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대한민국 역사속에서의 경제민주화 제대로알기

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Academic year: 2022

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한국경제연구원 경제민주화 제대로 알기 연속토론회

대한민국 역사속에서의 경제민주화 제대로알기

일 시 : 2012년 10월 17일 (수) 오전 10시

장 소 : 광화문 S-Tower 22층 Vertex Hall

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09:40 ~ 10:00 등록

10:00 ~ 10:05 사회 : 김영봉 교수 (세종대 석좌교수)

10:05 ~ 11:10

발제

발제1) 경제민주화에 대한 헌법변천사 및 헌법적 의미 장용근 교수 (홍익대 법학과)

발제2) ‘경제민주화’의 한국사적 배경 이영훈 교수 (서울대 경제학과) 11:10 ~ 11:40 토론 - 김정호 교수 (연세대 경제대학원)

- 신석훈 박사 (한국경제연구원) 11:40 ~ 11:55 질의·응답

12:00 폐회

2012 KERI 정책토론회

"경제민주화 바로알기“

<제 2차 토론회> 대한민국 역사속에서의 ‘경제민주화’ 제대로알기

제 18대 대선이 70여일 앞으로 다가왔습니다. 19대 국회 첫 국정감사가 시작되면서 대한민국 은 본격적인 정치의 계절에 접어들었습니다. 경제민주화에 대한 논의가 시작된지 오랜 시간이 지났고 아직도 우리사회의 가장 뜨거운 이슈 중 하나이지만 지금까지도 그 개념과 구현방법에 대해 합의가 이루어지지 못하고 공전을 거듭하고 있습니다. 시민들도 무엇이 경제민주화이며, 경제민주화를 어떻게 하자는 것인지 혼란스럽다고 합니다. 왜, 지금 경제민주화인가라고 의아 해 하기도 합니다. 여·야 정치권이 경제민주화를 지속적으로 강조하고 이와 관련한 법안과 정 책들이 구체화 되면서 자꾸만 복잡해져 가는 ‘경제민주화’ 논쟁 속에서 한국경제연구원은

‘Back to the Basic’의 차원에서 경제민주화의 본질에 접근해 보고자 합니다. 학문적 관점에 서 경제민주화를 진단하고, 대한민국 헌법 및 정치 변화 속에서의 경제민주화의 의미를 짚어 보는 두 차례의 연속 토론회를 개최합니다. 많은 관심과 성원을 부탁드립니다.

o 일시: 10월17일(수) 오전 10시

o 장소: 광화문 S-Tower 22층 Vertex Hall

o 프로그램

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경제민주화에 대한 헌법변천사 및 헌법적 의미

장용근 (홍익대 법학과 교수)

Ⅰ. 우리 경제 헌법규정의 검토

현대사회에서 國民經濟의 成長과 분배는 가장 중요하고 시급한 국가과제 중의 하나이다. 이명박정부의 감세정책과 고환율정책이 재벌에게 도움을 주었음에도 일 자리창출과 분배문제, 노사문제에 대해서는 소극적이고 골목상권의 붕괴, 하도급가 격후려치기 등이 사회문제시 되면서 경제민주화에 대한 요청은 어쩌면 당연한 귀 결일 수밖에 없다. 우리 헌법 제9장에서는 경제에 관한 사항들을 비교적 자세히 규정하고 있다. 그러나 이러한 경제관련 헌법규정들(제119조-127조)은 추상적이 고 불확정적인 개념들을 내포하고 있어서 단순한 공허규정에 불과한지, 그렇지 아 니하면 법적 구속력을 가진 규정인지가 불분명하다. 또한 이들 헌법규정들이 국가 의 사회․경제입법과 집행에 있어서 어떠한 법적 효과를 미치고 있는지도 문제된다.

그리고 경제관련 헌법규정들이 헌법상 기본권규정들과 같이 사법적 통제가 가능한 지도 의문시되며, 만약 사법적 통제가 가능한 경우에는 어떠한 통제기준을 적용해 야 하는지가 문제된다. 이러한 문제들은 지금까지의 헌법재판소결정에서도 충분히 소명되고 있지 않으며, 학문적으로도 충분히 연구되고 있지 아니한 실정이다.

그런데 국가목표규정 내지 국가수권규정으로서의 법적성격을 가진 경제관련 헌 법규정들은 국가행위를 위한 목적정당성 근거로서도 작용한다. 경제관련 헌법규정 들은-기본권영역에서 그 한계가 존재하지만-경제영역에서 특정한 목적을 추구하 는 수단을 선택하는 국가의 행위를 정당화해준다. 이들 규정으로부터 나오는 국가 목표들은 기본권제한의 목적정당성심사에서 반영된다.

헌법재판소도 1996. 12. 26. 96헌가18 주세법 제38조의 7 등에 대한 위헌제청결 정에서 다음과 같이 판시하고 있다:“우리 헌법은 헌법 제119조 이하의 경제에 관 한 장에서 ‘균형있는 국민경제의 성장과 안정, 적정한 소득의 분배, 시장의 지배와 경제력남용의 방지, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화, 균형있는 지역경제 의 육성, 중소기업의 보호육성, 소비자보호 등’의 경제영역에서의 국가목표를 명시 적으로 규정함으로써 국가가 경제정책을 통하여 달성하여야 할 “공익”을 구체화하 고, 동시에 헌법 제37조 제2항의 기본권제한을 위한 일반법률유보에서의 “공공복 리”를 구체화하고 있다“(판례집 8-2, 692). 다른 한편 경제관련 헌법규정들은 국가

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목표의 실현을 기본권제한의 정당성을 판단하는 비례의 원칙심사에서 행하는 법익 형량에서도 반영된다.

Ⅱ. 우리 경제헌법의 변천사

독일에서도 경제민주화는 경제주체간의 조정을 위한 경제헌법이라는 명칭으로도 1919년의 독일바이마르공화국에서부터 논의가 있었기에 경제헌법의 변천사는 경제민 주화의 변천사와도 관련이 된다고 보이기에 이에 대해서 검토하고자 한다.

1. 제헌헌법상의 경제 조항

1948년 제헌헌법은 우리나라의 경제질서가 경제적 자유보다는 경제적 균등의 실현 (제84조), 즉 정치적 민주주의와 함께 경제적, 사회적 민주주의 실현을 위해 광범위한 국유화의 규정 하에 공공복리를 위한 국가의 강력한 간섭주의를 특징으로 한 중앙관 리 경제질서를 취했다고 볼 수 있다.

전문에서 정치적 민주주의와 아울러 경제적, 사회적 민주주의를 건국의 기본이념으 로 하고 있음을 천명하고, 제 5조에서는 “대한민국은 정치․경제․사회․문화의 모든 영 역에 있어서 각인의 자유․평등과 창의를 존중하고 보장하며, 공공복지의 향상을 위하 여 이를 보호하고 조정하는 의무를 진다”고 규정하여 정치․경제․사회적인 민주주의를 실천하기 위한 국가의 의무를 명백히 규정하였다.

또한 제84조에서는 “대한민국의 경제질서는 모든 국민에게 생활의 기본적 수요를 충족할 수 있게 하는 사회정의의 실현과 균형있는 국민경제의 발전을 기함을 기본으 로 삼는다. 각인의 경제상 자유는 이 한계내에서 보장된다”고 규정하고, 나아가 제85 조에서는 중요한 자원과 자연력을 원칙적으로 국유화한다고 규정하고, 제86조에서는 농지는 농민에게 분배한다고 규정하였으며, 제87조에서는 운수․통신․금융․보험․금융․수 리․수도․가스와 같은 공공성을 가진 기업은 원칙적으로 국영 또는 공영으로 하고 대외 무역은 국가의 통제 하에 둔다고 규정하였다. 그리고 제88조에서는 국방상 또는 국민 경제상 간절한 필요한 있는 경우에는 사영 기업을 국유 또는 국유 또는 공유로 하거 나 그 경영을 통제 또는 관리할 수 있다고 규정하였다. 이는 시장경제에 대한 무경 험, 당시 반자본주의적 시대사조, 농업이 지배적이었던 당시의 경제적 상황, 그리고 북한 공산주의와의 체제 경쟁을 반영한 것이었다. 그러나 경제정책의 실제는 경제적 평등보다는 경제적 자유를 중시 하였으며, 자유시장경제를 확립하기 위한 제도적인

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기반 조성에 주력하였다.

2. 제2차 개헌헌법상의 경제 조항

1954년 11월 27일에 이른바 사사오입 개헌에 의하여 헌법의 경제조항을 개정하게 되었다. 2차 개헌은 건국헌법 87조의 ‘중요한 공공성을 가진 기업의 원칙적인 국영’

조항을 삭제하고 , 나아가 88조를 개정하여 사영기업의 원칙적인 국․공유화를 금지하 고 또 경영통제관리를 부인함으로써 자유주의적 경제질서의 성격을 강화하였다.

이처럼 2차 개헌에서는 기업가의 창의적인 기업의욕을 고취시키고 외자도입, 무역 등을 통한 경제발전을 도모하기 위하여 자연자원의 개발 또는 이용, 무역에 대한 국 가의 통제와 경제체제의 중점을 국유, 국영의 원칙으로부터 사유, 사영의 원칙으로 수 정하여 자유주의적 경제질서로 바뀌었다.

3. 제5차 개헌후의 경제 조항

경제조항은 4․19 후에 있었던 3, 4차 개헌에서는 헌법개정의 대상이 되지 않았다.

그 후 5․16 군사혁명으로 집권한 박정희 대통령은 경제적인 후진성과 국민경제의 균 형 있는 발전을 경제정책의 기본으로 삼고, 농어촌의 고리채 정리와 부정축재의 처리 와 같은 과감한 경제시책을 펴나가는 동시에, 자립경제의 확립을 위하여 1962년 1월 에 <제 1차 경제개발 5개년 계획>을 공포함으로써, 계획적이고 종합적인 경제 개발을 본격적으로 추진하게 되었다. 1962년 12월 26일에 개정된 제3공화국 헌법은 이러한 경제개발계획을 뒷받침하기 위하여 헌법상의 경제 조항을 대폭 개정하였다.

실제로 경제개발 5개년 계획에 입각하여 정부주도형 고도성장을 추구하는 과정에서 국가의 강력한 개입과 통제에 의하여 규율되는 중앙관리 경제적 성격을 띠게 되었다.

5차 개헌은 전문에서 ‘국민경제의 균등한 향상’을 기하고, 제8조와 제30조에서 경 제적 기본권의 이념적인 규정을 두었고, 제20조에서 재산권의 제한과 보상을 규정하 였다. 또한 제4장 제111조는 구헌법 제84조의 이념을 대폭 수정하고 구헌법 제5조와 절충하여 ‘1) 대한민국의 경제질서는 개인의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본 으로 한다. 2) 국가는 모든 국민에게 생활의 기본적 수요를 충족시키는 사회 정의의 실현과 균형있는 국민경제의 발전을 위하여 필요한 범위 안에서 경제에 관한 조정을 한다’고 하여 경제질서의 기본원칙을 선언하고 있었다.

4. 제 7차 개헌후의 경제 조항

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1972년 12월에 개정된 제4공화국 헌법은 경제조항에 다소의 변화를 가져왔다. 7차 개헌에서 신설된 조항은 국토와 자원의 보호와 개발, 이용에 관한 제 117조 제 2항, 농어촌 개발계획과 지역사회의 균형 있는 발전을 규정한 제120조 제 1항이며, 근로자 의 근로3권은 국민경제의 발전을 위하여 제약되었고(제 29조 제3항), 재산권 보상 규 정에서 보상규정이 ‘정당한 보상’에서 ‘법률이 정한 보상’으로 변경되었다(제20조 제3 항) 즉 7차 개헌상의 경제 질서는 국토와 자원의 국가적 보호와 효율적 이용을 위한 토지 공개념의 강조, 농어촌 등 지역사회개발 추진 등으로 특징지을 수 있으며 경제 에 대한 국가의 간섭을 확대하는 계기가 되었다고 할 수 있다.

5. 제8차 개헌후의 경제 조항

1980년대에 들어서면서 정부는 수출주도형 경제성장 정책에 따른 여러 가지 문제점 을 해결하고, 정부주도형 경제개발의 비능률성을 제거함과 아울러 경제성장의 과실을 모든 국민에게 골고루 분배하기 위하여, 우리나라의 경제질서에 많은 수정을 가하기 시작하였다.

개헌 후의 헌법은 먼저 전문에서 경제에 있어서 각인의 기회균등과 국민생활의 균등 한 향상이라는 두 가지 기본원칙을 선언하였고, 헌법전문의 구채화로서 제9장을 설정 하여 경제질서의 기본 원칙과 개별적 내용을 규정하고 있다.

제5공화국 헌법은 총칙적 규정으로서 '개인의 경제적 자유과 그에 대한 규제와 조 정'을 선언한 제120조와 그에 대한 구체적 규정으로서 독과점의 규제, 조정 (제120조 제3항), 중요한 천연자원의 채취, 개발, 이용의 특허(121조 제1항), 국토의 자원의 보 로 및 개발(제121조 제1항), 농지소작제도의 금지와 농지의 임대차 및 위탁경영(제 122조), 농지와 산지 기타 국토의 효율적 이용(제123조), 농어촌 개발, 지역사회의 균 형있는 발전과 중소기업의 보로, 육성 및 자조조직의 정치적 중립성 보장(제124조), 소비자보호(제125조), 대외 무역의 육성과 규제, 조정(제126조), 그리고 사영 기업의 국유화(제127조)와 국민경제의 발전과 과학기술의 창달 및 국가표준제도의 확립(128 조) 등이 있다.

8차 개정헌법에서는 모든 국민에게 재산권과 경제적 자유를 보장하는 한편, 인간다 운 생활을 할 권리를 보장하고 사회정의의 실현과 균형있는 국민 경제의 발전을 경제 질서의 기본으로 하고 있음을 선언하고 있다.

6. 현행 헌법상의 경제 조항

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1987년 민주화 투쟁에 힘입어 헌법상의 경제조항이 다시 개정되었는데, 대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중하는 시장경제를 원칙으로 하 면서, 균형있는 국민경제의 성장과 안정, 적정한 소득의 분배, 시장의 지배와 남용의 방지, 경제 주체간의 조화의 실현을 통한 경제 민주화를 위하여 국가가 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다고 규정하여 평등적 관점에서의 사회민주주의적 요소를 내 포하고 있다고 할 수 있다.

무엇보다도 헌정사적 의미는 경제민주화 규정이 현행 헌법의 탄생과 더불어 헌법화 되었다는 사실이다. 현행 헌법을 제정하면서 개인과 더불어 기업의 자유와 창의를 경 제질서의 기초로 한다는 부분을 삽입함과 동시에 경제민주화 관련규정 등을 포함시켰 던 것이다. 이는 자유시장경제질서를 추구하면서도 단순한 사회정의의 실현을 넘어서 는 경제에 대한 국가의 기본적인 조정기능을 헌법이 규범적으로 허용한 것이라고 볼 수 있을 것이다. 하지만 이는 독일 등에서 같이 국가주도의 후발선진국의 집중과 선 택이라는 경제발전모델의 종착역이라고도 해석할 수 있을 것이다.

Ⅲ. 政治憲法과 經濟憲法 -경제민주화의 성립여부

한 국가의 경제모델은 그 국가가 지향하고 있는 정치적 이념과 다르게 정해지고 현 실화 될 수 있느냐의 문제다. 여기에 관해서는 독일의 헌법이론이 논의의 기초를 제 공하고 있다. 이러한 이론들에 따르면 우선 경제헌법과 정치헌법의 관계설정이 국가 와 사회에 관한 이론에 그 근거점을 두고 있다. 국가와 사회의 구별을 전적으로 부정 하는 입장에서는 정치적 헌법과 구별되는 별개의 경제헌법을 인정할 수 없게 된다.

엠케는 바로 이런 입장에 서서 오늘날과 같은 민주주의사회에서는 國家와 社會의 區 別은 그 현실적 이유를 상실하고 있기 때문에 국가와 사회의 자동성을 근거로 정치적 헌법과 구분되는 경제적 헌법의 개념자체를 부정하는 주장을 하고 있다. 이와는 반대 로 국가와 사회의 구별을 인정하는 입장이 있는데, 이에도 그 구별의 정도에 따라서 두 가지의 경우로 나누어 볼 수 있다. 그 하나는 국가와 사회는 완전한 獨立性을 전 제로 하는 것이며, 이런 입장에서는 정치헌법과는 다른 경제헌법을 주장할 수 있게 된다. 다른 하나는 국가와 사회의 구별을 인정하면서도 양자간의 相互關係의 필연성 을 그 전제로서 인정하는 입장인 데 이러한 입장에 따르면 정치적 헌법과 一體性을 갖는 경제헌법의 개념을 주장하게 된다.

위의 여러 학설 중 어떤 입장이 가장 타당할 것인가의 문제 역시 국가와 사회의 구 별과 관련된 이론에서 출발되어져야 한다. 오늘날 독일의 다수설의 입장이 국가와 사회의 구별을 인정하되 상호간의 깊은 연관성을 그 전제로 하고 있다는 점을 볼 때

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정치헌법과 구분되는 경제헌법의 개념을 전적으로 부인하는 입장은 아니다.

국가와 경제의 관계는 역사적 발전단계에 따라 변모를 거듭해 왔는바, 때로는 혁명적 으로 그리고 때로는 개량적으로 역전을 거듭하며 변화와 발전을 하여 왔던 것이다.

경제행정은 바로 이 같은 연관에서 그 역사적 발전이라는 배경 속에서 접근되어야 할 것이다. 시장경제의 괄목할 발전을 이룬 서구선진제국에 있어서 오늘날의 경제행정을 형성하는 대 가장 큰 영향을 끼친 것은 근대에 이르러 확립된 자유주의사상이었다.

이 같은 철학적 지향성에 따르면 국가 내지 경제행정은 경제과정에 대하여 가능한 한 간섭하지 않는 것을 원칙으로 하여야 한다는 것이다. 아울러서 이때 경제행정의 임무 는 헌법상의 재산권 및 영업의 자유에 대한 철저한 보장을 그 중심 과제로 하여야 함 이 요청된다. 다시 말해서 이러한 자유주의 아래서의 경제행정은 경제적 평등의 창출, 경제적 자유권의 부여, 중심주의적 규제의 철폐 등 소극적인 형태로 전개되었다.

물론 자유주의적 경제 질서에 있어서도 경제에 대한 질서유지의 필요로써 국가의 소 극적 간여는 일정하게 허용되고 있었던 바, 신체와 재산의 자유, 거주․이전의 자유, 계약의 자유, 가격과 임금의 자유로운 형성, 근로계약의 자유, 통상의 자유 보장 등이 바로 그것이다. 아무튼 이러한 자유주의국가관을 토대로 형성된 자본주의경제는 19세 기 말엽 이래로 그 내재적 결함․모순을 노정하게 되었고, 20세기 초의 세계경제대공 황이라는 위기를 맞이하게 되었다. 여기에서 등장한 것이 이른바 케인즈적 처방에 따 른 혼합경제인 것이다. 물론 굳이 따진다면 이는 케인즈만에 의한 창안도 아닐뿐더러 그 처방에 따라 그 목표가 완수된 것도 아니었다. 보기에 따라서는 1930년대 이르러 엄습해 온 대규모 경제공황에 대한 극복책으로 고안되었던 것이다.

케인즈로 대표되는 혼합경제의 등장은 자본주의경제체제 그 자체를 유지하면서 동시 에 자본주의의 모순과 폐해를 시정하기 위한 국가의 경제과정에 대한 적극적 개입으 로 나타나게 된다. 바꾸어 말해서 시장실패를 교정하기 위하여 국가의 적극적 경제개 입이 정당화되는 것이다. 이는 또 다른 측면에서 현대국가의 특징으로 이해되기도 하 여 현대 국가는 모름지기 “행정국가” 내지는 “복지국가”로 불리우게 되었다. 이에 따 라 경제행정은 그 범위와 정도를 계속적으로 확대시켜 왔음은 분명하다. 그러나 시장 실패를 교정하기 위한 국가적 개입은 원하지 아니하였던 이른바 정부실패를 야기하게 되었고, 그 반작용으로 1980년대 이후로는 정부부문의 실패를 교정하기 위하여 신자 유주의사상을 기조로 한 시장메카니즘을 도입⦁확대하려는 노력이 광범위하게 진행되 게 되었다. 이에 따라 오늘날 서구선진제국에 있어서 경제행정의 핵심과제는 민영화 (privatization)와 규제완화(deregulation)가 아닐 수 없는 바, 그 지향성은 오늘날 하 나의 시대정신이라 일컬을 수 있겠다.

한편 구미의 선진제국과는 달리 자본축적․기술발전 등 경제발전의 기본여건을 갖추

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지 못하고 있었던 후진 국가들의 경우에는, 단기간 내에 집약적 자본투자를 통해 국 가가 국민경제의 기초를 확립하면서 동시에 경제발전을 선도하여야 할 이중적 어려움 에 처하였다. 따라서 경제과정에 대한 국가의 주도적 역할 및 적극적 개입의 필요성 을 강조하는 경제간섭주의가 처음부터 지배적 경향으로 자리매김 하지 않을 수 없었 음은 물론이다. 이러한 국가에서는 자유주의적 경제가 한 번도 제대로 뿌리내리지 못 한 가운데 국가주도의 시장경제가 형성된 것이다. 우리나라 또한 이로부터 예외일 수 없었다.

경제민주화는 경제자유화를 위한 수단으로서의 개념이기에 대립이 아닌 상호 조화가 가능하며, 지금까지 국민들이 경제위기때 마다 세금내지는 기타의 노력으로 비용을 부담하였고 재벌도 기업부실로 인한 공적 자금투입이라는 사회적 물의를 빚기도 하였 기에 공익과 관련된 제한적인 범위 내에서의 경제는 정치의 통제를 받을 수 있고 이 는 미국의 경제학자 크르그만 교수도 유사한 애기를 하였으며 단 여기서 정치적이라 는 의미가 다수결로서 마음대로 할 수 있는 것이 아닌 헌법 37조 2항의 한계 속에서 만 제한적으로만 행사 될 수 있다고 할 것이다.

즉 다수결의 폭거를 예를 들면서 경제민주화가 안된다고 하지만 민주주의는 결정전 에 국민들에게 올바른 정보를 제공하기 위하여 대화와 토론을 전제로 한다는 점에서 반드시 다수결만이 민주주의의 원리가 아니고 법치주의 즉 자유주의의 제한을 받는 민주주의이기에 경제민주화라는 개념이 반드시 성립할 수 없는 것은 아니라고 보인 다. 헌법개정시 경제민주화규정의 삭제여부와도 관련되는데 위와 같은 이유로 경제민 주화의 존치는 일응 제한적인 범위 내에서 타당해 보인다.

Ⅳ. 경제민주화의 발생원인

1. 현 정부의 감세와 고환율정책에 대한 국민들의 반감.

현 정부의 감세와 고환율정책에 의해서 재벌 등에게 많은 혜택을 주었는데도 불구하 고 재벌들은 이에 대한 사회적 책임을 다하지 않고 있는데 대한 국민들의 반발도 중 요한 원인이라고 보인다.

2. 노블리스 오블리제정신의 흠결

재벌제도자체의 부정인지 아니면 재벌총수일가의 남용인지가 문제- 민주주의는 최고 의 제도이다 제대로 사용된다면 무능한 자녀들이 상속을 통하여 본인과 사회를 망치 는 것을 방지하는 것 타당하며, 재벌이 이노베이션을 통해서 생존한다면 보호가치 있

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으나 국가와 국민의 혈세에 의한다면 다시 한 번 고려해야 할 문제라고 보인다.

3. 근본환경 원인

한국 경제가 직면하여온 고령화, 세계화, 기술변화 등의 근본적인 환경변화가 상당부 분 원인으로 생각된다. 분배구조 악화로 대표되는 양극화에 세계화와 기술변화가 원 인으로 작용하고 있음은 널리 알려진 이야기이다. 그런데 우리나라의 경우 고령화가 추가적인 요인으로 작용하고 있다. 고령화는 성장감속의 중요한 요인일 뿐 아니라 분 배구조 악화의 중요한 원인이기도 한 것으로 보인다.

4. 서비스업 자유화 후 구조조정기

고령화와 더불어 우리나라에 고유한 추가적인 양극화의 원인은 지난 10여년이 서비 스업 자유화 후 구조조정기간이었다는 점이다. 1990년대 중반 이후 정부는 서비스업 의 자유화를 추진하였다. 유통업, 방송․통신, 문화서비스(영화산업 등) 등등 과거 외국 자본과 대기업 자본의 진입이 제한되어 있던 서비스 분야의 진입규제가 1990년대 중 반부터 완화되었고 외환위기를 지나며 완전히 자유화되었다. 한국 경제의 성장단계를 반영한 자연스러운 조치였다. 그러나 서비스업의 특성상 수많은 영세자영업자 및 중 소상공인이 종사하여 왔었기에, 이들이 구조조정의 압력에 노출되자 과거 제조업의 구조조정과는 달리 광범위한 양극화 논란을 야기하였다. 게다가 외국자본과 재벌자본 의 진입이 있으면서 논란의 정치성이 더해졌다. 유통업의 대기업 골목상권 침해논란, 방송제작업의 영세업자 착취논란, 영화업의 수직계열 대기업에 의한 불공정행위 논란 등이 몇 가지 잘 알려진 예이다.

Ⅴ. 경제정책의 한계로서의 37조 2항

일반적인 규정인 119조 중 “대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다.”는 시장자율이라는 원칙규정인 1항 보다 2항상의

“국가는 균형있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장 의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위 하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다.”라는 경제민주화규정이 더 강조되고 논 란의 중심에 있다. 하지만 이는 앞에서도 언급했듯이 추상적이며 불분명하고 특정한 경제정책의 목적의 정당성을 뒷받침할 수 있는 근거규정일 수 있으나 이 경제민주화

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규정만으로는 모든 정책의 타당성을 인정받을 수 없다. 그 이유는 경제민주화규정보 다 더 근본적인 헌법 제37조 제2항이 정하는 기준에 맞추어 목적이 정당하고 수단 도 이에 맞추어 정당한 경우에만 기본권의 제한이 허용되기 때문이다. 우리는 어려 서부터 목적이 정당화하다고 하여 모든 수단을 정당화할 수 있느냐는 논제에 대해서 그렇지 않다고 하다고 배웠다. 이는 우리 속담 중 “빈대 잡으려다 초가산간을 태운 다”라든지 한자성어 중“過猶不及”이라는 가름침 속에서도 있는 매우 중요한 삶의 원 칙이고 이를 구체화한 것이 헌법 제37조 제2항의 문제이기 때문이다.

헌법 제37조 제2항의 규정에 미루어 이러한 기본권에 대한 제한이나 차별적인 대우 를 하고자 하는 때에는, 첫째, 제한 또는 차별의 목적이 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리 즉 공익을 위하여 필요하고 정당한 것이어야 하고, 둘째, 그 수단, 방법이 목적의 실현을 위하여 실효성도 있어야 하고 그 정도 또한 지나치지 않고 적정한 것 이어야 하며, 마지막으로 달성되려는 공익이 제한되는 기본권이나 포기되는 정책으로 인한 손실보다 더 크다는, 즉 경제적 비용효과분석에 비추어 타당성도 갖추어야 한다.

결국 이제는 경제민주화라는 헌법적 목적의 정당성은 빈부격차의 확대, 자영업자의 어려움, 그리고 납품단가후려치기와 하도급의 문제점 등 시대적 상황은 목적의 정당 성을 강화하고 있다. 하지만 경제민주화의 목적이 정당하다고 하여도 지금부터는 이 러한 목적을 달성할 수 있는 구체적인 실효성 있는 수단이 무엇인지 그리고 이러한 정책이 진정으로 국민들에게 도움이 되는지를 진지하게 검토하는 방향으로 논의가 진 행되어야 한다.

여기서 국민은 무엇을 원하고 진정으로 국민에게 무엇이 도움이 되는지 검토하여 한다. 국민은 의식주와 최소한의 생존을 요구하며 이에 부응하여야 하기에 대안이 가 장 중요하다. 실제 국민들은 많은 여론조사에서 경제민주화가 최우선순위가 아니고 그들의 가계부채와 생활고를 해결하기 위해서 진정으로 필요한 정책에 대한 논의가 진행되어야 하고 그렇다고 경제민주화 논의가 불필요하다는 의미는 아니다.

Ⅵ. 경제민주화의 유형

현행제도는 사후적 책임과 사전적 규제 중간형으로서 사실상 대기업 등에게 경제력 집중으로 인하여 사실상 독과점적 위치를 보장해 주고 있다는 비판이 많은데 이에 대 한 개선책으로서 아래의 유형이 존재한다고 본다.

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1. 사후적 책임강조형

사후적 책임을 전제로 엄격한 책임을 전제로 하는 모형이라고 할 수 있다. 그러나 이러한 사후적 통제 매커니즘이 제대로 작동하지 않을 경우에는 징벌적 손해배상의 도입, 집단소송의 도입, 기업의 사회적 책임론 등의 필요성이 제기될 수 있을 것이다.

2. 사전적 규제 강화형

사전적으로 엄격한 행정적·입법적 규제를 하는 형태로서 출자총액규제와 기타 재벌 계열사문제(진정소급입법으로서 위헌인지 여부와 과연 실효성이 있는지, 외국기업의 합병 문제를 막기 위해서 국내금융자본 내지는 각종 펀드의 허용여부)와 중소기업과 생존의 문제(하도급권력남용의 문제, 특허권의 보장), 골목상권을 보호를 위한 일요일 강제휴무제, 기업에 대한 감세에 존속여부가 이에 해당한다고 할 수 있을 것이다.

3. 소결

부당행위에 대해서 기존의 행위규제에 한정하여 좀 더 강화할 것인가의 문제와 아 니면 동반성장이나 순환출자금지나 근본적인 재벌개혁을 하여야 하는가의 문제가 가 장 중요한 논의의 시작이라고 할 것이다.

경제민주주주의의 주권자인 소비자의 최종선택권을 보장하기 위하여 경쟁은 전제되 어야 하는데 독점으로 선택권이 제한되어서는 안된다는 입장에서 진지한 논의를 하여 야 하고 어느 사회나 그 사회가 성공하기 위해서는 노블리스 오블리제, 즉 윗물이 맑 아야 아랫물이 맑다는 격언처럼 대기업이나 사회적 지도층에게는 좀 더 강한 책임을 부과하여야 한다. 다만 이는 단지 획일적 평등을 위한 것이 아닌 경제민주주주의의 주권자인 소비자의 최종선택권을 위한 자유를 위하여 무엇이 최선의 방안인지에 대해 서 진지하게 논의하여야 할 것이다. 사후적 책임강조형은 사법부의 활동이 공정함을 전제로 하지만 유전무죄 무전유죄와 편법증여에 대한 재벌의 편을 들어준 불공정한 사법부의 판결은 정당한 일반법감정에 반해 문제가 되기에 사법시스템의 개혁은 전제 되어야 한다.

Ⅶ. 결론

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경제민주화라는 헌법적 목적의 정당성은 빈부격차의 확대와 자영업자의 어려움, 그 리고 단가후려치기나 하도급의 문제점 등의 측면에서 정당성에 힘을 모아가고 있으나 경제민주화의 목적이 정당하다고 하여도 지금부터는 이러한 목적을 달성할 수 있는 구체적인 실효성 있는 수단이 무엇인지 그리고 이러한 정책을 구체화 될 경우 진정으 로 국민들에게 도움이 되는지를 진지하게 검토하는 방향으로 논의가 진행되어야 한 다. 국민에게 진정으로 도움을 주는 수단이 단지 경제민주화로서 다 해결되기는 힘들 어 보인다. 서민들의 진정한 어려움을 해결하기 위해서는 재벌개혁 중심의 경제민주 화만이 아니라 가계부채 대책, 건전한 복지정책의 확립 등도 같이 논의하여야 할 중 요한 문제라고 보인다.

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2012년 10월 17일 한국경제연구원

‘경제민주화’의 한국사적 배경

이영훈

(서울대 경제학부 교수)

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외환위기 이후 한국경제는 구조적으로 저성장의 시대에 진입하였으며, 그에 따라 산업간, 계층간 소득의 불균등 이 심화되고 있다. 대선 정국을 맞이하여 정치권은 경쟁 적으로 한국경제의 이 같은 모순을 이른바 ‘경제민주화’

의 담론으로 접근하고 있는데, 그 두드러진 특징은 대증 적(對症的)이라는 점이다.

즉 빈곤층 문제는 소수 부유층 때문이며, 중소기업의 정체 는 대기업의 횡포 때문이며, 골목상권의 몰락은 대형 유 통업체 때문이라는 것이다. 이 같은 대증적 진단의 ‘경제 민주화’만으로는 한국경제가 직면하고 있는 구조적 모순 을 전체적으로 이해하거나 올바르게 해결하기 힘들다.

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한 나라의 시장경제체제는 기업-가계-정부 간의 재화와 서 비스의 흐름을 제1층으로 하고, 그것을 뒷받침하는 제도 와 사회자본을 제2층으로 하고, 그것의 비교적 특질을 규 정하는 문화와 환경을 제3층으로 하는 복합적인 구조물 이다.

저성장의 시대에 진입함으로써 발생하는 여러 가지 모순과 갈등은 나라마다 시장경제체제의 복합적 구조의 차이로 인해 그 형태를 달리한다.

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시장경제체제의 복합적 구조

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한국의 문화가 안고 있는 비교적 특질은 한마디로 공동체 로 조직되지 않은, 분산적 개인으로 구성된, 저신뢰의 물 질주의 사회라는 점이다. 국제적 비교연구에 의해 한국 인의 가치가 상대적으로 물질주의적임은 잘 알려진 사실 이다.

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한국사회의 저신뢰 (1)

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한국의 사회적 자본

OECD 29개국 중 22위, 점감하는 추세,

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노동시장의 유동성

1년미만 근속자 비율: OECD 25개국 중 1위 10년이상 근속자 비율: 동상 25위

저임금노동자비율: OECD 23개국 중 1위

저임금의 온상: 개인서비스, 도소매, 부동산, 가내서비스, 음식숙박업 노동조합조직율: OECD 33개국 중 30위

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한국인들은 물질주의적이다.

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한국인들의 정체성은 혼란스럽다

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이 같은 한국의 사회와 문화가 안고 있는 특질은 그 역사적 연원이 깊다. 17-19세기 조선왕조 시대에 있어서 동리는 주민들의 생활공동체가 아니었다. 동리는 인간 주거의 집적을 의미하였을 뿐이며 수리, 영림, 교육 등의 공공재 를 생산하는 주체는 아니었다.

상인들의 단체도 자본이나 상업적 권리를 바탕으로 한 조 직이라기보다 성원들 간의 신분질서를 바로 잡고 어려움 에 처한 동료를 구제하기 위한 임의단체로서 그 출입이 자유로웠다. 한국에서 시장거래를 규율하는 상인단체의 역사는 결여되었다.

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경북 예천군 전통사회의 변천

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19세기 단성군 법물야면의 가계 계승

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20세기 초 울주군 언양면의 사회조직

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한국의 마을

1790년 전국의 동리 수: 39,465 1913년 전국의 동리 수: 63,845 1914년 동리의 통폐합: 28,238

1970년대 새마을운동 당시 남한의 마을 수: 34,665 건전한 리더십의 자조마을 9%

리더십이 후진적인 마을 41%

리더십이 결여된 마을 53%

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19-20세기 보부상 조직에 대한 재평가(조영준)

• 보부상단: 출입이 자유로운 가난한 상인들의 상호부조와 의례기능의 단체

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선진국에서 협동조합은 위기에 강한 구조로 지속 적인 경제성장을 이끄는 선도적 역할을 수행

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• 한국의 협동조합

1) 가입율 저조: 약 330 만 개 사업체 중 협동조 합조합원은 64만 명, 가 입율 19.5%

2) 조합원의 이질성

3) 조합 경영진의 시장, 기술, 경영기법 변화에 대한 대응능력의 결여

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분산적 소영업자의 출혈경쟁: 지역과 협동의 결여

옛 공장과 아파트단지가 혼재된 서 울 구로구 신도림동은 인근에 사는 중산층 1만여 가구와 인근 신도림역 을 이용하는 유동 인구로 북적거리 는 동네다. 면적 1.46㎢에 불과한 신 도림동에 최근 몇년간 치킨집이 우 후죽순처럼 늘면서 현재는 30여 개 의 치킨집이 밀집해 있다. 신도림중 학교를 중심으로 도보로 5분 거리 이내에만 10여 개가 있다. 교촌치킨, BBQ치킨, 둘둘치킨, '오븐에 빠진 닭 ' 같은 대형 프랜차이즈부터 생소한 이름의 군소 프랜차이즈까지 다양 하다. (조선일보)

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한국의 사회와 문화가 안고 있는 비교적 특질, 즉 공동 체의 결여, 분산적 개인의 물질주의적 취향 등은 저 성장이라는 외부적 충격으로 발생하는 갈등과 모순 을 제 사회단체가 자율적으로 흡수하고 완화, 조정하 기보다 오로지 정치에 그 해결을 위임할 수밖에 없는 행태를 보이기 마련이다. 대선 정국을 맞아 정치권이

‘경제민주화’라는 대증적인 화두를 내걸고 유권자의 표를 구하는 현상의 역사적 배경을 이 같이 이해할 수 있다.

무엇을 할 수 있을 것인가?

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기존의 경제민주화조치부터 잘 챙겨보라

김정호(연세대 경제대학원 특임교수)

경제 민주화라는 단어는 쓰는 사람마다 그 뜻이 다른 것 같다. 가장 자주 등장하는 뜻은 재벌개혁이다. 재벌 해체론에서부터 순환출자 해소, 출자제한제 부활, 일감몰아 주기 규제 등 재벌 두드리기는 경제민주화의 단골 메뉴다. 이와 관련하여 중소기업 지원과 보호 제도도 자주 등장한다. 또 부자증세, 즉 부자들에게 세금을 많이 거두자 는 것도 들어간다.

그렇게 보면 잘 나가는 자는 누르고 뺏고, 불쌍한 자는 보호하고 도와주자는 것이 경제민주화인 것 같다. 그런데 그런 의미의 정책이라면 우리는 이미 초강력 경제민주 화 정책들을 많이, 그것도 아주 많이 가지고 있다.

제일 이해하기 쉬운 세금문제부터 생각해 보자. 한국의 직접세는 이미 지나치게 ‘민 주화’ 되었다. 소득세는 가진 자들만이 내는 세금이 되어 버렸으니 말이다. 대기업의 상위 1%가 전체 법인세의 80%를 부담한다. 개인 소득세의 경우 상위 1%가 전체의 45%를 부담한다.1) 자영업자의 상위 7%가 종합소득세의 85%를, 근로소득자 상위 12%가 전체 근로소득세의 85%를 각각 낸다. 반면 전체 근로소득자와 자영업자의 40%가량이 세금을 한 푼도 내지 않고 있다.2)

거칠게 정리하자면 이렇다. 상위 1%가 소득세의 절반을, 상위 10%가 40%를, 그 아래 중산층을 이루는 상위 10%에서 60%까지(납세자의 절반)이 소득세의 10%를 낸 다. 하위 40%는 아예 안내는 것이 대한민국 소득세의 구조인 것이다. 가진 자의 것을 뺏는 것이 민주화라면 한국의 직접세는 과도할 정도로 민주화가 되어 있다.

지역 사이의 민주화도 한국은 세계 최고 수준이다. 한국은 세계에서 가장 강력한 수도권 집중 억제 정책을 가지고 있다. 프랑스, 일본 같은 중앙집권적 국가 들이 한 때 수도권 규제 정책을 편 적이 있었지만, 이제는 방향을 완전히 돌려서 대도시 경쟁 력 강화 정책을 펴기에 이르렀다. 그러나 한국은 수도 이전까지 하는 마당에 아직도 수도권 규제에 집착하고 있다. 이제는 인구도 줄고 있으니, 외자 유치를 위해서라도 부분적으로나마 규제를 풀자는 제안들이 자주 나온다. 하지만 지방 정부들이 절대 안 된다고 들고 일어나니, 어림없는 일이 되어 버렸다. 지역정책의 민주화 역시 세계 최 고 수준이다.

1) 한국경제신문 2012년 5월 28일자.

http://s.hankyung.com/news/app/newsview.php?aid=2012052807251&type=&nid=291&sid=0101 2) 김종수, 증세의 역설

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중소기업 보호 정책은 어떤가. 이것 역시 한국은 세계에서 가장 강력한 수단을 가 지고 있다. 중소기업에게 주어지는 혜택이 160개에 달한다. 중소기업 지원을 위해 쓰 이는 정부 예산은 9조 7천억원이고, 정부 조달 예산 중 중소기업 제품을 구매하는 금 액은 67조 7천억원이다. 중소기업고유업종이라는 것은 WTO 규범 위반을 걱정해야 할 정도로 정치적인 제도여서 2006년에 폐지됐던 것인데, 중소기업 적합업종이라는 이름으로 다시 부활했다. 모든 나라를 확인해 보지는 않았지만, 미국, 일본, 독일, 영 국, 프랑스 등 내가 아는 나라에는 한국 같은 중소기업 보호제도를 가진 나라는 없 다.

재벌 정책 역시 한국은 단연 세계 최강이다. 한국은 자산규모 5조 이상의 기업집단 에 대해서 공정거래위원회가 집중적으로 감시와 규제를 하고 있다. 이것을 일반집중 규제라고 부른다. 일반집중이란 한 기업 또는 기업집단이 한 나라의 경제에서 차지하 는 비중을 말한다. 한국은 특이하게도 그 일반집중을 규제한다. 특히 재벌기업집단을 규제한다. 물론 다른 나라에도 경제력 집중에 대한 규제는 있다. 하지만 그것은 단순 히 크기 때문이 아니라 독점력 때문이다. 즉 하나의 시장에서 독점력을 행사할 경우 규제하는 것이다. 이런 것을 일반집중과 구별하여 시장집중이라고 부른다. 예를들어 마이크로 소프트의 윈도우 미디어 끼워팔기에 대한 재판 같은 것이 그것이다. 이 판 결이 과연 잘 됐는지에 대한 논란의 여지가 크지만, 우리가 관심을 가져야 할 것은 문제의 포인트이다. 그들은 마이크로소프트가 커서 문제시하는 것이 아니라, 반경쟁적 행위를 했는지의 여부를 따지는 것이다. 록펠러의 스탠더드 오일, AT&T 같은 기업이 분할까지 된 이유는 크기 때문이 아니라 경쟁을 촉진한다는 목적을 가지고 있었다.

그런데 우리는 일단 기업이 규모가 크면 문제가 된다.

이스라엘의 재벌개혁이 화제가 된 적이 있지만, 한국은 이미 그 제도를 가지고 있 다. 그들의 개혁은 은행과 다른 산업을 같이 가진 재벌들은 두 개를 분리하는 방향으 로 제도 개편을 시작한 것이다. 그런데 이건 한국에 비하면 걸음마 수준이다. 그 정 도의 경제 ‘민주화’라면 한국은 이미 50년 전에 마쳤다. 박정희가 쿠데타로 집권하고 가장 먼저 이룬 경제정책 중의 하나가 은행 국유화이다. 1957년 이승만이 귀속주 불 하를 통해 민영화한 조흥, 상업, 제일, 한일은행의 4개 시중은행을 4년 후 박정희가 다시 국유화시킨 것이다. 국유화 이전 4개 시중은행의 지배주주 또는 소유주는 제일 은행이 정재호(삼호그룹), 조흥은행과 한일은행은 이병철(삼성그룹), 서울은행(현 하나 은행)은 이정림(개풍그룹)이었다.

1981년부터 은행 민영화가 시작되지만, 재벌은 그 대상에서 제외되었다. 그게 금산 분리 원칙이다. 그런데 이스라엘은 우리가 이미 50년 전에 시작한 규제를 이제 시작 해서 세계의 언론을 장식하고 있는 것이다.

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박정희의 더 화끈한 재벌 ‘민주화’는 강제 기업공개제도이다. 1972년 8월 3일 박정 희는 사채동결 조치를 통해 고리 사채 때문에 망하게 생긴 기업들을 살려준다. 하지 만 공짜는 없는 법. 바로 이어서 기업공개촉진법을 만들어 재벌기업의 주식을 일반 국민에게 매각하도록 강제했다. 물론 값은 싸야 했다. 시가발행이 아니라 액면가 발 행. 그게 공모주다. 바로 이 강제 기업 공개정책은 기업의 재산 (당시는 오너의 재산) 을 국민에게 직접 나눠주는 정책이었다. 이것만한 ‘민주화’를 찾을 수 있는가.

그런데 흥미로운 것은 강제적 기업공개정책 및 소유분산 정책 때문에 오너의 지분 율이 낮아졌고, 지분율을 낮추는 것이 정부와 국민의 공감대였는데, 지금 와서는 지분 율이 낮다고 공격이 시작되었다. 그러면 어쩌라는 거지? 경영권을 포기하라는 건가?

한국 재벌이 받는 규제는 그것말고도 아주 많다. 내부거래는 ‘부당’해서는 안되며, 이사회의 일정 비율 이상을 사외이사로 채워야 하고, 보험 등 금융회사 보유 계열사 주식은 의결권이 제한된다. 감사 및 감사위원을 선임할 때는 대주주의 의결권은 3%

로 제한되며... 많다. 아무튼 공정거래법과 증권거래법의 상당 부분이 재벌을 규제하 는 내용들로 채워져 있다.

새삼스럽게 헌법 제119조 2항을 거론하며 경제민주화를 외치지만 한국은 이미 오 랜 동안 경제민주화라고 불릴 규제와 조정을 해왔다. 그것도 강력한 것들로. 우리가 어떤 경제민주화 정책을 가지고 있는 지부터 살펴보는 것이 급선무이다.

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대한민국 역사속에서의 ‘경제민주화’

- 경제성장을 이끄는 경제민주화의 방향은? -

신 석 훈 (한국경제연구원 선임연구원)

1. 1980년 중·후반, 경제민주화 개혁정책의 시작

o 경제민주화 정책은 최근에 시작된 것이 아니라 이미 1980년대 중·후반부터 시작되 었음.

╶ 1960년대 이후 20년 동안의 개발연대 시대의 결과인 ‘경제력집중’을 ‘시장경제 개혁’이라는 이름으로 개혁하기 시작한 제5공화국(전두환 정권)부터 「경제민주 화」는 이미 우리나라 기업정책에 뿌리 깊게 자리 잡고 있었음.

Ÿ 박정희 대통령은 국가의 역할을 경제발전에 두고 성공 가능한 기업들을 지원 하며 투자와 거래를 장려. 교육과 기술에 대한 투자를 확대. 여기에 기업가 의 역할이 더해지면서 경제발전을 위한 혁신이 가능

Ÿ 그러나 80년대 정치민주화를 이룸에 따라 그 이전의 독재정권하에서 이루어 진 경제정책들과 그 결과인 경제력 집중은 독재와 정경유착하에서 이루어진 비민주적, 반시장적 현상으로 인식되기 시작

Ÿ 이러한 「비민주적, 반시장적」 현상들을 타파하기 위한 것이‘경제민주화에 기 초한 시장개혁’이었음.

Ÿ 그러나 여기서의 ‘시장’을 지나치게 이상적인 시장으로 설정하고 이러한 잣 대로 당시 현실의 경제현상을 가늠하기 시작

o 기업을 바라보는 기본철학과 관점에 따라 대기업의 구조와 행위에 대한 진단이 달 라지고 이를 해결하기 위한 국가의 역할도 달라지기 마련임.

╶ 1980년대 이후 ‘경제민주화 정책(또는 시장개혁정책)’은 현실의 불완전한 시장 을 이상적인 시장과 비교하며 법과 규제를 통해 현실을 뜯어 고치려는 것 Ÿ 이상적 세상(ideal world)에서의 기업조직과 기업행위를 기준으로 현실을 보

면 온통 비정상적이고 불공정한 기업행위들로 가득 차 있는 것처럼 보일 수

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밖에 없고 정책가라면 누구나 이러한 현실을 이상에 가깝도록 바로잡고 싶은 유혹에 빠질 것임.

Ÿ 1980대 이후 지속적으로 시행되어온 경제민주화 정책은 이러한 유혹에 빠져 든 결과 개발연대 시대의 긍정적 측면을 도외시 한 채 부정적 측면만 보며 그 이전 시대의 정책을 부정

╶ 현실적 시장은 ‘이상주의 경제관’에서처럼 자원배분을 전적으로 시장 메커니즘 에 맡길 정도로 이상적이지 않음.

Ÿ 현실적 시장에서는 거래비용(transaction cost)이 발생하므로 불완전함.

Ÿ 시장에서는 계약을 수단으로 거래가 이루어짐. 계약은 서로 필요한 사람을 찾아 협상을 통해 의견 일치를 보는 과정이므로 상당히 번거로움. 계약비용 또는 거래비용이 소요. 물건을 생산할 때 마다 생산요소 소유자들이 매번 이 러한 계약을 체결해야 한다면 여간 번거롭지 않을 것임. 따라서 그 대안으로 생산과 경영에 관련된 포괄적 사항을 계약 당사자중 일방이 일정한 범위에서 일방적으로 결정할 수 있도록 하는 내용, 즉 ‘경영권’을 핵심으로 하는 장기 계약을 한 번만 체결하면 거래비용을 줄일 수 있음. 이러한 계약구조가 바로

‘기업의 본질’

Ÿ 업종과 시장상황에 따라 다양한 형태의 거래비용이 발생하므로 이를 극복하 기 위한 기업조직형태도 다양할 수밖에 없음.

Ÿ 경제력이 집중되었거나 소유-지배 괴리가 있다고 해서, 기업조직과 행동이 상식과 다르다고 해서‘당연히’규제해야 한다고 봐서는 안 되는 이유임.

2. ‘경제력집중억제’와 ‘소유-지배괴리 개선’중심의 경제민주화 정책

o 경제민주화 ≑ 이상적 시장경제에 기초한 개혁 ≑ 경제력집중 억제 ≑ 재벌 소유 -지배 괴리 억제

o 「공정거래법 정책」을 통해 ‘기업조직’에 대한 직접적 규제

╶ 1986년 6월에 당시 경제기획원이 펴낸 “공정거래편람”(120-130)은 “다수의 대 규모기업들로 구성된 기업집단이 국민경제의 주요한 부분을 점유하고 있는 상 태”가 우리의 경제력집중 문제.

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╶ 이러한 경제력집중억제시책은 공정거래법 1차 개정시(1986. 12. 31) 처음 도입 되어, 이때에 지주회사 설립금지, 대규모기업집단 지정제도, 상호출자 금지, 출 자총액제한제도 등 경제력집중억제 시책의 기본틀이 형성되었다고 제1조 목적 에 ‘경제력집중 방지’와 ‘국민경제의 균형 있는 발전’이라는 문구도 이 때 추가 Ÿ 공정거래법은 시장지배적 사업자의 지배력남용, 경쟁제한적 기업결합 등을

금지하고 있는바, 공정위는 이 경쟁법 규정들의 엄정한 집행을 통해 시장 독 점화와 집중을 초래하는 재벌의 계열확장과 지배력 남용을 저지할 수 있음에 도 출자총액제한 등의 재벌규제는 재벌의 과도한 확장을 억제하기 위해 다른 나라에는 없는 추가적 대책으로 공정거래법에 도입.

Ÿ 이러한 정책에 대해 지나치게 강력한 경제규제이며 위헌이라고 문제가 제기 되자 정부는 1987년 10월 제9차 헌법개정을 통하여 대한민국의 경제기본질 서에 명시적으로 「경제의 민주화」추구를 천명하여 헌법적 논란 회피

╶ 공정거래법상 “과도한 경제력의 집중을 방지”하는 것을 목적으로 하는 데 시장 경쟁과 관련하여 문제되는 것은 시장지배력이지 경제력집중이 아님.

Ÿ 경제력집중은 시장지배력 제고의 배경으로 의심할 대상은 되지만 경쟁질서 유지를 위하여 법으로 억제해야 할 대상은 아님.

╶ 1990년대 들어와 재벌의 ‘문어발식’사업다각화와 ‘선단식’경영이 경쟁력 저하의 원인으로 간주되면서 업종전문화, 전문·독립경영 등이 정책표어로 등장.

Ÿ 이때부터 경제력집중억제 제도로 도입된 재벌규제는 적용제외와 예외인정을 수단으로 이용해 업종전문화· 대형화, 기업소유분산, 재무구조 건실화 등의 목적을 추구하기 시작.

o 1997년 경제위기 이후의 개혁정책은 기업조직에 대한 직접적 규제와 더불어 「자 본시장을 통한 시장적 규제」를 활성화하기 위해 회사법상의 제도 활용

╶ 재벌들이 무분별한 과잉투자가 외환위기를 초래하였고 이러한 과잉투자의 중요 한 원인은 재벌 오너들이 다른 소수주주들을 무시하고 독단적으로 의사결정을 한 데에 있다고 주장

Ÿ 재벌이 비민주적으로 운영되다보니 비효율적이라는 것

╶ 기업집단에 대한 주주들의 민주적 통제를 강화하기 위한 회사 소유구조 개선 정책들이 제시

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Ÿ 우리나라 기업집단들은 계열사 간 출자를 통해 얽혀 있고 이를 이용해 오너 가 적은 지분으로 기업집단 전체를 지배하고 있어 외부에서의 적대적 M&A 위협을 통한 민주적 통제를 무색케 하고 있다는 것

Ÿ 재벌 계열사간의 경영·재무·거래상 연계를 제한·단절해 전문화와 독립경영을 유도

o 최근의 경제민주화 열풍 속에서 정치 민주주의에서 1인1표가 가장 이상적인 것처 럼 회사에서도 소유-지배일치 또는 1주1의결권 원칙에 기초한 주주 민주주의 구 현이 가장 이상적으로 보고 있음.

╶ 우리나라 기업집단의 지배주주들은 계열사를 이용해 실제 자신의 ‘소유’지분보 다 많은 ‘의결권(지배권)’을 행사하며 기업집단 전체를 지배하고 있어 주주 민주 주의에 정면으로 위반되는 것처럼 보임.

Ÿ 기업집단 소유지배구조 개혁이 경제민주화 논쟁의 핵심이 될 수밖에 없는 이유

╶ 소유-지배일치 또는 1주1의결권 원칙에서 벗어나 행사되는 지배권을 자칭 ‘가 공지배권(의결권)’이라고 부르며 비정상적인 것으로 규제되어야 할 대상으로 봄.

Ÿ 정치권에서 인식하는 ‘가공지배권’은 법인(계열사)이 다른 법인(계열사)에 출 자하여 그 회사의 주식을 소유하는 경우 항상 발생.

Ÿ 따라서 경제민주화 법안들의 대부분은 출자총액제한, 순환출자금지, 금산분 리 등 법인의 출자를 규제하는 정책들.

Ÿ 출자는 투자와 연계되어 있어 출자룰 규제하는 것은 결국 투자를 규제하여 투자를 위축

Ÿ 정부는 투자를 촉진시키기 위해 상황에 따라 예외와 적용제외 조항을 만들며 일관된 정책을 어렵게 하고 예측가능성을 어렵게 하며 경영불투명성을 초래 하여 투자를 다시 위축

o 주주들은 동일한 이해관계를 가지고 있으므로 이들이 지분의 크기만큼 회사를 ‘소 유’한다는 당연한 생각. 이러한 생각을 전제로 소유한 만큼만 지배권을 행사해야 한다는 소유-지배일치 또는 1주1의결권 원칙. 이러한 원칙이 유지되는 자본시장을 전제 해야만 주주민주주의가 회사가치에 기여.

╶ 금융환경의 변화로 주주들이 동일한 이해관계를 가진다는 기본전제는 성립하기 어려움.

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자율과 조화를 바탕으로 자유민주적 기본질서를 더욱 확고히 하여 정치·경제·사 회·문화의 모든 영역에 있어서 각인의 기회를 균등히 하고, 능력을 최고도로 발 휘하게 하며, 자유와 권리에 따르는 책임과 의무를 완수하게 하여,...

제 1 조

① 대한민국은 민주공화국이다. ② 대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.

제 1 1 9 조

∘대한민국의 경제질서는 개인과 기 업의 경제상의 자유와 창의를 존중 함을 기본으로 한다 (제1항)

∘국가는 균형있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하 며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민 주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정 을 할 수 있다 (제2항)

╶ 주주들의 이해관계가 다양하므로 ‘계약’의 관점에서 회사소유구조를 접근해야 함.

Ÿ 기업집단 내 계열사간 출자 등으로 지배주주가 일반주주보다 더 많은 지배권 을 행사하고 있어 위험할 수도 있지만 오히려 경영권이 집중되고 안정화 되 어 회사의 성과가 더 좋을 것이라는 판단 하에 기업집단 소유구조를 선호하 는 주주도 있을 것임.

Ÿ 물론 그렇지 않은 주주도 있음.

Ÿ 따라서 어떠한 형태의 소유구조가 자신의 이익에 가장 부합하는지를 결정하 는 것은 주주들의 몫

╶ 주주들간 선호의 다양성과 이질성으로 인해 주주민주주의에 기초한 재벌에 대 한 민주적 통제가 항상 모든 주주와 회사 전체의 이익으로 귀결되는 것은 아님.

╶ 최근 경제민주화 정책의 화두로 떠오르고 있는 일자리 창출과 재투자, 중소 협 력사와의 상생 등 회사의 모든 이해관계인들이 함께 가기 위해서는 주주들의 단기이익추구와 지나친 배당요구를 어느 정도 자제해 줄 필요가 있을 것임.

Ÿ 그러나 주주 민주주의를 강조 하며 소수주주에게 지나친 권리를 부여할 경우 이러한 필요성과 상반될 수도 있으므로 양자를 어떻게 조화시킬 것인가에 대 해서도 고민해 볼 필요가 있을 것임.

3. ‘경제민주화’의 재조명

<헌법상 ‘경제민주화’의 한계>

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o 「자유민주적 기본질서」 「민주주의」 「경제민주화」의 상관관계

╶ 우리나라 헌법이 추구하는 민주주의는 국민 다수의 결정이라면 모든 것이 정당 화 되는 가치중립적 민주주의가 아니라 다수의 결정으로도 결코 바꾸지 못하는 것이 있는 가치구속적 민주주의임.

Ÿ 그러한 가치 중의 핵심이 헌법 전문(前文)에서 천명하고 있는 ‘자유민주적 기본질서’

Ÿ 이것의 핵심으로 헌법재판소는 ‘사유재산과 시장경제를 골간으로 한 경제질 서’를 들고 있고 (89헌가113), 이것이 경제민주화 정책이 넘을 수 없는 목적 상의 한계임.

o 최근 우리사회에서 ‘경제민주화’ 논쟁에 가려 ‘경제성장’ 담론이 이미 사라졌음. 이 시점에서 “왜 국가는 실패하는가? (Why Nations Fail)”라는 질문을 던지지 않을 수 없음.3)

╶ 지속적인 경제성장을 위해서는 사유재산권 보호, 계약보호, 신규사업의 용이성, 법치주의, 경쟁적 시장, 자유로운 직업선택 등 시장의 역동성을 담보하기 위한

‘경제제도’들을 갖추어야 함.

Ÿ 그리고 이러한 경제제도들은 한 국가의 정치과정을 통해 만들어지므로 그 국 가가 어떠한 정치제도를 갖추고 있느냐가 경제발전의 관건

Ÿ 경제민주화 주장에만 급급한 우리나라 정치권이 주목해야할 대목

╶ 1인1표의 정치민주주의는 포퓰리즘 민주주의로 전락해 오히려 경제성장에 역행 할 위험성을 내포하고 있으므로 ‘정치 민주주의’와 ‘경제발전’간의 명확한 상관 관계를 설정하는 것은 쉽지 않음.

Ÿ 다만 이러한 위험성을 얼마나 잘 통제하느냐에 따라 그 나라의 흥망성쇠가 결정되는 것은 분명

Ÿ 정치 민주주의 없이는 지속적 경제발전을 장담할 수 없음.

Ÿ 그러나 모든 민주주의가 경제발전을 이끄는 것은 아님.

Ÿ 경제발전을 이끄는 정치제도는 국가권력을 통제하며 재산권 보장, 계약 보 호, 경쟁촉진 등 시장의 역동성을 담보하기 위한 경제제도를 창출해내야 함.

3) Daron AcemogluㆍJames Robinson, Why Nations Fail - The Origins of Power, Prosperity, and Poverty (2012)

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4. 경제민주화 정책의 방향

o 대기업이 우월적 지위를 남용해 거래 상대방인 중소기업에게 불공정거래행위를 하 고 중소기업의 사업영역을 쉽게 침범할 수 있는 이유는 대기업에게로 경제력이 집 중되었기 때문이고 또한 이러한 경제력 집중이 심화되고 있는 이유는 대기업의 소 유지배구조가 왜곡되었기 때문이라는 것이 최근 정치권의 진단

╶ 대기업에게로 경제력이 집중되어 있어 중소기업과의 거래에서 항상 우월적 지 위를 남용할 것이고, 또한 중소기업 사업영역에 손쉽게 진입해 중소기업에게 피 해를 줄 것이라는 사실이 ‘당연시’ 되어 왔음.

Ÿ 대기업의 경제력집중을 억제하기 위해 대기업의 소유지배구조 자체를 ‘사전’

에 규제하는 정책

Ÿ 대기업의 우월적 지위 자체를 ‘사전’에 규제하는 정책, 대기업이 중소기업 사 업영역으로 진입하는 것을 ‘사전’에 규제하는 정책들이 우리나라 헌법상의 경제민주화 이념 하에서 ‘당연히’ 정당화 되는 것으로 인식되어 왔음,

Ÿ 결국 관건은 경제력이 집중되어 있고 소유-지배 괴리가 있는 ‘재벌’이 문제 라는 것

o 1980년 중후반부터 지금까지 지속적으로 추구해온 경제민주화 목표는 대기업의‘경 제력집중 억제’와 ‘소유-지배괴리 축소’

╶ 우리나라가 다른 나라들에 비해 경제력집중 현상이 정말 심한지에 대해서도 의 견이 분분함.

Ÿ 어떠한 통계적 측정방법을 사용했는가에 따라 학자들 간에도 견해가 각양각색 Ÿ 다의적이고 자의적일 수밖에 없는 개념이다 보니 어느 정도의 경제력집중이

규제되어야 할 집중인가에 대한 객관적 기준을 설정하는 것이 어려움.

╶ 자본시장에서 활동하는 주주들의 이해관계가 모두 동일하다면 소수주주들의 권 한강화가 회사 전체이익으로 귀결될 수 있지만 현실적으로는 다양

Ÿ 외부 소수주주들은 다양한 파생금융기법을 활용하여 더 적은 지분으로 더 많 은 의결권을 행사하며 적대적 M&A를 시도할 수 있음

Ÿ 지배주주의 소유-지배 괴리만 비정상적인 것으로 볼 경우 외부 주주들의 가 치파괴적 적대적 기업인수로 시달릴 수 있음.

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o 재벌 오너의 사익추구행위를 방지하고, 하도급업체에 대한 불공정행위를 억제하고, 중소기업과의 경쟁을 훼손하는 것을 방지하는 것이 경제민주화를 위한 재벌개혁의 목적이라면 여기에 반대할 사람은 아무도 없고 반대할 명분도 없음.

╶ 문제는 방법. 목적을 신속하고 효율적으로 달성할 수가 있다고 해서 모든 방 법이 정당화 되는 것은 아님.

Ÿ 경제력집중과 소유지배 괴리는 비정상적이고 많은 문제점을 초래하므로 ‘당 연히’ 개선해야만 한다는 생각, 그리고 이렇게 하는 것은 헌법상 ‘경제민주 화’이념에 기초한 것이므로 ‘당연히’ 정당하다는 생각에 기초하여 논의되고 있는 것은 지양되어야 함.

Ÿ 이럴 경우 항상 ‘과잉’규제의 문제가 초래될 수밖에 없음. 규제로 인한 외형 적 개선은 눈에 보이지만 그것으로 인한 사회적 손실은 눈에 보이지 않는 법임.

Ÿ 규제의 실효성도 중요하지만 규제의 한계도 항상 함께 고려해야만 함.

╶ 기업행위의 위법성을 국가가 구체적으로 입증하여 규제함으로써 불필요한 시장 개입을 최소화해야 함.

Ÿ 업종과 시장상황에 따라 다양한 형태의 거래비용이 발생하므로 이를 극복하 기 위한 기업조직형태도 다양할 수밖에 없음.

Ÿ 기업이 크거나 기업집단 형태를 취한다고 해서, 기업조직과 행동이 일반적인 상식과 다르다고 해서 ‘당연히’ 규제해야 한다고 봐서는 안됨.

Ÿ 따라서 정상적인 기업행위를 위법행위로 잘못 판단할 오류가 점점 커지고 있음.

Ÿ 이러한 법적 판단의 오류를 최소화하기 위해 위법성에 대한 입증책임과 입증 기준을 강화하고 있는 것이 세계적 추세

o 과잉규제로 정상적인 기업활동을 위축시킬 우려가 큰 사전적인 행정규제 중심의 인위적 해소정책 보다는 사후적인 사법적 구제 강화 정책들로 개선해 나가는 것이 대기업과 중소기업, 그리고 소비자 등의 이익에 부합하는 헌법 합치적 정책 방향 임과 동시에 경제민주화 정책 방향

o 재벌을 규제할 새로운 법적 장치를 마련하려고 하기 보다는 현재 있는 법을 제대 로 집행하고 실행하려는 노력에 주력해야 함. 하드웨어에만 신경쓸 것이 아니라 소프트웨어에 신경을 써야함.

참조

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