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방재분야의 리질리언스 개념 및 미국의 적용동향

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Water for Future

1. 서론

전 세계적으로 기후변화 및 도시화와 같은 환경 변화에 의해 대규모 자연재난이 빈번히 발생하는

추세이다. 최근 조사된 자료에 따르면, 전 세계적 으로 자연재난으로 인한 피해액은 `70년대에 비해 약 10배가 증가했으며, 향후 기후변화 등의 영향 으로 자연재난 발생빈도는 더욱 가속화 될 것으로 전망되고 있다. 특히 도시지역은 인구, 산업, 중요 시설물 등이 밀집되어 있어 자연재난에 매우 취약 하며, 재난발생시 직접피해뿐만 아니라 복구지연 에 따른 대형 간접피해 발생 가능성도 매우 높다.

기후변화, 도시화 등과 같은 환경변화에 대응하 기 위해 다양한 방재대책이 마련되고 있지만, 대 형화되는 자연재난을 완벽하게 예방하는 것은 재

방재분야의 리질리언스 개념 및 미국의 적용동향

한 우 석 ●●●

국토연구원 책임연구원 wshan@krihs.re.kr

1) http://www.emdat.be/disaster_trends/index.html

그림 1. 전 세계 대륙별 자연재난 피해현황

자료 : EM-DAT (2015)1)

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Water for Future

원 및 인력 등의 한계로 현실적으로 불가능하다.

최근 선진외국에서는 재난발생 가능성을 전제 로, 피해를 최소화하고 재난발생 후 일상으로 신 속하게 돌아가는 방재 리질리언스(Resilience)에 관한 연구 및 정책이 활발하게 진행되는 추세이 다. 특히, 최근에 카트리나, 샌디 등과 같은 불가 항력적인 자연재난으로 막대한 피해를 입은 미국 은 리질리언스 개념이 도입된 다양한 방재정책을 수립 및 운영하고 있다.

2. 방재분야의 리질리언스

리질리언스는 “To jump back”의 뜻을 가진 라 틴어 를 어원으로 하며 종종 “Bouncing back”과 동일어로 사용되어 이전상태로 되돌아가 는 능력을 의미한다(김현주 외, 2010). 역사적으 로 리질리언스는 물질이나 조직의 유연성이나 탄 력성의 정도를 기술하는데 사용되는 용어이며, 최 근에는 생태학, 공학, 경제학, 심리학 등 다양한 분야에서 적용되어 확산되어왔다.

리질리언스 개념이 처음 학문적·체계적으 로 논의가 된 것은 생태학분야이다. 생태학자 인 Holling(1973)은 성장기(r-Phase), 성숙기

(K-Phase), 해체기(Ω-Phase), 재조직기(α -Phase) 등의 4가지 시스템의 단계로 이루어진

‘적응적 재생주기(adaptive renewal cycle)’이론 을 활용하여 리질리언스를 ‘시스템의 지속성 유지 및 변화와 교란을 흡수하고, 인구나 상태변수 사 이에 동일한 관계를 유지하는 능력’으로 정의했다.

그 이후에 다양한 분야의 많은 학자들이 리질리언 스에 대해서 정의하고 있다.

Folke(2006)는 리질리언스를 ‘혼란이나 교란을 흡수하고 기본적인 기능과 구조를 유지하는 시스 템의 능력’이라고 정의했으며, 크게 공학적, 생태학 적, 사회-생태학적 분야에서 리질리언스의 개념을 특성, 초점, 맥락의 세 가지 측면에서 논의했다.

리질리언스의 개념은 교육, 심리학, 의학 분야 에서도 정의되지만, 이들 분야에서는 대체로 리질 리언스를 개인의 범주에서 해석하였다. 의학 분야 에서는 리질리언스를 위기와 역경을 인내하고 성 장해가는 역동적인 과정으로, 환경의 위험에도 불 구하고 영향을 받지 않을 수 있는 능력으로 정의 하였다. 교육 및 심리학 분야에서는 역경을 겪으 면서 개인이 자신의 힘과 능력은 잃었지만 이전의 적응 수준으로 돌아오고 회복할 수 있는 능력으로 정의하고 있다(현은민, 2007).

리질리언스가 각 분야 및 연구자에 따라 다양하

표 1. 분야별 리질리언스의 특성

리질리언스의 개념 특성 초점 맥락

공학적 리질리언스 (Encgineering Resilience)

복구 기간 효율성

복구

불변 안정적 균형

생태학적 리질리언스 (Ecologocal Resilience)

완충 능력 충격 완화 기능 유지

지속성 안정성

복수 평형 안정

사회-생태학적 리질리언스 (Social- Ecological Resilience)

상호작용 재조직 유지 및 발전

적응능력 다변성 학습, 혁신

통합시스템 피드백 상호작용 자료 : Folke (2006)

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Water for Future

게 정의되고 있지만, 조직, 환경, 개인 등 적용되 는 범주 차이가 있을 뿐, 공통적으로 혼란, 스트레 스, 역경상황에서 적응하고 회복하는 능력 등으로 정의된다.

초기 방재분야의 연구들은 재난이나 위기를 환 경적 요인에 의한 불가피한 외부적 충격, 스트레 스, 피해의 결과로 보았지만, 최근 대두되고 있는 환경결정론적인 사고에서는 정치, 사회, 경제적 조건들에 따라 피해정도가 달라질 수 있다는 측면 에서 리질리언스 및 적응력의 개념이 강조되고 있 다(류현숙 외, 2009). 기존 재난대응에 대한 접근 방법은 ‘재난과 그로인한 피해’에 초점이 맞추어져 있었지만, 최근에는 ‘지역사회의 범주 안에서 재난 을 이해’하는 것의 중요성이 강조되고 있다. 따라 서, 기존의 예방적 차원에서 재해의 취약성을 분 석하는 방재연구는 지역의 리질리언스 및 적응력 등의 종합적인 차원에서 방재연구로 패러다임이 변화하는 추세이다.

이러한 방재연구의 패러다임 변화라는 맥락에 서 방재분야에서 리질리언스의 정의가 재정립되고

있다. 1981년 Timmerman은 리질리언스를 ‘재난 발생을 흡수하고 복구할 수 있는 능력’으로 정의하 며, 방재분야에서 리질리언스의 개념을 처음으로 도입했다. 그 후 물리적, 생태적, 사회적 분야 및 도시, 지역사회, 개인 등 다양한 분야와 연결되어 서 방재 리질리언스가 논의되고 있다.

다양한 분야와 연결되어 정의되고 있는 방재 리 질리언스의 주요 공통 키워드를 정리하면, 환경변 화(기후변화, 도시화 등), 충격 및 피해, 적응 및 회복능력, 시스템 유지 등이다. 공통 키워드를 종 합적으로 고려하여 방재분야에서의 리질리언스의 개념을 재정립하면, ‘환경변화(기후변화, 도시화 등)에 따른 피해를 최소화하기 위해 충격을 흡수하 고 빠르게 적응하여 시스템의 본 기능을 유지할 수 있는 능력’으로 재정립 될 수 있다. 연구마다 다소 용어의 차이는 있지만, 거의 대부분의 연구에서 공 통적으로 방재 리질리언스는 피해저항, 피해저감, 피해회복능력 등으로 정의하고 있다. 피해저항능 력은 기후적, 지형적 요인과 방재시설물 등으로 지 역의 피해 발생정도이며, 피해저감능력은 재난이

자료 : 한우석 외. (2015) 그림 2. 방재분야의 리질리언스 개념 재정립

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Water for Future

발생해도 도시 및 지역적 특성으로 인한 상대적 피 해정도, 피해회복능력은 지역의 복구능력과 복구 지연시 지역경제의 2차 피해정도를 말한다.

3. 미국의 리질리언스 적용사례

미국의 경우 2005년도 카트리나, 2012년도 샌 디 등과 같은 거의 불가항력적인 자연재난에 의해 대형피해가 발생한 이후부터 본격적으로 리질리 언스 개념이 방재분야에 도입되었다. 현재에는 예 방, 대비, 대응, 복구 및 재난관리 전 단계 중 한 부분에 치우치지 않는 정책수립과 연방정부·주정 부·지방정부 간 협조의 유연성을 강화하기 위해 리질리언스의 개념이 도입되고 있다.

허리케인 카트리나 발생 이후 국가, 주, 지역 사회의 전 단계에 걸친 대응지침의 필요성을 인 식하고, 2011년 오바마 대통령은 국가재난대응 지침(PPD-8, Presidential Policy Directive 8:

National Preparedness)을 발표했는데, 주요 내 용은 연방정부에서 개인까지 통합적으로 국가보 안위협 및 재난관리에 협력할 수 있는 체계의 구 축이다. 국가, 주, 지역사회 등 모든 단계에 걸 쳐 예방(Prevention), 보호(Protection), 대응 (Response), 복구(Recovery), 저감(Mitigation) 등 5가지 필수영역에 대한 대비능력을 구축할 수 있도록 재정적 지원체계를 구축했으며, 각 단계별 세부지침 수립 및 유기적인 협력체계를 통해 국가 재난에 대한 방재 리질리언스 개념을 도입했다.

허리케인 카트리나 이후 재난대응체계의 개선, 그림 3. 미국 주요 방재정책 및 리질리언스 도입연혁

자료 : 한우석 외. (2015)

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Water for Future

국가위험평가, 뉴욕시 기후변화 대응 합의체 수 립(NPCC1, New York City panel on Climate Change) 등의 노력에도 불구하고 2012년에 발생 한 허리케인 샌디는 미국 동부의 많은 도시에 인 명, 서비스, 인프라 및 경제분야에 큰 타격을 입혔 다. 개선된 대피계획을 통해 인명피해는 어느 정 도 저감이 가능했지만, 9.11테러 이후 처음으로 뉴 욕 증권거래소가 전면 휴장되었으며, 교통마비, 통신두절, 정전사태로 인해 도시내 거의 모든 기 업의 업무가 중단되는 등 심각한 2차 피해가 발생 했다.

허리케인 샌디 이후, 도시시스템 기능유지의 필 요성을 인식하여 리질리언스 개념이 본격적으로 도입됐다. 리질리언스 개념을 도입하기 위해 뉴욕 시는 기후변화 대응 합의체(NPCC2)를 구축하고,

‘기후대비 및 리질리언스 대책위원회(Task Force on Climate Preparedness and Resilience)’를

통해 리질리언스 강화방안을 제시했다. 또한, 미 국 주택도시개발부(Department of House and Urban Development)를 중심으로 리질리언스 강 화 관련 정책이 도입되기 시작했고, 리질리언스 개념을 복구 및 지역발전 정책과 연계한 공모사업 을 추진함으로써 지역주민의 적극적인 참여를 유 도하고 있다. 미국 주택도시개발부에서 수행하고 있는 대표적인 주민참여형 리질리언스 정책으로는

‘디자인에 의한 재건(Rebuild by Design)’이라는 설계 공모전과 ‘10억 달러 국가재난 리질리언스 경 쟁대회($1 billion National Disaster Resilience Competition)’ 등이 있다.

미국 주택도시개발부에서는 방재 리질리언스 강 화를 위해 민간 및 지자체뿐만 아니라 다양한 중 앙부처의 협력체계를 구축하기 위해 범부처 차원 의 파트너쉽인 ‘지속가능한 지역사회 구축을 위 한 파트너쉽(PSC: Parternship for Sustainable 그림 4. 국가재난 리질리언스 경쟁대회

자료 : National Disaster Resilience Competition Fact Sheet (2014)

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Water for Future

Communities)’을 2009년에 수립했으며, 현재 주택도시개발부뿐만 아니라 연방재난관리청, 환 경부, 교통부, 농무부 등 다양한 부서가 참여하 고 있다. 특히, 방재 리질리언스 강화를 위해 지 난 2013년에는 ‘기후대비 및 리질리언스 대책위원 회(Task Force on Climate Preparedness and Resilience)’를 구축하였고, 지방정부 및 민간의 리질리언스 분석지원을 위한 ‘기후 리질리언스 툴 킷(Climate Resilience Toolkit)’을 개발 및 보급 하고 있다.

4. 결론

기후변화, 도시화 등의 영향으로 향후 전 세계 적으로 재난발생 빈도 및 강도는 더욱 높아질 것 으로 전망되고 있다. 이러한 자연재난을 인간의 힘으로 완벽하게 제어하는 것은 현실적으로 불가

능하여, 재난발생을 전제로 피해를 최소화하는 방 재 리질리언스 개념을 정책화할려고 다양한 포럼, 세미나 형태로 의견을 공유하고 있다. 특히 2012 년 허리케인 샌디에 가장 많은 피해를 입은 미국 북동부에 위치하고 있는 우드로윌슨센터(Urban Sustainable Lab), U of Maryland(Disaster Resilience Center), Virginia Tech(Global Forum on Urban and Regional Resilience) 등 의 연구기관 및 학계에서는 방재 리질리언스의 정 책화 연구가 활발히 진행되고 있다. 또한, 한국을 포함한 다양한 나라의 연구기관 및 학계와도 공동 연구, 세미나 등 교류가 활발하게 진행되고 있는 추세이다.

한국의 경우 기후변화 속도와 높은 도시화율 로 자연재난에 의한 대규모 피해위험은 언제나 상 존하고 있다. 이러한 상황에서 새로운 방재개념인 리질리언스를 연구하고 정책화하여 안전한 국토를 구축하는 노력이 필요하다.

김현주 외. 2010. 도시 방재력 진단을 위한 지표 및 체크리스트 개발. 국립방재교육연구 원 방재연구소

류현숙 외. 2009. 한국인의 사회위험 지각과 정책적 함의. 한국행정연구원 한우석 외. 2015. 도시 복원력 강화를 위한 도시정책 발전방안 연구. 국토교통부 현은민. 2007. 한부모가족의 적응 : 가족탄력성의 완충효과. 한국가정관리학회지 Folke et al. 2006. Resilience: the emergence of a perspective for social- ecological systems analyses. Global Environmental Change. 16. 253-267.

Holling et al. & L.H.Gunderson. 2002. Resilience and Adaptive Cycles, Panarchy: Understanding Transformations in Human and Natural Systems (edited by L.H.Gunderson & C.S.Holling). DC: Island Press.

National Disaster Resilience Competition. 2014. Fact Sheet. Washington, DC:

Department of Housing and Urban Design.

http://www.emdat.be 참고문헌

참조

관련 문서

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