식량안보 및 영양 정책의 지역적 접근 (요약)
◇ 현재 식량안보 및 영양(Food Security and Nutrition, FSN) 정책은 하향식, 특정 분야, 단일한(one size fits all) 접근을 취하고 있어 식량안보 개선을 위한 장기적인 접근에 한계가 있음
ㅇ 기존의 FSN 정책이 중앙에서 기획되고 집행되어 현장에서는 정책이 분절(fragmented)되고 중앙에 더 의존적이게 됨
ㅇ 굶주림과 저영양을 개선하기 위한 정책들이 농업(식량생산)과 한시적 구제 정책에 초점을 둠
ㅇ FSN 수준은 국가내에서 매우 다양하나 국가 단위의 평균 지표는 이런 요소를 보여주지 못함
◇ FSN의 지역적(territorial) 접근은 농업중심, 중앙집권적, 분절적인 관점에서 벗어나 통합적인 접근, 농촌 각 지역의 잠재성 발굴, 다양한 정부·이해관계자 참여 등을 강조하는 것임
ㅇ 지역 단위의 경제적·사회적 성장을 통해 FSN의 개선 기여 강조
◇ 지역적(territorial) 접근이 FSN을 개선하기 위해 4가지 정책 권고 ㅇ 농업 외 전략과 프로그램을 촉진하여 다양한 농촌경제 분야에서
제공하는 기회들을 발굴·이용
ㅇ 다층적 거버넌스를 통한 수평적·수직적 조정 강화하여 FSN의 다면적인 특성을 해결하는 효과적인 농촌발전 전략 이행
ㅇ 증거 기반 FSN 정책을 위한 지역 정보 시스템을 개선하여 FSN 지역적 접근의 추진에 필요한 정보 확보 및 분석 수단 구축
ㅇ FSN 사회 정책을 성장 정책과 조정·통합한다면 좀 더 지속가능 하고 훨씬 강한 영향을 가질 수 있음
※ 출처: OECD가 4.29일 발간한 "Adopting a Territorial Approach to Food Security and Nutrition Policy" 주요 내용 요약
1. 추진 배경 및 개요
□ 2015년 승인된 UN 지속가능개발목표(SDGs)에서 식량안보 달성의 중요성을 강조하고 있음(SDG2)
□ 하지만, 현재의 식량안보 및 영양(Food Security and Nutrition, FSN) 정책은 하향식, 특정 분야, 단일한(one size fits all) 접근을 취 하고 있어 식량안보 개선을 위한 장기적인 접근에 한계가 있음 ㅇ 기존의 FSN 정책은 대체로 우선순위에 대한 국가 하부지역의
고려와 참여가 없이 국가단위에서 기획되고 집행되어 현장에서는 정책이 분절(fragmented)되고 중앙에 더 의존적으로 변하게 됨 - 중앙-지방 등 다양한 정부 계층간 함께 일하는 상향식 접근의 중
요성에 대한 인식이 증가
ㅇ FSN 수준은 국가간 또는 국가내에서도 매우 다양하며, 식량 불안정과 농촌 빈곤 문제가 서로 연결되고 특정 지역에 집중되는 경향이 있으나, 국가 단위의 평균 지표는 이런 것을 보여주지 못함
- 특정 지역의 식량 불안정 문제를 해소하도록 정책을 표적화 (targeting) 하는 것이 필요
ㅇ 굶주림과 저영양을 개선하기 위한 정책들이 농업(식량생산)과 한 시적 구제 정책에 초점을 두고 FSN의 다양한 측면*을 고려 못함
* 식량의 이용가능성(availability), 접근성(access), 유용성(utilization)과 이 세 가 지의 안정성(stability)을 갖추어야 함
- 또한, 가난이 식량 불안정의 주요 이유이기 때문에 농외소득 (off-farm income) 증가와 관련한 고용 기회, 교육 상태, 보건 수 준 및 거버넌스 등이 중요
□ 따라서, FSN 이슈는 지역별 다양성을 갖고 있을 뿐만 아니라, 문제의 성격 및 정도도 다양하여 지역적(territorial) 접근을 검토할 필요 ㅇ 이를 위해, OECD, FAO(세계식량농업기구), UNCDF(UN 자본개
발기금)이 공동으로 동 보고서 프로젝트를 추진(2014~16)
ㅇ 동 보고서는 FSN에 대한 지역적 접근의 개념적 틀과 4가지 정책 권고를 제시하고 사례 국가(캄보디아, 콜롬비아, 코트디부아르, 모 로코, 페루)의 실태를 살펴봄
2. 식량안보 및 영양정책의 지역적(territorial) 접근의 개념
□ FSN의 지역적 접근은 OECD가 2006년 발표한 신농촌패러다임(New Rural Paradigm)과 2016년에 발표한 21세기 신농촌개발패러다임에 기초하고 있음
ㅇ 기본적으로 이런 패러다임은 농촌(발전)정책이 농업중심, 중앙집 권적, 차별해소라는 관점에서 벗어나 통합적인 접근, 농촌 각 지 역의 잠재성 발굴, 다양한 정부·이해관계자 참여 등을 강조
ㅇ 특히, 개발 이니셔티브의 핵심으로 공식·비공식 기관들의 역할 (functioning)과 지역 우선순위 선정에 있어 정부 및 이해집단의 수직적·수평적 조정을 강조함
□ FSN과 관련하여 3가지 핵심 분야에서 좀 더 교차적이고 다면적인 정책적 대응을 필요로 함
ⅰ) FSN의 해결은 FSN의 4가지 측면(availability, access, utilization, stability)을 완벽하게 하는 접근을 요구
ⅱ) 경쟁력과 사회 통합(inclusion) 이슈들을 가장 포용적이고 효율적인 방법으로 표적화하기 위해 지역단위에서 경쟁력과 사회 통합이 슈를 통합할 필요가 있음
ⅲ) 위와 관련한 정책들이 국가 하위정부가 개발전략을 기획하고 이행 하는데 적극 역할을 하도록 공간 단위에서 통합되어야 함
- 다만, 이 과정에서 다양한 정부 계층간 조정과 중앙정부의 역할이 무시되어서는 안 됨
□ 이런 접근(교차적·다면적)은 현재 경제발전 전략의 초점이 농촌의 경 제발전을 포함하도록 도시화를 넘어서 더 넓힐 것을 요구
ㅇ 이것은 도시와 농촌의 상호연결의 이해를 강조함
<FSN 정책의 지역적 접근 개념>
구분 전통적인 FSN 접근 지역적 FSN 접근
목적 식량불안정과 저영양으로 고생하는
시민들에게 단기적 구제 제공 식량불안정과 저영양에 대한 지속 가능한 발전 방안
핵심타겟
영역 식품공급증가와 농업생산성 개선 농촌경제의 다양한 영역(농촌관광, 제조, ICT 등)
주요수단 보조(예, 조건부 현금 지원) 발전기회에 투자(지식축적, 시범사업, 사회·경쟁적 어젠다 간 정책의 상 호보완 역할)
핵심주체 중앙정부와 기부 단체 모단 단계의 정부, 다양한 이해집단, 국제 협력
지리적 타겟
도시와 농촌은 다른 정책적 접근, 서로 연결되지 않음
도시와 농촌간 교류의 혜택을 이 해하고 이용
3. FSN 지역적 접근을 위한 정책 권고 및 사례 국가 실태
◇ FSN의 지역적 접근은 4가지 분야*에 초점을 둘 것을 강조하고 있으며 4가지 권고와 관련한 사례국가의 실태를 살펴봄
* 농업외 전략과 프로그램 촉진, 다층적 거버넌스를 통한 수평적·수직적 조 정 강화, 증거 기반 FSN 정책을 위한 지역 정보 시스템 개선, 사회정책을 성장정책과 연계
가. 농업 외 전략과 프로그램 촉진
□ 농업 정책이 중요하나 식량불안정과 영양부족을 해결에 불충분함 ㅇ 대부분 국가들이 FSN이 다면적 이슈인 것을 이해하고 있으나 실제
집행은 여전히 분야별로 이루어지고 농업외 농촌경제에 의해 제공되는 기회들을 제대로 발굴 이용하지 못함
ㅇ 또한, 지리적 조건의 다양성과 소득불평등에 대한 관심 부족
□ 5개 사례 국가에서 특정분야에 초점을 둔 정책의 문제점 예시
ㅇ (페루) 농촌성장의 엔진으로 농업(정부 정책), 광업(민간 주도)이 있으나, 농촌발전을 위해 두 분야가 조정·통합되지 못하고 서로 경쟁하여 농촌발전의 기회를 훼손
ㅇ (콜롬비아) 농업을 식량불안정 해결을 위한 유일한 수단으로 고려 하여 타 분야에서 제공되는 소득 창출 기회를 간과
ㅇ (캄보디아) 쌀 농업의 발전이 FSN의 주요 수단으로 간주되고 있 으며, 농촌의 다양한 소득 기회 부족으로 농촌주민들이 프놈펜이나 해외로 이주 증가
ㅇ (코트디부아르) 농업 가치사슬 발전에 초점을 둔 농촌발전 및 FSN정책이 인해 기존 부자들이 더 부유해지도록 함
ㅇ (모로코) 최근 농촌발전을 위한 좀더 균형된 접근 시도(초기단계)
나. 다층적 거버넌스를 통한 수평적·수직적 조정 강화
□ FSN 정책을 수평적·수직적으로 조정하는 능력은 FSN의 다면적인 특성을 해결하는 효과적인 농촌발전 전략을 이행하는 핵심 수단임 (1) 국가 및 하위정부간 조정
□ 사례 국가들의 경우, 국가단위에서 조정하는 메커니즘이 있으며, 주로 여러 부처가 참여하는 위원회 또는 이사회 형태임
ㅇ 하지만, 이런 위원회들의 역할은 불분명하고, 이행할 수 있는 힘이 없거나 정치적 영향력이 없이 조직됨
ㅇ 따라서, 이런 위원회들이 제시한 권고의 이행은 다양한 계통(line) 부처의 역량과 의지에 의존
□ 중앙과 지방간 우선순위와 프로그램 집행에 대한 조정 부족
ㅇ 하위정부의 이해집단이 국가의 FSN 우선순위 선정 등에 관여되 지 못하고 하위정부는 결정된 정책의 집행 역할에 한정
□ 국가단위에서 종합적인 정책과 전략이 마련되더라도 하위정부에서 효과적으로 이행하기 위해 필요한 역량과 재원이 부적합함
(2) 하위 정부 기관의 역할
□ 최근 분권화 개혁들이 FSN의 지역적 접근의 추진에 유리한 여건을 조성하고 있으나, 분권화 자체가 조정 부족, 부패와 지역엘리트의 정책적 혜택을 독차지 등을 야기하는 위험 요소를 갖고 있음
□ 분권화 초기단계에서 투명성과 민주적 거버넌스를 확신할 수 있도록 강력한 모니터링이 필요
다. 증거 기반 FSN 정책을 위한 지역 정보 시스템 개선
□ FSN의 지역적 접근의 도입에는 FSN의 다면적 특성의 서술 및 분석 을 도와 줄 수 있는 정보와 수단을 필요로 함
□ 몇몇 사례 국가에서는 지역정보시스템이 상대적으로 약하거나 없 으며, FSN 데이터가 비체계적, 비조정적으로 생산되고 있음
ㅇ (콜롬비아) 농촌 공공체에 대한 기본적인 데이터가 부족한 상황이 며 기본 데이터를 공고히 하고 하위정부 수준에서의 자료 수집에 대한 조정과 감독을 개선할 필요
- 특히, 조정과 관리 감독은 관련 프로그램이 아주 많은 주체에 의해 수행되기 때문에 중요
ㅇ (캄보디아) 하위정부의 FSN 통계를 구축하기 위해 중앙집권화된 노력이 시행되고 있지만, 하위정부 수준에서 신뢰할 만한 데이터의 이용가능성이 큰 도전과제임
- 광역이나 기초정부 수준의 FSN 정보를 제공하지 못하고 지역 정 보가 국제기구에 의해 생산되는 경향이 있어 특정 이슈와 관련되 고 연속성이 없음
□ 다른 사례 국가는 정보의 통합적 이용이 주요 이슈임
ㅇ (페루) 이용 가능한 지역 통계가 상대적으로 많은 상태이며, 데이 터 수집과 이용의 조정을 개선할 필요
ㅇ (모로코) 다양한 정부 부처와 공공기관에 의해 지역 정보가 수입·
가공되고 이것이 대부분의 프로그램을 통해 주류화 되고 있음 - 하지만, 여러 분야를 통합한 자료의 이용 측면에서는 명확한 비
전과 조정이 실행되지 않음
라. 사회 정책을 성장 정책과 연결
□ 일반적으로 FSN은 사회정책 프로그램(예, 사회보호)에 의해 추진되고 있으나, 이런 정책들이 성장정책과 조정되고 통합된다면 좀 더 지속 가능하고 훨씬 강한 영향을 가질 수 있음
(1) FSN 정책은 성장정책과 단절되는 경향
□ 경제성장이 일자리 창출 등을 통해 빈곤과 저영양 문제를 개선할 수 있으나 FSN과 단절되어 있으며 이는 주로 3가지 이유에 의함
ⅰ) 투자 등 친성장정책을 담당하는 부처에서 FSN 정책 분야(주로 사회정책)에 참여 하지 않음
ⅱ) 가난한 시민들을 미개발된 자산으로 보지 않고 사회적 지원 대 상으로 보는 문화적 제약
ⅲ) 의사결정의 지속성을 약화시키는 제도적 불안정성(짧은 정치 사이클)
(2) 조건부 현금이전은 친성장 투자정책에 기여
□ 사회정책이 기업가 정신을 지원하고 기술역량(skills)을 개선하는 프로그램과 연결되면 공동체 내에서 FSN의 지속가능한 해결에 도 움을 줄 수 있음
□ 페루에서는 Junto 프로그램을 통해 현금 지원 수령의 조건으로 보 건과 교육서비스를 이용하도로 하였고 동 프로그램 대상으로 선정 된 가구의 대부분이 수령 조건을 충족하였음
(3) 소규모 프로그램에서 장기 공통 어젠다로 전환
□ 가난한 사람들에게 현금 등을 지원하는 소규모 프로그램들이 투자, 서비스 공급, 기술역량 등과 연결되지 못하고 정치적 이유, 재정 부족 등으로 중단되는 사례가 발행
□ 지역적 접근은 이런 소규모 프로그램들이 정부(중앙, 지방 등)간에 조정되고 지역 공동체가 역량을 향상시키는 공통 어젠다에 통합되도 록 하여 위에서 지적된 문제점 개선 가능
※ 작성자: 송남근참사관(원소속: 농림축산식품부),