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종래 토지이용규제에 따른 공익과 사익의 조정은 소극적이었다. 그 이유는 비록 토지이용규제로 인 해 손실이 발생하더라도 보상하여야 한다는 인식이 되어 있지 않았을 뿐만 아니라 보상재원을 마련할 수 없었기 때문이다. 그러나 1990년대 후반부터 헌 법재판소는 토지이용을 합헌적으로 제한하기 위해 서는 수인의 한계를 넘어 가혹한 부담이 발생하는 예외적인 경우 이를 완화하는 보상규정을 두어야 한다고 결정함에 따라 그 전환을 맞이하고 있다.
이러한 토지이용규제와 보상에 대한 헌법재판 소의 결정을 계기로 개발제한구역 안의 토지와 장 기미집행도시계획시설부지에 대한 보상입법이 이 루어졌다. 헌법재판소는 입법자가 재산권의 침해 와 공익간의 비례성을 다시 회복하기 위한 방법으 로서 헌법상 반드시 금전보상만을 해야 하는 것은 아니고, 지정의 해제 또는 토지매수청구권제도와 같은 금전보상에 갈음하거나 기타 손실을 완화할 수 있는 제도를 보완하는 등 여러 가지 다른 방법
을 사용할 수 있다 하였다. 그래서 보상입법은 금 전보상의 대체적 수단으로서 매수청구권을 부여하 는 방식에 의하도록 하고 있다.
이와 같은 보상입법의 환경변화 시점에 토지이 용규제의 손실보전수단으로서 개발권양도제의 도 입과 활용에 관한 연구보고서는 시사하는 바가 크 다. 토지이용규제에 따른 손실보상이 단지 금전보 상이나 매수청구권의 부여가 아니라 개발권양도제 에 의해 이루어질 수 있음을 증명하는 연구이기 때 문이다. 이 보고서의 연구결과는 이제 유용성을 갖 는가에 대한 검토만 거친다면 입법도 가능할 뿐만 아니라 현실적으로 보상의 대체수단으로도 활용할 수 있을 것이다.
이 보고서에서 밝히고 있는 바와 같이 개발권의 분리가 법리적으로 아직 확립되어 있지 않는 상황 에서 개발권양도제를 보상의 대체수단으로 도입한 다는 것은 어려운 일이다. 그러나 개발권양도제는 그 무엇보다 보상이나 매수청구권의 행사에 따른 이 달 의 보 고 서
『토지이용규제 손실보전수단으로서의 개발권양도제 도입 및 활용방안 연구』
A Study on the Transfer of Development Rights in Conpensation for the Land Use Regulation
최혁재·최수
향후 개발권양도제 연구의 지침서
류해웅｜한국감정평가연구원 부원장
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재정부담을 해결해 주는 것이기 때문에 매력적이 다. 또한 토지소유자만이 아니라 정부나 개발업자 등 이해관계인에게도 만족을 가져다 줄 수 있는 장 점을 갖는다. 그래서 연구자는 개발권양도제의 전 면도입보다는 이 제도를 변형시킨 용적이전방식을 제안하고 있다. 용적이전방식은 개발권양도제의 도입으로 접근해서는 풀기 어려운 일일지 모른다.
그러나 이는 토지이용규제의 한 방식으로 채용한 다면 크게 무리하지 않고도 도입이 가능하다.
그렇지만 여기서 세 가지 사항에 대해 검토가 필요하다. 하나는 송출지역과 대상토지다. 이 보고 서는 송출지역의 사례로 북촌 전통한옥밀집지역과 남양주시 상수원보호구역에 대해 검토하고 있다.
우리의 실정에 비추어 본다면 전통한옥밀집지역에 대해 적용하는 방안은 실현 가능성이 높을 것이다.
그러나 상대적으로 환경보전이나 개발규제의 지역 에 대해 이를 적용하는 것은 가능성이 낮다. 상수 원보호구역의 경우 적용대상 토지는 주거용 토지 가 아니라 헌법재판소가 결정을 내린 바와 같이 종 전목적으로의 토지이용이 불가능한 토지에 국한되 기 때문이다. 송출지역이 될 수 있다 하더라도 그 대상토지가 한정될 수밖에 없음을 간과하여서는 안 될 것이다.
다른 하나는 수용지역이다. 최근 밀도규제를 강 화하고 있으나, 밀도규제의 정도는 상당히 완화된 상태라 해도 과언이 아니다. 이러한 실정에서 수용 지역을 정하는 것은 쉽지 않다. 이를 위해 이 보고 서는 수용지역의 밀도규제를 엄격히 하여야 하고, 개발수요가 있는 지역을 대상으로 선정하는 예를 제시하고 있다. 그렇지만 수용지역에 대해 밀도를 엄격하게 규제하는 것은 어렵고, 개발수요가 있다 고 하여 수용지역으로 정할 수 있는 것도 아니다.
이러한 점을 고려할 때 수용지역의 지정은 토지이 용제도의 틀 내에서 검토할 필요가 있다. 예를 들 어 최근 제2종지구단위계획구역으로 지정된 지역 에 대해 150%의 인센티브를 부여하고 있는 것은 수용지역의 대상을 지정할 수 있는 좋은 사례다.
또 다른 하나는 용적이전가치의 산정이다. 이 보고서는 상당히 계량적인 방법으로 이전비를 산 정할 수 있도록 하고, 사례지역의 연구에서 개발권 총액과 시뮬레이션을 통해 추가 용적률을 제시하 고 있다. 용적이전시 개발가치를 산정한다는 것은 쉬운 일이 아니고, 지역에 따라 계량분석을 통해서 만 가능할 것이다. 따라서 용적이전가치의 산정에 대해서는 기초연구가 이루어져야 한다. 이 보고서 가 제시하고 있는 방법과 예시는 향후 기초연구를 위해 시사하는 바가 크다.
그밖에 이 보고서는 제도적용상의 한계와 제도 시행을 위한 선결과제를 제시하면서 개발권양도제 의 제도화 방안을 구체적으로 제안하고 있다. 이들 한계와 선결과제는 용적이전제도의 도입을 검토할 때 가장 기본적인 검토사항으로서 의미를 가질 것 이다. 또한 제도화 방안은 상당히 구체적인 내용으 로 구성되어 있어 이에 대한 논의에서 기초자료로 서의 활용이 기대된다.
결론적으로 이 보고서는 향후 개발권양도제에 대한 연구나 실정법화에 크게 이바지할 것임에 틀 림이 없다. 종래 단편적으로 미국의 개발권양도제 에 대해 소개하면서 도입을 주장하는 것과는 달리 개발권양도제를 변형시킨 용적이전제도의 방법과 사례를 통해 법제화의 방안을 제시하고 있기 때문 이다.