고령친화적 지역사회를 위한
미국 뉴욕시의 도시계획 특성에 관한 연구
- 뉴욕시 맨하탄의 커뮤니티 구역7을 중심으로
A Study on the Urban Planning Characteristics of Age-friendly Community in New York City, U.S.
- Focused on the Community District 7 in Manhattan, NYC
서 정 숙* 유 석 연**
Seo, Jungsuk Yoo, Suk Yeon
Abstract
According to becoming aged society in Korea, age-friendly community has emerged as an important issue in urban planning. This paper aims to analyze the urban policy in NYC and the urban characteristics of age- friendly communities by the case study of community district 7 in Manhattan. Analysis results that housing, land use, and transportation are the elementary policy sectors for low-income elderly residents who have lived in existing urban district. First, on the basis of the ‘aging in place’ concept, affordable housing policy for creating and preserving housing units is adapted for the age-friendly community. Secondly, high level of mixed-use promote the livable community environment for elderly residents. Third, remodelling crossroads, such as ‘complete street’, and improving public transport result in walkable and easy-to-access environment.
Therefore, urban planning can be the tool for maximizing health and quality of life for age-friendly community.
색 인 어 : 고령친화적 지역사회, Aging in Place, 도시계획, 맨하탄 커뮤니티 구역7
Keywords : Age-friendly Community, Aging in Place, Urban Planning, Community District 7 in Manhattan
Ⅰ. 서 론
1. 연구의 배경 및 목적
우리나라는 지난 2000년 고령인구가 7% 이상인 고령화사회(aging society)에 진입한 이후 세계에서 가장 빠른 속도로 고령화가 진행되어, 2018년에는 고령인구가 14% 이상인 고령사회(aged society)에 진입 할 것으
* 서울시립대학교 도시공학과 석사(주저자 : [email protected])
* * 서울시립대학교 도시공학과 교수(교신저자 : [email protected])
로 전망된다(최숙희, 2008). 이에 고령화를 대비한 우리나라의 정책은 의료서비스 구축을 통한 건강관리 정 책, 금융상품을 통한 노후 소득정책을 우선순위로 제시하고 있다.
이렇듯 우리나라의 고령화정책은 건강 및 복지차원의 재정지원에 집중되어 노령인구를 위한 물리적 환경에 대한 고려와 이를 위한 도시계획적 대응이 부족한 실정이다. 지금까지 우리나라의 도시계획은 산업 발전, 대량 생산과 같은 경제성장에 가치를 두고 추진돼 왔다. 그러다보니 신체와 감각 기능이 저하돼 활동에 제약이 있는 고령자에 대한 고려가 도시계획에 제대로 반영되지 못했다(우효섭, 2012). 이에 고령화되고 있는 시민의 요구 에 적합하지 않은 도시환경에 대한 점검과 종합적인 재설계가 필요하며(김경혜 외, 2010), 나이가 들더라도 기 존에 살던 곳에서 계속 거주할 수 있도록 환경을 조성하는 것이 지역사회의 중요한 역할로 지적되고 있다(김선 자, 2010) 또한 인구이동이 적은 고령층의 특성상 고령인구가 기성시가지에 더욱 집중될 것으로 예상된다. 이 는 고령인구에 대응하기 위해 지속가능한 사회적・물리적 환경을 구축하는 도시계획적 차원의 접근이 요구됨 을 의미한다.
한편, 미국은 기존에 살던 곳에서 자립적으로 생활하길 원하는 고령인구의 욕구와 근린환경에서 대부분의 시간을 보내는 그들의 특성을 인식하고 있다. 따라서 1960년대 시작한 재정지원 중심의 정책을 1990년대 후 반부터 근린환경이 중시되는 지역사회 조성 측면으로 관심을 돌리고 있다.
특히 인구밀도가 가장 높은 뉴욕시는 고령인구의 증가율도 가장 높은 도시로 2007년 WHO의‘고령친화도 시(Age-friendly Cities)1)’프로젝트에 시범도시로 참여하여 지역사회 차원의 도시계획적 대응을 시작했다 (NYAM, 2011). 고령자가 집중된 맨하탄 주변 기성 시가지를 중심으로 지역민들의 요구와 불편사항을 파악하 고, 현장조사를 통해 문제점을 분석하여 노후된 주택과 불편하고 위험한 가로의 정비 등의 내용을 포함한 도시 계획 정책을 수립하였다.
본 논문은 고령화에 대응한 정책방향이 지역사회차원으로 변화된 미국의 고령화 정책을 고찰하기 위한 목적 으로 뉴욕의 도시계획정책 및 커뮤니티 구역 단위의 실행계획을 분석함으로써 고령친화적 지역사회를 조성하 는 도시계획적 특성을 도출하고자 한다. 이를 통해 본 연구는 우리나라의 기성시가지가 고령화에 대비하기 위 해 요구되는 도시계획분야의 정책마련을 위한 해외사례로서 시사점을 제공하고자 한다.
2. 연구의 범위 및 방법
연구의 공간적 범위는 뉴욕시 맨하탄의 커뮤니티 구역7(이하 CD7 : Community District 7)이다. CD7은 맨하탄의 기성시가지로써 고령인구가 집중됨에 따라 인구구조 특성에 대비하는 도시계획정책을 진행하고 있 는 대표적인 지역이다. 내용적 범위는 고령친화적 지역사회와 관련된 개념 및 우리나라와 미국의 고령화 정책 과 CD7에 적용된 뉴욕시 도시계획 중 고령화에 대응하는 정책을 포함한다.
본 연구의 방법은 문헌조사와 사례분석이다. 먼저 문헌조사에서는 고령친화적 지역사회의 개념을 정립하고,
1) WHO의‘고령친화도시(Age-friendly Cities)’프로젝트는 성공적 사례로서 도시의 고령화에 따라 도시환경을 조성하고자 제시 된 최초의 국제적 차원의 시도다. 현재 WHO의 고령친화도시 가이드를 활용하여 고령자 관점에서 고령친화도시가 될 수 있을지 를 점검한 도시는 북미의 뉴욕과 포틀랜드, 유럽의 런던, 브뤼셀, 제네바, 호주의 멜번, 캔버라 등의 도시를 비롯해, 가까운 아시 아에서도 중국의 상하이, 일본의 아카타 등의 지역 등 35개 도시가 있다(김영혜, 2011).
우리나라의 고령화 대응 정책과 미국의 고령화 정책변화에 대해 고찰하였다2). 따라서 미국의 AARP3)에 의해 선행 연구된 보고서 및 가이드와 WHO에서 작성된 연구보고서 및 가이드를 종합하고, 추가적으로 유럽연합, 영국, 캐나다, 호주 등 선진 국가에서 언급되고 있는 문헌을 종합하여 고령친화적 지역사회의 개념을 정립했다.
또한 뉴욕시의 고령친화 관련 도시계획 정책과 실현된 사례로서 뉴욕의 커뮤니티 구역7 (CD7)을 분석하였 다. 주택, 교통, 외부환경 등을 다룬 문헌자료로서 뉴욕의 지역사회계획(community planning)-‘고령친화도 시 뉴욕(Age-Friendly NYC)’- 보고서와 연방정부 및 뉴욕시 도시계획 자료를 비교분석하였다. 도시계획 측 면의 실현내용을 구체화하기 위해 본 논문에서는 자료분석과 함께 도해를 통하여 도시계획관련 정책을 재구성 하였다.
Ⅱ. 고령친화적 지역사회의 이론적 고찰
1. 고령친화적 지역사회의 개념정립 및 도시계획과의 관계
고령화 사회에 대한 여러 가지 대응방안 중 대표적인 것이 고령친화적 지역사회의 개발이라고 할 수 있다(정 순둘, 2012). 2002년 4월 12일 UN의 제2차 고령화회의에서 발표한“마드리드 국제 노령화 시행령”(2002)은 노년층의 나이 듦에 따라 변하는 신체적・사회적 변화를 보충해줄 보완적이고 권한이 부여된 생활환경을 요구 하고 있다(Sergei Zelenv, 2006). 이러한 흐름에서 WHO는‘고령친화도시(Age-friendly Cities)’프로젝 트를 착수하였다. 또한 미국에서는 AARP(2004)가 발표한 성공적인 고령화를 위한 커뮤니티 중심의‘살기좋 은 지역사회(Livable Community)4)’의 개념을 고령화에 대비하는 주요정책으로 적용하고 있다. 영국 런던은
‘런던시장의 노인 전략(The Mayor of London’s Older People Strategy)’(2006)을 발표하여 지속가능한 지역사회 구축과 런던시 전체의 건강과 복리향상을 도모하고 있다. 캐나다 캘거리(Calgary, Alberta Canada)는‘노인친화지역사회(Elder Friendly Communities)’프로그램(2000-2007)을 통해 사회적 분 위기가 조성된 지역기반의 요인을 강조하고 있다(김선자, 2009). 위의 정책들은 모두 고령친화적 지역사회의 주요과제로 물리적・사회적 환경을 언급하고 있다(표1 참고).
2) 특히 고령친화적 지역사회의 개념은 2007년 이후 세계보건기구(WHO)의‘고령친화도시(Age-friendly cities)’프로젝트에 의해 세계적으로 학술적 논의가 보편화되었다. 한편, 미국에서는 60년대부터 논의된 커뮤니티 중심의‘살기좋은 지역사회(Livable Community)’계획이 고령화에 대응하는 정책으로 변화되었다. 2000년대 이후 고령화의 이슈가 대두되기 시작하면서 도시공간 환경을 통해 고령인구 증가에 대비하고자 미국은퇴자협회(AARP)는‘살기좋은 지역사회’의 계획을 연구하기 시작했다.
3) 미국은퇴자협회(AARP : American Association of Retired Persons)는 1958년에 설립된 미국에서 가잔 큰 비영리단체로서 50세 이상이 가입할 수 있고, 3천 7백만명(2011년 기준)의 회원이 있다. 미국 50세 이상의 35%가 가입되어 있으며, 전체 투표수 의 20%를 차지한다. 또한, UN, OECD, 유럽위원회, WHO, ILO, 그리고 많은 국가 및 NGO 단체들과 중요한 관계를 맺고 있다.
활양식50%, 보건의료체제 10%라고 주장하는 등 원 논문에 없는 다양한 주장을 하고 있다.)
4) 살기좋은 지역사회(Livable Community)는 근린생활권의 주민과 커뮤니티 위원회(community board), 자발적인 주민조직이 주체가 되어 근린환경을 개선하고, 커뮤니티의 특성에 맞는 개발을 실천하기 위한 것이다.
표 1. 고령친화 도시 및 지역사회 관련계획의 주요과제
WHO의‘고령친화도시’는 고령자뿐만 아니라 어린이, 젊은이, 장애인 등 시민 모두를 포함하여 건강, 참여, 안전의 욕구를 위한 기회를 최적화하기 위해‘활동적인 고령화(Active Aging)5)’가 되도록 돕는 환경 조성에 초점을 두고 있다(WHO, 2007). 또한 AARP의 정책연구를 기반으로 하는‘살기좋은 지역사회’는 시민에게 기존에 머물던 지역사회에서 사회생활을 지속하고 촉진하기 위해 부담가능하고 적합한 주택, 생활을 지원하는 지역사회의 기능 및 서비스, 그리고 알맞은 이동수단의 다양성으로 결국 고령화가 되어도 삶의 질을 높이고자 한다(AARP, 2005). 결과적으로 고령친화적 지역사회는 지역 특성과 시민의 욕구(needs)를 적극적으로 반영 한 주거 및 근린환경의 물리적 개선을 통해 지역주민 모두가 평생에 걸쳐 신체적・심리적으로 건강하고 삶의 질을 유지하며, 고령이 되어도 독립적인 생활을 지속할 수 있는 도시환경을 의미한다.
따라서 고령친화적 지역사회를 조성하는데 있어서 계획가의 주요 관심사가 되는 것은 물리적 환경 요인이라고 할 수 있다. 이에 유럽에서는 2002년부터‘Enable Age Project’를 통해 노인들의 독립적 생활, 안전하고 편리한 환경의 제공을 목적으로 환경의 제약 요소들에 대한 연구를 진행하고 있다(김용진, 2012A). 최근에는 노인의 삶의 질을 높이기 위해 주거공간 외에 다양한 사회 기반시설의 유니버설 디자인(Universal Design)화가 필요하다는 연구도 이뤄졌다(조황희 외, 2007). 또한 장애인과 노인들을 기준으로 디자인의 도입이 이루어졌던 유니버설 디자 인의 개념은 이제 모든 사람을 대상으로 필요성과 요구의 범위가 커졌다. 이에 UN 및 WHO는 도시의 정책 및 서 비스, 사회 환경 특성 이외에도 특히 물리적 환경이‘활동적 고령화’에 영향을 주는 주요 내용으로 강조하고 있다
6). 따라서 고령친화적 지역사회를 위한 도시계획은 주택에서 근린환경까지 포괄하는 도시계획이 요구되어진다.
5) 활동적 고령화(Active Aging)는 나이가 들면서 삶의 질도 함께 높이려는 목적으로, 건강, 참여, 안전을 위한 기회를 최적화하는 과정이다(WHO, 2002).
6) WHO는 8개의 주요과제 중 물리적 환경인 외부공간 및 건물, 교통, 주택을 우선순위로 제시했다(WHO, 2007). 또한, AARP도 8개의 주요과제 중 교통, 보행성(walkability), 쇼핑, 안전, 주택을 우선순위로 제시했다(AARP, 2005).
Age-friendly Cities Livable Community Valuing Old People Elder Friendly 구 분 (WHO, 2007) (AARP, 2005) (런던, 2006) Community
(캘거리, 2006)
물리적 환경
- 편안한 주거환경 - 안전
- 이동성확보 - 활동성 유지 - 주택 및 노숙자
- 교통 - 화재 안전 - 환경 - 교통
- 보행성 - 안전과 보완 - 쇼핑 - 주택 - 야외환경 및 건물
- 교통 - 주택
사회적 환경
- 가치와 존중 - 지역사회 역량강화 - 최저생활보장 - 욕구충족 - 노역의 역량강화
- 일자리 - 연령평등 - 연금 및 수입 - 참여촉진과 지역사회
서비스 - 문화 및 여가 - 보호 및 건강서비스 - 보건 서비스
- 여가 및 문화 활동 - 지역사회 보호 - 사회참여
- 노인존중과 사회적 포용 - 시민참여과 일자리 - 의사소통과 정보 - 지역사회의 지원과 보건
서비스
출처 : WHO(2007), AARP(2005), London(2006), 김선자(2009)에서 재구성
2. 국내의 고령화 및 관련정책의 한계
우리나라는 2000년 65세 이상 인구비율이 7.2%에 이르러‘고령화 사회(Aging Society)’에 진입하였고, 향 후 2018년에는 14.3%로‘고령사회(Aged Society)’에, 2026년에는 20.8%가 되어‘초고령사회(Super-aged Society)’에 도달할 것으로 전망되고 있다(통계청 장래인구추계). 그리고 1955년부터 1963년까지 9년에 걸쳐 태어난 약 712.5만명(전체인구의 14.6%)에 달하는 베이비붐 세대인 은퇴 러시가 한국사회에 미치는 영향이 클 것으로 전망된다(통계청, 2010). 더불어 노후생계에 대한 부모부양 또는 자녀와의 동거에 대한 사회적 인식이 빠르게 변화하고 있어, 고령자 1인 가구 및 부부가구의 지속적인 증가가 예상된다. 즉 국내는 급속한 고령화에 따라 인구・가구구조 및 생활양식(life style)이 변해가고 있는 것으로 보여진다7). 하지만 국내 고령화 대응은 2008년도에 보건복지부에서 실시된‘기초노령연금’과‘노인장기요양보험제도’와 같은 예방의학, 보건복지 차 원에서 주로 추진되고 있는 실정이다(김태환 외, 2011). 또한 국민들도 고령화에 대응하는 추진대책을 연금 등 노후소득보장체계 구축과 같은 재정지원에 큰 비중을 두고 있는 것으로 조사되었다(기획재정부, 2012).
우리나라는 국가적 차원의‘제1차 저출산・고령사회기본계획’(2006.08)을 계획하는 등 인구 구조변화에 대 비하기 위한 핵심 정책과제로서 그 시급성을 인식하고 있다. 2010년 10월 국무회의에서는‘제1차 계획(새로마 지플랜 2010)’을 보완한‘제2차 저출산・고령사회 5개년(2011~15)계획(새로마지플랜 2015)’을 발표했다.
‘새로마지플랜 2015’에서 제시한‘제2장 고령자의 삶의 질 향상기반 구축’에서는 3개의 계획목표와 73개의 주요과제가 도출되었다. 그 중 세 번째 계획목표인‘고령친화적 사회환경 조성’중 국토해양부가 수행하는‘주 거・교통 환경조성’의 주요과제는 73개 중 4개에 불과한 것으로 조사되었다(표2 참고). 국토해양부의 주요과 제도 임대주택에 한정된 주택의 신축과 대중교통 및 보행자도로의 단편적 시설개선에 한정되어있다.
표 2. ‘고령친화적 사회환경 조성’중‘주거・교통 환경조성’의 국토해양부 주요과제
7) 연령별로 1인 가구 및 부부가구는 65세 이상 가구에서 2010년에서 2035년 2.9배 증가, 75세 이상 가구에서 3.8배 증가할 것으 로 전망했다. 또한 75세 이상 가구 중 1인 가구는 2010년(45.1%)에서 2035년(51.4%)에 4.3배 증가할 것으로 전망했다(통계청, 2012). 또한 고령화에 따라 부모의 노후생계에 대해 가족이 돌봐야 한다는 견해는 큰 폭으로 감소(2002년 70.7%에서 2010년 36.0%)하여 부모부양에 대한 의식이 빠르게 변하고 있음을 시사하고 있다. 역으로 65세 이상 노인을 대상으로 한 설문에서‘혼자 살기 어려울 때 자녀와 동거하고 싶다’는 응답은 2005년 30.4%에서 2010년 21.5%에 불과했다(2011 노인통계). 고령층은 갈수 록 더욱 독립적인 생활을 좋아할 것으로 나타났으며 노후에 자녀에게 신세지지 않아야 한다는 공감대가 점점 더 확산되고 있다는 것이 수치로 들어나고 있다.
출처 : 새로마지플랜 2015에서 재정리
주거환경 조성 대중교통 및 보행환경 조성
❶ 고령자 주거안정을 위한 제도적 기반마련 - 고령자 최저주거기준 및 최저안전기준 설정 - 고령자용 임대주택 의무건설 및 주택개보수 비용 지원
❸ 편리한 교통환경 조성
- 철도 및 지하철의 승강설비 확충・지원 - 승・하차가 편리한 저상버스 보급 확대
❷ 고령자용 임대주택 지속 공급 - 고령자용 보금자리주택 설계기준 개정
- 개정된 설계기준을 적용한 고령자용 임대주택 2010년 1,500호 건설
❹ 안전한 보행환경 조성 - 보행우선구역 시범사업 - 장애물 없는 생활환경 확대
우리나라에서도 대부분의 시민은 노년기에 들어서도 오랫동안 살아왔던 거주지와 지역사회에서 계속 독립 적이고 활동적으로 생활하기를 희망하고 있다. 그러나 인구고령화가 급속히 진행되기 이전에 설계된 도시환경 은 이러한 시민의 요구에 유연하게 대응하는 데 적절하지 않음에 주목할 필요가 있다(노년시대신문, 2010). 따 라서 기존의 지역사회를 개선하는 정책 방향이 개인적・사회적 차원에서 바람직하며 비용 측면에서도 효과적 이라는 것을 알 수 있다(김선자, 2010).
3. 미국 고령화 정책 변화 및 특성
미국은 사회적 여건 변화에 따라 고령화에 대응하는 도시계획의 역할도 변화했다. 1960년대 미국 사회복지 정책은 노인들의 소득보장 및 건강보호뿐만 아니라 노인이 당면한 제반 문제 해결을 위한 복지서비스로 급속 히 발전했다. 그러나 1970년대 말의 인플레이션과 실업률 증가 등으로 미국사회는 재정적 위기를 맞이하게 된 다. 그 일환으로 1988년 도시주택개발예산이 감축되면서 노인주택정책도 후퇴했다(송준호, 2010). 최근 들어 노인복지비에 대한 과중부담 및 세대간 형평성 등과 같은 논의와 더불어 기존의 시설보호 중심으로 이루어졌 던 정책을 벗어나‘탈시설화’를 목표로 노인 개인이 거주하는 지역사회에서 가능한 독립적으로 생활하도록 돕 는 재가복지정책으로 전환되어 가고 있다(이인수, 2004). 따라서 미국은 90년대 이후부터 노인 보호기관이 아 닌 어렸을 때부터 살던 집 또는 지역사회에서 지속적인 생활을 유지하는 개념인‘Aging in Place(이하 AIP)’
중심의 지원을 강조하고 있는 것을 알 수 있다.
고령화에 따른 인구구조의 변화는 90년대 말 이후 클린턴 대통령의 연방정부차원에서 AIP의 개념을 정책목 표로 하는‘살기좋은 도시 또는 커뮤니티(Livable city & community)’조성에 대한 관심을 증대시켰다.
2012년 오바마 정부는 보건사회복지부(HHS : Department for Health and Human Services) 하에 커뮤 니티생활청(ACL : Administration for Community Living)을 신설하고, 기존의 노인 및 장애인 관련 부서 를 커뮤니티생활청에 귀속시킴으로써 AIP의 관련정책을 강화하고 있다8). 이는 미국 노인복지의 공간적 범위 가 노인시설 중심에서 커뮤니티 중심으로 전환되었다는 것을 의미한다.
그런 점에서 미국의 AARP(2010)는 노인복지와 관련된 법, 정책, 프로그램들의 전략에 AIP의 개념을 강화 하고자, 미국인 45세 이상을 대상으로 주거와 지역사회에 대한 선호도 조사를 실시했다. 그 결과 65세 이상의 90% 이상은 가능하면 그들의 집에서 머무르길 희망하고, 약 80% 이상은 그들의 현재 주거지에서 계속 살 수 있을 거라 확신하고 있다. 65세 이상의 고령 거주자 중 연소득 $25K~$49K의 저소득층은 이주에 따른 경제 적 여유가 없는 것으로 조사되어 나이가 들수록 AIP의 욕구가 증가되는 것으로 나타났다(표3 참고). 또한 한 지역에 장기간 거주한 주민들은 현재의 지역사회에 머물고 싶은 이유로 가족 및 이웃관계와 평소 즐겨 찾던 장 소를 유지하길 바라는 것으로 조사되었다(표4 참고).
8) 오바마 정부와 보건사회복지부(HHS : Department of Health and Human Service)는 국가적 차원에서 모든 미국인의
“Aging in Place”개념을 강화하기 위해 2012년 미국 커뮤니티생활청(ACL : Administration for Community Living)를 창 설하여 기존의 미국 노인청(AoA : Administration on Aging)을 하위부서로 편입한다. 따라서 ACL에는 미국 노인청(AoA), 미국 지적 및 발달장애청(AIDD : Daministration on intellectual and developmental Disabilities), 장애인과 노인 정책센 터(CDAP : Center for Disability and Aging Policy), 관리 및 예산 센터(Center for Management and Budget)가 포함된 다(보건사회복지부 홈페이지 http://www.hhs.gov/acl/).
표 3. 연령별・성별・소득 수준별 AIP의 욕구
표 4. AIP 욕구의 원인
결과적으로 미국의 경제적 여건 변화와 노인들의 특성은 AIP의 욕구를 높이고 있다는 것을 알 수 있다. 고 령가구는 은퇴 등 경제 활동 축소에 따른 소득 감소로 인한 주거소비 위축과 더불어 고령에 따른 건강 악화 및 독거로의 전환은 주거 이주를 선호하지 않게 되었다. 나아가 심리적으로도 고령자는 익숙한 주거환경을 떠나 새로운 환경에 적응하기가 상대적으로 힘들기 때문에 주거이동성도 저하될 수 있다(고진수, 2012). 따라서 미 국정부의 고령화 대응은 AIP의 욕구에 맞춰 살던 집 또는 지역사회에서 계속 거주를 지원하는 정책 마련으로 변해가고 있는 것을 확인 할 수 있다.
Ⅲ. 뉴욕 고령화정책의 도시계획 특성 분석
1. 도시계획적 특성분석
1980년 이래 연방정부의 재정긴축으로 새로운 주택건설에 대한 지원이 줄어듦에 따라 노인이 고령에도 불 구하고 기존에 오랫동안 살던 노후화된 주택에서 새로운 시설로 이주하지 않고 거주하는 경향이 나타나게 되
연령별 성 별 소득 수준별
구분 45-49 50-64 65+ 남 여 <$25K $25-<$50K $50-<$75K $75K+
n=109 n=542 n=334 n=466 n=519 n=388 n=437 n=272 n=504
강한동의 60% 72% 78% 69% 76% 73% 78% 71% 69%
다소동의 21% 13% 10% 12% 13% 13% 12% 16% 14%
출처 : Home and Community Preferences of the 45+ Population, November 2010, AAPR
45-49 50-64 65+ 남 여
n=109 n=542 n=334 n=466 n=519
가족과 친구 60% 64% 71% 59% 72%
선호하는 장소 68% 62% 70% 60% 70%
교회 및 기관 42% 43% 51% 42% 49%
보행환경 46% 43% 51% 42% 49%
교육시설(학교) 64% 38% 31% 37% 32%
일자리 인접 43% 36% 21% 32% 32%
교통 인접 16% 22% 21% 20% 23%
출처 : Home and Community Preferences of the 45+ Population, November 2010, AAPR 구 분
연령별 성별
었다. 이에 1985년‘자연발생적 은퇴자 커뮤니티’라는 의미인 NORC(Naturally Occurring Retirement Community)라는 용어가 생겨났다. 대표적으로 뉴욕시 맨하탄의 Penn South Houses는 1962년 중산계층 의 젊은 가족세대들이 입주한 후, 1980년대 중반부터 거주자들이 은퇴세대로 전환됨으로써 자연스럽게 노인 인구가 집중된 고층건물이 되었다. 이에 1986년 Penn South Houses는 미국에서 최초의 NORCs(NORC- SSP : Supportive Service Programs) 모델이 되었다. NORCs은 노인 주택의 대안적 형태로서 해당 건물에 거주하는 자유롭고 독립적인 삶을 원하는 건강한 노인세대들을 대상으로 사회 및 건강서비스를 제공하기 시작 하여 AIP 개념을 기본 목표로 하고 있다. 특히 기성시가지의 높은 밀도의 노인주택 및 아파트 복합시설을 대 상으로 지정되는데 대부분 주변교통이 편리하고, 의료 및 서비스시설과 근접하여 신속하고 편리하게 서비스를 받을 수 있다는 장점이 있다. 따라서 뉴욕시의 정부지원 사업으로 실시된 이후 현재 뉴욕시에서만 42개로 확 대되어 실시되고 있다(NYC DFTA 홈페이지).
이러한 기성시가지의 자연발생적 고령화는 NORCs 프로그램 및 어포더블 하우징의 수요를 높임으로써 AIP 욕구를 충족시킬 필요가 있다. 하지만 NORCs의 수적 증가에도 불구하고 제한된 수용량이 한계로 나타 났다(Public Advocate for the City of New York, 2008). 또한 NORCs의 혜택을 받지 못하는 미국 저소 득층 노인들의 주거상황은 점점 열악해지고 있다. 그들이 소유하고 있는 주택연도 분포의 중간값(median)은 1965년(미국 전 가구 중간값 1971)으로 관리상태가 양호하지 못한 편이며, 그 중 5.2%가 매우 노후한 상태라 보수가 요구되는 것으로 조사되었다(AOA, 2005). 이에 노후화된 주택건물의 구조 및 설비 개선을 통해 건물 의 쇠퇴를 방지함으로써 부담가능한 주택수를 유지하고, 부가적으로 개발 인센티브를 통한 저소득층이 거주할 수 있는 주택을 공급하는 것이 중요한 과제가 되었다. 따라서 뉴욕 시장은 2003년 ‘10년 주택시장계획(10- year New Housing Marketplace Plan)’을 통해 2014년까지 50만명의 뉴욕시민을 위한 16만 5천세대의 어포더블 하우징(Affordable Housing9))을 보존하고 공급하는 계획을 세웠다. 이에 2011년에 어포더블 하우 징 124,510세대에게 주택보수를 위한 재정지원과 1,000세대에서 임대비를 지원하는‘Section 202’프로그 램을 추가로 공급했다(NYC DFTA, 2012). 이와 같이 NORCs와 어포더블 하우징은 자연발생적으로 고령자가 밀집된 장소를 바탕으로 AIP의 욕구를 충족시켜주기 위한 중심적 수단이 되었다는 것을 알 수 있다.
그와 같이 자연적으로 고령화가 집중된 기성주거지는 오래된 기반시설을 개선하기 위한 토지이용계획 및 교 통계획의 지원이 수반된다. 토지이용계획은 가로의 활성화를 도모하는 용도복합 및 가로경관 개선을 통해 외 부활동을 증가시키고 있다. 교통계획은 안전에 취약한 고령자를 대상으로 가로환경을 개선하여 보행량을 증가 시키고 있다. 그에 따른 보행친화적인 커뮤니티(Pedestrian-friendly Community)를 위한 토지이용계획 및 교통계획은 은퇴 후 노인들의 보행을 증진하여, 주민들의 건강 및 삶의 질에 영향을 주는 중요한 계획요소로 제시되어 진다(그림1 참고).
9) 어포더블 하우징(affordable housing)은 도심부에서 사무용 빌딩의 개발에 맞추어 공급되는 저・중소득자를 위한 주택으로, 1980년대 이후 미국의 도심부 오피스 지역 개발과 함께 세워진 주택정책이다(네이버 지식백과). 90년대부터 소득대비 부담가능 주택 또는 저렴주택(affordable housing) 개념이 선진국 주택공급정책의 화두가 되고 있으며 특히, 서민주거안정과 주거복지측 면에서 시급한 현안과제로 인식되기 시작하였다. 부담가능주택은 지속가능한 도시의 필수조건으로 인식되고 있으며 환경적・물 리적 지속가능성 만큼이나 사회적 경쟁력을 위해 주거의 안정성이 중요시 되고 있다. 즉, 부담가능주택이 사회적 기반시설 (Social infrastructure)로써 공공이 적극적으로 투자해야할 대상이라는 것이다(이진경, 2009).
그림 1. 고령친화적 관련정책의 개념구조 (저자 구성)
2. 고령화정책의 실행 주체
미국은 연방국가기 때문에 고령친화적 지역사회를 조성하기 위해 도입되는 도시계획제도와 관련된 다양한 공간위계의 도시 및 지역계획이 존재하며 위계별 주체의 역할도 다양하다. 따라서 CD7에 실행되고 있는 정책 의 공간위계별 실행주체를 알아볼 필요가 있다.
첫째, 연방정부차원에서 살펴보면 연방정부의 AIP 관련정책은 미국 보건사회복지부(HHS)가 진행하는‘Home
& Community Based Long-Term Care’프로그램이다. 그 하위의‘Community Innovation for Aging in Place Projects’는 뉴욕시 노인복지부(DFTA : Department for the Aging)에 양수되어 시행되고 있다.
둘째, 뉴욕시차원에서 살펴보면 뉴욕시의 노인복지부는 노인관련 정책을 총괄하며, 저소득층 노인을 대상으 로 하는 주택 프로그램과 노인의 교통환경을 개선하는 교통 프로그램을 포함하고 있다(NYC DFTA, 2012).
주택관련 정책과 관련하여 노인임대비 보조 등의 재정지원 중심의 정책은 주택보존개발부(DHPD : Department of Housing Preservation and Development)에서, 공공주택 및 어포더블하우징의 보존 및 공급의 정책은 뉴욕시의 주택청(NYCHA : New York City Housing Authority)에 의해 수행되고 있다. 다 음으로 교통관련 정책은 연방정부 교통부(DOT : Department of Transportation) 하의 FTA(Federal Transit Administration)의 지원으로 교통차량 및 무료교통이용을 위한 고령자 교통투자 프로그램(TIP : New York City Senior Transportation Investment Program)을 노인복지부에서, 고령자를 위해 안전한 가로환경을 조성하는 정책은 뉴욕시 교통부에서 수행하고 있다.
셋째, 커뮤니티차원에서는 커뮤니티 위원회(community board)가 정책의 개정 및 제정을 촉구하는 활동을 함으로써 지역사회의 주택, 토지이용, 교통 관련정책을 뉴욕시 및 지역위원회가 협력하여 계획하고 뉴욕시에 서 시행하고 있다. 또한 커뮤니티 구역에서는 고령화개선지구사업, 고령친화사업, 재가복지서비스(NORC- SSP) 등과 같은 지역사회계획이 민간 및 지역위원회에 의해 실행되고 있는 것을 알 수 있다.
미국에서 노인관련단체는 노인의 권익을 위해 정부에게 다양한 정보를 지속적으로 제공함으로써 정책의 발 전적 방향을 제시하는 보완적 관계로 알려져 있다. 미국의 고령화 대응 정책 변화에는 비영리단체의 영향력이 크다. 특히 AARP는 미국사회에서 노인권익을 위한 정책개발 연구와 법・규정 등의 로비활동에 선구적 역할
배 경 정책방향 목 표
사회・경제 여건 변화로 지역사회에 자연발생적으로
고령인구의 집중
“Aging in Place”의 욕구 증가 NORC 프로그램의 도입 및 확대
저소득층 노인을 대상으로 Affordable Housing의
보존 및 공급 요구
주택계획
Location Efficiency Community
‘건강’및‘삶의 질’증진 고령자의 독립적 생활 유지 Transit-friendly Community
/ Pedestrian-friendly Community (주거서비스 및 이동성 증진을
위한 기반시설 개선 요구)
토지이용 계획
교통 계획 (가로활성화 증진→보행활동 증가)
✚
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을 하고 있는 것으로 보여진다. AARP는 정부로부터 독립성을 유지하면서 그들의 정책과 프로그램을 분석하 고, ‘Aging in Place’와‘Livable community’등의 노인복지정책 개발을 위한 연구를 추진함으로써 정부 못지않은 역할을 하고 있다10). 즉 노인 관련단체는 삶의 질, 사회적 형평성에 대한 지원을 통해 살기좋은 지역 사회 건설을 목표로 미래의 비젼 제시와 새로운 자원을 탐색하는 등 공공과 민간의 협력에 중심적 역할을 수행 하고 있다는 것을 알 수 있다(그림1 참고).
그림 2. 도시계획 정책의 위계 및 사업 내용 (각 부서별 홈페이지를 통해 저자 구성)
10) AARP는 조직 내에 전국입법위원회(National Legislative Council)를 설치하여 법・규정 등의 제정 또는 개정을 촉구하기 위 한 로비 및 소송을 진행하고 있다. 또한 정책개발을 지원하기 위하여 기관 내에 공공정책연구소(Public Policy Institute), 설문 조사 계획 및 조사부(Survey Design and Analysis), 인구통계 및 동향분석부(Demographics and Trend Analysis), 그리고 연구정보센터(Research information center) 등을 설치하고 있다.
* AARP : 2004년 미국사회의 고령인구 급증에 따라 어떻게 커뮤니티가 성장하고 변화해야 하는지, 그리고 물리적・사회적 환경이 어떻게 개인의 독립성과 시민의 사회적 연대를 강화할 수 있는지에 대한 연구를 진행. 또한, 2002년부터 노인 포커스 그룹을 통한 정보수집 및 연구를 통해 2005년‘살기좋은 지역사회’평가가이드를 발표. 2011년에는 AIP 정책을 강화하고자 미국의 모든 주를 대상으로 토지이 용・교통・주택과 관련된 법, 정책, 프로그램들의 전략들을 조사하여 정책입안자 및 공무원에게 제공.
** n4a(지역노인협회, National Association of Area Agencies on Aging)와 PLC(Partners for Livable Communities) : 2007년 오 늘날의 지역주민이 미래의 고령자라는 공식으로“모든 세대를 위한 살기좋은 지역사회(Livable Community for All Ages)”를 발표
*** NYAM(뉴욕의대, The New York Academy of Medicine) : 2007년부터‘고령친화도시 뉴욕’프로젝트를 수행
**** LSNC(링컨스퀘어 지역센타, Lincoln Square Neighborhood Center) : Senior Connection 프로그램을 통해 노인재가서비스 제공
[미국 연방정부] [뉴욕시] [커뮤니티구역]
커뮤니티생활청(ACL)
Community Planning and Development 노인청(AOA) Home&Community Based Long-Term Care)
Senior Services Program
Age-Friendly NYC
Complete Streets Safe Streets for Seniors : Aging in Place・
Livable Community
뉴욕시 의회
AF-NYC 위원회 뉴욕의대(NYAM)***
주택지원계획
민간기관
NORC-SSP
고령화개선사업(AID)
고령친화사업(AFB)
토지이용계획
Bicycle Projects 토지이용계획 어포더블 하우징 보존 및 공급계획
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Community Innovation for Aging in Place Projects
보건사회복지부(HHS) 노인복지부(DFTA) LSNC****
도시계획부(DCP) 주택보존개발부(DHPD)
주택청(NYCAH) 교통부(DOT)
디자인건설부(DDC) 주택・도시개발부(DOHUD)
교통부(DOT)
교통지원계획
커뮤니티 위원회
의회 및 위원회 부서별 관계 부서와 지원 프로젝트 관계
AARP*
n4a**
Federal Transit Administration
Ⅳ. 맨하탄 커뮤니티 구역7의 특성분석
1. 대상지 선정배경
미국은 구체적인 제도의 특성과 운영메커니즘이 지역별에 따라 상이하다. 따라서 커뮤니티 구역단위의 지역 을 선정하여 구체적인 사례분석을 실시하는 것이 보다 운영현황을 파악하고 시사점을 도출하는데 도움이 될 수 있을 것으로 판단된다.
대상지는 맨하탄의 커뮤니티 구역 7(CD7 : Community District 7)로 Upper West Side(UWS)과 Lincoln Square(LS)를 포함하고 있다(그림3 참고)(면적 : 약 495ha). CD7은 맨하탄 중 고령인구 비율이 타 구역에 비해 상대적으로 높은 것으로 나타났다(표5 참고). CD7의 인구통계는 65세 이상 인구 비율이 2000년 13.1%에서 2010년 16.6%(서울 종로구 12.5%)로 고령사회 기준인 14%를 넘어섰다. 대상지는 45세 이상의 거 주자가 증가하는 반면 그 이하는 감소하고 있어 지속적으로 고령 거주자가 증가될 것으로 예상된다. 또한 65 세 이상 1인 가구가 7.2%(서울 1.3%)로 매우 높게 나타난다. 고령가구 및 고령 독신가구의 집중은 오랫동안 거주한 주거지로써 이주를 원하지 않으며, 링컨센터의 문화활동 프로그램에 대한 이용 및 만족도가 높아 자연 적으로 고령인구가 증가한 것으로 예측된다.
더불어 CD7의 도시형태는 교차로수 밀도가 높은 그리드 가로패턴과 270m×85m의 작은 블록사이즈로 구 성되어 있다. 그리드의 가로패턴은 가로의 연결성이 뛰어나며, 블록크기가 작을수록 교차로 밀도가 높아져 보 행 및 자전거 이용을 증진하고 있다. 특히, 매력적인 요소인 센트럴파크 및 워터프론트와 같은 자연환경에 대 한 접근성을 높여 외부활동을 자극하고 있다(Lawrence D.Frank, 2005). 이는 나이가 들어도 보행활동을 지 속함으로써 건강 및 삶의 질을 높일 수 있는 도시형태를 갖추고 있다는 것을 알 수 있다.
특히 UWS는 2011년‘고령친화도시 뉴욕’프로젝트의 일환으로 진행되고 있는 고령화개선지구(AID : Aging Improvement District)의 시범 사업지다11). 또한 LS는 지역주민들이 선호하는 링컨문화시설을 바탕 으로 자연발생적으로 고령인구가 집중된 지역으로서 2001년부터 현재까지 대표적인 NORCs를 성공적으로 진행하고 있는 지역으로 알려져 있다.
따라서 CD7은 고령인구의 욕구와 도시형태 및 자연환경의 특성을 바탕으로 고령친화적 지역사회로의 발전 가능성이 높으며, 그에 따라 뉴욕시차원에서 고령친화적인 도시계획 정책을 주택・토지이용・교통의 분야에 실행하고 있는 대표적인 지역이다.
11) 뉴욕시는 2007년 7월 WHO의 고령친화도시 뉴욕 계획을 착수했고(NYAM, 2008), 고령친화성평가와 정보수집을 통해 2008년 실행계획을 발표했다. 결국 2010년 6월 WHO에 의해 회원 인증을 받은 최초의 도시가 되었다. WHO의 인증 기준은 도시의 다 양한 차이점을 반영하여 해당 도시들의 지역적 수준에 따라 동일한 프로그램을 요구하지 않는 유연성에 따른다. 뉴욕시는 회원 의 유지를 위해 고령친화성에 대해 지속적으로 평가하고, 고령친화성을 증진해야한다. 그 일환으로 2010년 고령화개선지구 사 업을 착수했다. 고령친화도시 뉴욕 위원회는 AID 사업을 통해 기존 노인들의 근린지역의 모든 것을 고령자에게 적합하도록 공간 의 질과 삶의 질을 제고하고자“Aging in Everything”개념을 제시했다.
표 5. 맨하탄 구역별 65세 이상 고령화 비율
2. 도시계획적 특성 분석
1) 주택 계획 특성
노인들은 그들의 독립성을 최대화하고 AIP의 욕구를 충족할 수 있는 주택을 선호하고 있다. 이는 스스로 주 거선택이 가능하고 오랫동안 거주하여 익숙하며, 생활양식에 따라 유연하게 대응가능하고 사생활을 보장할 수 있는 것이다. 하지만 은퇴 후의 제한된 생활비로는 높은 주거비와 재가서비스의 비용을 충족할 수 없는 것으로 나타났다. 따라서 노인에게 적당하고 유지 가능한 주택은 중요하게 인식되었다(NYC DFTA, 2012).
이런 점에서 어포더블 하우징(affordable housing)의 중요성은 점차 커지고 있다. CD7은 중고밀주거지역 (공동주택 38.5%, 주거혼합용도 17.8%)으로 어포더블 하우징의 총 건물 115개, 11,900세대(전체 세대수의 10.9%)가 입지해 있다. 또한 대상지의 전체 주택 중 40년 이상 경과한 주택이 79.9%로써 노후화된 주택이 다 수 밀집해 있다. 이는 증가하는 저소득층의 AIP의 욕구를 위해 노후 주거건물의 수리・공급 및 재정보조가 필 요함을 의미한다.
이에 따라 첫째, 뉴욕시 주택청(NYCHA)은 기성시가지의 공공주택을 포함하는 어포더블 하우징의 멸실을 방지하고자 건축 벽 및 지붕, 단열재, 보일러, 배관, 조명 등의 수리가 제때 이루어져야 함을 인식했다. 이에 2006년 물리적 수요평가(PNA : Physical Needs Assessment))를 실시하여 차후 15년 동안 보수를 위한 자 금계획을 수립했다(NYCHA, 2011). 따라서 에너지 지출 비용을 최소화하고자 주택개선프로그램(HIP : Home Improvement Program)을 통해 고령 소유주에게는 수리비용의 재정적 지원(Residential Emergency Services to Offer Home Repairs to the Elderly)과, 고령 임대인에게는 무료로 설비를 교체 해 주고 있다(NY Foundation for Senior Citizens Home Repair Program).
둘째, 미국 연방정부의 주택개발부(HUD)가 시행하는‘Section 202’프로그램을 통해 노인 임대인을 대상 으로 재정보조를 진행하고 있다. ‘Section 202’의 고령자임대료인상면제 프로그램(Senior Citizen Rent Increase Exemption Program)은 생활비의 30%를 초과하는 주거비를 뉴욕시 재정부(NYC Department of Finance)에서 지원해주고 있으며, 대상은 62세 이상으로 독거노인은 연수입 $28,650 이하, 부부노인은 연수입 $32,750 이하의 저소득층 고령자로 규정하고 있다. 더불어 고령자소유주세금면제 프로그램(Senior Citizen Homeowner Exemption Program)도 총 가구 연소득 $37,399 이하의 65세 이상 저소득층에게 제
그림 3. 맨하탄 CD 7의 위치
뉴욕 1 2 3 4 5 6
10.4% 5.9% 13.1% 14.4% 11.5% 11.3% 15.6%
맨하탄 7** 8 9 10 11 12 11.6% 16.6% 17.3% 10.8% 10.3% 12.2% 12.2%
출처 : 뉴욕시 도시계획국(DCP) 홈페이지
**Community District 7 : 사례 대상지
공하고 있다.
셋째, 뉴욕시는 부족한 어포더블 하우징을 공급하고자 토지이용계획의 등가주거지역 제도를 통해 개발 인센 티브를 제시하고 있다. CD7의 상업지역인 C1-9, C2-8, C4-7 지역은 등가주거지역인 고밀의 R10 주거지역 으로 전환가능하며, 전환된 주거지역 R10에는‘80/20 and 50/30/20 Housing’등과 같은 계층혼합형주거 개발을 장려하여 20% 이상의 저소득층 주거를 공급할 수 있도록 제도화하였다12).
즉, 자연발생적으로 고령자가 밀집된 주거지역에서 어포더블 하우징을 보존하고 공급하는 주택정책이 필요 하다. 이를 통해 저소득층 고령자에게 부담가능한 주택을 제공하고 더불어 주택 유지비를 최소화하고자 정부 차원의 정책적 지원을 실시하고 있다.
2) 토지이용 계획 특성
미국의 연구에 따르면 토지이용 혼합 정도가 높을수록 근린 내 보행을 유발하는 시설이 많아지고 개인의 이 동 거리가 감소하기 때문에 차량 이용이 줄고 보행 활동이 늘어날 가능성이 높다(Lawrence D.Frank, 2005).
따라서 CD7의 토지이용계획은 첫째, 3개의 상업가로에 주거, 상업, 업무 시설의 용도혼합(Mixed-Use) 지 역을 지정하였다. 특히, 브로드웨이 상업가로는 400~800m의 간격으로 지하철역이 배치되어 가로 전체를 대 상으로 교통친화적인 용도혼합이 나타나고 있다(그림4 참고). 미국의 12개 주 이상에서는 교통 중심의 용도혼 합지역을 400m 또는 800m 이내로 권장하고 있으며(AARP, 2011), 국내의 김용진(2012B)의 연구에서도 보 행자가 피로를 느끼지 않고 한 번에 걸을 수 있는 적정 보행 거리로 약 400-500m를 제안하고 있다.
둘째, 리조닝계획(rezoning)을 통해 가로경관을 개선하고 있다. 2012년 6월 도시계획국(DCP)은‘브로드웨 이・암스테르담・콜럼버스’의 상업가로에 상업시설 강화 특별지구2, 3(EC2, EC3 : Special Enhanced Commercial Districts 2, 3)을 지정했다(그림5 참고). 기존현황은 은행 등의 단일용도가 전면길이를 길게 점 유하여 단조로운 가로경관을 조성함으로써 가로의 활력을 낮추고 있다고 평가되어진다. 이에 EC2&3은 상업 의 용도와 규모를 규제하는 것이 아니라 상업시설 및 주택입구의 1, 2층 전면길이를 제한하고 있다. 이와 더불 어 특별지구에 개방형과 폐쇄형 카페를 허가하는 소규모 노천카페(Small Sidewalk Cafe) 프로그램을 중복 지정함으로써 야외테이블 및 50% 이상의 입면 투명도 기준을 제시하고 있다(그림6 참고).
12) 등가주거지역(Residential District Equivalent)은 주거용도가 허용되는 상업지역에 지정되는 주거지역이다. 예를 들어, 대상 지의 C1-9 지역에서의 주거개발은 R10지역의 주거용도 규정의 용적 규정을 따라야 한다.
12) 계층혼합주거 프로그램(Inclusionary Housing Program)은 저소득층이나 중하소득층, 중산층을 위해 저렴주택(affordable housing)이라고 알려진 시장가격이하 주거의 공급을 목적으로 주거개발 시 연면적을 추가적으로 허용하는 제도이다. 이 제도는 R10과 R10 등가상업지역 등 중밀 또는 고밀지구로 지정된 곳에서 활용된다(배웅규 외, 2009).
R10 일반 주거 지역 : 기단상부 타원 (R10 General District : Tower-on-a-Base)
R10과 등가조닝지역 지역 용적률 기단부 높이(최소/최대) 타원 건폐율 (최소/최대)
R10 C1-9 C2-8 10.01 60-85ft2 30%-40%2 R10 상업지역의 타워 (R10 Tower in Commercial Districts)
지역 용적률(최대) 타워부 건폐율(최대) 주차대수(최소)
R10과 등가조닝지역 C4-6 C4-7 C5
10.01 40%2 40%3
C6-4부터 C6-9
셋째, 세부적으로 CD7은 AID 사업의 세부 프 로그램으로써‘고령친화사업(Age-friendly Business)’을 실시하고 있다. ‘고령친화사업’
은 민간의 자발적인 참여를 통해 식품점, 약국, 중고품점, 영화관, 카페, 미용실 등의 고령자가 자주 찾는 근린상점을 대상으로 하며, 3개의 상 업가로를 중심으로 확장되고 있는 실정이다13)(그 림5 참고). 이에 지역사회 위원회(community council)와 뉴욕의대(NYAM)는 2011년부터 매 해“Age-friendly West Side Grocery Guide”
를 발행하고, 가이드를 고령자들에게 무료로 배 포하고 있다(그림7 참고).
즉, 상업가로의 용도혼합 및 특별지구지정, 그 리고‘고령친화사업’프로그램은 가로의 활력 및 안정감을 도모함으로써 고령자의 보행활동을 높 이고 있다.
3) 교통 계획 특성
보도 및 자전거도로의 가로환경은 건강을 증진 시키는 고령친화적 환경 중 하나로 여겨지고 있 다. 현재 CD7은 주민편의시설이 3개의 상업가로 (브로드웨이・암스테르담・콜럼버스)를 중심으 로 분포되어 있고 도심 및 교외와 연계되는 교통 체계가 우수하여, 보행 및 대중교통의 의존율이 77% 이상을 차지하고 있다. 하지만 기존의 교통 인프라가 노후화되고 있어, 고령 보행자의 안전 을 높이기 위해서는 고령자를 고려한 가로개선사 업이 필요하다.
따라서 CD7의 교통계획은 첫째, ‘고령자를 위 한 안전한 가로(SSS : Safe Streets for Seniors)’프로그램을 우선순위 과제로 실행하 고 있다. 뉴욕시 교통부(DOT)는 2001년에 CD7 의 일부(W60th~W81th)를 SPFA(Senior
그림 4.
지하철역 반경 400M 내의 상업 가로 및 용도복합(저자 제작)
그림 5.
특별계획구역・노천카페 허가구역
・고령친화사업(저자 제작)
그림 6. 노천카페 그림 7. 고령친화사업 가이드북
13) ‘고령친화사업’의 실행내용은 출입문 개선, 실내・외 의자설치, 쇼핑카트 비치, 배달 서비스, 상가 내부 무료 이용, 고령자 할인 서비스 등 물리적 환경 개선에서 서비스까지 포함한다(NYAM, 2012).
Pedestrian Focus Areas)로 지정하여, 6년 동안 고령 보행자의 차량 충돌사고에 따른 사망 및 상해 건수를 조사했다(그림8 참고). 따라서 보행교차로 신호시간, 보행자 도로의 손상, 흐려진 도로 바닥표시, 보행교차로 의 배수 불량에 따른 물고임 등을 교통 문제의 원인으로 제시했다. 이에 CD7의 모든 교차로를 개선하는 계획 을 실행하고 있다(그림9 참고). 특히‘Z1’(W71th)과‘Z2’(W65th)는 3개 이상의 도로가 교차하여 레이아웃 자체가 복잡할 뿐만 아니라 링컨스퀘어 등의 문화 및 서비스시설을 이용하는 보행자가 밀집된 구역이다. 따라 서 바닥의 횡단마크 및 입간판의 가시성이 매우 떨어지는 취약성을 갖고 있어 교통이 매우 혼잡한 지역으로 조 사되었다. 이에‘Z1’・‘Z2’는 디자인・건설부(Department of Design+Construction)와 함께 종합적인 디 자인계획을 통한 교차로 개선 사업을 2015년 완공예정으로 진행하고 있다(그림10 참고).
둘째, 암스테르담・콜롬비아 가로(W59th~W110th)는 보행 통행량이 많으나 기반시설이 노후화되어 2012 년 10월 뉴욕시 교통부에 의해‘Complete Streets’사업지로 지정됐다. ‘Complete Streets’사업은 가로의 계획, 디자인, 건설, 운영, 관리까지 총괄하는 프로그램으로 보행자, 자전거 이용자, 대중교통 승객, 자가운전 자 모두를 고려하여, 보행안전을 통한 외부 활동을 증진한다. ‘Complete Streets’사업으로 진행되는 자전 거 도로 개선 사업(Bicycle Projects)은 보행섬 및 버퍼존 형성, 좌회전 차량 차선 정리, 화물 주정차 지역을 개선하여 보행 및 자전거의 이용을 증진하고 있다(그림11 참고).
즉, ‘SSS’프로젝트와‘Complete Streets’프로젝트를 통해 모든 교차로 및 가로를 개선하여 보행안전 및 보행활동 증가에 영향을 주는 것을 알 수 있다.
그림 8. SPFA 사업 (저자 제작)
그림 9. SSS 사업 (저자 제작)
그림 10. ‘Z2’교차로 개선 계획
그림 11. Complete Streets의 자전거 도로
Ⅴ. 결 론
현재 우리나라는 인구구조가 급속히 변화되는 상황에서 재정지원인 복지를 벗어나 고령친화적인 지역사회 의 구축이 요구되고 있다. 특히 자연발생적으로 고령인구가 집중되고 노후화되어 정비가 필요한 기성시가지는 고령자의 개인적・사회적 차원의 욕구와 특성을 파악하고 도시의 물리적 환경을 조성하는 도시계획이 절실하 다. 따라서 본 연구의 목적은 커뮤니티 중심의 고령화 정책을 적용하고 있는 미국을 대상으로 뉴욕시의 CD7에 적용된 실행계획을 분석하여 고령친화적 지역사회를 조성하기 위해 주택, 토지이용, 교통의 도시계획적 특성 을 도출하는 것이다.
연구결과 첫째, 지역민들이 나이가 들어도 기존 주택에서의 지속적인 거주의 욕구를 지원하기 위해 지역의 어포더블 하우징을 보수하고, 새로운 주택을 공급하는 정책을 실행하고 있다. 주택청은 노후화된 어포더블 하 우징을 개선하여 건물의 멸실을 방지하고 증가되는 에너지 소비 비용을 최소화하고자, 지붕 및 벽, 단열재, 보 일러, 조명 등의 수리 및 교체를 지원하고 있다. 또한 고령인구 증가에 따라 부족한 어포더블 하우징을 공급하 고자‘Section 202’프로그램을 확대 실시하고, 더불어 등가주거지역 제도의 토지이용계획을 적용하여 주택 건설시 인센티브 제도를 통해 계층혼합주거 프로그램을 도입함으로써 기성시가지 내에 저소득층을 위한 주택 을 지속적으로 공급하고 있다.
둘째, 지역민들의 가로의 활성화를 도모하고자 토지이용계획을 통해 용도혼합계획과 특별지구의 지정을 실 행하고 있다. 도시계획부는 맨하탄의 남북을 연결하고 대중교통 접근성이 좋은 3개의 상업가로에 주거・상 업・업무시설을 혼합하여 차량의 이용을 줄이고 보행을 유도하고 있다. 더불어‘고령친화사업’지정시설이 주 거건물과 접근성이 높은 상업가로 주변으로 확장되고 있다. 또한 리조닝계획을 통한‘상업시설 강화 특별구 역’은 은행 등의 단일용도가 전면길이를 길게 차지하는 단조로운 가로경관을 개선하고, ‘소규모 노천카페 프 로그램’은 야외테이블을 통해 가로의 활력을 증진하고 있다.
셋째, 지역민들의 보행 안전을 증진하기 위해‘고령자를 위한 안전한 가로’와 암스테르담・콜롬버스의 상업 거리에‘Complete Streets’사업을 실시하고 있다. 교통부는‘고령자를 위한 안전한 가로’사업을 통해 미적 용된 교차로를 신설하여 교차로수의 밀도를 높이고, 가로시설물을 개선하고 있다. 또한‘Complete Streets’
사업을 통해 보행자의 교차로 횡단, 자전거 이용자의 증진, 자가운전자 및 화물차량운전자의 주・정차 지역지 정 및 좌회전차선 정리 등의 서비스를 개선하고 있다.
결과적으로 고령친화적 지역사회 조성은 기성시가지의 밀집된 주거지역을 보존・개선하는 주택정책을 중심 으로 하며, 보행활동을 높이는 토지이용 및 교통계획 등의 정책과 연계되어 기존의 기반시설을 전반적으로 개 선해야하는 필요성을 알아냈다. 이는 자연발생적으로 증가된 저소득층 고령자에게 어포더블 하우징을 공급하 여 최소한의 생활비로 독립적인 생활이 가능하도록 하며, 고령자의 안전을 위한 가로환경개선사업을 통해 고 령자의 신체적 활동을 높여 건강과 삶의 질을 지속하도록 물리적 환경을 조성하는 도시계획적 차원의 정책이 필요함을 의미한다.
본 연구는 고령친화적 지역사회를 계획하기 위해 신시가지와 차별화되는 기성시가지에서의 도시계획적 정 책 대응을 도출했다는 측면에서 의미를 갖는다. 특히, 맨하탄의 기성시가지를 분석함으로써 국내의 기성시가
지에서 고령친화적 지역사회를 위한 도시계획적 요소를 예측해 볼 수 있는 방향 설정과 근거 구축에 도움이 될 것으로 기대된다.
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논 문 접 수 : 2012.11.21 1차심사완료 : 2013.02.22 게 재 확 정 : 2013.04.13
