1. 국내 건설경기 진단 및 전문건설업 동향
1) 국내 건설경기 진단국내 건설수주액은 2007년 127.9조원을 기록한 이후, 2013년에는 100조원을 밑도는 91.3조원으로 외환위기 이후 최저치를 기록 하였으나, 작년부터 공공부문에서는 정부의 SOC 예산 확대와 민간부문에서는 분양가상한 제 폐지 등 정부정책 효과로 주택경기 회복이 건설경기를 견인하고 있는 것으로 보고 있다.
정부의 금년 SOC 예산은 현 정부 국정과 제인 내수경기 부양과 지역공약 사업 발주를 위해 전년 대비 3%(약 0.7조원) 증가한 24.8
조원으로 편성되었고, 작년 세월호 참사 이후 강화된 안전정책으로 재난안전 시설확충, 위 험시설 기능 강화 등 2015년 건설관련 예산 이 전년도 12.4조원 보다 2.2조원(17.9%) 늘 어난 14.6조원으로 증액된 것도 건설경기 전 망을 긍정적으로 평가하는데 기여한 것으로 보인다.
또한, 국토교통부가 발표한 2015년 8월기 준 주택건설 인·허가 실적은 452,185호로 전년 동기 대비 44.2% 증가되어 주택건설 시 장의 회복세를 보여주고 있으며, 2018년 평 창 동계올림픽과 관련된 경기장 및 잔여 기반 시설 발주 예정과 천연가스 저장시설, 열병합 발전소 등 공공플랜트의 발주 증가가 예상되
배인호 ㅣ 대한전문건설협회 경영지원실장
<표 1> 2015년도 국내 건설수주 전망
(단위: 조원, 전년대비 %)
구분 2010 2011 2012 2013 2014 2015(e)
공공 38.2 36.6 34.1 36.2 39.5 40.3
(-34.6) (-4.2) (-7.0) (6.1) (9.2) (2.0)
민간 65.0 74.1 67.3 55.1 65.4 69.7
(7.9) (14.0) (-9.0) (-18.2) (18.6) (6.6)
합계 103.2 110.7 101.5 91.3 104.9 110.0
(-13.0) (7.2) (-8.3) (-10.0) (14.9) (4.9)
자료 : 한국건설산업연구원,「2015년 건설경기 전망」
고 있어 건설수주난 해소에도움이 될 것으로 전망하고 있다.
이와 더불어, 민간부문에서도 수도권을 중 심으로 민간 주택수주의 약 50%를 차지하는 재개발, 재건축 수주가 회복세를 보이고, 민 간 대기업의 대규모 설비투자 계획(약 28.4조 원)도 건설경기를 진작시키는데 긍정적 영향 을 미친 것으로 평가하고 있다.
반면에, 정부가 국회에 제출한 2016년 예 산안을 보면 SOC 부분은 금년 대비 1.5조원 감소한 23.3조원으로 편성되어 향후 국회 예 산심의 과정을 지켜봐야 할 상황이고, 또한 공공기관의 부채 감소 노력으로 신규 발주물 량 증가는 기대하기 어려울 것이다. 또한, 혁 신도시 이전기관 청사건립1) 공사발주가 대부 분 완료되어 내년에는 전반적으로 발주물량 이 감소될 것으로 예상되고 있다. 나아가 최 근 2~3년간 지방 아파트의 입주 및 분양 물 량 급증으로 주택가격 상승, 가계부채 급증 및 한국은행의 금리인상 가능성 등 건설환t 경을 둘러싸고 있는 여러 가지 부정적 요인도 내재되어 있어 침체된 건설경기가 단기간에 회복될 것이라는 희망적인 전망을 내 놓기는
어려운 상황으로 보인다.
2) 전문건설업 동향
수년간 지속된 건설경기 침체가 대형 건 설사 보다는 중소·중견업체에게 큰 영향을 미치고 있다고 보아야 할 것이다. 상대적으 로 해외진출 여력이 부족한 중소 건설업체들 은 내수 건설경기에 절대적인 영향을 받고 있 기 때문이다. 특히 하도급에 의존하는 전문건 설업체의 계약실적 대비 하도급 수주 비중은 2010년 54.3조원(72.6%)에서 3년 연속 감 소 추세를 보이며 2014년 잠정치는 50.9조원 (70.2%)로 하도급 시장에서의 수주난은 여전 히 심각하다는 것을 보여주고 있다.
중소 전문건설업체의 경영난은 부도, 폐업 등의 통계수치를 통해서도 확인되고 있다. 지 난 한 해 동안 신규로 등록한 업체수는 2,185 개사인 반면, 2,438개 업체가 자진 폐업을 하 였고, 894개 업체는 법정 최소 등록요건 마 저 충족하지 못하여 등록이 말소되기도 하였 다. 그 밖에 부도를 맞은 70개 업체를 포함하 여 전체 전문건설업체수 대비 9.2%에 달하는
<표 2> 전문건설 연도별 계약실적 현황
(단위: 억원, 구성비 %)
구분 2010 2011 2012 2013 2014P
하도급 54,291 49,980 50,868 50,873 50,984
(72.6) (70.3) (70.5) (70.4) (70.2)
자료 : 대한전문건설협회,「2013년 기준 전문건설업 통계연보(2014.11월)」
1) 한국건설산업연구원 2011년 건설경기전망 자료 : 124개 이전기관 중 총102개 공공기관 청사(건축비 7조2천억원)
3,402개 업체가 시장에서 사라진 것이다.
또한, 우리 협회에서 전국적으로 308명의 모니터링단을 선발하여 ’15년 2/4분기의 건 설경기 전망, 경영일반 및 자금사정, 하도급 불공정거래 등 전문건설업 경영실태 및 기업 애로사항 등에 대하여 상시적으로 모니터링 을 통하여 관련 추이를 분석한 결과, 전문건 설업체가 현장에서 느끼는 체감 경기는 ’15년 1/4분기에 비해 다소 나아진 것으로 조사되 었으나, 동일 기간에 한국은행, 전경련 등 타 기관들이 조사한 경기실사지수들은 대체로 하락추세2)를 보이고 있다.
대한건설정책연구원에서 분석한 금년 1/4 분기의 호조세도 상반기 집중된 공공예산 집 행과 같은 인위적인 경기부양책에 기인한 것 으로 볼 수 있고, ’15년 9월 발표한 3/4분기 전문건설업 경기실사 지수는 2/4분기 72.5%
보다 20%p 낮은 58.0%로 전망하고 있어 건 설 하도급시장은 발주물량 부족과 수급 불균 형으로 하도급에 의존하는 전문건설업계는 힘든 시기가 지속될 것으로 예상되고 있다.
2. 건설산업 하도급 실태 및 전문건설 업계 애로사항
건설공사 생산체계는 ‘종합업체는 원도급’,
‘전문업체는 하도급’ 이라는 고착화된 방식이 40년 이상 지속되다 보니 우리 건설업계는 선진국에서는 찾아 볼 수 없는 고질적인 병 폐가 끊임없이 양산되고 있는 것이다.
저가 수주와 채산성 악화라는 악순환이 반 복되고 있는 가운데 설상가상으로 올 초부터 동부건설, 경남기업, 삼부토건으로 이어지는 중·대형 종합건설업체의 잇따른 기업회생 신청으로 하도급에 의존하는 전문건설업체들 은 직격탄을 맞아 연쇄적으로 부도 위기에 직 면하고 있다.
업체간 수급경쟁이 극심한 하도급시장의 맹점을 이용하여 적정 공사비가 보장되는 적 격심사로 낙찰받은 공사나 최저가 공사를 불 문하고 하도급 단가는 무조건 최저가로 결정 되고 있어 하도급 공사에서 이윤을 남긴다는 것은 상상하기 어려운 구조이다. 그럼에도 불 구하고 기업유지를 위한 수주활동은 멈출 수
<표 3> 전문건설업 경기실사지수 실적추이 및 전망
(단위: 억원, 구성비 %) 구분 '14.1분기 '14.2분기 '14.3분기 '14.4분기 '15.1분기 '15.2분기 '15.3분기 경기실적
(BSI) 62.5 57.7 49.4 56.6 67.1 72.5 58.0
<전망>
자료 : 대한건설정책연구원,「분기별 전문건설업 동향 및 실태분석(2015.9월)」
2) 한국은행 70점→68점, 전경련 98.2점→96.4점, 건산연 94.9점→86.7점, 건정연 67.1점→72.5점
없어 하도급 업체는 알면서도 볏짚을 지고 종 합업체들이 마련해 둔 최저가 입찰이라는 불 속으로 뛰어들 수 밖에 없는 실정인 것이다.
건설 하도급분야는 현 정부 들어 경제민주 화 및 비정상의 정상화에 대한 강력한 정책 의지로 부당감액 행위 등에 대한 3배 손해배 상제도 적용확대, 사적자치 영역인 하도급계 약에 대한 부당특약 설정 금지 등 굵직한 경 제민주화 관련 법안들이 도입 되었으나, 정작 하도급업체들이 가장 힘들어하는 부분은 공 사수주 단계에서부터 실제시공에 투입되어야 할 공사비가 턱 없이 부족하다는 것이다.
하도급공사에서 공사비 부족 현상은 2006 년 최저가 낙찰제도 확대 시행과 건설경기가 침체가 겹치면서 더욱 심각하게 나타나고 있 다. 하도급자 선정 방식도 전자입찰이 보편 화 되면서 공개하지 않아 알 수 없는 자체실 행 금액보다 높다는 이유로 2~3차례 재입찰 이 빈번하게 이루어지고 있고 계약체결 단계 에서는 네고를 통해 하도급 금액을 낮게 결정 하는 것이 관행처럼 이루어지고 있다.
입찰단계에서는 현장설명후 투찰시까지 통 상적으로 5~7일 정도의 견적기간을 주고 입 찰서를 제출토록 하고 있다. 설계도면, 시방 서, 현장설명서 등을 면밀히 검토하고설계도 서간 차이, 오류 여부를 검토하여 물량산출 이 정확한지 등을 확인하여 견적단가를 뽑아 내기에는 턱 없이 부족한 시간이라는 것이 하 도급업체들이 이구동성으로 말하는 애로사항 중의 하나다.
계약단계에서는 하도급자는 원도급자가 작 성·교부한 계약서에 전자서명을 하거나 날 인만을 할 수 있다. 계약체결을 앞두고서 불
합리한 계약내용을 발견하더라도 이에 대해 어떠한 의견제시나 이의를 제기할 수도 없는 형편이다. 민원처리비, 돌관·야간작업비 등 공사도중에 추가로 발생하는 비용은 ‘을’의 부 담으로 명시하여 일방에게만 유리한 불공정 한 계약조건과 부당한 특약을 이용해 실질적 으로 하도급대금을 미지급 하거나 감액하는 행위가 너무도 자연스럽게 이루어지고 있다.
하도급자의 정산요구는 공허한 메아리에 불 과하고 민사소송으로 가더라도 계약문서가 당사자간 합의에 작성된 것으로 전제하므로 하도급자가 권리를 구제받기는 매우 어려운 실정이다.
계약이행 단계에서는 당초 내역에 없는 계 약외 공사를 작업지시서나 서면 교부도하지 않고 구두로 요구하면서 최종 정산때 까지 추 가공사비 지급을 미루어 오다가 발주자로부 터 설계변경이나 추가투입 비용 등을 인정받 지 못하였다는 이유로 하도급자에게 추가비 용을 미지급하거나 실제투입 비용을 불인정 하고 삭감하는 부분도 하도급업체들이 가장 힘들어 하는 부분중의 하나이다.
하도급업체의 열악한 수주환경에는 공공 기관도 결코 자유로울 수 없다. 저가하도급 을 방지하기 위해 하도급 계약금액이 원도급 낙찰금액대비 82%미만 이거나 예정가격 대 비 60% 미만인 경우에는 실효성 있게 하도급 계약의 적정성심사를 하여야 함에도 단순 수 치만 보는 형식적 심사를 하는 경우가 대부분 이고 하도급부분 산출내역서를 수정·변경하 여 하도급 심사를 회피하려는 행위에 대해서 까지는 적극적인 관심을 두지 않고 있어 저가 하도급 억제를 위해 도입된 제도가 제대로 기
능을 못하고 있는 것 또한 현실이다.
건설 하도급 분야에서의 불공정행위는 입 찰단계에서 부터 계약이행, 대금지급, 준공단 계에 이르기까지 광범위하고 다양하게 이루 어지고 있는 것이 하도급업체들의 경영난을 가중시키고 있는 주된 요인이며, 가장 큰 고 질적인 병폐로 시급히 개선해야 할 당면 과제 인 것이다.
3. 전문건설업 육성 및 지속발전을 위한 방안
건설산업의 한축을 담당하고 있는 전문건 설업체 대다수가 하도급 지위에서 겪고 있는 부당한 거래관행을 개선하고 특화된 전문성 을 겸비한 전문건설업체가 성장ㆍ발전할 수 있도록 하기 위한 몇 가지 개선 방안을 제안 해 본다.
1) 주계약자공동도급제도 활성화
주계약자 공동도급제도3)는 지방자치단체 공사의 경우 ’10. 1월에 전국 지방자치단체 로 전면 확대 시행되어 ’10년 211건, ’11년 340건, ’12년 314건, ’13년 333건, ’14년 272건이 발주되어 제도 활성화의 기초를 다
지고 있으나, 자치단체별로 발주 편차가 심 하고(’14년 기준 부산-102건, 울산·제주- 없음), 제도에 대한 발주기관 담당자의 인식 이 미치지 못해 발주건수가 점차 줄어들고 있는 상황이다.
또한 국가공사의 경우도 적용대상 공사가 500억원 이상에서 300억원 이상으로 확대되 었음에도 ’15년 9월 현재 발주사례가 12건에 그치는 등 적용대상의 과도한 규제로 제도의 실효성이 약화되고 있는 실정이다.
따라서, 정부가 추진하는 공생발전을 위 한 계획(국토부 건설산업 진흥기본계획, ’13
∼’17)에 포함하고 발주기관에 대한 홍보강화 등을 통해 제도의 개념, 기대효과, 필요성과 발주방법 등을 충분히 알리는 노력을 통해 지 자체별로 고른 발주분포가 이루어지도록 제 도운영을 해야 한다고 본다. 더불어 국가기관 의 적용 공사의 범위도 100억원 이상으로 확 대하는 방안도 검토되어야 할 것이다.
2) 건설공사 분리발주 금지 규제 개선
건설공사 분리발주4) 의무화는 대통령 공약 사항이자 대통령직 인수위 시절 손톱밑 가시 과제 등으로 선정되어 국가·지방계약법령에 원칙적으로 금지되어 있던 분리발주 금지 규 정을 대형공사에 한해 분리발주 의무화로 개
3) 전문건설업체가 종합건설업체와 공동으로 입찰에 참여해 발주자와 원도급자 지위로 직접 계약을 체결하고 시공하는 선진 화된 제도로, 국가공사는 300억원 이상 최저가 낙찰공사(‘14.1.월 개정), 지방공사는 2억원~100억원 미만공사(’10.1.12 도입)에 적용
4) 발주자가 종합건설공사의 일부(전문건설업종)를 분리하여 발주함으로써 전문건설업체가 원도급자의 자격으로 입찰 참여 및 계약체결하여 공사를 직접수행하고 책임지는 방식
정토록 하였으나 발주기관, 일부 업계의 반발 로 당초 계획과 달리 분리발주 금지원칙을 유 지하면서 허용범위를 확대하는 방향으로 제 도 개선이 이루어지게 되었다.
이로 인해 대통령 공약사항임에도 불구하 고 분리발주 제도의 활성화에 한계가 있을 뿐 만 아니라, 발주기관의 발주방식 선택권을 제 약하는 규제로 존치됨으로써 전문건설업체의 적정공사비 확보, 부실공사 예방, 임금·자재 대금 체불 해소 등 많은 장점을 가진 제도가 사문화 되고 있어 정부정책의 신뢰성이 훼손 되고 있다고 본다.
따라서 현 정부의 국정과제인 중소기업의 보호·육성과 당초 공약사항의 실천 및 선진 국형 발주제도 도입을 위해서라도 계약법령 상 분리발주의 금지규정을 폐지하고, 분리발 주를 원칙적으로 허용토록 하는 국가 및 지방 계약법령이 조속히 개정되기를 희망해 본다.
3) 전문 부대공사 금액 상향
건설산업기본법 제16조제1항제3호 및 시 행령제21조제1항제2호에서 부대공사 범위는
「2종이상의 전문공사가 복합된 공사로서 공 사예정금액이 3억원 미만이고...」로 정의하고 있다.
그러나 전문건설공사는 날로 대형화, 고도 화, 다양화됨에 따라 고도의 기술에 의한 정 밀시공과 자재비 등의 상승을 감안하여 제도 의 도입이후 1997년 7월 1억원 미만, 2005
년 6월 2억원 미만, 2007년 12월 3억원 미만 으로 조정된 바 있다.
따라서 그동안의 시장여건 변화와 건설공 사의 시공 기술력 첨단화 자재비·인건비 상 승 등을 감안하여 부대공사 금액이 합리적으 로 설정되어야 할 것이다.
4) 건설공사 직접시공 의무제도 개선
현재 건설업자가 50억원 미만의 건설공 사를 도급받는 경우 도급금액에 따라 최고 50%5)까지 직접시공을 하도록 의무화하고 있다. 최근 국회에서는 모든 건설공사에 대 해 20% 이상 의무적으로 직접시공하고, 직 접시공 금액의 30% 이상을 노무비로 사용 토록 하는 건설산업기본법 개정(안)이 발의(’
15.9.16, 이학영 의원 대표발의) 되어 있다.
직접시공 의무제도 도입 이후 당초 도입취 지인 부실업체 퇴출효과는 거의 없고, 오히려 위장직영, 무등록 불법하도급 등 부작용만 양 산할 뿐만 아니라 건설업자의 고유의 역할을 부정하고, 일률적인 비율을 강제함으로써 시 공기술의 발달을 저해하고 산업의 경쟁력을 약화시키는 등 예기치 못한 결과가 초래되고 있다.
직접시공 규제는 건설업 생산체계에 맞지 않는 반 시장적 규제이며, 또 직접시공 시 노 무비 사용 비율 강제를 법으로 규율하는 것은 업계의 현실과는 더욱 동떨어진 것으로 설령 제도가 도입되더라도 시행에 있어 저항과 마
5) 3억원 미만 : 50%, 3억원∼10억원 미만 : 30%, 10억원∼30억원 미만 : 20%, 30억원∼50억원 미만 : 10%
찰은 무척 클 것이다.
따라서, 건설업자의 자유로운 시공방법 제 한과 불법·부작용 해소와 진정한 건설 산업 선진화 등을 위해서 직접시공 규제를 조속히 폐지하여야 할 것이다.
5) 생활 밀착형 SOC 투자 확대
국내 건설 기술력 발달로 녹색인프라 모델 인 고속철도, 국제공항 등은 세계 최고 수준 으로 평가6)받고 있으나, 이러한 국책사업과 는 별개로 정작 국민생활과 밀접한 노후주택, 혼잡도로, 재해·재난방지 시설 등 국민생활 밀착형 기반시설은 선진국에 비해 매우 경쟁 력이 부족한 실정이다.
또한, 대규모 국책사업은 소수의 대기업만 참여가 가능함에 따라 대·중소기업간 극심 산 수주 불균형 등으로 경제적·사회적 양극 화 현상이 심화되고 있다.
따라서, 박근혜 정부의 중점 추진사항인 중소기업의 육성, 지역경제 활력 회복, 일자 리 창출 등을 위해 국민들이 직접적으로 체감 할 수 있는 노후주택의 개선, 안전을 위한 도 로확충, 지역내 소규모 녹지공원 조성, 국민 편의 시설 설치 등 생활형 SOC의 확대를 통 해 중소기업에게 실질적으로 도움이 되는 정 책이 마련되어야 할 것이다.
4. 공정한 하도급거래 질서 확립을 위한 개선 방안
원·하도급 건설업자간에 실질적 상생협력 을 위해 하도급업체들이 바라는 것은 기술개 발 지원이나 경영컨설팅, 현금지급도 필요하 지만 하도급자가 제시한 금액을 부당하게 깍 지 않고 적기에 적정하게 지급받는 것이 가장 중요하다고 생각하고 있어, 공정한 하도급거 래 관계 구축을 통해 공정사회 구현 및 원·
하도급 건설업자간 동반성장을 위해서는 몇 가지 제도개선이 이루어져야 할 것이다.
1) 공정하고 투명한 하도급 입찰제도 마련
현재 원·하도급 계약은 사적자치 영역으 로 간주되어 원도급자의 자의적 판단에 따라 불투명·불공정한 방법으로 진행되고 있다.
즉, 합리적인 하도급 입찰시스템이 마련되어 있지 않아 하도급자의 견적금액이 보장되지 않고 원도급자의 가격네고 등 계약체결 이전 단계부터 하도급대금이 부당하게 낮게 결정 되고 있는 것이다.
원도급자는 하도급 입찰이 끝나고도 입찰 결과를 공개하지 않아 최저가 입찰자가 있음 에도 재입찰을 실시할 수 있는 여지가 있어 계약체결 이전단계부터 하도급대금이 부당하 게 낮게 결정되고, 심지어 최저가 입찰자가 선정되었음에도 낙찰자가 변경되는 사례도 종종 발생되고 있다.
6) 우리나라 인프라 경쟁력 : 철도 10위, 도로 18위, 항만 27위(세계 경제포럼, 2014년)
그러나 공공공사의 경우 발주자가 입찰절 차 종료 후, 예정가격, 낙찰자와 같은 낙찰 결 과를 공개하여 공정하고 투명하게 이루어지 고 있는 것과는 매우 대조적이다.
하도급 입찰 결과를 공개하는 것이 담합이 나 영업기밀 노출의 우려가 있다고 주장하나, 다수의 법률전문가 들은 하도급 입찰결과 공 개는 입찰 절차가 종료 된 후 하는 것이므로 위헌소지가 없다는 의견에 공감하고 있어 일 부 업계에서 반대 논거로 제기하고 있는 주장 은 기우에 불과하다 할 것이다.
따라서, 공정한 하도급 계약의 첫 단추인 하도급 입찰 단계부터 투명성 확보가 절실하 며, 이를 위해 공공공사와 같이 하도급 입찰 종료 후, 최소한 사항인 원도급사 자체실행 가격(하도급 예정가격), 최저가 투찰자, 최저 가 투찰금액 만이라도 즉시 공개토록 하는 제 도 도입이 시급하다고 본다.
2) 저가하도급 유도 관행 개선
원도급자는 계약법령에 따라 과도한 덤핌 방지를 위한 최소한 규제 장치7)가 마련되어 있으나, 하도급공사는 대부분 원도급자가 자 의적으로 정한 가격 수준으로 하도급대금이 결정되고 있다.
하도급대금을 낮게 결정하는 대표적인 방 법은 정당한 사유없이 수차례 재입찰 및 네고
를 통해 하도급대금을 부당하게 결정하는 행 위라 할 수 있다.
전문건설협회 실태조사 결과를 보면 30대 대기업의 평균 투찰횟수는 2회이며, 심지어 5회까지 실시한 경우도 있고, 재입찰의 이유 는 원도급 실행가 보다 높아서가 60.9%로 조 사되었으며, 재입찰로 인해 최초 견적대비 평 균 16.5%, 최고 40%까지 하도급 견적금액이 삭감되는 것으로 조사8)되었다.
최근 대법원에서도 최저 입찰가를 제시한 업체를 낙찰자로 선정하지 않고 그 업체를 포 함하여 상위 2∼3개 업체를 대상으로 재입찰 을 하여 그중 더 낮은 가격을 제시한 업체를 낙찰자로 선정한 행위에 대하여 하도급법 위 반으로 보아 공정위의 시정명령 및 과징금 부 과처분은 정당하다고 판결하고, 나아가 원도 급사가 외주비 절감을 위해 자체 편성한 예정 가격(공사원가의 96% 수준)을 정한 후, 예정가 격 초과시 재입찰 실시에 대해 입찰 참여업체 에 사전에 알리지 않고, 정당한 사유없이 최저 가로 입찰한 금액보다 낮은 금액으로 하도급 대금을 결정하는 행위는 부당한 하도급대금의 결정으로 보아야 한다고 판시9)한바 있다.
따라서 공사비 부족현상을 방지하고 초저 가 하도급 관행 개선을 위해 정당한 사유없이 재입찰하는 행위나 직접공사비 보다 낮은 금 액으로 하도급계약을 체결하는 행위를 하지 못하도록 해야 할 것이다.
7) 최저가 낙찰제, 적격심사 낙찰제, 종합심사제 등
8) 재입찰에 따른 피해 관련 실태조사(’13.10월, 대한전문건설협회) 9) 대법원 선고 2011두23337 판결(2012.2.23)
3) 도급 내역 대비, 하도급 물량 통합·축소 관행 개선
건설공사에 있어 물량내역서는 입찰시 투 찰금액 결정에 직접적으로 영향을 주는 가장 중요한 자료이며, 하도급 입찰에 있어서는 종 합건설업체인 원도급자가 작성하고, 제공한 물량내역서(공내역서)에 기초하여 투찰금액 을 산정하고 있다.
그러나 현장설명에 참가한 하도급 입찰참 가 예정자들에게 배부된 하도급 부분 물량내 역서는 발주처가 수급인에게 제공한 도급금 액 산출내역서와는 사뭇 다르다. 즉, 하도급 부분의 물량내역서는 도급금액 산출내역서상 의 세부 공종별 항목을 통합하거나, 규격·
수량을 축소·누락한 물량내역서를 제공하고 있어 하도급자는 비용이 크게 발생하는 항목 이 있거나 설계도면과 물량내역서가 상이한 부분을 발견하더라도 산출 내역서에 별도로 항목을 신설할 수 없어 적정한 하도급 입찰금 액 산출을 근원적으로 어렵게 하는 불합리한 하도급 입찰관행10)이 만연해 있는 실정이다.
따라서, 입찰단계에서 고의적으로 하도급 대금을 낮추려는 불공정 행위를 방지하고 하 도급자의 합리적인 견적금액 산출을 도모하기 위해 발주자가 제공한 물량내역서상 항목이나 물량을 하도급 물량내역서에도 그대로 반영해 주도록 하는 제도 도입이 필요하다고 본다.
4) 추가공사 구두발주 관행 개선
건설공사의 경우 설계도서와 현장조건이 상이한 경우가 빈번하여 설계변경에 따른 계 약금액을 조정하는 사례가 대부분의 현장에 서 발생되고 있다. 그러나 설계변경 사유가 발생하더라도 설계변경을 즉시 할 수 없는 것 이 현실이다 보니 설계변경 되기전까지 당초 계약외 추가공사는 모두 구두로 이루어지고 있는 실정이다.
원도급자가 당초 계약외 추가공사를 구두 로 발주하여 추가공사를 시켰으면 하도급자 가 추가로 투입한 비용을 지급해주어야 하나 원도급자는 설계변경 또는 추가비용을 발주 자로부터 받지 못했다는 이유로 하도급자가 추가 투입한 비용을 미지급하거나 감액하는 불공정 관행으로 하도급자의 경영난이 심화 되고 있다.
또한, 하도급 분쟁이 발생하더라도 이견이 있는 대부분의 사항은 추가공사 부분에서 발 생되고 있으나 원도급자의 구두발주 인해 하 도급자가 추가공사를 했다는 사실을 입증하 기가 매우 곤란하여 분쟁조정에서 대부분의 하도급자가 실제 투입한 비용보다 현저하게 낮은 금액으로 조정·합의를 하고 있는 실정 이다.
따라서, 하도급계약서 본문의 규정11)인 원 도급자의 지시에 의해서 하도급자가 추가로
10) 원도급자는 자신이 배부한 물량내역서 항목을 수정하지 못하도록 하고, 내역에 없는 항목은 특기조건으로 견적단가에 포함토록 명시하는 것이 대표적인 불공정 행위에 해당
11) 건설업종 표준하도급계약서(본문) 제3조(추가공사)제3항(2014.12.31 개정)
시공한 경우 발주자의 지급여부와 상관없이 하도급대금을 증액 지급토록 하는 제도를 조 속히 도입할 필요가 있다.
5) 하도급대금지급보증서 지급보증 강화
원도급자의 부도·파산 등 하도급대금 미 지급으로 인한 하도급자의 연쇄도산 방지를 위해 ’97년도부터 하도급대금 지급보증제도 를 시행하고 있다. 이에 따라 하도급계약시 원도급자는 하도급대금지급보증서를 하도급 자에게 교부하여야 하고, 하도급자는 계약이 행보증서를 제출하도록 하고 있으나, 하도급 자는 원도급자의 눈치와 각종 불이익을 우려 하여 하도급대금지급보증서를 강력하게 요 구하지 못하는 실정이다. 이러다 보니 지급 보증제도가 도입된지 20년이 다 되어감에도 지급보증서 발급률은 40% 수준12)에 머물고 있다.
또한, 하도급대금 지급보증제도를 규정하 고 있는 「건설산업기본법」과 「하도급거래 공 정화에 관한 법률」에서 하도급대금 지급보증 이 면제되는 대상을 상이하게 규정13)하고 있 어 법 준수에 애로사항이 발생하고, 특히 하 도급대금 직불합의를 통해 지급보증을 면제 받았으나 제3채권자가 발주자 공사대금에 대 해 압류·가압류 신청으로 하도급자는 미시
공분에 대해서는 계속 시공을 하더라도 하도 급대금 지급을 보장 받을 수 없게 되는 등 지 급보증 면제대상이 악용하는 사례가 빈번히 발생하고 있다.
게다가, 어렵싸리 하도급대금 지급보증서 를 수령했다하더라도 보증사고 발생시 보증 기관은 하도급대금 지급보증 책임을 자체 약 관을 통해 제한적으로 운영함에 따라, 보증 금 청구 요건이 까다롭고 보증을 지급받기 위 해서는 별도의 소송 제기 등 하도급대금지급 보증제도에서도 중소 하도급업체들은 많은 어려움을 가지고 있다.
따라서, 정부 정책의 일관성 유지를 위해 지급보증 면제대상을 「건설산업기본법」과 같 이 통일하여 운영하고, 직불 합의한 경우라 도 지급보증토록 제도를 개선해야 하며, 보 증기관의 시장지배적 사업장 지위 남용 방지 와 보증제도의 간소화를 위해서 법령에 정해 진 지급보증 책임을 소홀히 한 경우 보증기관 에 대해서도 제재할 수 있는 규정이 마련되어 야 할 것이다.
6) 익명제보센터 활성화
정부는 경기가 침체되고 어려운 때일수록 빈번하게 발생할 수밖에 없는 불공정 하도급 행위를 차단하기 위해 보복조치 금지규정을
12) 전문건설업 실태조사 분석보고서(’14.11월, 대한건설정책연구원)
13) 건설산업기본법상 지급보증 면제 대상 : 하도급금액 1천만원 이하, 직불합의
하도급법상 지급보증 면제 대상 : 공사금액 1천만원 이하, 2개 이상 신평기관에서 평가한 회사채 등급 A0 이상, 직불 합의
위반한 사업자에 대해 처벌 강화 등 하도급 관련 법령을 대폭 정비하고 법 집행을 강화하 고 있다.
그런데 전형적인 甲乙 관계에 있는 하도 급 거래 현실을 감안해 볼 때 원사업자의 보 복이나 거래단절 등 불이익이 우려되어 불공 정 행위를 당하면서도 실상 직접 신고나 제 보를 하기란 커다란 용기와 결단이 필요하고 결코 쉬운 일이 아니다. 이에 따라 공정거래 위원회는 이러한 구조적인 문제점을 해소하 고자 익명제보 센터를 구축하여 금년 3월 25 일부터 운영하고 있다. 하도급 거래 관계에 서 발생하고 있는 불공정거래 행위를 정확히 파악하여 조사경험이 풍부한 직원으로「익명 제보사건 처리 전담반」을 구성하여 직권조사 등을 통해 신속한 처리를 목표로 하고 있다.
특히, 익명제보센터는 제보자의 IP(internet protocol)주소가 별도로 수집되지 않도록 함 으로써 제보자의 신원보호를 종전의 방식보 다 한층 강화 하였으며 제보자는 자신의 인적 사항을 입력하지 않고서도 대기업의 불공정 행위를 공정위에 손 쉽게 알릴 수 있고 제보 된 사건을 조사 처리하는 과정에서도 조사대 상을 제보된 특정거래로 한정하지 않고 여러 건을 묶어 조사하는 등의 방법을 통해 제보대 상이 된 대기업이 제보자의 신원을 추정하지 못하도록 익명성을 철저히 보장하고 있다.
익명제보센터가 활성화되면 그 존재 만으 로도 대기업의 자정활동을 이끌어 낼 수 있 을 것이고 관행화된 불공정 하도급 행위를 획 기적으로 예방하는 효과도 기대해 볼 수 있을 것으로 본다.
5. 맺음말
과거 정부 때부터 현재까지 이어지고 있는 경제현안 사항 중 하나는 대·중소기업 동반 성장, 공생발전·상생이라고 할 수 있다. 그 러나 대통령까지 나서서 직접 추진상황을 점 검하고 사회 전반에 걸쳐 상생경영 문화의 확 산을 위해 많은 노력을 기울이고 법령과 제도 를 개선 하였음에도 건설업계의 고질적인 불 공정 거래관행은 사라지지 않고 있어 일선 현 장에서 피부로 느끼는 체감도는 여전히 차갑 기만 하다.
건설생산체계의 한 축을 담당하고 있는 전 문건설업 역할과 기능의 확대, 공정한 하도 급거래 정착을 위한 획기적인 제도 보완과 건 설참여 주체 및 종사자들의 의식전환 등 건설 업계를 둘러싼 주변 환경이 변화되어야 할 것 이다.
건설 하도급부분은 그동안 불필요 하다고 판단한 규제를 혁파하여 시장의 자율에 맡겨 도 보았고, 어느 정도는 직접 개입하고 관여 도 해오고 있다. 다만, 이러한 노력들이 건설 현장에서 직접 시공에 임하고 있는 중소하도 급업체들이 땀 흘린 노력에 대해 정당한 보 상과 평가를 받을 수 있도록 정책방향과 제도 개선을 지향해 나가야 할 것이다.
나아가, 정부는 시공능력을 갖춘 견실한 업체들이 공정하게 경쟁할 수 있는 여건을 마 련하고 정해진 룰을 잘 준수하는지 지속적인 확인과 점검도 필요한 부분이다.
