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제 1권 제4호 2008.던 12.월
개선복구계획 수립기준 및 효과측정 연구
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(강릉대학교 교수)
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(공주대학교 교수)
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최현규
(강릉대학교 석사과정)
이상문
(강릉대학교 석사과정)
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우리나라는 지리적 특성으로 인해 태풍， 호우 동 자연 재해 발생요인을 안고 있으며， 최근 기상이변과 산업화·
도시화 퉁에 따른 자연재해의 양상이 점차 다양화， 대형 화되고 있다. 이러한 대규모 자연재해가 급증됨에도 불 구하고 그동안 재해원인의 다차원적인 해소가 아닌 일면 관리식 복구로 유사피해가 점차 매년 반복적으로 발생되고 있다. 기존의 피해시설을 대상으로 복구지원하는 방식으로 제방축조， 제방높임 퉁의 치수위주 복구대책으로는 사전 예방차원의 복구효과를 향상시키는데 한계를 가지고 있 으므로 재난에 대한 가장 이상적인 대책은 재난이 발생 한 후 신속한 복구와 피해보상을 위해 예산을 투입하는 것이 아니라 수해의 원인을 정확히 진단하고 항구적인 방어대책을 마련함으로써 재난의 추가 발생을 사전에 예 방하기 위한방안제시가필요하다
따라서 본 연구는 개선복구 개념으로 복구비 지원이 필요하며， 체계적이고 괴학적인 복구활동 수행이 필요하 다는 점을 인식， 복구계획 수립 시 지역별， 유형별 피해 원인 및 반복피해내용 동의 연구를 통해 향후 피해발생 예상 지역 위주의 개선복구사업에 대한 패러다임의 전환을 제안하고자 하는데 그 목적이 있다. 이러한 연구목적을 배경으로 개선복구에 대한 체계적인 계획 수립 및 피해 사례의 08화， 그에 따른 효과측정 방안에 대한 연구를 본 연구에서 주도적으로 수행하였다
1 1.재애복구체계 1. 현맹 재애복구체계
국내의 재해복구체계는 재해가 발생하였을 때 시·군·구 를 하위단위로 지역재난 안전대책본부가 구성되고 상부 에는 시·도 및 중앙재난 안전대책본부가 구성된다. 이들 재난안전대책본부 간의 보고와 지시를 통해 재해 상황이
13
종합되고 피해 조사가 이루어지며， 지방의 자체정밀조사 나 중앙합동조사에 의해 최종 복구계획이 수립되는 시스 댐을구성하고 있다.
복구계획이 수립된 후는 중앙재난안전대책본부와 회 의를 개최하여 복구계획을 확정·심의하여 복구계획에 대한 예산 동을 확정하고 확정된 복구계획을 관련부처 및 자 치단체에 통보하여 예산중 예비비에 대해서는 국무회의의 심의를 거쳐 대통령의 재가를 얻어 예산 배정이 이루어 져 복구가 실시된다. 피해유형별 복구계획수립의 경우，
중앙합동조사보고서를 토대로 ‘재난구호 및 재난복구비 용부담기준등에 관한규정’에 의거 사업별， 지역별에 따라 국고， 지방비， 융자， 자부담 퉁으로 재원을 구분하여 복 구계획(안)을 작성하고， 작성된 복구계획(안)은 중앙재난 안전대책본부 회의심의를 거친다. 그리고 기획예산처장 관과 사전 협의를 하여 중앙재난안전대책본부 회의에 상 정 후 심의를 확정하게 된다. 심의가 확정되면 본부회의 에서 심의 확정한 내용을 기획예산처장관과 관계부처 및 시 ·도에 통보하게 된다.
재난복구계획 확정 통보 즉시 관계부처는 소관사업에 대한 재해복구비 예산지출요구서(예산조치 계획， 예산편 성내역)를 기획예산처장관에게 제출하게 되고， 관계부처 기정예산에서 조치하는 예산과 재난의연금은 소관부처 별로 즉시 예산내시 및 재배정하고 중앙재난안전대책본 부에 통보하게 된다.
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그림 1. 복구계획수립 흐름도
2. 복구계획수립의 문제점
우리나라의 복구계획수립은 신속한 행정 처리에 중점을 두고 있으며， 이로 인해 기술적 검토가 소홀해 진다는 점이 가장 큰 문제점이라 할 수 있다.
첫째， 개선복구계획 수립에 대한 기준이 없다 복구계 획을 수립 시에 원상복구인지， 개선복구인지에 대한 명 확한 구분이 없는 상황에서 개선복구계획이라는 개념에 서의 계획수립의 범위， 대상에 대한 기준이 없기 때문에 합리적인 복구계획이 세워지지 않고 있다. 재난 및 안전 관리기본법의 하위규정인 재해구호및재해복구비용부담 기준동에관한규칙 제 7조 l항이 정하는 바에 따라 재해복 구비용을 산정하고 있기 때문에 완전한 개선복구를 하지 못하고 있는 실정이다. 이는 또다시 재해재발의 위험성을 노출시키고 있는 것이 현실이다.
둘째， 개선복구계획 수립에 대한 법제도가 마련되어 있지 않다 원상복구와 개 량복구(재해복구비용의 산정 기준 령 제 7조)， 개선복구와 항구복구 동에 대한 용어를 사용 하고 있지만 관련 법령 퉁에 명확하게 명시되어 있지 않다 이러한 개념은 보통 수해 복구사업 추진의 개념으로 자 연재해대책법에 의하여 지정된 재해위험지구를 대상으로 연차적으로정비하고 있는실정이다.
셋째， 개선복구계획 수립에 필요한 복구방법 및 기술에 대한 기준이 마련되어 있지 않다. 일반적인 복구계획인 원 상복구 계획수립에서는 복구방법， 공종별 기준단가 등에 대 한 기준이 설정되어 있으나 개선복구계획을 보다 객관화 하기 위해서라도 복구공종의 세분화가 마련되어 있지 않다.
그림 2.복구계획 수립의 문제점
11 1.
개선복구계획의 실때사례와 성공사례 1. 개선복구계획의 실때사례(통수단면 부족에 의한 피애)사진 l은 2002년 태풍 루사 때 유실된 교량을 개선복 구 차원에서 설계시공하고 있던 강릉 남양천 소재 교량
흔}국재난관근/표준학희'X/
사진 1 교대만 남은 교량(강릉， 남양천)
사진 2. 하류부 제방뭉괴(삼척， 오십천)
의 2003년 태풍 “매미” 이후의 모습이다.
사진 l 에서 보여지듯 시공 중이던 교량상판이 유실되 었고， 교대 뒷부분의 접속도로가 약 7m정도 유실되었다 하폭보다 좁게 설계된 교량길이로 인해 교대 뒤쪽이 유 실된 것으로 설계홍수량 산정 미흡 또는 사업비 부족으로 하폭만 확대하고 교량은 개선하지 못한 상황으로 판단된 다. 2002년 강원도 수해복구지침에 의하면 교량에서 여 유고를 적어도 1m 이상을 두고 설계하도록 되어 있음을 감안한다면， 충분한 통수단면적을 확보하지 못한 관계로 2003 년 태풍 매미 발생시 항구복구된 대부분의 하천이 범람되었다. 유실된 제방을 재축조한 현장이 흔적없이
사라졌고， 2002년 침수 후 복구된 농경지가 또 토사로 뒤 덮혔고， 시공중이던 교량과 시공 완료된 보가 유실되는 피해가발생되었다.
2.
기존 개선목구계획의 성공사례 (m전 폭 확g뻐| 따른 피때저감)사진 3는 강릉 신리천으로서 우안 교량 끝부분에 연결 되어있던 제방이 2002년 태풍 루사때 유실되었다
2003
복구과정에서 하폭을 약
20 m
넓히는 하폭확장사업을 수 립하여 시공 중， 2003년 태풍 매미 발생당시 원활한 홍수 소통이 이루어져 상류지역에서 범람이 발생하지 않았다속초 청초천의 경우， 도심지를 통과하는 지방 2급 하천은 강원도의 지침에 따라 200년 빈도의 홍수량에 의해 설계 되도록 되어있는 바， 강화된 설계조건을 충족시키기 위 해서는 하폭을 넓히는 방법 외에는 다른 대안이 없는 상 태가 되었다 평균 10m의 하폭을 넓히는 계획아래 약 85 억원의 토지 수용비를 추가로 편성하여 당시 하폭 확 장공사를 추진함으로서 피해를 예방， 저감시켰다.
IV.
개선복구계획 수립기준개선복구계획 수립을 위한 기본방향은 표 I과 같다 본 연구에서 제안한 개선복구계획 수립기준의 경우，
먼저 피해 유형을 인공시설물과 자연요소로 분류하고 각 각에 대한 개선복구계획 수립여부를 판단하기 위해 각각의 피해원인이 조사·점검 및 판단·정의되도록 제안하였다.
개선복구사업 추진의 근거를 제공할 수 있는 관련 업무 처 리 흐름도는 그림 3과 같다.
그림 3에서 보여지는 수정 개선복구계획 수립절차의 경우， 각 시설물의 피해가 시설물 자체의 결함이나 기능 부족으로 인해 피해가 발생하였을 경우에는 현재 시행되고
사진 3. 예방복구계획 성공사례(강릉 신리천)
제 1권 제4호 2008던 12월 15
표 1. 개선복구계획 수립 기본방향
-예방개념을도입한개선복구지원시스템을강호
피해원인관리형 개선복구로의 -예방적복구비지원보다는원상복구위주의복구비를지원함으로서매년반복피해가발생 전환 -동일지역내 반복피해 방지
-피해원인 해소의 집중 투자 방식의 개선복구계획 수립 필요성 개선복구비를 확대하여 -사방댐설치및계획홍수위보다낮은교량을확장
지원 -도로 횡단 배수구조물 통수단면 확보 및 자연친화적 하천복구사업 추진
개선복구시스댐 구축의 법적 -상습적·반복적인 재해발생을차단하기위해 개선복구제도정착올 위한법적 근거 신설 제도화 재난 및 안전관리 기본법 J ， r7-}연재해대책법」， 「재난구호 및 재난복구비용부담기준동에
관한규정」 동을개정
개선복구사후평가관리 시스템 -피해유형별 개선복구 모델 개발 및 설계기준 마련 구축
광역적 통합복구계획 수립
NO
기능옥원， 개선욕구계획 수링
-개선복구기법평가，효과측정 둥시스템 구축개선복구의 성공，실패사례를체계적으로분석 -시설별개별복구방식에서지구단위로종합복구
-시설관리를 소관하는 부처간 공동복구 협의체를 구성·운영
복합적 피해에 대해서도 본 연구가 활용될 수 있도록 고 려하였다
그림 3. 개선복구계획 수되율 위한 기준 절차
최종적으로 실제 신속하고 합리적인 개선복구계획 수 립을 위해 8개의 중요 분야(또는 시설물)중심의 세부 피 해유형 구분도를 보다 효과적인 개선복구계획 수립을 위 하여 작성하였고 각 분야별로는 시설물의 피해원인과 유 형에 대한 특성표를 작성하도록 하여 실제 피해현장의 특성을 구체적으로 정의할 수 있도록 하였다. 본 기사에 서는 여러 가지 피해유형에 대한 많은 분석작업을 실시 하였으며 이들 분석에 대한 시설물 세부피해유형 특성표 작성 및 유형화 도감작성을 예시적으로 정리하였다
있는 기능복원과 개선복구 방식에 의해 복구계획이 수립 되도록 하였다. 특히 보다 나은 피해복구를 위하여 각 시 설물에 대하여 지난 수년동안 발생된 재난피해조사를 바 탕으로 각 피해 형태에 따라 개선복구계획 수립 기준을 세분화하였고， 피해유형에 대한 경우의 수 조합에 의해 표 2 도로 특성표 기입을 위한 세부사항 (예시)
1. 시설울의 특성표
도로， 하천 및 그 부속시설에 피해가 발생하면 피해복 구 차량소통 및 피해확산을 방지할 수 있는 응급대책이 필요하며 피해발생의 직·간접 원인， 재해규모， 재해내용
하。 모 「 기업요령
포장상태 ·피해가발생한도로의 노면이 아스팔트포장인지 콘크리트포장인지를파악하여 포장층에 대한피해여부를확인 피해당시의최대강우량 ·도로시설물의 피해발생 당시 최대 일강우량을기입
평면형상 피해도로의 평면형상이 독선부인지 직선부인지 그리고 편경사정도 둥을 파악
시 ·도로와인접한사연이 파괴되었는지 유무를확인하고파괴시 부분적으로파괴되었는지 또는전체적으로파괴 설 사면파괴유무 인지의여부를조사한다
물 부대시설현황 도로와인접한지점에 낙석방지망 낙석방지책과같은시설물의 현황을기입
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성 횡단및종단경사 도로의 횡단부경사및종단경사를0/0.로기입
노선및구역변경 ·국도，지방도，군도，농로 둥과같은도로의 특성을 조사 배수시설 Box, Pipe의 설치 여부및규격을조사하여 기입
지반침하 피해가발생한도로의 성토사변에 대한침하가진행되었는지 여부를기재
구 인접하천 ·향후하천 홍수위와성토높이를비교확인하기 위해 도로와인접한곳에 하천이 흐르고 있는지 여부를기재 간 최대강우량 ·피해구간에 대한연강우량자료중최대치를기입
~누 도로폭 도로를구성하는차선，길어깨，중분대에 대한폭을조사하여 기입 성 도로높이 ·향후하천의 홍수위와비교하기 위해 도로의 성토높이를조사하여 기입
16 흔}국재난관2/표준학희지
동을 수집할 필요가 있다. 이를 근거로 미래의 피해를 회 피， 경감하기 위한 효과적인 대책을 강구함과 동시에 그 피해규모 및 교통량을 감안한 장·단기 대책을 수립할 필 요성도 대두되는데 이때 계획수립에 있어 피해발생부위 만 복구하는 것이 아니라 주변 도로망 및 하천피해 발생을 분석하여 피해주변의 도로망과 연계 분석하여 그 대책이 반드시 종합적으로 이루어져야 한다. 이런 관련기준을 충족하기위하여 본 연구에서는 피해시설물 별 특성표를 제시하였는데 예를 들면 도로특성표의 경우 향후 도로시 설물의 개선복구 작성에 있어서 관련 자료로 이용하기위 한 시설물 특성별 기입항목 및 내용을 표 2에서 대표적 으로제시하였다.
2.
시설물의 피애복구의 유형화(도감)지자체 실무자가 조기에 개선복구 수립 유무를 판단하 고 업무의 수월성을 확보할 수 있도록 최근 수년간 국내 에서 추진된 수해복구 사례 중 개선복구의 특정을 지닌 사업을 조사·발굴하여 체계화하고 이를 도감으로 작성하 였다 이 도감을 활용하여 지자체 실무자는 개선복구사 표 3. 평가대상 시설의 분류
업 추진의 필요성을 판단하여 개선복구계획을 수립함으 로써 지자체간의 수해복구 업무 추진의 일관성을 확보하 고， 도감을 활용하여 개선복구계획을 수립함으로써 중앙 부서와 지방부서 간의 업무추진의 일관성을 확보할 수 있도록 하였다.
개선복구를 위한 유형화 연구에 있어서 평가대상 시설 분류를 통하여 각 시설에 대한 표준화를 하였다. 표준 유 형화를 이용하여 실제 피해 발생 시 빠른 복구와 결정을 이루어 질수 있다. 이를 위하여 각 분야에 대한 유형별 피 해 사례를 조사 개선복구 판별 흐름도를 제작 개선복구가 필요한 지역인지를 조사하고 피해지역에 대한 빠른 복구 시스댐을 도입한다 평가대상 사업은 복구비 규모에 따른 기준으로 자연재해대책법 시행령 제 42조의 규정에 따라 분류를 하였다. 표 3은 평가대상 시설의 분류를 표 4와 그 림 4， 5는 도로시설물과 하천시설물에 대한 피해 유형분류 및 유형 판별도，유형화도감을각각나타낸다.
3.
피애 및 복구훌 위한 유형화의 활용방안 검토풍수해 발생 시 해당 지역에 중앙재해조사단과 지자체
평가시설구분
유형별 시설피해유형 비고
도로 부유물，지반약화，용량부족，하천에 의한침식 j 량구조물 상판피해，교각세굴，교대 배면피해
하천 만곡부제방피해，제방세굴 및 월류，산지 하천 부유물피해
그。Z 그 。l
사방，사면，급경사지 사방시설 세굴 및 피손， 사연 붕괴
시설 해안，항만 해안침식，해안시설물 파손
수리시설물 배수로 및 시설물 피해， 저수지 붕괴 내배수시설물 하수관거의 피해，펌프장의 피해 도시침수 주택유실，주택 매몰
표 4 도로의 복합적 피해 유형 분류(예시)
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유형정리 피해내용(유형)도로-006 (유형 )도로-002 + (유형 )도로-003 하부지반세굴+사면붕괴 (유형)도로-007 (유형 )도로-002 + (유형 )도로-004 하부지 반세굴 + 도로침수 (유형)도로-008 (유형 )도로-002 + (유형 )도로-005 하부지반세굴+도로배수시설피해 (유형)도로-009 (유형)도로-003 + (유형)도로-004 사면붕괴+도로침수
(유형)도로-010 (유형 )도로-003 + (유형 )도로-005 사연붕괴+도로배수시설피해 (유형)도로-011 (유형 )도로-004 + (유형 )도로-005 도로침수+도로배수시설피해 (유형)도로-012 (유형 )도로-002 + (유형 )도로-003 + (유형)도로-004 하부지반세굴+사연붕괴+도로침수 (유형)도로-013 (유형 )도로-002 + (유형 )도로-003 + (유형 )도로-005 하부지반세굴+사연붕괴+도로배수시설피해 (유형)도로-014 (유형 )도로-002 + (유형 )도로-004 + (유형 )도로-005 하부지반세굴+도로침수+도로배수시설피해 (유형)도로-이5 (유형)도로-003 + (유형)도로-004 + (유형)도로-005 사연붕괴+도로침수+도로배수시설피해
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제 1권 제4호 2008던 12윌 17
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그립 4 도로 및 하천피해 유형 판별도(예시)
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그림 5. 유형화도감(예시， 도로 -007， 하천 -004)
피해발생
9
피해원인 분석
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개선 복구계획 수립
G
|
개선복구계획 지침 및 기준 조사| G
유형화 도감올 이용한 유형분류
G
유형화 객관적인
도감에 따른 복구계획 수립
G
개선복구 실시보고서 작성
Q
l
개선복구계획 효과측정|
그림 6 피해 및 복구를위한유형화계략도
실무자를 신속히 파견하여 피해 발생 지 역 의 현장조 사를 구체적으로 진행하고， 이를 통하여 피해 자료를 수 집하고， 정량화하여 피해의 근본적인 원인을 면밀히 분 석한다.
앞서 언급한 내용을 바탕으로 원인을 분석 한 후， 유 형화 도감을 활용하여 피해지역의 피해원인과 지역 특 성에 해당하는 유형을 분석하여 이에 맞는 복구계획을 수립한다 이러한 과정을 바탕으로 피해 지역의 개선 복구에 대한 체계적이고 정량화된 계획 수립으로 풍수 해 발생지역에 대하여 신속하고 정확한 복구가 이루질 수 있다. 특히 근본적인 원인을 제거할 수 있게 되므로 이를 통하여 2차 피해를 철저히 방지 할 수 있을 것으 로 사료된다. 유형화 도감의 활용 과정은 그림 6와 같다.
흔}국재난관2/표준학희지
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개선복구사업의 효과측정 1. 효과측정의 목적 및 방법개선복구의 적용에 따른 효율성 및 효과적 유지관리를 위한 복구사업의 효과 측정 지수 선정 및 적용을 할 것
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a 풍영;>t 1Jo1. 기타사항
이며， 이를 위한 필요한 항목으로 경제적， 환경적， 기술 적 단계로 나뉘어지게 되고， 이는 각 피해복구 사업 추진 방식에 따라 각 항목이 결정되어 진다 이를 통하여 사업 추진속도， 사업비절감， 피해의 재발생 방지 둥에 큰 효과 를 나타낼것이다.
공통지표는 복구 지역에 대한 공통적인 평가 항목으
싹생자소혹 생명 낭짜
주소 (도/시) (시 t 궁，구) (융，연，흩}
피에유명 흥수예(예) 강우향 OOOmm(hr 피에지찍 00시 00혀 00교양
찌예 내용 륙구 내용
예방혹구사업효과용갱 지표
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세우 항욕 에우 예우 평가 외견
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칙혈한가 >(5껑) 4 계혀획혈고한가 잊?(5 억갱휴)고는
5 세를에 의한 영식으로 2차척 펴예가 얘상외는가?
(5청)
6 교향 이용시 를쥔한 껑이 없는가’(5정)
? 교향외 크기는 척정한가?
(4껑)
칙풍 명가 잊 기타 사형
그림 7. 개선 복구 사업 효과측정 평가표(공통지표， 교량)
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제 1권 제4호 2008던 12윌
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그림 8 피해유형별 세부지표
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로 경제적인 부문과 환경적 부문 그리고 기술적인 부문 에 대한 평가가 이루어 질 것이다. 전체적인 공사 기간과 공사 금액 및 공사의 효율성에 대한 평가가 이루어지며 복구공사의 타당성에 대한 지표가 될 것이다. 또한 복구 공사가 끝난 후에 반복적인 피해가 발생한다변 세부적인 피해 구조물에 대한 지표로 넘어가게 되며 그에 따른 피 해 유형에 따라 세부 지표로 나뉘어 진다 세부지표에서 는 하천， 교량， 도로， 도시침수， 산사태 및 급경사지， 해안 및 항만 내배수 시설， 수리시설로 나뉘어 진다.
VI.결 로
본 연구에서는 최근 국내에서 빈번하게 발생하고 있는 풍수해에 대한 전반적인 조사를 통하여 피해 유형별로 정리하고유형화도감을 작성하였으며 이를통하여 기존의 기능복원과는 다른 개선된 복구수립개념을 도입하기 위 함이다.
본 연구의 주요 사항은 다음 네 가지에 해당하며 그 내 용은다음과같다
첫째， 개선복구계획 수립에 있어 우리나라의 문제점이 다. 우리나라의 경우 복구계획은 신속한 행정 처리에 중 점을 두고 있고 기술적인 문제와 원천 문제에 대한 대책 은 그 다음이다. 따라서 전문성을 가진 피해 조사원이 필 요하며 피해에 대한 피해 원인 규명이 중요하다. 따라서 방재에 대한교육 시스템의 보완 및 도입이 필요하다.
둘째， 개선복구를 위한 시설물의 피해 유형별 유형화 도감의 개발에 있다. 국내의 피해 사례를 토대로 개선복 구의 특정을 지닌 사업을 조사하여 이를 체계화하고 도 감으로 작성하였다. 피해유형으로는 도로， 교량， 하천， 사 면·사방·급경사지， 도시침수， 내배수시설， 수리시설， 해안 시설로 구분을 하였으며 도감을 이용하여 피해 지역의 개선복구사업 추진의 필요성을 판단하여 개선복구계획을 수립하고 업무 추진의 일관성을 확보할 수 있도록 하였다.
셋째， 개선복구 효과측정 항목을 만들어 개선복구의 효율성 및 유지관리에 대한 지수화를 통하여 계획의 타 당성을 평가하게 하였다. 각 항목의 경우 경제적， 환경적，
기술적 측면에 대해 분류를 하였으며 계획의 공통적인
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지표를 통하여 전체적인 공사의 규모 및 복구 공법을 평 가하고 세부 항목으로 각 항목에 해당하는 지표를 토대로 지수화 하였다. 세부 항목은 피해 발생으로 인하여 보수 및 신설 되어진 시설물에 대한 검토를 할 것이다.
개선복구계획은 피해가 발생 가능한 지역에 대한 복합적 시설물의 정비 및 보수를 통해 피해 유발 요인을 사전에 방지하는 체계이므로 이는 전문성을 가지고 계획을 해야 한다
잠고문헌
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흔/국'-'1/난관2/표준학희지
