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논단
공공공사 입·낙찰제도 개선에 대한 제언
해외건설 6천억불 시대의 추진과제
1) 국고의 부담이 되는 경쟁입찰에서 낙찰자는 충분한 계약이행능력이 있다고 인정되는 자로서 최저가격으로 입찰한 자로 결정하도록 규정(국가계약법 제10조)
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1. 머리말
우리나라 공공 건설공사의 입찰계약절 차 및 기준 등을 규정하고 있는 국가계약법 은 1951.9.24 제정된 「재정법」 및 그 대체법 인 「예산회계법」에 의하여 운영되어 오다가 1995.1.5 WTO에 의한 정부조달협정에 따른 국가계약법 제정으로 계약부분이 독립되어 현 재에 이르고 있다.
국가재정법이 제정된 이래 지금까지 우리나라 입찰계약제도는 당시 경제여건과 사회 환경의 변 화, 그리고 업계의 이해관계 등에 따라 변천하여 왔으며, 낙찰자 선정기준 등 일부제도는 업계의 요구나 단편적으로 드러난 문제점을 임시방편적 으로 해소하기 위하여 수시로 제도를 개선하는 등 반복해서 답습하는 악순환도 있었다.
그간 공공 건설공사 입찰계약제도 운영의 기 조는 공정한 경쟁에 의하여 계약상대자를 선정 하는 것과 국가의 예산을 효과적으로 계획·집 행하기 위하여 계약이행능력을 보유한 자를 대 상으로 최저가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 결
정하는데 원칙을 두고 운영하여 왔다.1) 이러한 원칙에 입각하여 현행 공공 건설공 사의 입찰계약은 공사규모에 따라 적격심사제 또는 최저가낙찰제에 의하여 계약상대자를 선 정하는 제도를 운영하고 있으나, 원활하고 공 정한 경쟁시스템이 작동하지 못하고 있는 상 황이다. 적격심사제의 경우 공사수행능력 평 가의 변별력이 미흡하여 입찰자는 낙찰하한가 를 맞추는 단순 확률게임의 성격으로 운영되 는 등 적격심사기준 전반의 개선이 필요한 실 정이다. 또한 최저가 낙찰제의 경우 저가심의 를 통하여 낙찰자를 선정하고 있으나, 입찰자 는 실제 공사에 소요되는 가격보다는 저가심 의 절차 및 기준에 부합하는 가격으로 입찰하 는 등 현행 저가심의제가 저가사유의 적정성 을 평가하고 저가투찰을 방지하는 제도적 기 능에 구조적 한계에 직면하고 있다.
건설업은 수주산업이며 수주활동이 궁극적 으로 도달하고자 하는 목표는 낙찰자가 되는 것이다. 이에 공공 건설공사의 입·낙찰제도 는 시장원리에 입각한 공정하고 투명한 입찰
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계약메커니즘을 토대로 건설공사의 효율성을 제고하면서 건설업체의 건전한 발전을 도모할 수 있도록 운영되어야 한다.
본 고에서는 공공 건설공사의 발주제도의 합리적 개선방안을 모색하기 위하여 최저가낙 찰제와 적격심사제도 등을 포함한 입·낙찰제 도의 운영성과와 문제점을 고찰하고, 건설사 업의 효율성울 제고하면서 건설산업의 경쟁력 강화에 기여할 수 있도록 국가계약제도의 개 선방안에 관하여 제언하고자 한다.
2. 공공공사 입·낙찰제도의 운영실태
1) 발주제도 운영현황
건설공사를 조달하기 위해서는 시설물의 규 모와 기술적 난이도 등에 따라 설계, 시공 및 감리, 사업관리 등 건설 관련 전문조직을 다양 한 형태로 참여시켜 수행하게 된다. 이들 조직 의 역할과 업무내용, 책임범위 등 운영형태에 따라 건설공사를 조달하기 위한 발주방식을 분 류할 수 있으며, 우리나라는 <표 1>에서 보는 바와 같이 최저가낙찰제 및 적격심사제를 기반 으로 운영하는 설계·시공 분리방식과 기술경 쟁을 기반으로 운영하는 설계·시공 일괄방식, 그리고 설계와 시공을 분리하되 입찰자에게 기 술대안을 요구하는 기술제안방식 등이 있다.
최저가 낙찰제는 PQ심사를 거쳐 통과한 업 체를 대상으로 최저가입찰자 순으로 저가심사 를 거쳐 낙찰자 결정하게 되며, 통상적으로 평 균 60~70개사가 PQ에 통과하여 입찰에 참여 하고 있다. 적격심사제는 낙찰하한율 이상 최 저가입찰자 순으로 이행능력 심사를 거쳐 낙 찰자 결정하는 방식으로 PQ심사 없이 평균 200여개 업체가 입찰에 참여하는 등 과당경 쟁의 양상을 보이고 있다.
이와 같이 공공 건설공사 입·낙찰제도는
‘99년 건설업 진입장벽이 허가제에서 등록제 로 완화되었지만 PQ·적격심사제도의 변별력 이 낮아 조달시스템을 통한 우수업체 선별 기 능 미흡한 실정이다. 적격심사제도는 일정 낙 찰율이 보장되는 상황에서 심사의 변별력 부 족으로 기술력이 필요 없는 “운찰제”라는 지 적과 함께 페이퍼컴퍼니 등 부실업체도 손쉽 게 입찰에 참여함으로써 정상적인 업체의 수 주 가능성이 더욱 악화되는 ‘악화가 양화를 구 축’하는 상황이라는 비판에 직면하고 있다.
이러한 문제점을 해소하고 입찰계약제도 효율화를 위하여 정부는 2011년 최저가 낙찰 제를 현행 300억에서 100억으로 확대 시행하 는 것과 등급별 제한경쟁입찰제 확대 시행, 저 가심사 간소화·객관화, 저가심사시 노무비·
하도급대금 심사 신설, PQ 변별력 제고, 기술
<표 1> 건설공사 조달체계 낙찰방식
발주방식 적격심사방식 최저가방식 턴키·대안방식
(기술제안입찰 포함) 설계-시공 분리
(Design-Bid-Build)
300억 미만공사 (저가 순 수행능력평가)
300억 이상 일반공사 (PQ심사 후 가격평가) 설계-시공 일괄
(Design-Build)
300억 이상 고난도 공사 (PQ심사 후 설계+가격평가)
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제안입찰제 활성화 등 업계의 우려를 해소하 기 위한 최저가 낙찰제 개선·보완 대책을 마 련하여 제시한 바가 있다.
그러나 당시 국회 논의과정에서 건설경 기 침체에 따른 중소건설업체의 어려움 등 을 감안, 최저가낙찰제의 확대시행을 2년간 (’12.1.1.→‘14.1.1.) 유예하기로 결정하였으 며, 이와 연계하여 국회에서는 부대의견으로 최저가낙찰제와 적격심사제도에 대해 그 동안 의 성과를 진단하여 개선방안을 마련토록 요 구한 바가 있다.2)
또한 정부는 지난해 적격심사제도의 운찰 제(運札制)적 운영이 불가피한 구조적 문제를 개선하기 위하여 입찰자의 공사수행능력의 변 별력을 강화하고, 입찰가격평가기준의 개선을 추진하였으나, 건설업계의 이해가 달라 제도 개선으로 이어지지는 못하는 등 입찰계약제도 의 패러다임을 새롭게 정립해야 하는 상황에 직면하고 있다.
2) 발주제도 운영성과
건설공사를 조달함에 있어 어떤 발주방식 또는 낙찰자 선정방식을 활용하느냐에 따라 건설공사의 품질, 안전, 공사비, 공기 등에 관 한 성과에 차이가 발생할 수 있다. 예컨대 공 공 건설공사를 추진함에 있어서 최저가 낙찰 제를 적용하는 공사는 턴키·대안입찰로 발주 되는 공사보다 상대적으로 낙찰률이 낮아서 상대적으로 예산 절감효과가 있다고 지적하기
도 한다(국민권익위원회, 2010). 이러한 지적 의 요지는 계약되는 표면적 낙찰률을 감안할 때, 최저가방식으로 구매할 경우 더 싸게 구매 할 수 있다는 의견이다.
반면, 건설업계는 최저가 공사에서 업체간 과도한 가격경쟁으로 덤핑입찰을 초래하게 되 며, 건설공사의 품질뿐만 아니라 안전에 심각 한 문제를 야기하고, 저가입찰에 따른 부담을 하도급업체에게 전가하는 등 건설업체의 원 활한 생산활동을 저해할 우려를 지적하고 있 다.(건산연, 2012)
최저가 낙찰제에 관한 주장에 대하여 옳고 그름을 떠나 그 논지가 직관적으로 이해하기 쉬워서 공감을 얻어왔지만, 실제 발주방식별 사업성과와 효과에 대해 정밀 비교분석한 사례 가 없는 실정이며, 단순히 낙찰률 등 사업의 한 정된 일반적 정보만으로 사업효과를 논의하고 판단하는 것은 자칫 오류를 범할 우려가 있다.
이에 공공공사 발주방식별 운영성과에 대한 실증자료를 토대로 현행 입·낙찰제도가 건설사 업의 성과에 미치는 영향을 고찰하고자 한다.
(1) 발주방식별 낙찰가의 분포
공공건설공사에서 계약체결한 공사의 낙찰 가 분포를 <그림 1>에서 살펴보면, 낙찰자 선 정방식에 따라 낙찰률이 군집화 되는 현상을 보이고 있다. 최근 입찰계약과정을 통하여 낙 찰자로 선정된 223건(최저가공사 168건, 적 격심사공사 55건)의 낙찰률의 분포를 살펴보 면, 적격심사방식의 평균낙찰률은 80.6%, 최
2) 국가를당사자로하는계약에관한법률 일부개정법률안 심사보고서, 2011.12
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저가낙찰제는 71.51%로 대부분의 입찰금액 이 한 지점에 군집화(±2%p 내 비율: 최저가 75.6%, 적격 100%) 되어 있음을 알 수 있다.
적격심사 및 최저가방식에서 가격심사는 예 정가격을 절대적 기준으로 활용함에 따라 기술 보다는 예정가격 맞춤형 가격경쟁 양상을 보이 고 있다. 적격심사공사의 경우 PQ심사 없이 낙 찰하한율 이상 최저가입찰 순으로 이행능력심 사를 거쳐 낙찰자를 결정하며, 공사규모에 따 라 80~87%에 낙찰 하한율이 형성되는 구조적 특성을 보이고 있다. 또한 최저가 공사의 경우 PQ심사를 거쳐 최저가입찰자 순으로 저가심사 를 통해 낙찰자 결정하고 있으나, 대부분 입찰 자는 예정가격 대비 약 70%수준에 투찰할 수 밖에 없는 구조적 한계를 지니고 있다.
이와 같이 적격심사제는 특정 낙찰하한율이 형성되어 덤핑방지, 중소업체 보호, 적정공사 비를 확보할 가능성이 있는 반면, 일정 낙찰율 이 보장되는 상황에서 기술력이 필요 없는 운 찰제로 전락될 수 있으며, 낙찰 확률을 높이기
위해 페이퍼 컴퍼니, 회사 쪼개기 등 부작용이 발생되기도 한다. 또한 최저가 낙찰제는 저가 심의 기준에 따라 비현실적 가격으로 입찰할 수밖에 없는 악순환의 구조로 인식할 수 있다.
또한 현행 낙찰자 선정기준 하에서 입찰자는 공사수주를 위해서 공사특성을 반영한 시공계 획 등을 토대로 입찰가격을 견적하기 보다는 적격 또는 저가심사기준에 통과하기 위한부합 하는 전략적 가격으로 투찰하고 있다. 이러한 상황이 지속될 경우 입찰가격과 공사에 소요 되는 실투입가격간에 격차는 점점 증가할 우 려가 있다.
(2) 발주방식별 공사비 지출 구조
발주방식별 예정공사비를 기준으로 계약 금액의 수준을 <그림 2> 에서 살펴보면, 최 저가공사가 69.5% 수준으로 가장 낮고, 적격 심사 공사 80.6%, 대안입찰공사 83.4%, 턴 키공사가 91.0% 수준으로 가장 높다. 계약 단계에서 표면적으로 나타나는 최저가와 턴
<그림 1> 낙찰율의 분포
최저가낙찰제 적격심사제
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키의 낙찰률 차이는 예정공사비 기준으로 21.5%p(91.0%-69.5%) 수준이며, 이는 턴키 에 대한 고낙찰률 비판의 근거가 되어 왔다.
반면 예정가격 대비 준공공사비 수준을 살펴 보면 적격심사 공사가 94.6%로 가장 높고 턴키 (93.6%), 대안(87.1%), 최저가(80.5%) 순서로 나 타난다. 계약이후 준공 시 까지 설계변경으로 인 한 증액규모를 살펴보면, 턴키의 예정공사비 대 비 설계변경 증액규모는 2.6%p(94.6%- 91.0%) 에 불과한 반면, 최저가 예정공사비 대비 설계변 경 증액규모는 11.0%p (80.5%~ 69.5%)로, 최 저가공사에서 턴키의 4배 가까운 설계변경 증액 이 일어나는 것으로 나타났다.
한편, 턴키공사의 낙찰률을 적격·최저가 공사와 턴키공사에 관한 비용성과를 상대 비 교분석하기 위해서는 발주금액을 동일한 기준 으로 조정할 필요가 있다. 즉, 턴키공사에 포
함되어 있는 관급자재비, 설계비를 제외한 금 액을 기준으로 비교 분석함으로써 적격·최저 가공사와 상대비교가 가능하게 된다.
이에 턴키공사에 포함되어 있는 설계비, 관 급자재비, 그리고 품질차이에 따른 비용을 도 출하여 턴키공사의 실제 낙찰률(이하 실낙찰 률이라고 함)을 산출해 보면 턴키공사비에 포 함된 설계비(△2.5%), 관급자재비(△1.8%), 고품질설계(△5.3%) 비용을 감안하여 조정하 면 턴키공사 실낙찰률은 81.7%수준이 된다.
턴키공사의 실낙찰률을 기준으로 성과를 비교해 보면 81.7%에 계약 체결되어 준공공 사비는 약 84.6%수준에서 준공되는 것으로 나타난다. 이 결과를 토대로 비용성과를 비교 해 보면 최저가공사와 실질적으로 약 4.1%의 차이가 보이는 것으로 나타났다.(한국건설기 술연구원, 2012)
<그림 2> 공사비 지출구조
자료: 국가·지자체·공공기관의 ’09~’11년 완료공사 (890건 기준)
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(3) 시공품질성과
발주방식별 시공품질성과는 시공평가 결과 를 토대로 분석하였다. 시공평가제도는 공사완 료시점에서 공사현장의 시공품질 및 공정, 안 전, 환경, 현장관리 등 시공과정의 적정성을 평
가하는 제도로서 시공관리와 시공품질을 직간 접적으로 파악할 수 있는 지표가 될 수 있다.
발주방식에 따라 시공평가 결과에 대하 여 품질, 공정, 시공, 안전 및 환경관리 점 수를 종합해 보면, 최저가 공사 89.81, 적격
<그림 3> 발주방식별 평균시공평가점수
자료: 국토교통부, 100억원 이상 공공 공사 시공평가 결과(2012년)
<그림 4> 매출비중에 따른 하도급업체 부도비율
자료: KISCON, 전문건설업체 시공실적자료 분석
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89.94, 턴키/대안 93.80으로 나타나며, 상대 적으로 최저가 공사가 낮게 평가되고 있다. 이 는 통계적으로 유의미한 차이를 보이는 것은 아니지만, 종합적으로 시공평가 결과에 일부 영향을 미치는 것으로 보인다.
(4) 하도급업체 부도비율
건설산업정보센터(KISCON) 자료에 따르 면, 최저가 공사의 수주액비중이 높은 하도급 업체들의 부도비율이 높은 것으로 나타난다.
적격심사 공사에 비해, 최저가제도로 낙찰된 공사에 참여하는 전문건설업체의 하도급매출 비중이 큰 업체일수록 부도발생 가능성이 높 은 것으로 분석된다. 최저가 참여율 10%미만 업체의 부도율은 3.3%에 불과하나, 60~70%
인 업체의 부도율은 8.5%, 80~90%인 업체의 부도율은 9.2%로 참여률이 높을수록 부도 발 생율이 높게 나타난다. 이는 원도급업체가 수 주한 금액이 상대적으로 실행금액에 미치지 못할 경우 하도급업체에게 전가시키는 경향이 있음을 간접적으로 시사하고 있다.
3. 입·낙찰제도 개선을 위한 제언
1) 주요 쟁점과 개선방향공공발주제도의 선진화는 건설산업이 기술력 과 경쟁력을 확보하면서 보다 생산적인 산업으 로 전환하기 위한 필수요건이다. 그럼에도 그간 국가계약제도의 변천과정에서 경험한 바와 같이 입·낙찰제도 개선과정에서 건설시장의 위축과 과당경쟁 등으로 저가투찰에 대한 문제 해결의 수단으로 대부분 제한적 최저가 등 낙찰률 조정
을 통한 임시방편적인 제도 개선도 있어 왔으며, 이는 건설업계의 구조조정과 생산성 및 품질향 상 등에 기여하기 보다는 오히려 사행성 조장 등 으로 역기능 하는 악순환을 거듭하여 왔다.
건설수요는 급속히 변화하고 있고, 기존의 업계관행이나 시공기술로는 감당하기 어려울 만큼 고도화, 다양화하고 있는 추세에 발맞추 어, 국가계약제도의 궁극적인 목표인 고품질의 시설물을 효율적으로 조달하면서 건설업체의 기술력, 경쟁력을 제고 할 수 있도록 입·낙찰 제도의 기본적 구조를 개선할 필요가 있으며, 개선의 주안점을 제시하면 다음과 같다.
(1) 운찰적 가격경쟁에서 기술과 가치를 추구하는 입·낙찰제도로 개선
현행 최저가 및 적격심사 대상공사에서 PQ 또는 사업수행능력만 통과하면 단순 가격경쟁 에 의하여 낙찰자를 선정하게 되어 경쟁력 강 화 등 체질개선의 유인이 없고 누구나 동일한 조건으로 낙찰 확률 경쟁을 벌이는 상황이다.
이에 사업수행능력에 대한 변별력을 제고할 수 있도록 수행능력 평가방법 및 평가요소 등 평가기준의 실효성을 증진하고 필요시 사업수 행능력과 가격을 종합평가하여 최고 득점자 를 낙찰자로 선정하는 등 가격뿐만 아니라 기 술과 가치를 병행 추구하는 종합심사방식으로 전환하는 방안을 모색할 필요가 있다.
(2) 입찰가격의 현실화를 위한 평가기준의 개선 현행 최저가의 저가심의기준과 적격심사의 가격평가기준은 예정가격을 절대적 기준으로 활용함에 따라 견적을 통해 입찰하기 보다는 수주를 위해 낙찰 가능한 기준금액에 맞추어
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투찰하는 등 유무형의 낙찰하한선이 형성되는 요인이 되고 있다. 건설업계는 저가심의 기준 에 따라 비현실적 가격으로 입찰할 수밖에 없 는 악순환의 구조로 인식하기도 한다. 長谷川 德之輔3)은 예정가격제도가 국가예산의 계획·
집행과정에 있어 객관성과 투명성 확보에 유효 한 제도적 장치가 될 수 있지만, 예정가격이 절 대적 기준으로 활용될 경우 시장원리에 의해 계약금액이 결정되기 보다는 발주자와 수주자 간에 대담합에 의하여 공정가격을 형성시키는 결과를 초래할 수 있다고 지적하고 있다. 이에 시장가격의 적정한 반영과 입찰가격의 왜곡현 상을 최소화하기 위하여 시공업체가 견적을 통 하여 입찰에 참여할 수 있는 제도적 장치를 마 련하고 진정한 의미의 가격경쟁이 이루질 수 있는 방안을 모색할 필요가 있다.
(3) 계약적 책임분담구조의 현실화
현행 공공 건설공사 입찰계약은 발주자가 물량내역서를 작성·제공함에 따라 공사목적 물 뿐만 아니라 시공방법 및 수단에 관한 사 항에 대하여도 당초 계약과 차이가 있을 경우 설계변경을 인정하는 등 발주기관이 지나치 게 공사리스크를 부담하는 계약구조로 운영하 고 있다. 설계·시공 분리방식에서 공사목적 물 또는 설계내용의 변경에 대하여는 당연 발 주자가 계약적 책임을 부담하게 되나, 시공방 법 및 수단에 관해서는 수주자의 책임하에 수 행하는 것이 보다 보편적인 생산체계임을 감 안할 때, 시공물량 등 계약과정에서 발생하는
리스크의 책임분담구조를 건설생산방식의 변 화추세에 부합하게 개선할 필요가 있다.
(4) 건설기업의 경쟁력 강화 및 사회책임 조달제도 확산
현행 적격심사제 및 최저가 낙찰제도를 운영 함에 있어 건설기업이 공사수주를 위하여 기술 및 수행능력이나 가격경쟁력을 강화할 유인이 부족하여 전문화된 경쟁력 있는 기업을 육성하 는데 한계에 직면하고 있다. 일각에서는 낙찰 확률을 높이기 위하여 기업을 쪼개어 운영하는 등 요행적 입찰행태를 보이기도 한다. 이에 개 개 발주공사에 특화된 전문업체 우대할 수 있 도록 입찰계약구조와 공사수행능력 평가기준 등을 개선하여 부적격업체 배재할 수 있는 기 능을 강화할 필요가 있다. 이와 함께 기술력뿐 만 아니라 고용친화·상호협력 등 사회적 책임 이행 등이 우수한 기업에게 인센티브를 제공하 여 국가재정의 선순환을 추구하는 사회책임 조 달제도로 확산을 모색할 필요가 있다.
2) 종합심사제 운영방향
종합심사제라 함은 입찰자의 가격뿐만 아 니라 수행능력과 등을 종합적으로 평가하여 낙찰자를 선정하는 방식으로 기술력과 사업수 행능력이 우수하면서 적정가격으로 입찰한 자 를 낙찰자로 선정하는 최고가치(Best Value) 기반의 낙찰제도를 의미한다.
이와 같이 공공발주제도는 시장경쟁의 원
3) 長谷川德之輔(1993), 入札制度の改革、合理的價格形成こそ肝心、JACIC情報, 日本建設情報總合センタ一
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칙을 중시하면서 품질과 가격을 균형있게 추 구하는 가치기반의 입·낙찰제도로 전환할 필 요가 있으며, 입찰계약제도 개선의 프레임을 제시하면 <표 2>와 같다.
(1) 종합심사제 (Ⅰ)
종합심사제(Ⅰ)은 현행 적격심사제와 달리, 입찰자의 공사수행능력과 가격을 종합적으로 평가하여 낙찰자를 선정하는 제도를 의미한 다. 즉, 시공경험, 참여기술자의 능력 및 기술 자 보유현황, 시공평가 점수 등 입찰자의 공사 수행능력을 대표하는 요소와 입찰가격을 종합 평가하여 낙찰자를 선정하는 소위 시공능력을 중시하는 평가방식이다. 이는 현장조건이 양 호하고 기술적 난이도가 낮은 공사에 적용하 는 것을 원칙으로 하며, 해당공사의 시공실적 과 경험, 참여기술자의 능력 등 건설회사의 공 사실적 등 일반적이고 기본적인 정보와 당해 공사에 특화된 공사실적 및 기술자의 능력을
토대로 공사수행능력을 평가하게 된다. 종합 심사제(Ⅰ) 운영의 주안점은 소수의 대형·우 량업체가 아니라 개개 발주공사에 특화된 전 문업체를 우대하고 부적격업체 배재에 주안점 을 두고 있다.
다만, 100억 미만의 공사는 건설 경기 여건, 지역 중소건설업체 보호 측면에서 현행 적격심 사제를 원칙적으로 유지하되, 우리나라에만 있 는 특이제도인 적격심사제의 변화된 사회적 요 구에 맞춰, 수행능력 평가방법은 현실화하여 운찰적 요소를 축소하여 우수한 기술력과 수행 능력을 보유한 기업의 낙찰 가능성을 높이는 방향으로 개선이 병행될 필요가 있다.
(2) 종합심사제 (Ⅱ)
종합심사제(Ⅱ)는 우선 입찰참여를 희망하 는 업체는 PQ를 통해 입찰참가자격을 획득 하게 되며, 종합심사제(Ⅰ)과는 달리 공사 발 주·물품구매에 있어 사회 약자와 사회책임
<표 2> 국가계약제도 개선 프레임
현 행
300억 원 미만 적격심사제
300억 원 이상 최저가낙찰제
300억 원 이상 고난이도 공사 등
설계·시공 일괄, 기술제안입찰
개선(안)
100억 원 미만 적격심사제 100억 원 ~ 300억 원 (가칭)종합심사제(Ⅰ)
(가격 + 공사수행능력)
(가칭)종합심사제(Ⅱ)
(가격 + 공사수행능력 + 사회책임)
설계·시공 일괄, 기술제안입찰
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이행 기업에 인센티브를 부여하여 국가재정 의 선순환을 추구하는 사회책임 조달제도 확 산을 동시에 추구하고자 한다. 또한 일정규 모 이상의 공사(1000억)의 경우 입찰자는 발 주자가 제공하는 설계서를 토대로 물량산출 및 견적을 통해 입찰하고, 물량에 관한 계약 적 책임을 부담하는 방식을 병행하여 운영하 도록 한다.
이는 건설공사를 직접 수행하는 건설업체 가 보유하고 있는 기술, 시공경험, 현장운영 노하우 등을 토대로 현장여건과 공사기간, 품 질, 현장안전 등에 가장 적합한 시공방법과 가 설공법 등을 직접 수립하여 경쟁적인 가격으 로 투찰할 수 있도록 함으로써 시공자의 견적 능력과 기술력 제도를 유도할 수 있다. 이는 설계·시공분리방식에서 입찰자의 기술력과 가격경쟁력을 기반으로 시공에 관한 책임을 부담하도록 하는 가장 전형적인 입찰계약방식
의 유형이며, 기술력과 공사수행능력이 부족 한 업체가 무리하게 수주하여 공사 수행할 경 우 심각한 리스크를 초래하게 되는 등 요행적 입찰을 최소화할 수 있는 장점도 지니고 있다.
종합심사제(Ⅱ)는 PQ공사로서 시공조건이 양호하고 통상적 기술이 적용공사로서 공사현 장의 운영방법, 가설공법 및 기자재 운영기술 등에 따라 공사 효율성을 기대할 수 있는 공사 에 적용하도록 하며, 세부 운영방안을 제시하 면 다음과 같다.
① 「가격점수+공사수행능력 점수+사회책임 가점」의 최고점수를 낙찰자로 선정 종합낙찰제(Ⅱ)는 기본적으로 가격평가와 공사수행능력 및 사회책임 가점을 합산하여 최고점수를 획득할 경우 낙찰자로 선정하며, 동일점수시에는 입찰가격이 낮은 자를 낙찰자 로 선정하는 등 투자효율성에 초점을 두고 운
<그림 5> 가격평가 모델
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영할 필요가 있다. 다만, 각 분야별 평가지표 는 발주공사의 특성과 현장여건 등에 따라 발 주기관에서 탄력적으로 가중치를 결정하여 활 용할 수 있도록 운영하도록 한다.
② 균형가격에 기초한 입찰가격 평가방식의 개선 입찰가격은 <그림 5>와 같이 기본적으로 가 격이 낮을수록 점수가 높도록 하되 지나친 가 격경쟁으로 인한 저가투찰을 방지하기 위해 가 격이 낮을수록 가격점수가 높아지는 비율(증가 율)을 체감하는 방식으로 개선하도록 한다. 즉, 가격이 비교적 낮은 구간에서는 가격을 더 낮 춘다 하더라도 가격점수가 크게 오르지 않도 록 설정하여 기술과 가격평가의 균형을 유지하 도록 한다. 또한 최저실행가격을 설정하여 과 도한 저가낙찰 방지하여 공정경쟁을 유도하고, 지나친 가격 편차 발생을 방지하여 공사수행능 력 평가의 실효성을 제고하도록 한다.
또한 지나친 가격경쟁으로 인한 저가투찰 을 방지하기 위하여 균형가격을 설정하여 일 정수준 이하가 될 경우 기본점수를 부여하도 록 한다. 균형가격은 경쟁시장에서 수요와 공 급의 일치점에서 결정되는 가격을 의미하며, 과당경쟁 또는 담합 등으로 인한 비정상적 가 격의 통제하는 적정가격으로 입찰가격 등을 토대로 설정하는 방안을 모색할 수 있다.
③ 공사수행능력 변별력 확보 및 사회책임점수 신설 공사수행능력은 목적물의 품질을 담보할 수 있는 지표로서 당해 발주공사와 관련성이 높고 가장 부합하는 전문성, 시공역량 및 배치 예정 기술자의 능력 등을 평가할 수 있도록 세 부적인 지표를 마련하여 변별력에 대한 실효
성을 제고하는데 중점을 두어야 한다. 이와 함 께 사회책임은 정부의 고용, 공정거래, 안전 등에 관한 공식 인증제도 등을 활용하여 공정 하고 객관적으로 운영될 수 있도록 세부 평가 지표를 마련하도록 한다.
④ 시공책임형(순수내역기반) 종합낙찰제 운영 일정규모 이상의 공사의 경우 발주자는 설 계서를 제공하고, 공사를 직접 수행하는 입찰 자가 자사의 기술력과 가용장비 등을 토대로 경제적이고 실행 가능한 시공계획을 수립하 여 물량 및 단가를 산출하여 입찰에 참여하는 시공책임형 종합심사제를 병행 운영할 필요 가 있다. 이를 위해서는 입찰업체의 성실한 견 적, 가설공법 및 장비 등의 효율적 적용을 유 도할 수 있도록 공종별 시공물량, 단가, 시공 계획의 적정성을 심사할 수 있는 체계를 마련 하여 보다 진보된 건설생산체제로 전환할 필 요가 있다.
이상과 같이 종합심사제도는 사회책임 가 점을 반영하고, 건설업체의 견적·리스크 분 담능력 및 경제성도 동시 추구하면서, 현행 객 관성이 부족한 저가심의제도는 원칙적으로 폐 지하여 불필요한 서류작업(paper work) 입찰 및 행정부담을 최소화할 수 있는 장점을 지니 고 있다. 다만, 건설회사는 입찰견적 등에 상 당한 노력과 시간, 비용이 소요될 우려가 있지 만, 실제 견적능력 등을 통한 기술력·경쟁력 향상이 될 경우 충분한 상쇄효과가 있으며, 또 한 발주기관에서 설계서와 함께 물량산출서를 참고자료로 제공하는 경우 물량산출 등에 소 요되는 시간 등의 부담을 완화할 것으로 기대 된다.
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가고 있다. 특히 건설업체의 부도 및 부실이 증가하고 있어 건설업자-건설근로자-자재·
장비업자 등 건설생산체계의 도미노식 악순환 이 지속되고 있는 실정이다. 건설업체의 경영 여건을 나타내는 각종 지표의 하락은 경기침 체에 따른 건설물량의 감소로 건설업체의 매 출이 감소한 것이 주요 원인이다.
또 한 가지 큰 원인은 저가수주와 건설생산 체계의 불안정성에서 찾을 수 있다. 원·하도 급 구조의 건설생산체계에서는 원도급자의 불 합리한 저가수주는 하도급자에게 부담이 전가 되면서 전체 건설업체의 경영여건을 악화시키 고 불안정성을 증대하는 구조를 형성하게 된 다. 여기서 불합리한 발주제도는 저가수주를 더욱 부채질하게 된다. 변별력 있는 기준에 따 라 적격한 건설업체를 합리적으로 선택하는 발주제도가 아니라면, 업체들은 언제나 저가 입찰의 유혹에 빠지게 된다. 특히 이러한 현상 은 건설물량이 감소하는 저성장 기조에서 두 드러지게 나타날 수 있기 때문에 보다 적절한 대응책을 강구해야 할 것이다. 특히, 지나친 가격경쟁방식은 시공품질 및 총생애주기비용 측면에서 허위절약(false economy)을 초래할 수 있다.
이에 종합심사에 기초한 새로운 입·낙찰 제도는 공공공사의 특성상 .가격경쟁을 근간 으로 하면서 공사수행능력, 사회적 책임 등을 동시에 평가하여 경제성뿐만 아니라 기술과 가치를 병행 추구하는 입·낙찰방식으로 전환
의 도입보다는 새로운 제도가 순기능을 발휘 할 수 있도록 정밀한 종합심사 평가지표의 설 계와 함께 제도운영의 원활화를 도모하는데 지혜를 모아야 할 것이다.
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value selections.
6. 長谷川德之輔(1993), 入札制度の改革、合理的價 格形成こそ肝心、JA CIC 情報, 日本建設 情報總合センタ一
