02 국제도시정책 패러다임 변화와 우리나라 공적개발협력에의 시사점

머리말

현재 전 세계는 유례없이 빠른 속도의 도시화를 경험하고 있다. UN은 2018년 기준 전 세 계 도시에 거주하는 인구는 전체 인구의 55%이며, 2050년에는 도시인구 비율이 68%까 지 증가할 것으로 예상하고 있다. 이는 2050년까지 25억 명의 새로운 도시민의 증가를 의 미하며, 매일 약 22만 명의 인구가 도시로 이주함을 의미한다. 특히 이와 같은 급속한 도 시화는 아시아와 아프리카 등 개발도상국을 중심으로 이루어지고 있으며, 해당 국가들은 이로 인한 다양한 도시문제에 직면하고 있다. 빠르게 증가하는 도시인구를 수용하기 위해 양적으로 충분하며 질적으로 적절한(adequate) 동시에 지불가능한(affordable) 주거, 교 통, 인프라 공급 문제, 인구와 산업의 집중으로 인한 환경문제 등의 전통적인 도시문제와 더불어 글로벌 고령화, 기후변화 심화, 불평등의 증가 등 새롭게 등장하는 사회 이슈들로 큰 도전을 받고 있다. 이 글에서는 국제사회의 주요 이슈들과 이에 대응하기 위해 등장한 최근 국제도시정책 패러다임에 대해서 살펴보고 향후 우리나라 국제개발협력 방향에 대 한 시사점을 제안하고자 한다.

에너지, 기후변화 등의 위협 요소에 회복탄력적인 도시(Resilient City)

전 세계의 도시들은 천연자원의 고갈과 환경문제의 대두, 세계 경제 성장 둔화, 기후변화, 국가 간 지정학적 긴장, 급속한 기술의 발달 등 다양하고 복잡한 도전들에 직면하고 있다.

특히 도시는 과거에 비해 규모나 기능면에서 거대해지고 복잡해지면서 이제는 도시문제 해결에 있어 전통적인 단일 분야에서의 접근(sectoral approach), 기술 기반 접근 등으로

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송재민 | 서울시립대학교 도시공학과 교수([email protected])

우리나라 공적개발협력에의 시사점

특집 국제사회의 국토·도시정책 패러다임 변화와 개발협력 과제

는 문제 해결이 힘들다(<그림 1> 참 조). 도시는 통합적이고 협력적, 시 스템적 접근을 통하여 도시 외부 및 내부의 위협 요소들로부터 회복탄력 적인 도시를 만드는 것이 필요하다.

2019년 1월 세계경제포럼(World Economic Forum)에서 발표한 글로 벌 리스크 리포트에 따르면 세계적 위험 요소들의 가능성(likelihood) 과 영향력(impact)을 고려할 때 기 후변화, 기상이변, 자연재해 등의 환 경적 요인이 가장 큰 위험 요소들로 등장하였다(<그림 2> 참조). 특히 2015년 이후로 환경적 요인의 중요성 및 위험도가 급격 히 증가하고 있다. 이와 같은 결과가 도시에 시사하는 점은 매우 크다. 도시는 기후변화의 원인이 되는 온실가스의 주요한 배출원으로 전 세계 온실가스의 약 75%를 배출하고 있으 며, 동시에 인구와 경제활동이 집적되어 있는 공간으로 동일한 재해에 노출되었을 때 적 절한 인프라 및 대응 정책이 없으면 그 피해가 매우 크게 나타날 수 있는 취약성을 가지고 있기 때문이다. 특히 개발도상국의 경우, 적절한 사회기반 환경 및 물리적 인프라가 부족 해 재해 및 기후변화 등 최근 빈번하게 일어나고 있는 환경위험에 크게 노출되어 있다.

<그림 1> 도시 시스템의 복잡성

URBAN SYSTEM Multiple

Physical/Built System Social/

Economics System Ecological System

- actors/constituents - structures - processes - linkages - functions

출처: Bai, Surveyer, Elmqvist and Gatzweiler et al. 2016, 71.

<그림 2> 2019년 글로벌 위험 요인

average

average

Likelihood

Impact

3.46 3.5 4.0

3.0

2.5 3.0 3.5

3.41

4.0 4.5

weapons of mass destruction

Water crises

Fiscal crises Food crises

Unemployment or underemployment Failure of critical

infrastructure Failure of financial mechanism or institytion

Biodiversity loss and ecosystem collapase

Interstate conflict

Failure of regional or global governance Failure of national governance Profound social instability

Energy price shock

Unmanageable inflation Adverse consequences of technological advances

Failure of urban planning

lllicit trade Deflation

Failure of climate-change mitigation and adaptation

Extreme weather events

Natural disasters Cyber-attacks

Man-made environmental disasters

Data fraud or theft Asset bubbles in a major economy Spread of infectious

diseases

State collapse or crisis

Critical information infrastructure breakdown

Large-scals involuntary migration Terrorist attacks

출처: World Economic Forum 2019, 5.

<그림 3> 회복탄력성 영향요인

Hazard Frequency

회복탄력성 Resilience

Hazard intensity

Ecosystems

Resources stocks

Erosion rate

Healthcare services Effectiveness of internal institutions Municipal finance

Hazard mitigation plans

Emergency services

Institutional collaboration and coordination

Trust

Health status

Awareness

Information Volunteers Education A lack of access to resources for protectine action

Vulnerable

population Participation in hazard reduction programs Norms

Biodiversity

Lifelines and critical infrastructure

Water supply

Drainage

Sanitation

Road network Solid waste disposal Electricity

재해노출 Natural Disaster Exposure

사회적 대응력 Social Resilience 물리적 대응력 Physical Resilience

기관 대응력 Institution Resilience

출처: 박한나, 송재민 2015, 98.

사회적인 충격 또는 만성적인 압력으로 인한 영향을 흡수, 복구하고 또 적응하는 능력을 가진 도시’로 정의될 수 있다. 이와 같은 회복탄력적 도시 구축을 위해서는 물리적, 사회 적, 경제 및 거버넌스 부문의 대응력이 매우 중요하다고 하겠다(<그림 3> 참조).

한편 회복탄력적 도시 개념은 협의적인 측면에서는 기후변화와 연계하여 자주 논의되 고 있다. 기후 회복탄력적 도시 구축을 위해서는 온실가스 감축을 통한 기후변화 저감¹⁾과 기후변화 적응²⁾의 두 가지 방향을 모두 고려한 통합적이며 시스템적인 접근이 필요하다.

불평등, 불균형 해소 등 모두를 위한 포용도시(Inclusive City)

세계적으로 선진국뿐만 아니라 개도국에서도 경제적 불평등이 심화되고 있다. World Inequality Report에 따르면 전 세계적으로 지역에 따라 차이는 있으나 전반적으로 경제 불평등은 심화되고 있는 것으로 나타났다. 2016년 기준 국가 소득 최상위 10% 인구가 차 지하고 있는 국가 전체 소득 비율을 비교해보면(<그림 4-a> 참조), 중동의 최상위 10% 소 득은 전체 국가소득의 61%를 차지하고 있어 경제적 불평등이 가장 심한 것으로 나타났으 며, 유럽은 전체 소득의 37%를 차지하고 있어 불평등이 가장 낮은 것으로 나타났다. 한편 1980년부터 2016년까지 최상위 소득 10% 인구의 국가소득 비율은 <그림 4-b>에서 보는

1) mitigation, 온실가스 흡수원을 확충하거나 온실가스 발생원을 줄이기 위한 인위적인 개입.

2) Adaptation, 현재 나타나고 있거나 미래에 나타날 기후변화의 영향에 대해 시스템이 조절을 통해 피해를 줄이고 나아가 유익한 기회로 활용하는 것.

<그림 4> 최상위 소득 10% 인구의 소득 비중

(a) Top 10% Income Share (b)

0

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%

%

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%

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%

%

%

India Brazil Sub-Saharan Africa USA-Canada Russia China Europe

China India USA-Canada Russia Europe

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2992 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016

출처: World Inequality Report 2018.

특집 국제사회의 국토·도시정책 패러다임 변화와 개발협력 과제

바와 같이 지역에 따라 차이는 있으나 대체적으로 증가하는 추세를 보이고 있어, 불평등 정도가 심화되고 있으며 향후 경제적 불평등은 더욱 악화될 수 있음을 시사하고 있다.

이로 인해 국제사회에서는 포용도시의 필요성에 대한 목소리가 커지고 있다. UN- Habitat는 포용도시를 ‘모든 사람이 재산, 성별, 나이, 인종, 종교에 상관없이 도시가 제 공해야 할 기회들에 생산적이고 긍정적으로 참여할 수 있는 장소’로 정의하고 포용도시 구현을 위한 기본 원칙으로 지속가능성, 보완성, 형평성, 효율성, 투명성과 책임, 시민참 여와 시민의식, 안전성을 제시하고 있다. 또한, 2015년부터 시작된 UN의 지속가능발전목 표(Sustainable Development Goals: SDGs)에서도 이와 같은 불평등과 불균형의 해소, 포용성이 중요하게 다루어지고 있다. 포용도시의 논의는 주로 도시 거버넌스 개혁에 초점 이 맞추어져 도시정책 의사 결정 과정에 다양한 집단이 참여함으로써 약자 계층이 소외되 지 않는 것에 무게를 두고 있다. 하지만 포용도시의 광의적 개념에서는 도시 거버넌스의 개혁을 넘어 포용성장을 위한 다양한 정책 수립을 통해서 주거를 포함한 기본 도시 서비 스에 모든 사람이 지불가능(affordable)하고 형평성(equitable) 있는 접근이 보장되어야 할 것이다.

4차 산업 혁명의 도래와 스마트 지속가능 도시(Smart and Sustainable City)

기술의 발달과 함께 4차 산업혁명 시대를 맞아 스마트시티가 세계적 도시정책의 메가 트 렌드로 등장하고 있다. 스마트시티는 도시문제 해결의 가장 효율적 도시 모델로 국내외적 으로 주목을 받고 있으며, 각 국가와 도시가 처한 경제, 사회 수준과 여건에 따라 다양한 목적과 형태로 나타나고 있다. 유럽, 북미, 중남미, 오세아니아 지역 등은 기성 도시를 중 심으로 친환경, 에너지 효율화 개선, 기후변화 대응 등에 초점을 두고 있는 반면, 아시아 및 아프리카 등의 개발도상국은 경제 활성화 및 교통, 인프라 구축, 환경 및 행정 부문 등 도시 문제 해결을 주요한 스마트시티 중점 분야로 추구하고 있다.

개발도상국 중에는 특히 아시아를 중심으로 스마트시티에 대한 논의가 활발하다. 대표 적인 예로 아세안 스마트시티 네트워크(ASEAN Smart Cities Network: ASCN)를 들 수 있는데, ASCN은 스마트하고 지속가능한 도시화를 위하여 함께 공통적인 목표를 추구하 고자 하는 아세안 도시들의 플랫폼으로 2018년 아세안 정상회의에서 구축안이 발표되었 다. 아세안 스마트시티 네트워크는 일반적인 선진국의 관점에서 다뤄지는 스마트시티에 대한 논의와 다르게 아세안이라는 독특한 지역, 사회, 문화, 경제적 컨텍스트가 반영된 스 마트시티에 대한 논의라 할 수 있는데, ASCN에서 제시한 스마트시티 프레임워크는 <표 1>과 같다. ASCN에서 제안하는 스마트 시티의 개발은 자연적인 특성과 도시의 잠재력에

부합하도록 디자인 되어야 하며 전략적 차원에서 높은 삶의 질, 경쟁력 있는 경제, 지속가 능한 환경이라는 3가지 독립된 목표들이 조화를 이루어야 한다. 또한 3가지 목표 달성을 해 위해 통합된 도시계획과 역동적이고 수용 가능한 도시 거버넌스 시스템을 통해 도시의 다양한 분야의 관리, 조정, 균형을 반드시 이끌어내야 함을 전제로 하고 있다.

최근에는 스마트시티 개념에서 한 차원 업그레이드된 ‘스마트 지속가능 도시’에 대한 논 의도 활발하다. 특히 UN, World Bank 등의 국제기구를 중심으로 개발도상국의 스마트 시티를 단독적으로 지원하기보다는 지속가능한 성장 및 SDGs 달성을 위한 주요한 전략 및 툴로서 접근하고 있다. UN의 경우 UNECE, ITU, UNCCD, UNFCCC, WHO 등 16개 의 UN 산하기관과 국제기구에서 United 4 Smart Sustainable Cities(U4SSC: 스마트 하고 지속가능한 도시 연합)라는 글로벌 플랫폼을 개발하고, 스마트 지속가능한 도시 프 로젝트를 위한 가이드라인과 실행 계획을 지원하고 있다. U4SSC에서는 스마트 지속가 능 도시를 ‘현재와 장래 세대의 경제적, 사회적, 환경적, 문화적 요구의 충족을 보장하면 서, ICT와 삶의 질과 효율적인 도시서비스의 제공 및 운용, 도시경쟁력의 확보를 위한 다 른 수단 등을 이용한 혁신적인 도시’로 정의하고 있다. 이와 같이 스마트시티가 궁극적으 로 추구하는 도시는 ICT와 기술 혁신을 매개로 하여 효과적, 효율적이고 포용적인 전통적 인 지속가능한 도시의 실현에 있다고 하겠다.

개발 중점 영역

도시와 사회 - 사회적 화합 - 문화와 문화유산 - 관광산업

- 공공 및 지자체 서비스 - 거버넌스

보건과 웰빙 - 주거와 주택 - 헬스케어 - 교육

안전과 보안 - 자원 안보 - 사이버 보안 - 공공안전

- 도시 감시 및 범죄예방

환경의 질 - 깨끗한 환경 - 자원 접근과 관리 - 도시 회복력

인프라 확충 - 기반시설 - 이동성과 교통 - 건물과 건축

산업과 혁신 - 기업과 기업가 - 교역과 상업 - 숙련도 향상 - 기술 인큐베이션 - 연구

실행보조수단(Enabler) 디지털 인프라스트럭처, 어플리케이션 파트너십, 펀딩

특집 국제사회의 국토·도시정책 패러다임 변화와 개발협력 과제

우리나라 공적개발협력에의 시사점

우리나라는 지난 반세기에 거쳐 급속한 도시화를 직접 경험하였으며, 이 과정에서 서울을 포함한 도시들에서 세계적으로 성공적인 도시화를 이끌어 왔다. 이와 같은 우리나라의 경 험은 오랜 기간에 걸쳐 형성된 서구 국가의 도시화와는 차별화되며, 현재 빠르게 도시화 가 진행 중인 개발도상국 도시들에게 매력적인 모델이 될 수 있다. 이에 있어 향후 우리나 라 개발협력의 효과 및 국제적 위상을 높이기 위해서는 앞서 논의된 국제사회의 도시 정 책 패러다임과 연계하여 다음과 같은 사항을 고려해야 한다.

첫째로, 우리나라의 국토·도시 개발 경험을 현재 정책 패러다임과 연계하여 정리하고 이해하는 과정이 필요하다. 우리나라는 지난 10년간 공적개발협력 규모 및 범위를 확대 해가면서 KSP(Knowledge Sharing Program) 등을 통하여 다양한 부문들의 발전 경험 을 비교적 체계적으로 정리해오고 있다. 하지만 아직까지 우리나라의 경험을 앞서 논의된 회복탄력적 도시, 포용도시, 지속가능발전목표(SDGs) 등과 연계하고자 하는 노력은 매우 부족하다. 우리 경험의 국제화를 위해서는 국제적인 패러다임 변화에 따라 우리나라의 경 험을 재해석하고 연계하는 전략이 필요하다. 예를 들어 우리나라가 그동안 꾸준히 이행해 온 서민 주거정책은 포용도시의 중요한 사례 중에 하나라 하겠다. 이와 같이 우리나라의 우수 사례(Best Practice)와 국제 도시 조류와의 매칭을 통해 글로벌 가치에 부합하는 국 제개발협력 추진이 필요하다.

둘째로, 우리나라의 국제협력사업이 수원국에서 보다 효과 있는 결과로 결실을 맺기 위 해서는 수원국의 수요 분석 및 전략 수립이 반드시 선행돼야 한다. 효과적인 기술 및 정책 수단의 선택은 지역의 인구, 경제 및 지리적 입지 특성 요인 등에 의해 크게 영향을 받으 므로 지역적 특성에 대한 고려가 반드시 필요하다. 특히 우리나라의 경우 일본이나 유럽 국가들에 비하여 국제협력기금 규모가 상대적으로 작기 때문에 수원국에 가시적이며 지 속적, 영향력 있는 효과 창출을 위해서는 전략적 접근이 반드시 필요하다. 현재 우리나라 에서도 주요 수원국가에 대한 국가협력전략(CPS: Country Partnership Strategy)을 수 립하고 있으나 이행 실효성이나 효과성에 있어서는 아직까지 미흡한 실정이다. 따라서 우 리나라 중점 협력국에 대해서는 지금보다 더욱 면밀한 수요 분석과 더불어 우리나라 정책 의 적용 가능성, 효과 등에 대한 분석이 선행돼야 한다.

셋째, 국제개발협력의 궁극적 목적은 개발도상국의 회복탄력적이며 포용적이고 지속가 능한 발전에 있다. 이를 위해서는 통합적이고 시스템적인 관점에서 국제개발협력 사업에 접근해야 한다. 국제개발협력의 공통적인 목표로 활용되는 SDGs의 경우 경제, 환경, 사 회 전 분야에 걸친 다양한 정책 목표들의 달성이 필수적인데, SDGs의 정책 목표들은 단

량의 감축은 급속히 성장하고 있는 국가들에게 큰 부담으로 작용할 가능성이 있다. 또한 기후변화에 회복탄력적인 도시 구축을 위해서도 기후변화 완화와 적응 정책 간에도 상충 이 존재할 수 있다. 예를 들어 온실가스 저감에 효과적인 콤팩트 시티가 도시 열섬 현상 등의 심화를 야기해 적응 측면에서는 부정적일 수도 있다. 따라서 제한된 국제협력 재원 으로 수원국의 발전에 효과적으로 기여하기 위해서는 정책 간의 상호 작용에 대한 이해가 매우 중요하다고 하겠다.

넷째, 개발도상국가를 포함한 전 세계적으로 스마트시티에 대한 수요가 급증하고 있는 데, 우리나라는 기술적 강점이 있는 데이터 구축 및 활용, 분석, 스마트시티 사업 등에 대 한 협력 사업을 적극적으로 발굴할 필요가 있다. 개발도상국가의 경우 도시의 기초분석을 위한 데이터들을 쉽게 확보하기 어렵기 때문에 정확한 분석에 기반한 의사 결정을 내리는 것이 어려울 수 있으며, 스마트시티 개념을 성공적으로 도입하기 위해서는 타 국가, 기관 의 기술 및 정책 등 다양한 영역에서 도움이 필요한 상황이다. 하지만 이에 있어 최신기술 의 사용은 적용성이나 장기적 관리에 비용효과적이지 않을 수 있어 저비용의 카메라, 위 성 이미지, 휴대전화, 크라우드소싱과 같은 보다 저렴하고 지속가능한 시스템을 적용하는

‘적정 스마트시티’ 기술에 대한 고려가 필요하다.

참고문헌

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