제4차 산업혁명기 한국군의 군사력 건설 시스템 혁신 방향: 소요창출을 위한 전투발전체계 혁신을 중심으로
서상국*, 장세훈**, 김용삼***1)
Ⅰ. 서론
Ⅱ. 현 한국군의 군사력 건설 시스템 진단
Ⅲ. 제4차 산업혁명기 한국군의 군사력 건설 시스템 혁신 방향
Ⅳ.결론
Abstract
Innovative Method of Korean Military Force Building System in The 4th Industrial Revolution Period
The 4th Industrial Revolution stimulates revolutionary changes throughout our soci- ety with the emergence of collective Intelligence.
This study suggests a way to approach to the Innovation of the Republic of Korea armed force development system in accordance with the new spirit of the times.
Key Words : 4th Industrial Revolution, Capability Development System, Defense Planning Management System, Defense Aquisition System
* 육군 소장(전투발전부장), 군사학 박사, [email protected]
** 육군 준장(전투발전차장), [email protected]
*** 육군 대령(전력발전과장), 북한학 박사, [email protected]
Ⅰ. 서론
1. 연구배경 및 목적
일반적으로 제1차 산업혁명은 증기기관 등과 같은 기계의 발명, 제2차 산업혁 명은 대량생산체계 구축, 제3차 산업혁명은 정보화로 인식되고 있으며, 제4차 산업혁명은 현재 진행되고 있는 과학기술의 융합과 미래의 기술혁명이 가져올 변화에 대한 기대감을 내포한 새로운 패러다임으로 인식되고 있다.
세계경제포럼(WEF : World Economic Forum)의 회장인 Klaus Schwab(2016, pp. 25-26)은 ‘제4차 산업혁명의 이해(Mastering of the 4th Industrial Revolution)’
라는 주제로 개최된 다보스 포럼(Davos Forum)에서 제4차 산업혁명을 “디지털, 물리적, 생물학적 영역의 융합(fusion)”이라는 개념으로 정의하였다. 한국정보화 진흥원(2011)은 제4차 산업혁명으로 인해 소셜(social) 네트워크(network) 및 미 디어(media)가 발전되고, 협업(collaboration)의 사회적 확산과 글로벌 커뮤니티 (global community)에 연결된 빅 데이터(Big data)의 융합(fusion)을 통해 전체적 인 관점에서 문제의 본질과 맥락(context)을 통찰할 수 있는 집단지성(collective intelligence)이 창출되고 있다고 주장하고 있다.
집단지성은 협업적 지성, 공생적 지능으로 표현되기도 하는데, James Surowiecki(2004)는 “특정 조건에서 집단은 집단 내부의 가장 우수한 개체보다 지능적이다.”고 주장하면서 이를 ‘집단지성’으로 정의하였다. 또한 Pierre Levy (1994)는 “누구나 자신의 사이버 공간(사이트)에서 지식을 형성하고 지속적으로 가치를 부여하며, 상호 집단으로 역량을 동원하게 되면 집단지성이 발현될 수 있다.”고 예견하였다.
따라서 이제는 한두 명의 탁월한 전문가보다는 조직의 구성원들이 경계를 넘 나들면서 상호 협업하고, 새로운 지식을 창조적으로 융합하는 집단지성을 활용 해야 제4차 산업혁명 시대의 경쟁력을 확보할 수 있다고 볼 수 있다.
이러한 측면에서 볼 때 국방부 및 직할부대(기관), 각 군이 사용 및 관리하기
위하여 획득하는 군수품을 ｢방위사업법｣(2016)에 의거 무기체계와 전력지원체 계로 구분하고 있고, 무기체계의 ‘획득’은 방사청이 담당하되 운영유지는 국방부 가 담당하는 우리의 군사력 건설 시스템을 제4차 산업혁명 시대의 문화적 가치 인 집단지성을 창출할 수 있는 방향으로 혁신하기 위한 우리 사회의 진지한 연구 와 논의가 필요하다고 본다.
현재 우리의 군사력 건설 시스템은 <그림 1>에서 나타낸 바와 같이 ① ｢합동 전투발전업무훈령｣(국방부, 2017)에 의거 미래의 싸우는 개념을 정립하고, 요구 되는 능력과 군사력 건설의 콘텐츠(contents)인 전력발전 소요를 창출하는 전투 발전체계(합참 및 각 군의 전투발전 조직이 담당) ② ｢국방기획관리기본훈령｣
(국방부, 2017)에 의거 전력발전 소요를 기획하여 중기재원을 배분하고, 예산을 편성하여 집행하기 위한 국방기획관리체계(국방부, 방사청의 행정조직이 담당)
③ 군의 전력발전 소요를 획득하기 위한 국방획득체계가 상호 복잡하게 얽혀 있다(방사청 및 각 군의 군수사령부 등이 담당).
<그림 1> 한국군의 군사력 건설 시스템
｢합동전투발전업무훈령｣에 의거 운용되고 있는 전투발전체계는 ｢국방기획관 리 기본훈령｣에 의거 운용되고 있는 국방기획관리체계상의 ‘기획’ 기능과 유기 적으로 연계되어 있다(규범적 측면1)). 즉, 전투발전체계의 산물(output)인 전력발 전 소요는 국방기획관리체계상 ‘기획’을 위한 입력(input) 요소가 된다는 것이다.
또한 전투발전체계는 ｢방위사업법령｣ 및 ｢국방전력발전업무훈령｣에 의거 운용 되고 있는 국방획득체계와도 긴밀하게 연계되어 있다. 무기체계 획득 간 운용자 의 시각을 제공해야 하기 때문이다.
다만, 군사력 건설 시스템상의 각 기능들을 담당하는 조직의 ‘칸막이’가 지나 치게 조밀하게 구분되어 있고, 각 기능들이 매우 복잡한 구조로 얽혀 있으며, 특히 <그림 1>에서 나타낸 바와 같이 3가지 체계가 협업을 위해 상호 작용하는 영역(중첩된 영역)에서 기관별 책임의 한계가 모호하여 업무수행의 주체를 식별 하는 데에도 상당한 노력이 요구되고 있다.
사실상 우리만 독특하게 ① 군수품2)을 무기체계3)와 전력지원체계4)로 구분하 여 방사청과 국방부가 각각 획득5)하고 있으며 ② 무기체계 획득을 위한 기획 및 계획은 국방부가 담당하되, 예산 편성 및 집행은 방사청이 담당하고 있고 ③ 무기체계의 소요 및 운영유지는 국방부 및 각 군이 담당하되, 획득은 방사청이 담당하고 있다. 또한 ④ 방사청이 담당하는 무기체계의 획득 기능 중 시험평가는 합참 및 각 군의 시험평가 조직, 운용 및 기술교범 발간은 각 군의 전투발전
1) 우리의 전투발전체계는 규범상 <그림 1>에서 나타낸 바와 같이 국방기획관리체계, 국방획득체계 와 협업 및 상호작용하도록 되어 있으나, 현실적으로는 소요를 기획하고 예산을 편성 및 통제하 는 국방기획관리체계가 전투발전체계와 국방획득체계를 포괄하는 등 규범과 현실의 간극이 존재 하고 있다.
2) 군수품은 국방부 및 직할부대(기관), 각 군이 사용 및 관리하기 위하여 획득하는 물품으로 무기체 계 및 전력지원체계로 구분된다. ｢방위사업법｣ 제3조(용어의 정의) 참조
3) 무기체계는 유도무기, 항공기, 함정 등 전장에서 전투력을 발휘하기 위한 무기와 이를 운영하는 데 필요한 장비, 부품, 시설, 소프트웨어 등 제반요소를 통합한 것을 의미한다. ｢방위사업법｣
제3조(용어의 정의) 참조
4) 전력지원체계는 무기체계를 제외한 장비, 부품, 시설, 소프트웨어, 그 밖의 물품 등 제반요소를 말한다. ｢방위사업법｣ 제3조(용어의 정의); 국방부, ｢국방전력발전업무훈령｣(2016)상의 ‘별표 1 (용어의 정의)’ 참조
5) 군수품을 구매 또는 임차하여 조달하거나 연구개발 및 생산(제조, 수리, 가공, 조립, 시험, 정비, 재생, 개량하여 조달하는 것을 의미한다. 국방부, ｢국방전력발전업무훈령｣(2016)상의 ‘별표 1(용 어의 정의)’ 참조
조직이 담당하며 ⑤ 무기체계의 패키지 시설은 방사청이 국방부 및 각 군의 시설 사업 조직에 위탁하여 획득하고 ⑥ 무기체계를 제외한 군수품은 각 군의 군수사 령부 및 전력지원체계사업단이 획득해야 하나, 상당 부분을 국방부가 방사청에 위탁하여 획득하는 등 군수품의 획득 기능도 2개의 행정기관 간에 상호 복잡하 게 얽혀 있다.
이로 인해 국가적 차원에서 수행되고 있는 군사력 건설 시스템을 전체적인 관점에서 통찰하고 관리할 수 있는 전문성 있는 ‘컨트롤 타워’를 구축하기 곤란 하고, 각 기관이 고유한 기능을 수행하기 위한 업무보다는 협업을 위한 중첩적인 업무 소요가 증대되며, 업무수행의 주체와 협업의 대상이 다소 모호하다고 인식 되고 있다. 따라서 상호 톱니바퀴처럼 맞물려 있는 세 가지 체계상의 각 기능들 이 효율적으로 연계되고, 커뮤니티가 촉진될 수 있도록 개선할 필요가 있다.
본고는 이러한 문제인식을 토대로 우리의 군사력 건설 시스템을 구성하고 있 는 전투발전체계, 국방기획관리체계, 국방획득체계상의 각 기능 ･ 조직들이 효율 적으로 연계되고, 이해 당사자들 간의 커뮤니티가 촉진되어 제4차 산업혁명 시 대의 문명 패러다임인 집단지성의 가치를 창출할 수 있도록 혁신하기 위한 해법 을 탐색적인 수준에서 제시하기 위한 목적으로 쓰여 졌다.
2. 분석의 ‘틀(framework)’
우리의 군사력 건설 시스템에 대한 연구는 주로 무기체계 획득 예산은 방사청 이 담당하고 전력지원체계 획득 예산은 국방부가 담당하는 등 국방부와 방사청 의 기능에 초점을 두고 이루어져 왔으며(안보경영연구원, 2008; 시스템공학원, 2008; 한국국방연구원, 2007), 주로 전문가의 견해나 관계자들의 설문내용을 제 시하거나 분석하는 수준에서 이루어져 왔기 때문에 사실상 이론적인 분석의 ‘틀’
은 정립되어 있지 않다.
또한 군사력 건설 시스템을 구성하는 전투발전체계, 국방기획관리체계, 국방 획득체계의 효과적인 상호작용이 획득정책의 성공을 이끄는 핵심임에도 불구하
고(Defense Aquisition University, 2008), 상호 맞물려 있는 세 가지 체계를 통합 한 ‘복합시스템(A System of systems)’의 관점에서 우리의 군사력 건설 시스템을 진단하여 해법을 모색한 연구 문헌과 논거는 거의 없다.
본고는 이러한 문제인식을 토대로 군사력 건설의 주체인 운용자(軍), 예산 관 리자(행정관료), 사업 관리자의 업무 프로세스가 상호 유기적으로 연계되고 있는 지를 복합적으로 분석하였다.
연구 설계를 위해 사회과학 연구 유형 중 ‘탐색적 연구설계(exploratory research design)’ 방법을 적용하였으며, 현재 노정되고 있는 군사력 건설 시스템 상의 여러 가지 문제들 중에서 각 기능들이 제4차 산업혁명 시대의 문명 패러다 임인 ‘집단지성’을 창출할 수 있는 수준의 커뮤니티를 형성하고 있는지를 전투 발전체계를 중심으로 분석하였다.
다만, 연구 범위가 광범위하여 <표 1>에서 나타낸 바와 같이 ① 전투발전체계 의 산물(output)인 전력발전 소요가 국방기획관리체계에 반영되는 업무 프로세 스의 효율성, 전투발전체계의 ‘소요제안’ 기능과 국방기획관리체계상의 ‘소요기 획’ 기능이 어떻게 상호 작용하고 있는지에 초점을 두고 현상을 진단하고 ② 전투발전 조직과 국방획득 조직 간 협업의 범위와 수준이 적정한지를 분석하며
③ 국방예산을 효율적으로 편성하여 집행하기 위한 국방기획관리체계가 전투발 전체계 및 국방획득체계상의 각 기능들과 선순환 구조로 상호 작용하고 있는지 를 분석하였다. 아울러 ④ 방사청에 소속되어 있는 정부출연 연구기관이 군사력 건설 시스템 전반을 효율적으로 지원하고 있는지를 진단하는 등 분석의 범위를 4가지 사항으로 한정하였다.
분석 결과에 대한 합리적 대안은 제4차 산업혁명이 군사력 건설 및 운용에 미치는 영향을 고려하여 논증하되, 그 이유와 증거들을 함께 제시하였다. 다만, 문헌상의 한계로 인해 제시하기 곤란한 논거는 법령상의 근거를 기준으로 현상 을 적시하는 방식으로 보완하였으며, 필자들이 소속된 육군교육사령부가 전투발 전 커뮤니티6)를 통해 축적한 지식 베이스(knowledge base)를 대외에 제공할 수 있는 범위 내에서 일부 활용하였다.
<표 1> 기존 연구와 본 연구의 차이점 및 분석의 ‘틀’
구 분 기존 연구 본 연구
분석 범위 국방획득체계
(무기체계 획득 위주)
군사력 건설 시스템 (A System of systems)
전투발전체계 국방기획관리체계 국방획득체계 분석 대상 기능･조직(무기체계) 업무 프로세스의 효율적 연계(군수품 전체)
분석 범위
국방획득체계의 효율성, 전문성,
투명성 등
합동전투발전체계와 국방기획관리체계(‘기획’ 기능)의 효율적 연계성, 협업 수준 및 범위의 적정성 전투발전 조직과 국방획득 조직의 협업 수준
및 범위의 적정성 국방예산 운영의 경제성 및 통합성
정부출연 연구기관 운용의 효율성
Ⅱ장에서는 우리의 군사력 건설 시스템을 구성하고 있는 전투발전체계, 국방 기획관리체계, 국방획득체계상의 각 기능들이 상호 ‘융합’을 통해 ‘집단지성’의 가치를 창출할 수 있도록 효율적으로 연계되고 있는지를 분석하고, 우리의 군사 력 건설 시스템을 미래 지향적으로 혁신하기 위한 문제인식을 도출하였다.
Ⅲ장에서는 제4차 산업혁명기 우리의 군사력 건설 시스템을 혁신하기 위한 합리적인 대안을 탐색적인 수준에서 제시하였다. 주로 ① 합참의 전투발전체계 와 각 군의 전투발전체계가 상호 유기적으로 연계될 수 있는 업무 프로세스 정립
② 전투발전체계와 국방기획관리체계의 중첩 영역인 ‘기획’ 기능의 합리적 조정
③ 국방기획관리 및 획득 조직의 효율적 운용 ④ 제4차 산업혁명 시대의 과학기술 발전과 연계하여 대두되고 있는 전쟁양상에 부합된 전투발전 역량 강화 ⑤ 무기체 계의 운용자와 개발자의 시각차를 해소하기 위한 커뮤니티 강화 등 전투발전체 계를 중심으로 혁신의 해법을 모색하였다.
Ⅳ장에서는 본 연구의 정책적 시사점을 제시하면서 결론을 맺었다.
6) 육군 교육사령부의 전투발전 커뮤니티는 국방과학연구소 및 한국과학기술연구원(KIST)과 주기 적으로 실시하는 협의회, 국방기술품질원과 공동으로 실시하는 ‘미래지상전력기획 심포지엄’ 및
‘전투발전 세미나’, 전투발전에 특화된 연구 논문을 모집하는 ‘전투발전지’, 온라인상에서 야전의
‘전투발전 요구사항’을 수렴하는 커뮤니티, 군사학술 연구용역 등 다양한 형태로 구축되어 있다.
Ⅱ. 현 한국군의 군사력 건설 시스템 진단
우리의 군사력 건설 시스템은 국방기획관리체계, 국방획득체계 등 정부기관의 행정조직을 중심으로 발전되어 왔기 때문에 군사력 건설의 콘텐츠인 소요를 창 출하는 군의 전투발전체계에 대한 관심은 상대적으로 미약하였다. 이로 인해 기 관 간 협업을 위한 ‘몸집’은 커졌지만, 상대적으로 ‘순발력’이 약해질 수 있으며, 전력발전 소요를 창출하는 전투발전체계가 국방예산을 관리하는 국방기획관리 체계, 전력발전 소요를 획득하는 국방획득체계의 관료적 통제에 의해 위축될 수 있다. 또한 과학기술의 발전으로 무기체계의 소요를 창출하고 획득하기 위한 업 무가 갈수록 전문화되고, 방위사업7) 비리를 예방하기 위한 견제 장치를 강화함 으로써 군사력 건설 시스템상의 각 기능들이 세부적인 수준까지 분화됨에 따라 기관 간 협업을 위한 업무 소요가 거의 ‘중첩’되는 수준으로 증대되고 있다.
특히 상호 맞물려 있는 전투발전, 기획관리, 획득체계상의 각 기능들이 매우 복잡한 구조로 얽혀 있으나, ① ｢정부조직법｣에 의거 국방예산 중 방위력개선 예산은 방사청이 소관하고, 전력유지 예산은 국방부가 소관하며 ② ｢방위사업법｣
에 의거 무기체계의 소요 및 운영유지는 국방부가 소관하되, 획득은 방사청이 소관 하는 등 국방기획관리체계를 2개의 행정기관이 수행함으로써 군사력 건설 시스 템상의 각 기능들을 전체적인 관점에서 통찰하고 관리할 수 있는 전문성 있는
‘컨트롤 타워’를 구축하기가 매우 어려운 것이 우리의 현실이다.
본 장에서는 이러한 문제인식을 토대로 우리의 군사력 건설 시스템을 구성하 고 있는 세 가지 체계가 제4차 산업혁명 시대를 선도할 수 있도록 효율적으로 연계되어 있는지를 진단하였다.
7) 방위사업과 방위산업을 혼돈하는 경향이 있는데, ｢방위사업법｣(2016) 제1조 및 제3조에 의하면
‘방위사업’은 방사청이 수행하는 방위력개선사업, 군수품 조달, 방위산업 육성을 포괄하는 용어 이다. 방위산업은 산업물자(군수품 중 방위산업 물자로 지정된 물자)를 제조, 수리, 가공, 조립, 시험, 정비, 재생, 개량 또는 개조(“생산”)하거나 연구개발하는 산업을 포괄하는 용어이다.
1. 합동전투발전체계와 국방기획관리체계의 효율적 연계 미흡
｢합동전투발전업무훈령｣(국방부, 2016)상 전투발전 프로세스8)는 <그림 2>에 서 나타낸 바와 같이 미래에 대한 군사적 해결책, 즉 전력발전 소요를 창출하는 과정으로 미래의 전장환경을 조망하여 작전개념을 정립하는 ‘개념발전’ 단계,현 재의 능력으로 미래의 작전개념을 수행할 수 있는지를 평가하고, 부족한 능력을 도출하는 ‘능력평가’ 단계, 전력발전 소요를 제안하는 ‘능력요구’ 단계 등으로 구분된다.
합참은 전력발전부가 ‘합동성’9) 차원에서, 육군은 교육사령부(13개 병과학교 포함)가 ‘제병협동성’10) 차원에서 전투발전체계를 담당하고 있다. 해･공군은 전 력분석시험평가단 및 연구분석평가단이 전투발전체계를 담당하고 있다.
<표 2>에서 나타낸 바와 같이 합참 및 각 군의 전투발전 프로세스는 유사하다.
다만, ‘능력요구’ 단계에서 각 군의 전투발전 조직은 전력발전 소요를 제안하고 있으나, 합참의 전투발전 조직은 전력발전 소요를 제안하지 않고 있다.
각 군의 전투발전 조직이 창출한 무기체계 소요는 국방기획관리체계상 ‘기획’
기능을 담당하는 합참(전력기획부)으로 제기되고, 전력지원체계 소요는 국방기 획관리체계상 ‘기획’ 기능을 담당하는 국방부의 관련 부･실로 제기되고 있다.
육군의 경우를 살펴 보면, 합참과 육군의 전투발전체계는 ‘개념발전’ 단계에서 상호 연계되어 있으나, 무기체계 소요를 제안하는 ‘능력요구’ 단계에서는 상호 연계되어 있지 않다. 육군본부와 합참의 기획관리 조직이 ‘기획’ 차원에서 소요 를 제기하여 결정하고 있기 때문이다.
8) 국방부의 ｢합동전투발전업무훈령｣(2016년 2월)상 합동전투발전체계는 각 군의 전투발전체계와 달리 합동소요결정 단계를 포함시키고 있다. 그러나 소요결정은 국방기획관리체계의 ‘기획’ 단계 에서 이루어지고 있기 때문에 본고에서는 각 군 전투발전체계와의 연계성 측면에서 소요결정
단계는 명시하지 않았다.
9) 합동성(jointness)은 미래 전쟁 양상에 부합한 합동개념을 발전시키고, 이를 구현하기 위한 군사력 을 건설하며, 각 군의 전력을 효과적으로 통합함으로써 전투력의 상승효과를 극대화시켜 전승을 보장하는 것을 의미한다. ｢국방전력발전업무훈령｣(2016년 8월), 합동전력 용어 해설집(2016) 참조.
10) 제병협동성은 2개 이상의 병과 간 협동작전 수행 능력을 말한다(육군본부, 군사용어사전, 2012).
생각
개념
능력
격차
변화
미래 연구
∙개념발전 : 미래 작전개념?
∙능력평가 : 능력 ‘gap’은?
∙능력요구 : 전력발전 소요?
워게임 세미나
훈련 도상연습
모의연습 전투실험
소요
전 력
발 전
소 요 전력발전 소요는?
운용적 대안은?
현 능력으로 해결?
요구되는 능력은?
미래의 작전개념은?
미래의 작전환경은?
미래는?
전력발전 효과는?
<그림 2> 전투발전 프로세스
<표 2> 한국군의 전투발전체계(기능, 산물, 조직)
기 능 개념발전
⇨
능력평가
⇨
능력요구
산 물 작전개념 및 요구능력서 능력의 ‘gap’ 소요제안서
조 직
11)
합참 전력발전부 전력발전부 (미실시)
육군 교육사령부 교육사령부 교육사령부
해군 전력분석시험평가단 전력분석시험평가단 전력분석시험평가단
공군 연구분석평가단 연구분석평가단 연구분석평가단
이처럼 기획관리 조직이 소요를 결정함으로써 ① 전투발전 조직이 개념발전 과 연계하여 창출한 무기체계 소요가 국방기획관리체계에 반영되는 과정이 다 소 비효율적이며(<그림 3> 참조) ② 국회, 기획재정부 등 외부에서 소요검증 요
11) 육군교육사령부에는 무기 및 전력지원체계 소요를 제안하고, 전투실험을 담당하는 전투발전부, 전투발전분석실, 교리발전부(무기체계 운용 및 기술교범 발간), 교육훈련부(교육훈련 장비 및 물자 소요창출)가 편성되어 있으며, 예하 13개 병과학교에도 전투발전부(처, 과)가 편성되어 있 다. 해군의 전력분석시험평가단에는 전력발전처가 편성되어 있으며, 공군의 연구분석평가단에 는 전력발전처, 우주발전처, 교리발전처, 전력분석처 등이 편성되어 있다.
구 시 전투발전 소요창출 논리를 적시에 제공하기 곤란하고 ③ 전투발전체계의
‘소요창출’ 기능이 기획관리체계의 ‘기획’ 기능과 중첩되어 있어 마치 두 개의 조직이 ‘소요기획’의 ‘헤게머니(hegemony)’를 다투는 것처럼 인식되는 경우도 있다.
전력지원체계 소요도 육군교육사령부 및 예하 13개 병과학교가 창출하고 있 으나, 합참에는 ‘합동성’ 차원에서 전력지원체계 소요를 융합할 수 있는 기능 및 조직이 없다(<그림 3> 참조). 현재 국방부가 각 군의 전력지원체계 소요를 기획관리 차원에서 결정하고 있으나, 국방부는 합동작전개념을 정립하여 작전적 요구능력을 식별하는 전투발전 조직이 아닌 행정기관이기 때문에 각 군이 제기 한 전력지원체계 소요를 합동성 차원에서 검증하기 곤란하다.
<그림 3> 합동전투발전체계와 육군전투발전체계의 업무 프로세스
2. 전투발전 조직의 국방기획관리 업무 지원 소요 급증
｢국방기획관리기본훈령｣(2017년)상 국방기획관리체계는 국방기획지침(DPG) 을 토대로 전력 소요를 ‘중기(F+3 ~ F+7년)12) 소요’로 확정하여 합동군사전략목 표기획서(JSOP : Joint Strategic Operation Planning)를 발간하는 ‘기획’, 중기 소 요를 검증하여 가용재원 범위 내에서 중기계획(F+2 ~ F+6년)을 수립하는 ‘계획’, 중기 소요를 예산으로 현실화하기 위한 ‘예산편성’, 소요를 획득하는 ‘집행’, 각 단계별 사전 및 사후분석 결과를 피드백(feedback)함으로써 예산운영의 합리성 을 제고하기 위한 ‘분석평가’ 단계로 구분되어 있으며, 각 기능들은 상호 유기적 으로 연계되어 있다. 다만, <표 3>에서 나타낸 바와 같이 국방기획관리체계상의 각 기능들이 국방부, 합참, 방사청, 각 군 등으로 분산되어 있어 기관 간 협업을 위한 업무 스펙트럼의 ‘폭’이 광범위하고, 업무수행 절차 또한 다소 복잡한 구조 로 얽혀 있다.
전력지원체계 및 시설의 경우, 국방기획관리 프로세스상의 각 기능들이 국방 부를 중심으로 일원화되어 있다. 다만, 국방부가 전력지원체계 등 각종 군수품 조달을 방사청에 위탁하고 있고, 방사청 또한 무기체계의 패키지요소로 반영된 시설을 국방부에 위탁하여 획득하고 있는 등 ‘집행’ 기능이 상호 ‘위탁 집행’이 라는 형태로 얽혀 있다.
무기체계의 경우에는 <표 4>에서 나타낸 바와 같이 ‘기획’으로부터 ‘평가’에 이르는 국방기획관리 프로세스상의 각 기능들이 국방부, 방사청, 합참, 각 군의 기획관리 및 전투발전 조직까지 분산되어 있다. 물론 방사청이 국방부의 외청임 에도 불구하고, 각 군이 2006년도에 방사청으로 통합된 전력계획 및 사업조직들 을 유사한 규모로 다시 편성하여 방사청을 지원하고 있는 부분에 대해서는 논란 의 소지가 있으나(국방획득체계개선단, 2009), 방사청의 획득 업무가 군의 소요 및 운영유지 업무와 유기적으로 연계되어 있기 때문에 방사청이 중기계획을 작
12) F(Fiscal Year)는 모든 관리 활동을 수행하는 현재의 연도를 의미한다(｢국방전력발전업무훈령｣, 2016).
성하여 예산을 편성 및 집행하기 위해서는 각 군의 전투발전 및 기획관리 조직과 긴밀히 협업할 수밖에 없는 것이 현실이다. 무기체계의 패키지요소로 획득해야 할 군사교리, 부대편성, 교육훈련 등 군사적 전문성이 요구되는 전투발전요소는 일반 행정기관인 방사청이 판단할 수 없고, 예산 편성을 위한 소요논리는 전투발 전체계상의 각 단계를 거쳐서 창출되기 때문이다.
<표 3> 現 국방기획관리 프로세스
무기체계
국방부 기획
* 기획지침
계획
* 소요검증
집행
* 패키지 시설 평가
합참 기획
* 무기체계
각 군 계획
* 요구안 작성
예산
* 요구안 작성
집행
* 방사청 지원
방사청 기획
* 핵심기술
계획
* 요구서 작성 예산 집행 평가
전력지원 체계/시설
국방부
(각군) 기획 계획 예산 집행 평가
방사청 집행
* 계약/조달
<표 4> 무기체계 획득을 위한 국방기획관리 프로세스
구 분 전투발전 조직 각군본부 합참 국방부 방사청
기 획
(Planning) 소요제안 소요제기 소요결정
국방기획지침 소요검증 계 획
(Program) 방사청 업무지원
* 전력화지원요소 작성, 기획관리 업무지원 등
중기계획 수립
중기계획 요구서 작성 예 산
(Budget)
예산편성
지침 예산편성
집 행 (Execution)
방사청 업무지원
* 전력화지원요소 확보, 사업관리 지원 등
예산집행
분석
(Evaluation) 소요･운영유지 분야 획득 분야
* 소요검증 : 소요에 대한 사업화 추진 필요성 및 우선순위 등을 평가 및 심의하는 활동 * 전력화지원요소 : 무기체계를 지원하기 위한 제반요소(교리, 편성, 종합군수지원 등)
｢국방전력발전업무훈령｣(2016)상 전투발전의 산물인 전력발전 소요제안서에 는 무기체계(Materiel)의 운용개념과 이를 구현하기 위한 작전운용능력(Required Operational Capability)13)뿐만 아니라 무기체계를 운용하기 위한 군구조 및 편성 (Organization), 무기체계를 운용하기 위한 운용 및 기술교범(Doctrine), 무기체계 를 운용하고 유지하기 위한 교육훈련(Training), 무기체계를 운용하는 데 필요한 시설(Facility) 요소, 즉 전투발전요소14)들이 모두 포함되어 있다. 따라서 기획관 리 조직이 중기계획 작성 및 예산편성 업무를 수행하기 위해서는 전력발전 소요 를 창출하여 제안한 전투발전 조직과 협업할 수밖에 없다.
이러한 현상을 전투발전(무기체계 운용자) 조직과 기획관리(예산 관리자) 조 직의 시각차를 해소하기 위한 의사소통 차원으로 이해할 수 있으나, 문제는 전투 발전 조직의 고유한 업무보다 기획관리 업무를 지원하기 위한 부가적인 업무가 더 많다는 데 있다.
소요를 제안한 전투발전 조직의 입장에서는 해당 무기체계를 획득하기 위한 예산을 편성하여 집행하는 국방기획관리 업무에 많은 관심을 가질 수밖에 없지 만, 이로 인해 상대적으로 군사력 건설의 핵심 콘텐츠인 전력발전 소요, 즉 무기 체계의 운영개념을 발전시키고 작전운용능력(ROC)을 설정하는 전투발전 조직 의 역량이 분산되고 있다는 사실을 간과해서는 안 될 것이다.
3. 전투발전 조직의 무기체계 획득 업무 지원 소요 급증
우리의 방사청과 유사한 프랑스의 병기본부는 국방부의 보조기관이며(한국국
13) 육군교육사령부 등 전투발전 조직은 미래의 작전개념을 토대로 요구능력서를 발간하며, 능력의 갭(gap)을 극복하기 위한 전력 소요제안서를 작성하고 있다. ｢국방전력발전업무훈령｣상 장기소요 를 제안할 경우에는 작전운용능력으로 표현하고, 중기소요를 제안할 경우에는 작전운용성능 (ROC: Required Operational Capability)으로 표현하고 있다. 작전운용성능은 무기체계의 운용개념 을 충족시킬 수 있는 능력과 성능상의 수준으로 주요작전운용성능과 기술적/부수적 성능으로 구별 되며, 무기체계 획득을 위한 시험평가의 기준이 된다. 국방전력발전업무훈령 (2016년 8월) 참조.
14) 군사 전문가들의 시각에 따라 다소 차이는 있으나, 우리가 흔히 말하는 전투발전요소 (DOTMLPF)는 교리(Doctrine), 구조 및 편성(Organization), 교육훈련(Training), 무기･장비･물 자(Materiel), 간부개발(Leadership), 인적자원(Personnel), 시설 (Facility)을 의미한다.
방연구원, 2004), 모든 나라의 획득 조직과 군수 조직은 통합되어 있다(국방기술 품질원, 2010). 특히 영국은 2006년도에 군수품의 획득을 담당하는 국방획득본 부(DPA : Defence Procurement Agency)와 운영유지를 담당하는 국방군수본부 (DLO : Defence Logistics Organization)를 통합한 국방획득지원본부(DE&S : Defense Equipment & Support)를 창설하였다.
우리는 다른 나라와 달리 무기체계의 획득 업무는 방사청이 담당하고, 운영유 지 업무는 국방부 예하 각 군의 군수사령부 등이 담당하고 있으며, 군수품을 무 기체계와 전력지원체계로, 정보체계를 전장관리체계(무기체계)와 자원관리체계 (전력지원체계)로 구분하여 2개의 행정기관이 각각 획득하고 있다(국방획득체계 개선단, 2009).
특히, 2006년도에 무기체계 획득과 군수품 조달을 전담하기 위해 국방부, 합 참, 각 군에 분산되어 있던 획득 조직을 방사청으로 통합하였음에도 불구하고, 국방부 및 각 군이 이전과 유사한 규모의 조직을 다시 신설하여 방사청의 업무를 지원하거나 유사한 업무를 수행함으로써 조직 운영의 효율성이 저하되고, 업무 의 책임 한계가 모호해지고 있다.
이러한 문제를 해결하기 위해 국방부는 2008년부터 국방획득체계를 개선하기 위한 조직을 편성하여 운용하였으며, 그 결과 2014년도에 방위력개선 분야의
‘국방중기계획 수립’과 무기체계에 대한 ‘시험평가’ 기능이 방사청에서 국방부 로 이관되었다.
그러나, 국방부와 방사청의 기능을 일부 조정하는 부분적인 처방만으로는 국 방획득체계상에서 노정되고 있는 기관 간의 갈등과 논란을 근원적으로 해결할 수는 없었다. 국방부, 합참, 방사청 등 군사력 건설을 위한 핵심 조직들이 긴밀히 협업할 수 있는 제도적 기반이 미약하고, 무기체계의 소요 , 획득, 운영유지 기능 을 연계시키기 위한 기관 간의 협업 소요가 거의 중첩되는 수준으로 증대되고 있으며, 특히 전투발전 조직에 대한 기획관리 및 획득업무 지원 소요가 급증하고 있는 부분에 대한 문제는 여전히 해소되지 않고 있기 때문이다.
사실상 미래의 작전개념을 정립하고, 무기체계 및 전력지원체계의 소요창출을
위해 편성된 육군교육사령부(예하 병과학교 포함)를 포함한 전투발전 조직은 무 기체계를 운용하고 유지하는 데 필요한 매뉴얼, 즉 무기체계의 운용교범과 기술 및 정비교범을 작성하는 것 외에는 법령상 획득 기능이 없다. 그럼에도 불구하 고, 방사청 및 전력지원체계사업단의 사업관리 업무를 운용자의 입장에서 부득 이 지원하고 있다.
운용자의 시각 및 의견이 없이는 무기체계 및 전력지원체계를 설계 및 개발할 수 없으며, 무기체계의 패키지요소로 획득해야 할 전력화지원요소15) 중 군사교 리,16) 부대편성, 교육훈련 등 군사적 전문성이 요구되는 요소는 일반 행정기관인 방사청이 독자적으로 개발할 수 없기 때문이다.
한편, 전투발전 조직은 2014년도에 방사청에서 합참으로 이관된 시험평가 업 무와 각 군 본부의 기획관리 조직(기참부, 군참부 등)이 수행하는 업무도 지원하 고 있다. 시험평가 기준을 정립하기 위한 무기체계의 운영개념을 구체적으로 제 시하고, 중기계획 수립 및 예산 편성을 위한 소요논리를 제공하는 것은 운용자, 즉 전투발전 조직의 ‘몫’이기 때문이다.
물론 이러한 현상을 ‘운용자’와 ‘관리자’ 또는 ‘개발자’ 간의 시각차를 해소하 기 위한 의사소통 차원으로 이해할 수 있으나, 문제는 전투발전 조직의 고유한 업무보다 부가적인 업무가 몇 배 이상 더 많다는 데 있다. 육군의 전투발전 업무 를 담당하는 육군교육사령부가 자체적으로 분석한 바에 의하면 2016년도 전반 기에 각 병과학교의 전투발전 조직이 대외기관의 사업관리 업무를 지원한 사례 는 <표 5>에서 나타낸 바와 같이 204건이나 된다.
15) 전력화지원요소는 무기체계가 전장에서 합동성, 완전성, 통합성을 달성할 수 있도록 지원하기 위한 교리, 편성, 교육훈련, 종합군수지원 등 제반 지원요소로서 전투발전지원요소와 종합군수 지원요소로 구분된다. 전투발전지원요소는 군사교리, 부대편성, 교육훈련, 시설 및 무기체계 상 호운용을 위해 필요한 하드웨어, 소프트웨어, 주파수 및 통신회선 등을 말하며, 종합군수지원요 소는 효율적이고 경제적인 군수지원 보장을 위한 요소를 말한다. ｢국방전력발전업무훈령｣(2016 년 8월) 참조.
16) 군사적으로 사용되는 개념(Concept)과 교리(Doctrine)를 혼돈하여 사용하는 경향이 있는데, 합참 및 각 군의 전투발전 조직이 실제로 수행하고 있는 업무를 살펴보면 개념은 미래의 작전, 전력, 교리에 대한 방향을 제시하는 것이고, 교리는 작전적 행위에 대한 군의 표준화된 지침을 제공하 는 것이다.
<표 5> 육군 병과학교의 사업관리 지원 현황(2016년 전반기, 육군교육사령부)
구분 사업현안 시험평가 군수회의 체계개발 업무지원 계
지원 건수 133 23 15 7 26 204
무기체계를 운용해야 하는 전투발전 조직의 입장에서는 보다 좋은 성능의 장 비를 적시에 획득하기 위해 많은 관심을 가질 수밖에 없지만, 이로 인해 전투발 전 조직이 무기체계 및 전력지원체계의 운영개념을 설득력 있게 구체적으로 발 전시키고, 제4차 산업혁명 시대의 복합적이고 비대칭적인 새로운 위협에 대응하 기 위한 작전개념을 선도하며, 창의적인 전력발전 소요를 창출하는 데 역량을 집중하지 못하는 현상이 노정되고 있다는 점을 간과해서는 안 될 것이다.
4. 무기체계의 총수명주기를 고려한 국방예산의 통합적 관리 제한
국방예산은 군사력을 운영하고 유지하기 위한 전력유지비, 무기체계를 획득하 기 위한 방위력개선비로 구분된다. 이전에는 국방부가 모든 국방예산을 소관하 였으나, 지금은 국방예산 중 방위력개선비는 방사청이 소관하고 있다. 특히, 무 기체계의 경우 ‘획득’ 예산은 방사청, ‘운영유지’ 예산은 국방부가 소관함으로써 무기체계의 소요결정으로부터 폐기에 이르는 총수명주기(Total Life Cycle) 간 집행되는 국방예산을 총체적인 관점에서 관리하는 것은 제한된다.
물론, ｢방위사업법｣(2016)상에 국방부가 국방중기계획을 수립하고, 방사청에
‘예산편성 지침’을 줄 수 있는 절차가 마련되어 있기 때문에 국방예산의 통합적 관리가 가능하다고 볼 수도 있으나, ｢정부조직법｣상 방위력개선비는 방사청장이 담당하도록 되어 있고, 국방부가 방사청을 실질적으로 통제할 수 있는 수단(인 사, 감사, 조직편성 권한 등)은 없기 때문에 ‘지침’만으로 방위력개선 분야의 국 방예산을 관리하는 것은 사실상 제한된다.
현행 ｢국가회계법｣(2016)은 정부예산의 종합적･체계적 관리를 위해 2009년도 부터 수입･지출 사실만을 기록하는 단식부기가 아닌 자산의 증감과 연계하여
수입･지출을 기록하는 복식부기 회계제도를 추진하도록 규정하고 있으나, 단일 무기체계의 획득으로부터 운영유지 및 폐기에 이르기까지 투입된 예산을 국방 부와 방사청이 각각 관리함으로써 예산의 흐름과 이력을 효율적으로 관리하기 곤란하다.
또한 ｢국가재정법｣(2016)은 재정 지출의 성과를 강조하고 있으나, 국방예산을 소관하는 행정부서가 이원화되어 있어 무기체계의 ‘획득’ 예산과 ‘운영유지’ 예 산의 지출 성과를 통합적으로 분석하여 피드백(feedback)하기 곤란하다. 무기체 계의 운영유지 단계에 대한 분석평가 및 감사는 국방부, 획득 단계에 대한 분석 평가 및 감사는 방사청이 각각 수행하고 있기 때문이다.
이로 인해 국방예산의 ‘컨트롤 타워’에 대한 논란이 있으며(한국국방연구원 (KIDA, 2004), 국방부가 국방예산을 통합적으로 관리해야 한다는 주장이 제기되 고 있다(안보경영연구원, 2008; 시스템공학원, 2008; 국방획득체계개선단, 2009).
5. 정부출연 연구기관의 효율적 운용 제한
제4차 산업혁명 시대는 과학기술의 융합과 파괴적 혁신을 예고하고 있기 때문 에 향후 범국가 차원의 기술협력과 범부처 차원의 기술협력 요구는 급격하게 증대될 것으로 전망된다.
이러한 관점에서 볼 때 국방연구개발 분야도 미래창조과학부 등 타 정부부서 와 ‘범부처’ 협력을 통해 추진하는 것이 첨단 과학기술의 ‘융합’ 차원에서 바람 직하다. 현재 국방부가 ｢방위사업법｣(2016)에 의거 국방중기계획, 예산편성 지 침, 국방과학기술진흥정책 등으로 방사청의 획득정책을 선도하기 위해 노력하고 있으나, ｢정부조직법 및 직제｣(2006)에 의거 방사청은 독립적인 업무수행이 법 률로 보장되어 있는 중앙행정기관이기 때문에 국방부가 방사청을 실질적으로 통제하는 것은 사실상 제한된다(국방획득체계개선단, 2009).
특히 국방정책을 지원하기 위한 정부출연 연구기관인 국방과학연구소와 국방
기술품질원이 방사청에 소속되어 있어 국방부가 연구개발, 방산수출, 방위산업 육성 정책 등을 선도하는 것은 매우 어려운 것이 현실이다(국방획득체계개선단, 2009).
사실상 국방과학연구소와 국방기술품질원의 업무 스펙트럼은 방사청의 업무 스펙트럼보다 광범위하다. 그럼에도 불구하고, 방사청의 지휘감독을 받고 있기 때문에 무기체계의 소요기획, 운영유지 분야와 전력지원체계의 소요기획, 획득, 운영유지를 담당하는 국방부 및 각 군의 업무를 지원하기 곤란하다.
｢국방과학연구소법｣(제1조)에 의하면 국방과학연구소는 <표 6>에서 나타낸 바와 같이 무기체계 연구개발뿐만 아니라 국방부 및 각 군의 소요기획 업무를 지원하고, 무기체계 이외의 장비 및 물자에 대한 연구개발 기능도 수행하도록 되어 있으나, 현재는 방사청장의 지휘감독을 받으면서 무기체계 위주로 연구개 발을 수행하고 있다.
<표 6> 법령상 국방과학연구소와 국방기술품질원의 업무 스펙트럼
구 분 소요창출 및 기획 획득 운영유지
국방과학연구소 연구개발 정책･기획･계획 지원 정부주관 연구개발 기술지원 국방기술품질원 기술기획 지원, 기술정보 관리 및 지원 규격화,17) 품질 보증 및 경영
비 고 지원 대상 : 군수품(무기체계 + 전력지원체계)
또한 ｢방위사업법｣(제32조)상 국방기술품질원도 무기체계에 필요한 핵심기술 기획, 무기체계의 품질보증뿐만 아니라 국방부 및 각 군의 소요기획 및 시험평가 업무를 지원하고, 무기체계와 비교할 수 없을 정도로 다양하고 많은 전력지원체 계에 대한 품질보증 기능도 수행해야 하나, 방사청의 무기체계 획득 업무 위주로 지원하고 있다.
17) ｢국방전력발전업무훈령｣(2016)상 규격(specification)은 제품 및 용역에 대한 기술적인 요구사항 과 요구되는 조건이 일치하는지 여부를 판단하기 위한 절차와 방법, 즉 국가기관의 표준을 의미 한다. 규격서에는 제품의 성능, 재료, 형상, 치수, 용적, 색채, 제조, 포장 및 검사방법 등이 포함되 며, 규격서는 품질보증, 생산능률 향상, 원가자료의 추적 및 조달 판단의 근거가 된다.
Ⅲ. 제4차 산업혁명기 군사력 건설 시스템 혁신 방향
1. 복합 비대칭 전력발전 소요창출 역량 보강
제4차 산업혁명으로 인해 첨단 과학기술이 융합되어 군사력의 지능화, 무인 화, 네트워크화가 가속화됨에 따라 기존의 작전개념, 군사교리, 무기체계, 리더 십, 교육훈련 등 전투발전 전 분야에 대한 혁명적인 변화가 진행되고 있다. 특히 글로벌 네트워크 및 커뮤니티의 확산, 물리적 공간과 사이버 공간의 초연결성 (hyper-connectivity)이 심화되면서 전투발전 패러다임도 새롭게 변화되고 있다.
글로벌 커뮤니티를 집단지성을 추구하는 긍정적인 방향으로 활용하지 않고, 기 존의 시스템에 대항하기 위한 폭력적이고 분리주의적인 방향으로 활용하는 사 례가 나타나고 있기 때문이다.
지금도 소셜 미디어를 통해 세계 각국에서 전사를 모집하고, 전 세계를 대상으 로 테러를 자행하는 비국가적 성격의 테러 무장 세력에 의한 위협이 지속적으로 증가되고 있는 이유도 국제안보의 패러다임이 이미 ‘테러리즘’을 중심으로 변화 되고 있기 때문이다. 2006년도에 결성된 소위 ‘이슬람 국가(IS : Islamic State)’가 중동의 한정된 지역에서 글로벌 커뮤니티를 통해 세계 각국으로부터 전사를 모 집하고, IS 소속의 수만 명의 테러리스트들이 전 세계를 대상으로 테러를 자행하 고 있는 사례도 이러한 맥락에서 이해할 필요가 있다.
특히 분쟁의 영역이 사이버 및 우주까지 확장되고, 적의 위협이 복잡한 도시환 경에 은폐되며, 네트워크를 이용한 범죄 조직의 비국가적 위협이 확산되는 등 전쟁의 양상 또한 전통적인 군사적 요소와 비군사적인 요소가 결합된 복합 비대 칭전의 형태로 전개되고 있다. 적의 실체를 확인하기 곤란하고 전선의 경계가 불분명한 사이버전 위협도 급격하게 증가되고 있으며, 군사 선진국들은 무인 드 론 및 로봇에 의한 자율전쟁 능력을 지속적으로 발전시키고 있다.
이러한 변화는 위협의 성격을 군사와 비군사의 영역이 모호한 초국가적 테러 리즘을 중심으로 변화시키는 요인으로 작용하고 있다. 전쟁수행 패러다임 또한
위협의 근원을 실시간에 식별하여 정확하고 스마트(smart)하게 제거하는 방식으 로 전환되고 있다. 따라서 군사력 건설 시스템의 ‘콘텐츠(contents)’를 창출하는 전투발전체계를 새로운 전쟁양상에 부합되게 혁신할 필요가 있다.즉, 정규전, 비 정규전, 테러 등 분쟁의 모든 스펙트럼(spectrum)을 망라하는 ‘하이브리드전 (Hybrid Warfare)’(Hoffman, 2009) 양상을 고려하여 적의 강점을 회피하면서 취 약점을 최대한 공격하여 효과를 극대화하기 위한 비대칭 전력(Asymmetric Force)(육군본부, 2012)18)을 발전시킬 수 있도록 전투발전 역량을 강화할 필요가 있다는 것이다.
특히, ‘초연결-초지능’의 제4차 산업혁명 시대에는 전장의 생태계(battlefield ecosystem)도 ‘초연결-초지능’의 국방사물인터넷(M-IoT)을 기반으로 구축되고,
‘저비용 고성능’의 무인 자율체계 및 지향성 무기체계가 중시되며, 유무인 복합 체계가 상호 소통하면서 전투를 수행할 수 있는 C4I체계의 발전이 요구되기 때 문에 첨단 과학기술 문명을 활용하여 보다 혁신적인 소요를 창출할 수 있는 전투 발전 기반을 구축해야 할 것이다.
이를 위해서는 우선, 전투발전 조직의 소요창출 커뮤니티를 산･학･연까지 확 대할 필요가 있다. 최근 육군교육사령부가 소요창출 커뮤니티를 확대하기 위해 국방과학연구소(ADD)와 협약을 체결하고(2017년 3월), 한국과학기술연구원 (KIST)과도 협약을 체결(2017년 4월)하는 등 사회의 다양한 지성과 소통하고 협 업하기 위한 기반을 구축하고 있는 부분도 이러한 맥락에서 이해할 필요가 있다.
또한 <표 7>에서 나타낸 바와 같이 전투발전 업무 프로세스상에 미래의 작전 환경을 분석19)하여 개념발전을 위한 정보를 제공하는 절차를 추가하고, 담당 조 직을 신설할 필요가 있다.
18) 비대칭 전력은 적의 강점을 회피하면서 취약점을 최대한 공격하여 효과를 극대화하기 위한 전력 또는 상대방이 보유하고 있지 않거나 상대방보다 월등하게 많이 보유한 능력을 말한다. 육군본 부, 야전교범 3-0-1 군사용어사전(2012년 12월) 참조.
19) 미 육군교육사령부는 전 세계적으로 발생하는 전장상황을 분석하여 실전과 유사한 수준의 작전 환경을 모델링할 수 있는 작전환경훈련지원센터(OETSC : Operation Environment Training Support Center의)를 운용하고 있다. 미 육군교육사령부 홈페이지(http://www.tratoc.army.mil)상 에 탑재된 자료 중 ‘TRADOC G2 Future Trends Watch’ 분야 참조.
<표 7> 전투발전 프로세스 개선방안
개념 발전
⇨
능력 평가
⇨
능력 요구
또한 합참 및 각군의 전투발전체계가 전통적인 군사적 위협에 대응하기 위한 재래식 기반 전력뿐만 아니라 제4차 산업혁명 시대의 복합적인 비대칭 위협에 대응하기 위한 전력도 함께 발전시킬 수 있도록 관련 조직을 효율적으로 정비할 필요가 있다.
특히 보병, 포병, 기갑, 공병, 정보 등 다양한 병과로 구성되어 있으며, 13개 병과학교별로 제기하는 전력발전 소요를 제병협동작전 차원에서 융합하는 육군 교육사령부의 전투발전 역량을 보강하기 위한 객관적인 연구와 논의가 필요하다.
2. 합동전투발전체계와 국방기획관리체계의 ‘기획’ 기능을 합리적으로 조정
군사력 건설을 위한 전력발전 소요는 ‘싸우는 개념’을 통해 창출되므로 국방 부(전력자원관리실)와 합참(전력기획부)의 행정 및 기획관리 조직이 무기체계와 전력지원체계 소요를 각각 결정하는 시스템을 미래의 합동작전개념을 발전시키 는 합참의 전투발전 조직이 통합적으로 결정할 수 있도록 개선할 필요가 있다.
왜냐하면 각 군이 전투발전체계를 통해 요구하는 전력발전 소요를 ‘합동성’
차원에서 검증하여 융합할 수 있는 군사 전문성은 합동작전개념을 발전시키고 합동작전요구능력을 도출하는 합참의 전투발전 조직이 구비하고 있으며, 국방부 등 기획관리 조직은 이러한 역량을 구비하지 않고 있기 때문이다.
작전환경분석(추가)
작전요구능력서
통합개념팀 운용
전력발전 위원회
전력발전 소요제안 능력 분석
대안 검증
* 전투실험, 모의분석 등 작전개념서
우리는 “거북선을 이순신 장군이 만들었다.”라고 말하지 “개발자인 나대용이 만들었다.”라고 말하지 않는다. 거북선에 화포를 장착한 것은 왜군의 조총보다 사거리가 길고 화력이 우세한 화포의 운영개념과 작전요구능력(ROC)을 설정하 고, 숙련되지 않은 소수의 병력으로 숙련된 다수의 왜군을 백병전으로 상대할 수 없다는 판단하에 거북선을 ‘철갑’으로 무장시킨 것은 이순신 장군이기 때문 이다.
따라서 중첩되어 있는 합동전투발전체계와 국방기획관리체계상의 ‘기획’ 기 능을 구분하되, 미래 작전수행 개념을 구현하기 위한 장기(F+8년 이후) 전력발전 소요는 합동전투발전체계를 통해 결정하도록 개선할 필요가 있다.
그리고 국방기획관리체계는 합동전투발전체계를 통해 결정한 ‘장기 소요’를 국방기획지침(DPG), ｢방위사업법시행규칙｣(2016)에 의거 무기체계에 적용할 핵 심기술의 적용 가능성을 확인하는 탐색개발 결과, 가용재원, 비용 대 효과 등을 고려하여 ‘중기 소요(F+3 ~ F+7년)’로 구체화하는 역할을 수행하는 것이 바람직 하다.
아울러 전투발전 조직이 창출한 전력지원체계 소요도 국방부 및 각 군 본부의 군수조직이 기획관리 차원에서 ‘중기소요’로 결정하기보다는 합참의 싸우는 개 념인 합동작전개념과 요구능력을 토대로 ‘장기소요’로 결정할 수 있도록 개선해 야 할 것이다. 즉, 각 군이 전투발전체계를 통해 창출한 전력지원체계 소요를 합동전투발전체계를 통해 검증하여 결정함으로써 무기체계에 비해 상대적으로 낙후된 전력지원체계의 연구개발 기반을 구축하는 것이 바람직하다는 것이다.
이처럼 전투발전체계상의 ‘전력발전’ 기능은 <표 8>에서 나타낸 바와 같이 무기체계와 전력지원체계를 통합하여 ‘장기소요(F+8년 이후)’를 기획하고, 국방 기획관리체계상의 ‘기획’ 기능은 중기계획(F+2 ~ F+6년) 수립에 선행하여 ‘중기 소요(F+3 ~ F+7년)’를 기획하는 방향으로 중첩된 ‘기획’ 기능을 구분할 경우, 전 투발전체계와 국방기획관리체계의 책임과 한계가 명확해지고, 소위 ‘싸우는 개 념’에 기초한 전력발전 소요창출 역량도 강화될 수 있을 것이다.
<표 8> 합동전투발전체계와 국방기획관리체계의 역할 재정립 방안
구 분 ~ 을 ~ 으로
합동전투발전체계 국방기획관리체계 합동전투발전체계 국방기획관리체계
무기 체계
합동개념 발전 (합참)
합동개념 발전 (합참)
중기전환 소요결정 (합참 전력기획부)
능력평가(합참) 능력평가(합참)
소요결정
(합참 전력기획부) 장기 소요결정 (합참 전력발전부) 전력지원
체계
소요결정 (국방부 관련 부･실)
3. 무기체계 운용자(군)와 개발자(획득기관)의 커뮤니케이션 강화
무기체계의 소요를 제기한 운용자(군)와 개발자(획득기관)의 시각차는 늘 발 생할 수밖에 없다. 왜냐하면 무기체계 획득 업무를 수행하는 일반 공무원, 연구 원, 업체 직원들은 군사 전문성이 부족하고, 전투발전체계를 통해 도출된 전력발 전 소요의 운영개념 및 작전운용능력(ROC)은 무기체계의 실체가 없는 상태에서 개략적으로 설정되었기 때문이다. 획득업무 관계자들은 늘 “군의 무기체계 운영 개념이 구체화되지 않았고, 군의 요구사항이 불명확하다”고 불만을 표출하고 있 다.
그러나 ‘無’에서 ‘有’를 창조하는 전투발전 소요창출 및 소요기획 단계에서는 설령 세상에서 가장 우수한 천재들이라도 실체가 없는 무기체계를 설계할 수는 없기 때문에 획득 단계에서 무기체계의 운영개념과 작전운용능력을 구체화하는 과정이 필요하다. ｢국방전력발전업무훈령｣(2016)에 무기체계의 개략적인 운영 개념20)과 작전운용능력(ROC)을 설정하여 장기소요로 결정하고, 이후 중기전환 시점까지 선행연구 및 탐색개발 등을 통해 작전운용능력(ROC)을 기술적으로 구
20) 무기체계는 ‘운용’하기 위한 체계이므로 ‘운용개념’이라는 용어가 적절하나, 현재 소요기획 문서 상 ‘운영개념’이라는 용어를 사용하고 있으며, 획득단계에서는 ‘운용요구서’, ‘운용시험평가’ 등
‘운용’이라는 용어를 혼용해서 사용하고 있다.
현할 수 있는 범위를 검증하면서 무기체계의 운영개념 및 ROC를 구체화할 수 있도록 규정하고 있는 이유도 이러한 점을 고려한 것이다.
이러한 측면에서 볼 때 전투발전 조직이 정립한 무기체계의 운영개념 및 작전 운용능력(ROC)을 구체화하기 위해 작성되는 운용요구서(ORD: Operational Requirements Document)21)를 방사청 등 행정기관이 작성하는 부분은 문제가 있 다. 왜냐하면 운용요구서는 군이 설정한 무기체계의 운영개념 및 ROC를 구체화 하기 위해 작성되는 문서이고, 이순신 장군이 거북선을 만들었듯이 최초 무기체 계의 운영개념을 정립하여 소요를 제안하고 최종적으로 무기체계의 운용교범과 기술 및 정비교범을 발간하는 전투발전 조직이 운용요구서(ORD)를 작성하여 획득기관에 제공하는 것이 군사 전문성 측면에서 합리적이기 때문이다.
사실상 방위력개선 업무 중 ‘획득’ 업무만 방사청이 수행하고 있고(시험평가 업무는 군이 수행), 무기체계의 소요를 창출하며, 무기체계를 전력화하는 데 필 요한 각종 패키지 요소를 확보하는 핵심적인 방위력개선 업무는 여전히 육군교 육사령부 등 전투발전 조직이 수행하고 있다.
따라서 무기체계의 운용요구서(ORD)는 군의 전투발전 조직이 작성하도록 ｢국 방전력발전업무훈령｣을 보완할 필요가 있다.
4. 군수품의 총수명주기관리 시스템 구축
국방예산을 효율적으로 집행하기 위해서는 군수품을 총수명주기에 걸쳐 관리 할 수 있는 시스템을 구축할 필요가 있다. 무기체계의 총수명주기 비용을 최적화 함으로써 무기체계 획득과 운영유지의 효율화를 달성할 수 있고, 무기체계 수명 주기 동안 목표가동률을 유지함으로써 최상의 전력발휘를 보장할 수 있기 때문 이다(한국국방연구원, 2007; 시스템공학원, 2009).
우리와 달리 미국, 영국 등 군사선진국들은 한결 같이 군수품의 획득과 운영유
21) ｢국방전력발전업무훈령｣(2016)에 의하면 운용요구서(ORD)는 소요 무기체계의 임무요구 충족에 필요한 세부적인 운용능력을 기술한 문서로서 시험평가의 기준으로 활용된다.
지 업무를 총수명주기관리 차원에서 관리하고 있고, 군수품을 무기체계와 전력 지원체계로 구분하지 않고 있다(국방기술품질원, 2010).
우리의 군사력 건설 시스템이 제4차 산업혁명 시대의 경쟁력을 확보하기 위해 서는 군수품의 획득과 운영유지 프로세스를 효율적으로 연계시키며, 총수명주기 관리를 통해 국방운영의 경제성 및 효율성을 제고해야 할 것이다.
이를 위해서는 무기체계와 전력지원체계를 군수품으로 통합하고, 분산된 무기 체계와 전력지원체계 획득조직을 통합하며, 국방과학연구소와 국방기술품질원 이 무기체계뿐만 아니라 군수품 전반의 소요창출 및 획득업무를 지원할 수 있는 제도적 기반을 구축할 필요가 있다.
이렇게 될 경우, 무기체계에 비해 상대적으로 낙후된 전력지원체계를 균형되 게 발전시킬 수 있으며, 무기체계와 전력지원체계를 통합적으로 관리할 수 있고, 군사력 건설 시스템 전반의 효율성과 경제성을 제고할 수 있을 것이다.
5. 인력운영의 개방성 증진 및 집단지성 창출
공무원과 현역으로 구성된 방사청은 ‘전문성’ 향상을 위해 다소 폐쇄적으로 인력을 운영하고 있기 때문에 무기체계의 운영개념에 대해 각 군 본부의 기획관 리 및 전투발전 조직과 의사소통하는 데 어려움을 겪고 있다.
특히, 대위 5년차 이후에 국군 조직이 아닌 일반 행정기관인 방사청에서 전역 할 때까지 근무하는 상당수의 고급장교들은 국군 지휘계선에 있지 않아 군인으 로서의 ‘정체성’이 모호하며, 이들에 대한 ‘진급 추천권’을 전투에서 승리하기 위한 군인의 자질과 능력을 판단하기 곤란한 방사청장이 행사하고 있어 방사청 개청 이후 지금까지도 논란이 되고 있다.
방사청은 ‘자군 이기주의’를 차단하고 획득 전문인력의 전문성을 확보하기 위 한 특단의 조치라고 주장하고 있으나, 사실상 무기체계를 획득하는 것보다 더 자군의 이익에 민감한 소요를 결정하는 합참과 중기재원을 배분하는 국방부에 근무하는 현역에 대해서도 장관과 합참의장이 진급추천권을 행사하지 않고 있
다는 사실을 간과해서는 안 될 것이다.
이러한 방사청의 폐쇄적이고 경직된 인력운영 규범으로는 제4차 산업혁명 시 대의 문명 패러다임인 ‘집단지성’을 창출할 수 없을 것이다. 왜냐하면 집단지성 은 사람들이 아이디어를 공유하고 결합할 수 있는 개방된 환경에서 창출되며 (Leadbeater, 2009), 개인의 지식을 상호 공유하면서 발전시킬 수 있는 커뮤니티 를 통해 창출되기 때문이다(Surowiecki, 2004).
따라서 방사청에만 근무하는 현역 군인과 공무원들을 폐쇄적으로 관리하기보 다는 전투발전, 기획관리 등 다양한 분야에서 자신의 지식을 공유하고 발전시킬 수 있도록 인력운영 규범을 보다 개방적으로 개선할 필요가 있다. 즉, 군사력 건설을 담당하는 주체들이 다양한 커뮤니티를 통해 협업함으로써 ‘집단지성’의 가치를 창출할 수 있는 환경을 조성할 필요가 있다는 것이다.
6. 방위사업의 경직된 규범 정비, 민첩성 제고
방사청 설립 시 업무의 투명성을 제고한다는 명분으로 업무수행을 위한 세부 적인 절차까지도 ｢방위사업법｣으로 규율함으로써 과학기술 발전추세 및 국방환 경 변화를 고려하여 업무 프로세스 일부를 개선하는 것조차도 매우 어렵다. 국회 에서 법을 개정해야 하기 때문이다. 사실상 전 세계 어느 나라도 방위사업 업무 수행 절차를 법으로 규정하지 않고 있고, 우리나라의 타 정부부서도 업무수행 절차를 법으로 규정하지 않고 있음에도 불구하고, 유독 우리의 방위사업 분야만 법으로 규정하고 있다.
그 결과 선행연구, 사업타당성 조사, 소요검증, 감사, 분석평가, 각종 위원회의 심의 등 법령으로 규정한 업무수행 절차를 준수하기 위해 의사결정이 지연되고, 사업 담당자들이 군의 전투력 증강을 위한 책임감과 사명감보다는 감사 등을 의식하여 법령 및 규정상의 절차를 지나치게 경직되게 적용하고, 민감한 사안에 대한 법령 해석 등으로 인해 사업이 지연되는 등 획득 업무의 효율성이 저하되고 있다.
이러한 경직된 규범으로는 제4차 산업혁명 시대의 군사혁신을 선도하고, 급변 하는 안보환경에 민첩하게 대응하기 곤란하다. 업무 절차를 지나치게 경직되게 법으로 규제할 경우에는 자칫 사업의 성과보다는 절차 또는 형식에 얽매일 수밖 에 없다. 이렇게 될 경우에는 사업에 실패하더라도 법령만 준수하면 문제가 없 고, 사업에 성공하더라도 법령을 위반하면 처벌받게 되는 극단적인 모순에 직면 할 수도 있다.
따라서 ｢방위사업법｣에 명시된 업무수행 절차는 삭제하되, 이를 국방부의 훈 령으로 규정하여 급변하는 군사력 건설 환경에 순발력 있게 대응할 수 있는 제도 적 기반을 구축할 필요가 있다.
Ⅵ. 결론
정보기술의 고도화, 신기술의 융합으로 상징되는 제4차 산업혁명 시대의 새로 운 문명을 선점하기 위한 경쟁에 몰두하고 있는 현재의 시대적 상황을 고려해 볼 때, 우리의 군사력 건설 시스템을 ‘융합’과 ‘집단지성’의 가치를 창출할 수 있도록 혁신하기 위한 우리 사회의 진지한 연구와 논의가 필요하다.
산업 간 융합과 과학기술의 발전으로 인해 복잡성과 불확실성이 증가되고 있 는 현재의 시대에는 비록 전문가라 할지라도 자신의 전문 분야의 문제를 해결하 는 부분에 대해서는 도움을 줄 수 있지만, 다른 분야와 연계된 복합적인 문제를 해결하는 것은 제한된다.
과거의 경험에 의존하는 방식으로는 미래의 변화를 수용하고 새로운 가치를 창출하는 창의적인 해법을 제시하기 곤란하기 때문에 이해 관계자들의 다양한 지식들을 융합하여 새로운 가치를 창출하는 집단지성이 미래 지식의 원천으로 부각되고 있는 것이다.
우리의 군사력 건설 시스템도 제4차 산업혁명 시대의 문화적 가치인 ‘집단지 성’을 창출할 수 있는 방향으로 혁신할 필요가 있다. 즉, 군사력 건설 시스템을
구성하는 전투발전체계, 국방기획관리체계, 국방획득체계의 각 기능들이 ‘영향 력(power)’ 또는 ‘헤게머니(hegemony)’를 행사하기보다는 상호 ‘융합’을 통해
‘집단지성’의 가치를 창출할 수 있는 제도적 기반을 구축할 필요가 있다는 것 이다.
이를 위해서는 우선, 군사력 건설의 콘텐츠를 창출하는 전투발전체계와 국방 예산을 효율적이고 합리적으로 관리하기 위한 국방기획관리체계가 ‘중첩 영역 (소요기획)’에서 효율적으로 연계될 수 있도록 보완할 필요가 있는데 ① 합동전 투발전체계가 ‘합동성’ 차원에서 소요를 결정할 수 있는 업무 프로세스를 구축 하고 ② 전투발전체계상의 전력발전 기능은 ‘장기소요(F+8년 이후)’를 기획하며
③ 국방기획관리체계의 ‘기획’ 기능은 ‘중기소요(F+3 ~ F+7년)’를 기획하는 방향 으로 각각의 역할을 구분하는 것이 바람직하다.
그리고 전투발전체계와 국방획득체계도 ‘중첩영역’에서 ‘집단지성’을 창출할 수 있는 수준으로 커뮤니티 환경을 구축할 필요가 있다. 특히 무기체계를 전력화 하는 과정에서 운용자(군)와 개발자(획득기관)의 시각차를 해소하기 위한 커뮤 니티를 제도화할 필요가 있으며, 획득기관이 작성하고 있는 운용요구서(ORD)는 최초 무기체계의 운영개념을 정립하여 소요를 제안하고 최종적으로 운용･기술･
정비교범을 발간하는 전투발전 조직이 작성하는 방향으로 개선할 필요가 있다.
아울러 우리의 방위사업 규범 중에서 업무수행 절차는 ‘법’으로 규율하기보다 는 과학기술 발전추세와 안보환경 변화 등을 고려하여 순발력 있게 보완할 수 있도록 ‘규정’으로 정립하고, 무기체계와 전력지원체계를 군수품으로 통합하며, 군수품을 총수명주기 차원에서 관리하는 등 제4차 산업혁명 시대의 문화적 가치 인 ‘집단지성’을 창출할 수 있는 제도적 기반을 구축할 필요가 있다.
한편 제4차 산업혁명으로 인해 물리적 공간과 사이버 공간의 초연결성 (hyper-connectivity)이 심화되면서 전통적인 작전의 스펙트럼(spectrum)이 전선 의 경계가 불분명한 사이버 공간까지 확장되고, 전쟁의 양상 또한 군사적 요소와 비군사적 요소가 결합된 복합(hybrid)적인 영역으로 확장되며, 무인 드론 및 로 봇에 의한 자율전쟁 능력이 혁명적으로 발전되고 있는 등 예측할 수 없을 정도로