홀히 다루어질 가능성도 배제할 수 없는 상황이다.
도시재생지역 주민들의 사회경제적 특성
여러 선행연구들에서 조사한 결과들을 보면 도 시재생사업 대상지역에 거주하는 60세 이상의
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고령계층 비율 및 1, 2인가구의 비율은 도시 평균치에 비해 월등히 높다. 또한 20 년 이상 거주한 가구의 비율도 도시재생 대상지역에서 높게 나타나는데 이는 고 령가구 비율이 높은 것과 상관관계가 있다.
서울시정개발연구원이 2007년 서울시 뉴타운지역을 대상으로 조사한 자료1)에 의하면 60세 이상의 고령가구 비율이 40%를 초과하는 것으로 나타났다. 그리고 뉴타운사업지구지역 주민들의 평균 소득은 187만 2천 원으로 매우 낮게 나타났다.
서울시 평균 가구소득은 조사 당시 303만 3천 원이었다.
도시재생사업 대상지역 주민들의 직업 구성을 보면 자영업자와 정규 상용직 근로자 비율이 높고 사무직 근로자 비율은 상대적으로 낮다. 주민들 중에는 사업 대상지역에서 영세한 가게를 운영하거나, 본인이 거주하는 주택의 일부를 임대하 여 생계를 유지하는 경우도 적지 않다.
2004년 대한국토・도시계획학회가 전국 64개 지역의 주거환경개선사업 대상 지를 대상으로 조사2)한 결과에 의하면 특별시・광역시 지역의 주거환경개선사업 지구의 경우 임차가구 비율이 32.0%, 시 지역은 26.0%, 군 지역은 18.2%로 조사 되었다. 동 조사에서 나타난 생활보호대상가구 비율은 특별시・광역시 지역에서 는 5.3%, 시에서 6.0%, 군 지역에서는 9.9%로 나타났으며 전 지역 평균적으로는 6.18%로 나타났다.
이렇게 도시재생사업지역의 주민들은 소득이 낮고, 고령자비율이 높으며, 직 업의 안정성이 다른 지역 주민들에 비해 낮기 때문에 대부분 저렴한 주택가격 또 는 임대료 때문에 노후불량지역에 거주하게 된 것이다. 이들 지역의 주민들 중 노 동력이 있고 비교적 젊은 가구들은 소득의 증가 및 저축 등을 통해 보다 나은 지 역으로 이주하기도 하나, 고령계층, 노동능력이 부족한 사람, 전문기술이 없는 단 순 노동자들은 자력으로는 이러한 지역에서 평생 벗어나기 어려운 상황에 처해 있는 것이 현실이다.
도시재생사업이 주민들에게 미치는 영향과 재정착 문제
주택수요에 비해 공급이 부족한 서울 등 대도시 지역의 저층지역에서 주택재개발 사업이 추진될 경우 개발이익이 발생한다. 여기서 개발이익이란 토지 등의 소유
1) 장영희 외. 2007・2. 뉴타운사업에 따른 원주민 재정착률 제고방안. 서울특별시.
2) 대한국토・도시계획학회. 2004. 전국 노후불량주거구역 현황과 효율적 정비방안. 대한주택공사.
우 모든 비용을 제외하고도 남는 이익을 말한다.
주택재개발사업이 추진될 경우 개개의 조합 원은 자신의 지분(토지 등의 지분)3)의 크기에 따 라 개발이익을 얻을 수 있지만, 입주를 위해서는 추가적인 부담이 필요한 경우가 대부분이다.4) 따라서 지분이 적어 추가부담액이 많거나, 경제 적 능력이 없는 경우는 사업추진 초기에 소유지 분을 매각한다. 관리처분을 통해 새로 건설된 주 택을 공급받은 경우에도 입주는 포기하고 아파 트를 매각하는 경우가 많다. 결과적으로 재개발 사업이 완료된 후 실제로 새 아파트에 입주하여 거주하는 비율은 평균적으로 20~30%에 지나 지 않는 것으로 조사되고 있다.
주택재개발사업과는 사업방식이 다르지만 주 거환경개선사업에서도 사정은 마찬가지다. 대한 주택공사가 전국에서 수행한 사업 중 2000년부 터 2005년까지 입주가 이루어진 구역의 자료를 분석해보면 주택공급(분양)계약 이전에 전매하 는 가구비율은 지역에 따라 차이가 있지만 평균 적으로 50%에 이르고 있다. 그리고 안양시의 주 거환경개선사업지구들을 사례분석한 결과 실제 로 아파트에 입주한 가구의 비율(현지 재정착 률)은 약 30%에 지나지 않았다.5)
도시재생사업으로 인해 주민들이 원치 않는 주거이동을 해야 하고, 오히려 주거복지 수준이
주택의 입주권을 부여받지만 일부 세입자들은 국 민임대주택의 임대료와 관리비를 부담할 경제적 능력이 없는 경우도 있다. 토지 등의 소유자 중에 서도 지분이 적은 사람들은 아파트를 공급받기 위한 추가부담액이 커서 재정착하지 못하는 경우 가 많다. 특히 고령가구인 경우 추가부담금을 납 부하기 위한 은행대출이 여의치 않기 때문에 아 파트를 공급받는 것을 대부분 포기하게 된다.
가옥주들 중에서 주택 일부를 임대하여 생활 하는 사람들과 구역 내에서 영세자영업으로 생 계를 유지하는 사람들은 재생사업을 통해 수입 원을 잃게 되지만 이에 대한 대책은 없다.
그리고 구시가지에서 대규모 재생사업(예:
뉴타운개발)을 동시다발적으로 시행할 경우에는 도시의 중저소득계층 주택재고가 일시에 감소하 여 주택가격을 상승시킨다. 그리고 저소득계층 의 소득증가 없이 저가주택들을 고가주택으로 대체 개발할 경우 저소득계층은 주거비 부담이 가중되어 주거불안을 겪게 된다.
저소득 주민의 주거안정방안 모색7)
도시재생사업은 1960년대 여러 변화를 거쳐 시 행되어 왔는데, 최근 도시재생사업의 필요성이 더욱 부각되고 있다. 스마트성장(smart growth)
3) 주택 등 건물의 지분으로 편입되기보다는 통상 보상비로 지급됨.
4) 조합원은 개발이익을 최대화하기 위하여 가능한 큰 평수의 아파트를 공급받으려고 하기 때문에 거의 모든 경우 추가부담이 필요하게 됨.
5) 배순석. 2005. 주거환경개선사업의 원주민 재정착 제고방안 연구. 국토연구원. p70.
6) 재개발임대주택은 참여정부에서부터 국민임대주택의 일부로 편입되었음.
7) 이 부분은 필자가 수행한「주거환경개선사업의 원주민 재정착 제고방안 연구(2005)」결과 등을 기초로 하여 제시함.
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차원에서 교외의 신도시개발보다는 기성시가지에서의 재생사업을 유도하고 있으 며, 도시의 경쟁력, 더 나아가 국가경쟁력 제고의 수단으로도 부각되고 있어 도시 재생사업은 더욱 활성화될 것으로 전망된다. 그러나 도시재생사업 시행으로 저소 득 주민들의 주거안정을 저해하는 일은 없애야 한다. 사회 전체의 이익을 위해 저 소득 주민의 주거안정을 저해할 수 있는 사업추진이 불가피하다면, 공공이 저소 득 주민들을 위한 대책을 반드시 마련해주어야 한다. 도시재생사업에 있어 저소 득 주민들에 대한 주거안정 대책은 매우 미흡한 수준이다. 선진국들의 경우와 비 교하면 우리나라는 아직 후진적 단계에 머물러 있다.
도시재생사업에 있어서 주민들의 주거안정을 위해 개선되어야 할 사항들을 다 음과 같이 제시한다.
1. 사전수요조사에 의한 맞춤형 주택공급
지방자치단체와 사업시행주체가 사업대상 구역 원주민의 소득수준, 자산규모(예 상 보상금 액수), 현 임대료 수준, 주변의 주택상황 등을 철저히 사전 조사하여, 그에 대응한 주택유형 및 규모, 공급호수 등을 결정해야 한다. 가능한 원주민들의 부담능력에서 크게 벗어나지 않는 가격의 주택들이 공급되도록 해야 한다. 토지 나 주택 등을 사업구역 내에 소유하고 있더라도 보상금(지분)이 적거나 경제적 여 력이 부족한 주민들을 감안한 주택이 공급되어야 한다. 이러한 원칙을 제대로 적 용하기 위해서 철저한 수요조사와 그에 따른 맞춤형 주택공급의 의무를 법에서 정하고, 정부고시 등을 통하여 구체적인 지침을 마련해야 한다. 만약 현지 재정착 이 여의치 않다면 정부가 주변지역의 공공임대주택 등에 거처를 마련해 주어야 할 것이다.
2. 국민임대주택 등 공공임대주택 공급의 대폭 확대
토지 등의 소유자 중에도 구역 내에 새로 건립되는 주택을 분양받기가 현실적으로 불가능한 비율이 매우 높다. 특히 고령가구들의 경우 더욱 그러하다. 사업구역 내 에 주택을 소유하여 살면서 주택의 일부를 임대하여 생계를 유지하던 가구에 대해 서도 분양주택 분양권을 포기하는 대신 보상을 해주고 구역 내에 건립되는 국민임 대주택의 입주우선권을 허용해야 한다. 우선적인 입주대상은 고령가구, 저소득가 구, 소액보상가구 등이 될 수 있다.
구역 내에 고령 노인가구들이 재정착할 수 있도 록 하기 위해서는 그들의 사회경제적, 신체적 특 성을 감안한 주택공급이 이루어져야 한다.
일본에서는 고령가구를 위한 맞춤형 대책을 마련하고 있다. 일본의 노후불량주거지(밀집주 택시가지)에도 고령계층이 타 지역보다 더 집중 되어 있기 때문이다. 일본은 노후불량주거지 정 비사업으로 인해 주택이 철거되는 60세 이상의 고령가구들을 위해 고령자용 우량임대주택을 공 급하고 있는데 노인들의 신체적 여건을 감안한 구조를 갖추고 있다.
우리나라의 경우도 고령가구가 집중되어 있 는 도시재생구역에서 그들의 사회경제적, 신체 적 특성을 감안하여 설계한 소형분양주택 또는 국민임대주택을 공급하는 것은 별도의 재정지 원 없이도 충분히 실현 가능하다. 우리나라의 현 실을 감안할 때 도시재생구역에 노인전용아파 트를 건립하기보다는 사업구역에 건립되는 주 택의 일부를 노인들의 특성을 감안한 구조와 설 계로 건물을 건설하여 노인들에게 입주우선권 을 부여하되, 여유분이 있을 경우 일반인들의 입 주도 제한적으로 허용할 수 있도록 하는 것이 바 람직하다.
이에 대한 설명을 부연하면, 구역별로 고령가 구의 실태와 수요를 세밀하게 파악하고 그에 따 라 그들에게 적합한 소형분양주택 또는 국민임 대주택을 공급하되 특히 독거노인을 위한 스튜 디오식 원룸아파트, 침실 한 개 주택(1BDK) 등 을 혼합한 아파트를 건설할 수 있을 것이다. 또 한 아파트에는 주민들의 친교와 대화를 도모할
구조로 건설해야 할 것이다.
4. 도시재생구역에서의 지분형 주택 공급
비교적 젊은 계층이 주택을 공급받기 위한 비용 을 감당하는 것은 당장 어려운 현실이다. 이에 주택을 구입하고 싶은 가구들의 내집마련을 돕 기 위해 도시재생구역에 지분형주택을 공급하는 방안을 모색해야 한다. 도시재생구역에서의 지 분형주택 공급은 영국에서 시작되었는데, 우리 나라에서는 현 정부 초기에 지분형 주택제도를 이미 도입하였으나 기존 방식을 다음과 같이 개 선하여 공급하는 것이 바람직하다.
주민이 분양주택 지분의 50% 또는 그 이상을 보유하고 나머지는 사업주체가 보유하되 주민이 보유하지 않은 지분에 대해서는 매달 임대료를 납부하는 방식이다. 임대기간은 20~50년으로 정하고(영국의 경우 99년), 지분을 소유한 주민 은 집주인으로서 권리와 의무를 부여받게 되며, 주택의 관리는 공공기관이 담당하고 입주자는 그에 대한 서비스 비용을 납부토록 하는 것이 바 람직할 것이다.
이 제도는 분양주택을 원하나 당장은 부담능 력이 부족한 가구들에게 적용될 수 있을 것이 다. 만약 일정 기간이 경과한 후 주민이 나머지 50%에 대한 지분을 인수하여 완전한 소유권을 갖고자 할 때는 그 당시 감정가격 또는 그보다 약간 낮은 가격을 지불토록 하는 것이 합리적일 것이다.
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5. 투기적 수요에 의한 주택공급규모의 왜곡과 억제방안 마련
도시재생사업을 통해 주민들이 경제적 이득을 취하는 것 자체를 문제시할 수 없 지만, 개발이익을 추구하기 위하여 자신의 처지에 맞지 않는 주택을 분양받고 전 매하려는 주민들이 많을 경우 공급 주택의 규모가 왜곡될 수 있다.
이러한 현상은 우리나라 주택시장의 현실을 감안할 때 어느 정도 불가피한 측 면이 있다. 그러나 개발이익을 추구하기 위해 주민들의 부담능력을 크게 벗어나 는 주택이 공급되고 결과적으로 재정착률을 크게 저하시키게 되므로 이러한 현상 을 억제할 수 있는 방안을 마련해야 한다. 예컨대, 분양계약 후 조기(예: 2년 이 내)에 전매할 경우에는 특별분양가와 일반분양가의 차액을 환수하도록 하는 방안 을 마련할 수 있을 것이다. 그러할 경우 사업추진력이 약화될 수 있지만, 일정 규 모 이상(예: 전용면적 기준 85m2초과, 또는 60m2초과)의 주택에만 적용할 경우 에는 큰 무리가 없을 것이다.
6. 구역 내 자영업자의 생계대책 마련
도시재생구역 내의 영세상인들에게 상가의 분양권을 부여한다고 해도 분양받을 경제적 능력이 없는 경우가 대부분이라고 판단된다. 특히 소유권 없이 영업만 하 던 가구들의 경우 더욱 문제될 수 있다.
이에 대한 대책으로 주거환경개선사업구역의 상가 일부분을 지방자치단체 또 는 사업시행주체가 보유하면서 원주민 영세 상인들에게 원가 수준에서 상가를 임 대하는 방안이 검토되어야 한다.
자영업자의 경우 사업시행기간 중 생계도 문제가 된다. 이는 임시거주대책의 마련과 관련이 있는데 임시상가를 마련하여 영업을 계속할 수 있도록 지원하는 방안을 고려할 수 있다. 일본의 경우 지역 특성에 따라 마을만들기 공방관을 설치 하기도 한다. 마을만들기 공방관은 작업장이 딸린 주택을 상실한 원거주민의 대 책으로 설치된 임대작업장이며 여기에서 주민들이 사업기간 동안 경제활동을 계 속할 수 있다. 우리나라에서도 이와 유사한 작업장 또는 상가를 제공하여 생계활 동에 지장을 주지 않도록 해야 할 것이다.
도시재생사업 지역의 주민특성을 반영한 복지시 설과 서비스를 제공하는 것은 재정착률을 높이 는 데 기여할 수 있다. 노인세대가 많은 점을 고 려하여 노인복지와 관련된 시설이 더욱 필요할 것으로 보인다. 상시적인 의료지원이 가능하도 록 보건소와 연계된 서비스 체계를 갖추고 응급 상황 발생 시 신속한 대처가 가능하도록 하여야 한다. 일자리 알선과 직업 훈련 등의 서비스가 필요하다.
한 사업구역 내에 복지시설을 갖추는 것은 여 의치 않다. 따라서 기초자치단체별로 복지센터 를 운영하여 그곳에서 서비스를 받을 수 있도록 해야 할 것이다. 집수리사업단, 간병, 재활용분 리수거, 환경정화활동 등의 자활사업에 참여할 수 있도록 하는 방안도 가능하다. 자활사업은 조 건부수급자를 대상으로 한 것이지만 도시재생사 업 구역과 같이 차상위층의 비율이 많은 경우까 지 시행의 범위를 넓혀 저소득층의 일자리 창출 방안으로 활용할 수 있다.
8. 다양한 사업추진 및 시행 시점에서의 주민참여 확대의 제도화
주민들의 실질적인 주민참여 기회는 사업시행에 대한 찬반투표에 한정되어 있다고 할 수 있다.
국토연구원이 2005년 안양시 지역 주거환경개 선사업구역 주민들을 대상으로 설문조사한 결과 에 의하면 소수 주민대표들이 주민들의 의견에 상관없이 일방적으로 정했다고 생각하는 응답자 가 23%에 달했다. 또한 사업에 대한 불만족의
이루어지지 못하고 있음을 알 수 있다.
주민들은 자신이 받게 될 보상액, 분양가 등 을 알지 못한 상태에서 찬반의사를 결정해야 한 다. 또한 구역 내 건축될 주택의 유형과 규모 등 에 대해서는 주민의 의사가 반영되는 기회가 없 다. 따라서 지역사회에 필요한 정비가 이루어지 도록 하고 원주민들의 재정착률을 높이기 위해 서는 주민참여가 확대되어야 한다.
현재도 주민단체가 결성되지만 몇몇 소수만 이 참가하는 방식으로 운영되고 있다. 구역주민 들은 다양한 이해관계가 있을 수 있고 새로운 주 택, 개발 이후의 구역에 대한 비전에 있어서도 다양한 견해가 있을 수 있다. 세입자들도 의견을 제시할 수 있는 전달통로가 있어야 하며 특히 국 민임대주택 공급과 이주대책에 대한 의견을 표 출할 수 있도록 해야 한다.
다양한 주민의사가 반영될 수 있도록 중요한 단계마다 주민대상의 설명회가 의무화되어야 하 고 필요에 따라서는 학습목적의 모임도 활성화 할 필요가 있다.
현재 주민들이 사업의 전반적 추진과정, 사업 에 대한 정부의 지원, 주민들에게 돌아가는 혜 택, 구역의 문제점 등에 대해 정확히 파악하지 못한 채 사업이 진행되는 경우가 많다. 뿐만 아 니라 사업의 진행에 대한 정보를 공식적 통로를 통해 알게 되는 경우도 있지만 이웃에 의존하는 경우가 많아서 정확하고 공식적인 정보전달이 제대로 이루어지고 있지 않다.
이는 현재 시행하고 있는 사업설명회가 주민 들에게 정확한 정보를 전달하는 기능을 제대로
수행하고 있지 못하다는 것을 보여주는 것이다. 이러한 문제를 해소하고 주민들 이 적극적으로 참여하기 위해서는 참여의 활성화라는 문화적 토양도 필요하지만, 이를 제도적으로 가능하도록 지원하는 것 또한 필요하다.
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