이명박 정부와 박근혜 정부의 이른바 ‘전봇대 규제’와 ‘손 톱 밑 가시’로 대변되는 최근 우리나라 정부의 규제개혁 추진은 민간투자 촉진과 이를 통한 경제 활성화를 목표 로 하고 있다. 이러한 기조 아래, 비도시지역과 관련된 도시계획 규제들 역시 크게 변화하고 있다. 계획관리지 역 내 공장의 증축 시 지방도시계획위원회의 심의를 면 제받을 수 있는 국토계획법 시행령이 개정되었으며, 많 은 지방자치단체가 도시계획위원회의 서면 심의 허용 및 안건의 반복 심의 횟수 규정 등 기업의 눈높이에 맞춘 규 제개혁을 추진하고 있다. 이러한 변화는 기업의 눈높이 에 맞춰 투자를 활성화하기 위함이나, 과거 준농림지역 의 경우와 같은 심각한 난개발의 우려를 낳고 있다. 실 제로 많은 지방자치단체가 규제 개혁을 통한 공장 및 기 업 유치 숫자를 실적으로 홍보하고 있으나, 그 이면에는 도시기반시설이 제대로 갖춰지지 않은 곳에 설립된 공장
등으로 인한 지역민들의 민원으로 몸살을 앓고 있다. 결 국 비도시지역에 대한 도시계획 분야의 고민은 기업 및 민간의 투자 촉진을 위한 규제 완화와 함께 난개발 방지 를 위한 관리방안도 마련해야 하는 서로 상충된 목표를 어떻게 해결할 것인가에 달려 있다.
이 보고서는 이러한 고민에 대해 현황의 분석과 진단 에 근거한 대안을 합리적으로 제시하고 있다. 먼저 비도 시지역의 현황을 체계적으로 분석하여 그 문제점을 진단 하였다. 비도시지역 내 도시의 토지이용 증가와 함께 비 도시지역이 담당하고 있던 녹지 공간의 지속적인 감소를 지적하고 있다. 특히, 도시의 토지이용 분산과 토지이용 간의 갈등 발생이라는 관점에서 비도시지역의 난개발을 바라보고 있다. 이를 통해 비도시지역 관련 정책 방향에 대하여 장기적으로는 경제적 관점에서 수요와 공급에 집 중하되, 단기적으로는 토지이용의 분산 및 혼재 해소와
비도시지역 개발과 관리의 통찰력 있는 분석과 대안 제시
김용진 | 한국교통대학교 건설환경도시교통공학부 교수([email protected])
비도시지역 개별입지시설의 집합적 개발 유도 방안 연구
Landuse Regulation for Clustering Unplanned Estates in Non-Urban Area
김동근, 김중은 지음
92 국토 제427호(2017. 5) KRIHS 보고서
토지이용 사이의 갈등을 최소화하는 방향에 집중해야 함 을 주장하고 있다.
다음으로 토지이용의 분산 지표와 토지이용 혼재도를 적용하여 비도시지역의 토지이용 현황을 진단하고 있다.
수도권 비도시지역을 대상으로 한 토지이용 혼재도 분석 결과, 김포 등 서부지역과 화성, 평택 등의 남부지역 그 리고 여주, 이천 등 서남부지역이 높은 값으로 나타나 난 개발 진단에도 적용이 가능함을 보여주었다. 즉, 비도시 지역의 성장관리방안이나 지구단위계획 마련에 우선순 위를 설정하고 중점관리지역을 도출하는 데 활용이 가능 하다고 할 수 있다. 또한 개별입지시설 중 집중화 경향을 보이는 시설과 이질적 시설 간 분리 경향을 보이는 시설 은 향후 집합적 개발 유도에 있어 중요한 기초 자료가 될 것으로 판단된다.
또한 현재 비도시지역의 관리제도 역시 세밀히 고찰하 고 있다. 비도시지역의 관리는 크게 용도지역제도, 계획 제도, 심의허가제도로 이루어진다고 할 수 있다. 용도지 역제도는 비도시지역의 전반을 포괄적으로 다루고 있으 나, 세밀한 관리에는 한계가 있음을 지적하고 있다. 계 획제도 중 비도시지역의 체계적 관리를 위해 도입되었던 성장관리방안은 계획 수립의 대상지 선정 단계부터 난개 발이 이루어지고 있는 지역을 대상으로 하도록 되어 있 어, 현실적으로 계획이 선행되기보다는 처방적 성격을 지니는 것 또한 지적하고 있다. 그리고 계획수립 자체가 지역개발수요에 영향을 미치게 되며, 계획수립으로 인한 기반시설의 설치에 대한 지자체의 부담으로 실제 적용이 매우 미미한 것으로 분석하고 있다.
이러한 분석과 진단을 바탕으로 이 보고서에서는 비도 시지역 개별입지의 집합적 개발 유도를 그 대안으로 제 시하고 있다. 비도시지역 내 산발적인 개발 행위를 집합 화함으로써 토지이용 간의 갈등을 줄이기 위함이다. 이 를 위해서는 개발행위가 자생적으로 집단화될 수 있는 유 도 방안이 필요하고, 계획이 수립되지 않았더라도 주변
여건을 고려한 토지이용 분리의 원칙이 마련되어야 하 며, 지역주민 또는 개발사업자가 스스로 거리, 규모, 밀 도 등 입지허용 여부를 판단할 수 있는 기준이 필요하다.
또한 개별입지시설의 집합적 개발을 제도화하기 위해 심 의허가지도, 특히 개발행위허가제도와의 연계가 중요하 다. 즉, 개발행위 허가의 기준을 집합적 개발 유도 개념 에 맞도록 재편하여야 한다. 무엇보다 이 보고서는 비도 시지역의 장기적 관리 구상이나 발전목표 등의 수립부 터 실제 관리에 이르기까지 용도지역(세분화)-성장관리 방안(지역관리목표 제시)-개발행위 허가(집합적 개발 유 도)의 조합을 강조하고 있다.
지방자치제도가 본격적으로 시행되면서 기업의 유치 와 일자리 증대는 모든 지방자치단체의 공통된 주요 목 표가 되었다. 더불어 장기적인 경기 침체로 인해 기업의 투자에 장애물이 되는 규제들은 그 목적과 상관없이 철 폐의 대상이 되었다. 그러나 도시계획은 보다 장기적이 고 포괄적인 관점에서 도시공간의 공공성에 대한 고민을 안고 있다. 즉, 도시계획이 기업의 투자를 가로막거나 성 장의 기회를 저해하는 요소가 되어서는 안 되겠지만, 중 장기적인 관점에서 도시를 바라보고 단기적 관점에서의 잘못된 결정을 방지할 수 있는 기준을 제시할 수 있어야 한다. 이 보고서는 비도시지역에 대한 개발수요를 외면 하기보다 그 필요성을 인식하고 그 부작용을 최소화하기 위한 대안을 제시하고자 하였다. 특히 비도시지역을 바 라보고 있는 관점은 도시계획 및 정책 관련 공무원·실 무자들에게 시사하는 바가 매우 크다고 판단된다. 이러 한 관점에서 필자는 이 보고서를 도시계획 및 정책 분야 전문가와 전공 학생들은 물론이고, 도시 관련 정책을 수 립하고 집행하는 중앙정부와 지방정부 공무원들에게 일 독을 권하고 싶다.
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