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이슈브리프 261호

(2021. 5.14)

한반도 평화프로세스 재가동과 한미정상회담

최용환 한반도전략연구실

제261호

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May 2021. No. 261

국문초록

미국의 대북정책 리뷰가 종료되면서 북핵문제를 둘러싼 외교전이 시작되었다. 이번에 발표된 미국의 대북정책은 그 동안 한국 등 동맹국과 협의를 거쳐 만들어졌으며, 실용적이고 단계적인 접근을 시도하고 있다는 점에서 많은 기대를 가지게 만든다. 하지만, 북한을 협상 테이블로 이끌어 낼 수 있는 구체적 방안의 부재, 한반도 문제 해결 과정에서 남북관계의 중요성에 대한 언급의 부재 등은 아쉬운 점이라고 할 수 있다. 그런 의미에서 이번 한미 정상회담에서 이와 관련된 긍정적 메시지를 이끌어 낼 수 있는지 여부가 중요하다. 여기에 더하여 북핵협상과 관련된 긍정적 전망을 만들어 낼 수 있는지도 매우 중요하다. 협상 테이블로 북한을 이끌어 내는 것도 중요하지만, 더 중요한 것은 협상의 실질적 진전일 것이기 때문이다.

핵심어 : 한반도평화프로세스, 한미정상회담, 단계적 접근, 한반도 비핵화, 북미협상

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이슈브리프 261호

한반도 평화프로세스 재가동과 한미정상회담의 과제 01

한반도 평화프로세스 재가동과 한미정상회담의 과제

미국의 대북정책 리뷰 종료

4월 30일 미국 백악관 대변인은 미국의 대북정책 리뷰가 끝났다고 알렸다.

하지만 구체적인 대북전략의 내용을 밝혔다기보다는 원칙과 목표 정도가 알려졌다. 백악관 대변인 언급에 따르면 미국 대북정책의 목표는 완전한 비핵화이며, 외교적인 방법에 초점을 둘 것이다. 또한 과거 정부에서 실패한 그랜드 바겐(grand bargain)이나 전략적 인내(strategic patience)의 한계를 벗어나, 조율되고 실용적인 접근을 추구할 것이다.

미국의 대북정책은 한국 및 일본 등 동맹국과 사전 조율되었으며, 최종 내용 역시 공유하고 있을 것이다. 나아가 미국의 대북정책 입장은 북측에도 전달된 것으로 보인다. 그렇기 때문에 북한이 바이든 대통령의 의회연설에 대해 빠르게 성명을 내놓은 것은 부정적으로만 볼 이유는 없다. 미국이 외교와 협상을 제안한 상황에서 북한이 담화로 대응하기 시작한 것이기 때문이다.

과거 북한의 행태를 고려하면 한동안 북한은 다양한 수위의 성명을 내놓으면서 미국의 진의를 파악하려 할 가능성이 높다.

발표된 내용만으로 본다면 미국의 대북정책 입장은 몇 가지 점에서 주목 할 만하다. 첫째, ‘한반도의 완전한 비핵화’라는 목표를 재확인하였다. 그 동안 북한만의 일방적 핵폐기를 의미하는 듯한 ‘북한 비핵화’라는 용어를 사용해 왔는데, 이번에는 ‘한반도 비핵화’라는 표현을 사용하였다. 4.27판문점선언과 6.12싱가포르 정상회담에서 사용했던 한반도 비핵화라는 용어를 수용함으로써 협상의 연속성을 확보할 수 있게 되었다는 점에서 긍정적인 측면이 있다.

둘째, 싱가포르 합의를 기초로 진전을 추구할 것이라고 언급한 점도 주목된다.

트럼프 정부와의 차별성을 주장한 바이든 정부 입장을 고려할 때, 싱가포르 합의를 언급한 것은 중요한 변화라고 할 수 있다. 8차 당대회에서 싱가포르 합의를 자신들의 성과라고 과시한 북한으로서는 아마도 이 문제가 핵심 관심 사안 가운데 하나였을 것이다. 셋째, 전부 아니면 전무(all or nothing)가 최용환 (한반도전략연구실)

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아니라 무언가 결과를 추구한다는 점에서 사실상 단계적 접근을 수용하였다고 볼 수 있다. 단계적 해법의 내용은 여전히 불분명하지만 과거 토니 블링컨 미 국무장관은 뉴욕타임즈에 중간단계합의(interim agreement)와 포괄적합의 (comprehensive agreement)의 단계적 해법을 담은 기고문을 게재한 바도 있어서 트럼프 행정부와는 다른 접근이 시도될 것으로 보인다.

이번 미국의 대북정책 리뷰 발표 과정에서는 단호한 억지도 동시에 강조 되었지만 외교적 방법과 억지를 동시에 강조하는 것은 전혀 새로운 것이 아니다. 오히려 아쉬운 점은 남북관계의 중요성 등에 대한 언급이 전혀 없다는 점일 것이다. 물론 이 부분은 조만간 개최될 한미정상회담에서 논의될 수도 있을 것이지만 북핵문제와 남북관계 진전의 선순환을 강조해 온 한국 정부 입장에 대해 미국이 다소 유보적인 태도를 가진 것으로 보인다. 대북제재에 대해서는 완화 여지를 남겨두었으나 여전히 많은 부문을 모호하게 남겨두어 북한을 협상 테이블로 끌어오기 위한 유인책에 대해 별다른 언급이 없다는 점도 아쉬운 점이다.

북핵협상과 한반도 평화프로세스 재가동 관련 쟁점

북핵문제를 둘러싼 북미 외교전은 이제 시작이다. 그렇다면 단기적으로 최우선 과제는 협상국면으로의 전환 모멘텀을 마련하는 것이 될 것이다.

일단 미국은 자신들이 먼저 당근을 제시하지는 않을 것이라는 입장인 듯 하다. 북한 역시 이른바 ‘미국의 대북적대시정책 철회’가 있어야 북미협상을 시작할 수 있다는 주장을 연거푸 내놓고 있다. 하지만 북한이 요구하는 대북 적대시정책의 내용은 지나치게 포괄적이어서 여전히 모호한 측면이 있다. 그렇다면 이는 북한의 전략적 판단에 따른 것으로 융통성이 발휘될 여지가 존재한다고 할 수 있다. 북한 입장에서 보자면, 대북적대시정책의 내용을 구체적으로 적시할 경우, 만약 미국이 적시된 사안을 모두 이행하지 않으면 대화국면으로 전환할 명분을 찾기가 힘들어 질 것이다. 하지만 대북 적대시정책의 내용을 모호한 상태로 남겨두면, 한두가지 정책변화를 명분으로 대화국면으로 전환이 용이한 측면이 있다. 과거에도 북한은 인권문제, 최고 지도자 혹은 북한체제에 대한 표현문제 등 다양한 내용을 나열하며 대북적 대시정책을 철회하라고 주장하였지만, 자신들이 필요할 경우 연합훈련 잠정

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중단 등을 빌미삼아 회담에 나서기도 했다. 또한 북한이 연거푸 거친 대미, 대남 담화를 발표하고 있지만, 이 모든 것을 정리하고 국면을 전환할 수 있는 김정은 위원장이라는 한명의 스피커를 남겨두고 있다는 점에도 주목할 필요가 있다. 그렇다면 북한을 협상 테이블로 끌어내기 위해서는 한미정상회담에서 발표될 메시지의 내용, 8월 한미연합훈련 실시여부 등이 쟁점이 될 것이다.

북미협상이 시작되면 그 쟁점은 크게 세 가지 정도가 될 것이다. 즉, 비핵화의 출구와 입구, 그리고 방법 등이 그것이다. 우선 비핵화의 범위 혹은 목표(출구)에 대한 합의가 중요하다. 미국이 단계적 접근을 시도할 것으로 보이지만, 비핵화 목표에 대한 포괄적 합의도 없이 단계적으로 합의하고 이를 이행한 다음 그 다음 단계에 대한 협의를 다시 시작하는 ‘단계적 합의, 단계적 이행’을 시도할 가능성은 높지 않다. 하노이에서 북한은 자세한 핵시설에 대한 신고는 미국에게 폭격 리스트를 넘기는 것과 같다며 거부하였지만, 미국으로서는 완전한 핵폐기와 같은 추상적 문구보다는 구체적인 내용을 담고 싶을 것이다. 이른바

‘같은 말을 두 번 사지 않겠다’는 워싱턴의 입장을 고려한다면, 6자회담 합의 수준의 구체적 문구 혹은 핵물질의 총량에 대한 신고 등 보다 진전된 무언가를 원할 가능성이 높다.

둘째는 첫 단계 비핵화 조치와 이에 대한 상응조치의 내용(비핵화 입구)이 쟁점이다. 어쩌면 이 부문이 북핵협상의 가장 어려운 부분이 될 수도 있다.

하노이가 끝난 지점에서 생각해본다면 첫 단계 비핵화의 범위는 영변시설 혹은 영변 플러스 알파 수준에서 논의될 가능성이 있다. 문제는 북한의 입장인데 현재의 북한은 하노이에서 보다 더 후퇴한 입장을 가지고 있을 우려가 있다. 하지만 트럼프 행정부에서 포기한 안 보다 더 후퇴한 조건을 미국이 받아들이기는 쉽지 않을 것이다. 여기에 더하여 상응조치로서 북한에 제공되어야 할 것의 내용 역시 아직 분명하지 않다. 종전선언과 북미연락 사무소 그리고 부분 제재완화 등이 거론되었지만, 실제 미국이 어느 정도 수준을 고려하고 있는지는 여전히 불분명하다. 물론 이 모든 것은 북미협상이 실제 진행되는 과정에서야 분명해질 것이다. 또한 협상이 진행되면 일방의 입장으로 결정되는 것이 아니라 상호관계 속에서 결과가 도출될 것이기 때문에 그 결론은 유동적이라고 보아야 할 것이다. 그럼에도 불구하고 비핵화 초기단계 합의를 도출할 수 있는지 여부가 핵심 쟁점이라는 점은 분명하다.

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셋째, 검증 방법, 협상틀 등 비핵화 방법에 대한 것도 쟁점이다. 우선 북미 양자협상으로 진행되는지 다자협상이 시도될 것인지, 다자 협상이 시도된다면 참여 범위는 어떻게 되는지도 중요하다. 미국 대외정책 결정 라인에 있는 주요 인사들이 과거 이란핵합의(JCPOA)를 만들어낸 사람들이기 때문에 JCPOA 방식의 다자협상 가능성을 염두에 둘 필요가 있다. 하지만 북핵문제 특성상 북미관계가 핵심일 것이므로, 다자협상이 진행되더라도 북미관계은 여전히 중요할 것이다. 다만 과거 6자회담 사례를 돌이켜보았을 때, 다자협상이 진행되는 경우 북핵문제에 집중할 수 있는지 여부가 중요하다. 인권문제, 납치문제 등 외부변수가 많아질수록 회담이 지지부진 해질 가능성이 높기 때문이다. 여기에 더하여 다자협상의 장점 가운데 하나인 ‘정직한 중재자’를 구할 수 있는지 여부도 쟁점이다. 과거 6자회담에서는 중국이 중재자 역할을 하였지만, 미중 전략경쟁 상황에서 중국이 중립적인 중재자가 될 수 있는지는 의문이다. 상호 신뢰가 부족한 상황에서 검증과 상응조치를 어떻게 할 것이지 등의 문제는 지루한 협상이 되겠지만 아이디어가 없는 것은 아니다. 예컨대 단계적 접근을 시도하되 단계를 최대한 압축하고, 비핵화 조치의 이행 시한을 설정하거나 스냅백을 활용하여 실행력을 제고하는 방식이 그것이다.

한미정상회담의 과제

바이든 행정부 출범을 앞두고 많은 사람들이 과거의 전략적 인내로 회귀 하는 것이 아닌가 하는 우려를 표시하였다. 하지만 미국은 북핵문제 해결에 대한 강한 의지를 표명하고 있으며, 빅딜을 추구하지도 않겠지만 전략적 인내로 되돌아가지도 않을 것이라는 입장을 내놓았다. 하지만 미국의 대외 정책에서 북핵문제가 최우선 순위는 아닌 듯 하다. 아마도 미국에게는 미중 관계가 가장 중요한 대외정책 과제일 것이며, 코로나19 극복, 이란문제 등등 다양한 국내외 현안 하나로 북핵문제를 다루려 할 것이다. 반면 한국 정부 입장에서는 이번 한미정상회담을 통해 한반도 평화프로세스 재가동의 동력을 살려내는 일은 매우 중요한 과제이다. 물론 이외에도 다양한 한미현안이 있겠지만, 북핵문제 해결은 한국 정부에게는 사활적 이해가 걸린 이슈가 아닐 수 없다.

이번에 발표된 미국 대북정책의 기조는 기존의 한국정부의 입장을 상당부분

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반영된 것으로 보인다. 하지만 앞서 언급한 몇 가지 미흡한 부분이 있는 만큼, 이번 한미정상회담에서 이 부분이 얼마나 메꾸어질 수 있는지 여부가 중요하다. 우선 남북관계 개선의 중요성에 대한 미국 측의 동의와 지지가 필요하다. 한국 정부의 역할과 자율성과 관련한 긍정적 인식이 담긴다면 더 좋겠지만, 남북관계 진전에 대한 지지와 동의 정도는 담을 수 있어야 할 것이다. 싱가포르 합의라는 표현을 담기는 어렵겠지만, 싱가포르 합의의 정신을 담은 ‘새로운 북미관계 수립’ 관련 메시지를 담을 수 있는지 여부는 매우 중요하다. 정상 간 합의에서 매우 구체적인 내용을 담는 것은 한계가 있을 것이지만, 단계적 접근, 제재 완화 가능성 등 기존의 원칙을 재확인할 필요도 있다.

그렇다면 한국이 원하는 메시지를 담아내기 위한 우리의 카드는 무엇일지 생각해볼 필요가 있다. 미국의 관심은 미중관계가 핵심일 것이며, 이와 관련된 쿼드 문제, 그리고 글로벌 밸류 체인 변화 과정에서 한국의 역할, 한미일 협력 등일 것이다. 한국의 성장한 국력과 지정학적 중요성 등을 고려할 때 미국이 한국에 기대하는 것은 과거보다 훨씬 많아졌다. 하지만 문제는 미중 전략경쟁 상황에서 미국의 관심만을 반영할 수 없는 것이 한국의 현실이라는 점이다. 한국으로서는 미국과 협력할 것은 사안별로 기꺼이 협력하되, 특정 국가를 배제하는 방식에는 반대한다는 등 우리 외교의 원칙을 정하여 접근 할 필요가 있다. 단기적으로 손해가 발생하더라도 미국과 중국 혹은 누구에 게도 똑같은 목소리로 이야기할 수 있어야 중장기적 이익을 확보할 수 있을 것이기 때문이다.

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본 내용은 집필자 개인의 견해이며,

국가안보전략연구원의 공식입장과는 다를 수 있습니다.